Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации» (постатейный)

Ответственный редактор
кандидат юридических наук
Н. В. Путило

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342:323.3(470+571)

ББК 67.400:66.75(2Рос)

Н34

Одобрено секцией публичного права ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП).

Рецензенты:

Петюкова О. Н., доктор юридических наук, профессор департамента международного и публичного права юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации;

Плюгина И. В., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП).

Ответственный редактор кандидат юридических наук Н. В. Путило.

Актуальность подготовки комментария обусловлена не только потребностью в доктринальном разъяснении положений актов федерального законодательства в рамках правового просвещения и совершенствования практики правоприменения — происходит переоценка роли и места молодежи в социально-политической системе общества, модернизация правового арсенала с тем, чтобы отразить изменения в содержании отношений, возникающих между молодыми гражданами, государством и обществом в Российской Федерации. Базой для этих изменений стали новеллы конституционной реформы 2020 г.

Содержание норм закона раскрыто полно и последовательно в их системной связи с иными нормативными правовыми актами, актами правоприменения и правовой доктриной. Использованы судебная практика, опыт правового регулирования государственной молодежной политики в субъектах Российской Федерации, лучшие нормативные правовые практики стран СНГ.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2023 г.

Для юристов — ученых и практиков, преподавателей, студентов, магистрантов, аспирантов, а также широкого круга читателей, заинтересованных в обеспечении своих прав.

УДК 342:323.3(470+571)

ББК 67.400:66.75(2Рос)

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), 2023

© Оформление. ООО «Проспект», 2024

Авторский коллектив

Абдиева Даткайым Акылбековна — младший научный сотрудник лаборатории правового мониторинга и социологии права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее — ИЗиСП) — ст. 12 (в соавторстве с В.Ю. Лукьяновой)

Волкова Наталья Сергеевна — заместитель заведующего отделом социального законодательства ИЗиСП, и.о. ученого секретаря ИЗиСП, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации — ст. 1

Еремина Ольга Юрьевна — старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — ст. 9

Кабытов Павел Петрович — заведующий лабораторией правового регулирования информационных технологий и защиты информации, кандидат юридических наук — ст. 8

Лукьянова Влада Юрьевна — заведующий лабораторией правового мониторинга и социологии права ИЗиСП, кандидат философских наук — ст. 12 (в соавторстве с Д.А. Абдиевой)

Мельник Тимур Евгеньевич — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП — ст. 7

Путило Наталья Васильевна — заведующий отделом социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — предисловие, ст. 4

Савина Мария Андреевна — заведующий отделом делопроизводства, архива и контроля за исполнением поручений ИЗиСП, научный сотрудник центра частного права ИЗиСП — ст. 6 (в соавторстве с Н.М. Хромовой)

Савченко Елена Алексеевна — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — ст. 10

Стародубова Олеся Евгеньевна — научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП — ст. 11

Хромова Наталия Михайловна — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП — ст. 2, 3, 6 (в соавторстве с М.А. Савиной), ст. 14

Цомартова Фатима Валерьевна — ведущий научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — ст. 13

Шуплецова Юлия Игоревна — ведущий научный сотрудник отдела экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — ст. 5

Author's team

Abdieva Datkayim Akylbekovna — junior researcher at the laboratory of legal monitoring and sociology of law of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation (further — ILCL) — article 12 (co-authored with V.Yu. Lukyanova)

Volkova Natalya Sergeevna — Deputy Head of the Department of Social Legislation of ILCL, Acting Scientific Secretary of ILCL, Candidate of Legal Sciences, Honored Lawyer of the Russian Federation — article 1

Eremina Olga Yuryevna — senior researcher at the Department of Social Legislation of the Institute of Social and Social Protection, Candidate of Legal Sciences — article 9

Kabytov Pavel Petrovich — head of the laboratory of legal regulation of information technologies and information protection, candidate of legal sciences — article 8

Lukyanova Vlada Yuryevna — head of the laboratory of legal monitoring and sociology of law ILCL, candidate of philosophical sciences — Article 12 (co-authored with D.A. Abdieva)

Melnik Timur Evgenievich — researcher at the department of social legislation of ILCL — article 7

Putilo Natalya Vasilievna — head of the department of social legislation of ILCL, candidate of legal sciences — Preface, article 4

Savina Maria Andreevna — head of the department of office work, archives and control over the execution of instructions of ILCL, researcher at the Center for Private Law of ILCL — article 6 (co-authored with N.M. Khromova)

Savchenko Elena Alekseevna — researcher at the Department of Social Legislation of the Institute of Social and Social Protection, Candidate of Legal Sciences — article 10

Starodubova Olesya Evgenievna — research fellow of the department of administrative legislation and process of ILCL — article 11

Natalia Mikhailovna Khromova — research fellow at the Department of Social Legislation of ILCL — articles 2, 3, 6 (co-authored with M.A. Savina), article 14

Tsomartova Fatima Valerievna — leading researcher of the Department of Social Legislation of the Institute for Social Protection and Social Protection, Candidate of Legal Sciences — article 13

Shupletsova Yulia Igorevna — leading researcher at the Department of Environmental and Natural Resources Legislation of ILCL, Candidate of Legal Sciences — article 5

Список сокращений

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» — Закон о поправке к Конституции РФ 2020 г.

Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации» — Закон о молодежной политике, Федеральный закон № 489-ФЗ, Закон № 489-ФЗ.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2014 г. № 2403-р «Об утверждении Основ государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года» — Основы государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Содружество Независимых Государств — СНГ.

Международная организация труда — МОТ.

Организация Объединенных Наций — ООН.

Предисловие

Принятие Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 261-ФЗ «О российском движении детей и молодежи» является значимым этапом в государственной молодежной политике Российской Федерации, логичным развитием правотворческих тенденций, сформированных более столетия назад.

Данная работа продолжает исследования Института в области правового статуса молодежи, наиболее плодотворными для которых были 1970-е гг. В это время появилось несколько изданий, популяризирующих1 результаты научного анализа государственной молодежной политики и ее правового отражения2.

В настоящее время в науке имеется точка зрения о том, что системная государственная молодежная политика характерна для государств, находящихся на стадии индустриального и постиндустриального развития, а интерес к «молодежной тематике» возрастает в период государственной модернизации3. Анализ современных программных документов подтверждает этот вывод: в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ за последние 15 лет неизменно упоминаются проблемы молодежи и ее перспективы (2009 г. — воспитание молодежи в духе интеллектуальной свободы и гражданской активности, привычка к занятиям спортом, доступ к ценностям культуры для молодежи; содействие научно-техническому творчеству, благотворительности и добровольчеству молодежи; 2010 г. — раскрытие способностей молодежи, ее патриотическое воспитание; 2012 г. — развитие физической культуры и спорта среди молодежи, общее образование, культура, молодежная политика; 2015 г. — дополнительное и профессиональное образование молодежи; 2016 г. — образование, наука, культура для молодого поколения; 2018 г. — содействие молодежи; 2019 г. — молодежь и новейшие технологии; 2020 г. — молодежь и наука; 2021 г. — молодежь в олимпиадах, волонтерских и творческих инициативах, поддержка молодежи в национальных проектах; новые возможности для молодого поколения; 2023 г. — новые возможности молодежи для качественного образования, трудоустройства, профессионального роста).

Обращаясь к истории государственной молодежной политики, следует признать: если открытие Московского университета и иных высших учебных заведений — начало формирования молодежи как особой социальной группы4, то с 1917 г. начался период, в котором к молодежи относились как к важнейшему ресурсу новой политической системы, специфическому субъекту, отношения с участием которого требуют особой правовой регуляции. Так, еще до Октябрьской революции был образован Союз рабочей молодежи, одной из целей которого была подготовка «сознательных, достойных участников той великой борьбы, которую они должны вести в рядах пролетариата за освобождение всех угнетенных и эксплуатируемых от ига капитала, за… социализм, стоя на строгой классовой позиции и резко отмежевываясь от мелкобуржуазных идеологов…»5.

Первоначально (согласно Уставу Российского коммунистического союза молодежи (РКСМ) 1918 г.6 и Программе Российского коммунистического союза молодежи7) рабочая молодежь предстает перед нами как передовой элемент рабочего класса, которой создает свои союзы для того, чтобы «проникнуться идеями коммунизма, проходить школу борьбы революционной и строить новую пролетарскую культуру». Членами РКСМ могли быть лица с 14 до 23 лет (для сравнения: членами союза рабочей молодежи «III Интернационал» могли быть лица, не достигшие 22-летнего возраста)8. Устав, принятый на III Съезде РКСМ в октябре 1920 г., выделял активных и пассивных членов, предусматривая для последних право совещательного голоса9. В июле 1924 г. РКСМ было присвоено имя В.И. Ленина, и он стал называться Российским ленинским коммунистическим союзом молодежи (РЛКСМ), с марта 1926 г. — Всесоюзным ленинским коммунистическим союзом молодежи (ВЛКСМ)10.

В 1958 году был установлен праздничный день — День советской молодежи, который первоначально отмечался ежегодно в последнее воскресенье июня11. Затем День молодежи на протяжении 20 лет отмечался 27 июня12, а в настоящее время возвращен изначальный подход, связанный с «плавающей» датой, — с 2023 г. День молодежи отмечается в последнюю субботу июня13.

Устав ВЛКСМ 1962 г., принятый XIV Съездом ВЛКСМ, определяет Всесоюзный ленинский коммунистический союз молодежи как самодеятельную общественную организацию, объединяющую в своих рядах широкие массы передовой советской молодежи, цель которой — «осуществление решений партии и Советского правительства, претворение в жизнь великой Программы построения коммунистического общества в СССР». «Главная задача Всесоюзного ленинского коммунистического союза молодежи — воспитывать юношей и девушек14 на великих идеях марксизма-ленинизма, на героических традициях революционной борьбы, на примерах самоотверженного труда рабочих, колхозников, интеллигенции, вырабатывать и укреплять у молодого поколения классовый подход ко всем явлениям общественной жизни, готовить стойких, высокообразованных, любящих труд молодых строителей коммунизма. Священный долг комсомола — готовить молодежь к защите социалистической Родины, воспитывать самоотверженных патриотов, способных дать решительный отпор нападению любого врага».

Точкой отсчета для создания комплексной нормативной правовой базы государственной молодежной политики можно считать Закон СССР от 16 апреля 1991 г. № 2114-1 «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР»15, действовавший до 2013 г.16 и направленный на обеспечение реализации государственной молодежной политики Союза ССР и республик, укрепление юридических гарантий осуществления прав и свобод молодых граждан, прав молодежных организаций. Отдельно следует отметить закрепление (ст. 7) за молодежью прав на гарантированное (независимо от расы, пола, вероисповедания, национальности и социального положения, уровня доходов) получение социальных услуг (по обучению, воспитанию, духовному и физическому развитию, профессиональной подготовке, объем, виды и качество которых обеспечивают всестороннее развитие личности и подготовку к самостоятельной жизни).

В целях реализации государственной молодежной политики и обеспечения надлежащей социальной защищенности молодых граждан на всей территории Союза ССР было предусмотрено создание: 1) государственной службы по делам молодежи, руководство деятельностью которой осуществляли исполнительно-распорядительные органы власти, а в состав помимо ее органов входили инспекции по охране прав несовершеннолетних и молодежи, а также социальные службы различного профиля; 2) специальных социальных служб для молодежи, которые должны были осуществлять разнообразные функции (от информирования молодых граждан об их правах и возможностях во всех сферах жизни до социальной помощи молодой семье, причем в оказании этой помощи на договорной основе могли участвовать негосударственные организации и отдельные граждане).

Особая важность государственных гарантий прав молодых граждан и молодежных организаций подтверждается также ст. 17 и 18 Закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР», содержащими не встречающуюся в современных актах систему юридических мер, призванных обеспечить реальность провозглашенных прав: 1) если использование этих прав требует определения порядка и процедуры их осуществления, то органы государственной власти и управления обязаны принять необходимые нормативные и иные правовые акты, регулирующие данные вопросы; 2) до принятия указанных актов молодые граждане и молодежные организации вправе осуществлять свои права в самостоятельно избираемом ими порядке, не противоречащем действующему законодательству, а воспрепятствование реализации прав в таких случаях является незаконным; 3) если осуществление и защита прав обусловлены совершением действий государственных организаций и их должностных лиц, то при отсутствии закрепленного законодательством порядка (процедуры) совершения таких действий (подведомственности рассмотрения споров) он определяется этими организациями самостоятельно в пределах их компетенции, а при защите прав — на основании аналогии с действующим законодательством; 4) любые подзаконные акты, ограничивающие объем предоставленных законом молодым гражданам и молодежным организациям прав, являются недействительными полностью или в соответствующей части с момента их принятия; 5) убытки, причиненные молодым гражданам и молодежным организациям в результате реализации противоречащего закону подзаконного акта, подлежат возмещению в полном объеме за счет средств, находящихся в распоряжении государственного органа, принявшего данный подзаконный акт.

С принятием Конституции РФ 1993 г., где нормы, прямо адресованные молодежи или ее организациям17, отсутствовали до 2020 г., началось формирование особого законодательного массива, предмет регулирования которого составили отношения с участием объединений молодежи.

Регулирование отношений, возникающих в связи с установлением и осуществлением федеральными органами исполнительной власти мер государственной поддержки общероссийских, международных молодежных и детских объединений, с 1995 г. осуществляется на уровне федерального закона18. Позднее были установлены задачи для таких объединений19: участие в реализации государственной политики в области военно-патриотического и гражданского воспитания детей и молодежи; воспитание чувства патриотизма, формирование у подрастающего поколения верности Родине, готовности к служению Отечеству и его вооруженной защите; изучение истории и культуры Отечества и родного края; участие в подготовке и проведении мероприятий по увековечению памяти защитников Отечества; передача и развитие лучших традиций российского воинства; противодействие проявлениям политического и религиозного экстремизма в молодежной среде; физическое развитие молодежи и детей, формирование здорового образа жизни; участие в подготовке граждан к военной службе.

Ориентиром для современного нормотворчества являются принятые на уровне СНГ акты: Модельный закон о государственной молодежной политике20 и Модельный закон о воспитании детей и молодежи21, в которых государственная молодежная политика рассматривается как инструмент социально-экономического и культурного развития, обеспечения конкурентоспособности и укрепления национальной безопасности государства, а в состав молодежи как социально-демографической группы (социальной общности) включаются постоянно или преимущественно проживающие на территории государства — участника СНГ граждане (включая лиц с двойным гражданством, иностранных граждан и лиц без гражданства) в возрасте от 14 до 30 лет (или в иных возрастных границах, если они отражают традиционно сложившиеся в государстве — участнике СНГ представления о молодежи).

Принятие Закона о поправке к Конституции РФ 2020 г., которым общие вопросы молодежной политики были отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, позволило на конституционном уровне заложить основы правового регулирования отношений в сфере молодежной политики, стало отправной точкой для последующего системного законодательного регулирования особенностей государственной молодежной политики, формирования комплекса взаимосвязанных мер, направленных на развитие потенциала молодежи Российской Федерации.

Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации» (постатейный)

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между субъектами, осуществляющими деятельность в сфере молодежной политики, при формировании и реализации молодежной политики в Российской Федерации, определяет цели, принципы, основные направления и формы реализации молодежной политики в Российской Федерации.

Комментируемая статья определяет предмет регулирования анализируемого законодательного акта, очерчивая круг общественных отношений, подлежащих законодательному воздействию в рамках Закона о молодежной политике. Правильное определение предмета правового регулирования — предмета законодательного акта — во многом обусловливает эффективность регуляторного воздействия, а значит, и эффективность самого закона. Неверное формулирование предмета регулирования снижает качество закона, ослабляет его действенность22.

Ясное изложение предмета регулирования позволяет отграничить совокупность регламентируемых им отношений от смежных общественных отношений, подпадающих под действие иных актов высшей силы. Многообразие отношений, охватываемых сферой молодежной политики, многогранность их проявления в самых разных областях взаимодействия молодых граждан, общества и государства диктуют необходимость четкой дифференциации регулируемых отношений во избежание регулятивной конкуренции нормативных правовых актов. В частности, общие принципы, содержание и меры государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». Совокупность отношений в связи с реализацией гражданами, в том числе детьми, подростками, молодежью, образовательных прав, а также с созданием условий для реализации таких прав регулируется Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Например, одним из направлений реализации молодежной политики является воспитание гражданственности, патриотизма, преемственности традиций (ст. 6 комментируемого федерального закона), что сближает предмет его регулирования с системообразующим законодательным актом в сфере образования, который регламентирует в том числе вопросы воспитания, включая определение данного понятия. Именно поэтому крайне важно четко определить тот аспект законодательного воздействия на правоотношения в сфере воспитания, которое осуществляется в рамках комментируемого закона. Кроме того, организационные вопросы функционирования российского движения детей и молодежи охватываются предметом регулирования Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 261-ФЗ «О российском движении детей и молодежи».

Таким образом, в законодательстве имеются сложившиеся массивы норм, регламентирующих пересекающиеся, а нередко и довольно сходные виды правоотношений с участием молодежи, поэтому необходима четкость и ясность в установлении границ регулятивного воздействия данного федерального закона. Это также дает возможность оценить наличие самостоятельности предмета регулирования закона и обоснованность придания регулирующему воздействию на те или иные отношения формы акта высшей силы.

Статья 1, предусматривающая предмет регулирования комментируемого федерального закона, предопределяет дальнейшую структуру и содержание нормативного правового акта. Она указывает на два основных регулятивных блока. Первый охватывает область отношений, возникающих при формировании и реализации молодежной политики. Это означает, что вся совокупность взаимодействий между субъектами, осуществляющими деятельность в сфере молодежной политики, подчинена нормативным требованиям анализируемого федерального закона.

Второй регулятивный блок связан с определением целей, принципов, основных направлений и форм реализации молодежной политики. Этот блок задает архитектуру законодательного материала, а также опосредует регулятивный потенциал содержащихся в комментируемом законе норм.

Наличие статьи, определяющей предмет регулирования, не является императивом законодательной техники, однако и в зарубежном законодательстве подобного рода юридико-технические приемы используются. Так, в Законе Кыргызской Республики 2009 г. «Об основах государственной молодежной политики» аналогично комментируемому закону содержится статья, закрепляющая предмет его регулирования, охватывающий определение целей, принципов, основных направлений и мер реализации государственной молодежной политики (ст. 1).

В некоторых случаях в законодательных актах данная статья подменяется преамбулой, в которой фиксируется совокупность общественных отношений, регулируемых данным актом. Такой прием часто применяется в законах о молодежи государств постсоветского пространства. Следует отметить, что по структуре законы о молодежи государств — участников СНГ достаточно близки23. Например, Закон Республики Беларусь 2009 г. «Об основах государственной молодежной политики» в преамбуле закрепляет предмет закона: определение целей, принципов и основных направлений государственной молодежной политики. Аналогичный прием используется и в Законе Азербайджанской Республики 2002 г. «О молодежной политике». Закон Республики Казахстан 2015 г. «О государственной молодежной политике» также в преамбуле фиксирует предмет его регулирования: «общественные отношения, возникающие в сфере государственной молодежной политики». В Туркменистане Закон «О государственной молодежной политике» был принят в 2022 г., его преамбула гласит, что он «определяет цели, задачи, принципы и основные направления государственной молодежной политики», устанавливая тем самым направления законодательного воздействия в анализируемой сфере.

Однако подобный подход отличается от классических подходов законодательной техники, согласно которым преамбула предназначена для обозначения целей и задач издания нормативного акта, отражения его общей идеи, выступающей политической и правовой основой всех его норм24. Преамбула является своеобразной идеологемой законодательного акта, в то время как предмет регулирования — это иная составляющая нормативного правового акта, опосредующая границы его регулятивного воздействия.

В Законе Республики Таджикистан 2021 г. «О молодежи и государственной молодежной политике» использован отличающийся от обозначенных выше прием формулирования регулятивных задач закона: его преамбула исходит из того, что данный законодательный акт определяет основы развития и становления молодежи, а также эффективное использование ее потенциала на благо общества. Тем самым не столько отображается предмет регулирования, сколько телеологические подходы государства в сфере молодежной политики.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) молодежь, молодые граждане — социально-демографическая группа лиц в возрасте от 14 до 35 лет включительно (за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 6 настоящего Федерального закона), имеющих гражданство Российской Федерации;

2) молодая семья — лица, состоящие в заключенном в установленном законодательством Российской Федерации порядке браке, в том числе воспитывающие ребенка (детей), либо лицо, являющееся единственным родителем (усыновителем) ребенка (детей), в возрасте до 35 лет включительно (за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 6 настоящего Федерального закона);

3) молодежное общественное объединение — международное, общероссийское, межрегиональное, региональное, местное добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное в установленном законом порядке молодыми гражданами, объединившимися на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения;

4) молодежная политика — комплекс мер нормативно-правового, финансово-экономического, организационно-управленческого, информационно-аналитического, кадрового, научного и иного характера, реализуемых на основе межведомственного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при участии институтов гражданского общества, юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм и граждан Российской Федерации, в том числе индивидуальных предпринимателей, и направленных на создание условий для развития молодежи, ее самореализации в различных сферах жизнедеятельности, на гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание молодых граждан в целях достижения устойчивого социально-экономического развития, глобальной конкурентоспособности, национальной безопасности Российской Федерации;

5) специалист по работе с молодежью — гражданин Российской Федерации, имеющий соответствующую профессиональную квалификацию, осуществляющий трудовую деятельность в инфраструктуре молодежной политики;

6) молодой специалист — гражданин Российской Федерации в возрасте до 35 лет включительно (за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 6 настоящего Федерального закона), завершивший обучение по основным профессиональным образовательным программам и (или) по программам профессионального обучения, впервые устраивающийся на работу в соответствии с полученной квалификацией;

7) субъекты, осуществляющие деятельность в сфере молодежной политики, — молодежь, молодые семьи, молодежные общественные объединения, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные органы и организации, в том числе объединения юридических лиц, работодателей, профессиональные союзы и их объединения, институты гражданского общества, редакции средств массовой информации, а также граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность в сфере молодежной политики;

8) инфраструктура молодежной политики — система государственных, муниципальных организаций, иных юридических лиц независимо от организационно-правовых форм, индивидуальных предпринимателей и общественных объединений, обеспечивающих возможность оказания услуг и проведения мероприятий, направленных на улучшение социально-экономического положения и развитие молодежи, молодых семей, молодежных общественных объединений;

9) самореализация молодежи — применение молодыми гражданами Российской Федерации имеющихся у них способностей и приобретенных ими знаний, умений, навыков, компетенций и опыта в целях удовлетворения их потребностей в профессиональном, социальном и личном развитии.

Комментируемая статья Закона о молодежной политике раскрывает содержание основных понятий, применяемых в нем.

1. Ключевое значение для целей закона имеет определение в рамках легальной дефиниции юридически значимых признаков молодежи (молодых граждан). Предлагаемое определение молодежи как социально-демографической группы лиц в возрасте от 14 до 35 лет включительно представляется довольно узким, не позволяющим в полной мере отразить специфику рассматриваемой группы населения, которая уже выявлена, научно обоснована и нормативно закреплена25.

Так, в социологической науке молодежь определяется как социально-демографическая группа, выделяемая на основе совокупности возрастных характеристик, особенностей социального положения и обусловленных ими социально-психологических свойств. Молодость как определенная фаза, этап жизненного цикла биологически универсальна, но ее конкретные возрастные рамки, связанный с ней социальный статус и социально-психологические особенности имеют социально-историческую природу и зависят от общественного строя, культуры и свойственных данному обществу закономерностей социализации26.

В.Н. Боряз приводит более подробное определение молодежи, включающее пять взаимосвязанных элементов, характеризующих рассматриваемую группу населения: «молодежь есть объективное общественное явление, выступающее всегда как специфическая возрастная большая общественная группа (1); биологическая и социальная природа и сущность молодежи на любом этапе исторического движения воплощены в той части человечества, которая является совокупным субъектом определенной конкретно-исторической формы общества (2); процесс присвоения природы и сущности этой части человечества осуществляется молодежью в соответствии с такими общими законами, как закон воспроизводства общественной жизни, закон неравномерности и закон стадийности развития (3); достижение молодежью состояния полного присвоения природы и сущности данной части человечества есть момент утверждения молодежи в качестве целостного и всестороннего субъекта и объекта общественного движения и тем самым собственного отрицания себя как молодежи (4); возрастные границы молодежи объективно обусловлены длительностью периода ее развития, а возрастание градации в рамках этих границ — длительностью отдельных стадий развития (5)»27.

Таким образом, молодежь является дифференцированной социальной группой с присущими только ей признаками. В этом смысле молодежь представляет собой единство общего и особенного. Будучи частью общества, она выступает в роли особенного, а по отношению ко всем составляющим ее группам — в роли целостного социального образования28.

В связи с этим молодежь характеризуется двумя основными признаками: социально-демографическим и возрастным.

Ученые-социологи (С.Н. Иконникова, И.М. Слепенков, В.И. Староверов, Б.В. Князев, И.Т. Гуцу, С.И. Плацкий, А.А. Паскарь, И.С. Кон)29 определяют молодежь как особую социально-демографическую группу, поскольку ее развитие имеет социально-историческую природу, зависит от социального строя, культуры, свойственной конкретному обществу, в котором протекает ее жизнедеятельность. При этом учитываются не только возрастные характеристики, но и связанные с ними социальные свойства, особенности положения, социально-психологические качества.

Как справедливо отмечает Г.Н. Бояк, «молодежь находится в переходном состоянии: 1) от относительно несамостоятельного образа жизни к самостоятельному; 2) от объекта социального действия (столкновение с объективной реальностью) к субъекту социальной деятельности (оказание воздействия на общество)»30.

Что касается психофизиологического состояния молодежи, то следует отметить, что в возрастной психологии молодость характеризуется как период формирования устойчивой системы ценностей, становления самосознания и формирования социального статуса личности31.

Сознание молодого человека обладает особой восприимчивостью, способностью перерабатывать и усваивать огромный поток информации. В этот период развиваются критичность мышления, стремление дать собственную оценку разным явлениям, поиск аргументации, оригинального решения. Вместе с тем в этом возрасте еще сохраняются некоторые установки и стереотипы, свойственные предшествующему возрасту. Это связано с тем, что у молодого человека период формирования ценностных ориентиров и период активной созидательной деятельности часто не совпадают, так как возможности для практической, преобразовательной деятельности у него ограничены и его включенность в систему общественных отношений не всегда является полной32.

На развитие социально-психологических качеств личности молодого человека влияют такие факторы, как воздействие общества на личность, социальная среда, активность самой личности33.

На основе дифференциации по возрасту молодежь выделяется в особую демографическую группу. Возраст — один из существенных признаков молодежи, влияющих на многие ее черты и свойства34.

В социологической литературе нет единого мнения в определении границ молодежного возраста. А. Аллербек и Л. Розенмайр отмечают, что существуют трудности в определении как «нижней», так и «верхней» границы молодости35. И.Т. Гуну, И.С. Иконникова, Э.М. Кац, В.Т. Лисовский, А.А. Паскарь, С.И. Плацкий и другие включают в категорию «молодежь» людей в возрасте от 16 до 30 лет36. А.С. Запесоцкий, Б.В. Князев, И.М. Слепенков определяют нижнюю возрастную границу молодежного возраста — 14 лет, верхнюю — 30 лет37.

Следует отметить, что общепринятых на мировом уровне возрастных границ для молодежи также не существует. Согласно Всемирной программе действий, касающихся молодежи, до 2000 года и на последующий период, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН в 1995 г., к молодежи отнесены лица в возрасте от 15 до 24 лет38. При этом в 2015 г. Советом Безопасности ООН было отмечено, что к молодежи относятся лица в возрасте от 18 до 29 лет, с оговоркой, что имеют место варианты определения этого термина, которые могут существовать на национальном и международном уровнях, в том числе определение молодежи, содержащееся в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН39.

Вместе с тем в странах СНГ сложился единый подход к определению возраста молодежи. В статье 1 Модельного закона о государственной молодежной политике определено, что молодежь (молодые граждане) — это социально-демографическая группа (социальная общность) граждан (включая лиц с двойным гражданством, иностранных граждан и лиц без гражданства), постоянно или преимущественно проживающих на территории государства — участника СНГ, в возрасте от 14 до 30 лет (или в иных возрастных границах, если они отражают традиционно сложившиеся в государстве — участнике СНГ представления о молодежи).

Приведем сравнительные данные об определении возрастных границ молодежи в некоторых странах СНГ (табл. 1).

Таблица 1

Страна	Нижняя граница	Верхняя граница
Азербайджанская Республика40	14	29
Республика Беларусь41	14	31
Республика Казахстан42	14	35
Кыргызская Республика43	14	28
Республика Узбекистан44	14	30
Туркменистан45	14	30
Республика Таджикистан46	14	30
Российская Федерация	14	35

Критерием нижней возрастной границы — 14 лет — является усредненный возраст психофизиологического созревания современной молодежи в силу акселерации. В психологии утверждается, что интеллектуальное развитие к 13–14 годам позволяет воспринимать, запоминать, осмысливать информацию, необходимую для действий «с разумением» в практически доступных в этом возрасте сферах деятельности47. С.Л. Рубинштейн отмечал наличие к 14 годам развитой способности к умозаключениям, резкое снижение внушаемости48.

Кроме того, с точки зрения юриспруденции 14-летний возраст также имеет значение. В частности, все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации, обязаны иметь паспорт (п. 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образце бланка и описании паспорта гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828).

При достижении возраста 14 лет у гражданина увеличивается объем дееспособности (ст. 26 ГК РФ). Начиная с 14 лет несовершеннолетние сами совершают все сделки с письменного согласия своих законных представителей — родителей, усыновителей или попечителя, а также вправе самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей и попечителя: 1) распоряжаться своими заработком, стипендией и иными доходами; 2) осуществлять права автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности; 3) в соответствии с законом вносить вклады в кредитные организации и распоряжаться ими; 4) совершать мелкие бытовые сделки и иные сделки, предусмотренные п. 2 ст. 28 ГК РФ.

Кроме того, ответственность по деликтному обязательству могут нести лишь лица, способные руководить своими действиями и оценивать их возможные последствия. Такая способность появляется у граждан согласно действующему гражданскому законодательству лишь с 14 лет. Так, несовершеннолетние, достигшие 14 лет, самостоятельно несут имущественную ответственность по совершенным ими сделкам, а также за причиненный ими вред (п. 3 ст. 26, ст. 1074 ГК РФ).

Что касается уголовного законодательства, то по общему правилу уголовной ответственности подлежит лицо, достигшее ко времени совершения преступления 16-летнего возраста (ч. 1 ст. 20 УК РФ). Однако за отдельные преступления к уголовной ответственности могут быть привлечены лица, достигшие 14 лет. Примерами таких преступлений являются: убийство (ст. 105), умышленное причинение тяжкого вреда здоровью (ст. 111), умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью (ст. 112), похищение человека (ст. 126), изнасилование (ст. 131), насильственные действия сексуального характера (ст. 132), кража (ст. 158), грабеж (ст. 161), разбой (ст. 162), вымогательство (ст. 163), неправомерное завладение автомобилем или иным транспортным средством без цели хищения (ст. 166) и др. (ч. 2 ст. 20 УК РФ).

При установлении возраста уголовной ответственности в первую очередь в расчет были приняты этапы формирования и социализации личности, а также расширения круга общественно значимых связей и отношений несовершеннолетнего и приобретение им социального опыта49.

Таким образом, 14 лет вполне соответствуют нижней границе молодежного возраста.

Что касается верхней возрастной границы молодежи — 35 лет, то в современных условиях стремительных социальных перемен темпы освоения молодым человеком новых технологий в организации рабочего времени и учебы заметно ускорены. Это способствует сохранению на длительный период у молодых людей психофизиологических качеств, присущих молодежному возрасту: готовности к переменам, к усвоению нового, динамичного ритма жизни, устремленности к прогрессивному — в будущее, смелости, риска в принятии решении и действиях50.

В связи с этим увеличение верхней возрастной границы до 35 лет позволяет молодым людям воспользоваться мерами государственной поддержки (например, получение гранта по результатам всероссийского конкурса молодежных проектов). Вместе с тем федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами субъекта Российской Федерации, актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при реализации молодежной политики, в том числе при установлении мер поддержки отдельным категориям молодых граждан, молодых семей, молодежным общественным объединениям, может устанавливаться иной максимальный возраст молодых граждан, членов молодых семей или молодежных общественных объединений (см. ст. 6 и комментарий к ней).

2. Пунктом 2 ст. 2 Закона № 489-ФЗ закреплено, что под молодой семьей понимаются лица, состоящие в заключенном в установленном законодательством Российской Федерации порядке браке, в том числе воспитывающие ребенка (детей), либо лицо, являющееся единственным родителем (усыновителем) ребенка (детей), в возрасте до 35 лет включительно (за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 6 настоящего федерального закона).

«Семья» — термин, широко использующийся в законодательстве, но имеющий социологический, а не правовой характер. В различных словарях приводится несколько толкований слова «семья». В Социологическом энциклопедическом словаре семья определяется как «социальный институт, характеризующийся определенными социальными нормами, санкциями, образцами поведения, правами и обязанностями, регулирующими отношения между супругами, родителями и детьми». Приводится и второе значение: «малая группа, основанная на браке или кровном родстве, члены которой связаны общностью быта, взаимной ответственностью и взаимопомощью»51.

В энциклопедическом словаре дается следующая дефиниция семьи — общественная единица, основанная на браке и отношениях кровного родства52.

Легального определений понятия семьи для всех отраслей права законодательно не закреплено, в том числе и в СК РФ. Однако в теории семейного права семья определяется как круг лиц, связанных личными неимущественными и имущественными правами и обязанностями, вытекающими из брака, родства, усыновления или иной формы принятия детей в семью на воспитание.

Понятие семьи содержится в ст. 1 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». В соответствии с законом семья — это лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. Из определения следуют три основополагающих признака семьи:

– наличие родства и (или) свойства;

– совместное проживание;

– ведение совместного хозяйства.

В определении заложены критерии родства, связанности браком, общим проживанием и общим хозяйством. Ведение совместного хозяйства членами семьи предполагает не только общее жилое пространство, взаимоуважение между членами семьи и заботу друг о друге, но и совместное (в большей степени в интересах детей) распределение финансов и других материальных благ, кому бы из членов семьи эти средства ни принадлежали.

В статье 53 Конституции СССР 1977 г. определялось, что брак основывается на добровольном согласии женщины и мужчины. Вслед за Конституцией СССР 1977 г. в Конституции РФ раскрывается понятие семьи как союза мужчины и женщины, что соответствует культурным традициям народов России53.

В силу ст. 1 СК РФ основополагающим принципом семейного права является добровольность брачного союза мужчины и женщины. В Российской Федерации признается брак, заключенный только в органах записи актов гражданского состояния (п. 2 ст. 1, 10 СК РФ), другие формы брачных отношений в России не признаются (однополые браки, многоженство (полигиния), многомужество (полиандрия) и т.д.). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ правовое регулирование брачных отношений в Российской Федерации осуществляется только государством54. В настоящее время закон не признает незарегистрированный брак и не считает браком сожительство мужчины и женщины. Оно не порождает правовых последствий и потому не устанавливается судами в качестве факта, имеющего юридическое значение.

Регистрация брака в Российской Федерации осуществляется органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния».

3. Закрепленное в комментируемом законе понятие «молодежное общественное объединение» воспроизводит дефиницию «общественное объединение», закрепленную в ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Так, под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Следует отметить, что Федеральный закон «Об общественных объединениях» является одной из основных составляющих системы законодательства, регулирующего деятельность общественных объединений. Он включает нормы, посвященные всем общественным объединениям как виду некоммерческих организаций, в том числе отдельным организационно-правовым формам объединений.

Так

...