М. А. Митюков

Конституция и Федеративный договор:
проблемы соотношения

Политико-правовые дискуссии начала 90-х годов

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4

ББК 67.400.1

М67

Автор:

Митюков М. А. – кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры конституционного и международного права Национального исследовательского Томского государственного университета, заслуженный юрист РФ, действительный государственный советник РФ 1 класса.

Рецензенты:

Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор;

Кряжков В. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ;

Остапович И. Ю., доктор юридических наук.

Автор в прошлом – председатель Комитета по законодательству Верховного Совета Российской Федерации, член Конституционной комиссии и участник Конституционного совещания, а также председатель Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ – исследует теоретические и исторические аспекты проблемы соотношения Конституции и Федеративного договора, острейшей для периода развития российского федерализма начала 90-х годов прошлого столетия.

Монографическое исследование проиллюстрировано дневниковыми и блокнотными заметками, документами и интервью о событиях описываемого периода, активным участником которых являлся автор.

Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических и исторических учебных заведений, всех, кто интересуется проблематикой конституционного права России и особенно – периодом становления современного федерализма, его историей. Может быть использовано в качестве практического пособия при изучении этой тематики.

УДК 342.4

ББК 67.400.1

© Митюков М. А., 2019

© ООО «Проспект», 2019

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

БАМ – Байкало-Амурская магистраль.

БКД – Большой Кремлевский Дворец.

ВС – Верховный Совет.

ИЗИСП – Институт законодательства и сравнительного правоведения.

КК – Конституционная комиссия.

ККН – Комитет конституционного надзора.

КС – Конституционное совещание.

МПС – Министерство путей сообщения.

НГ – Независимая газета.

НПСР – Народная партия Свободной России (партия А. В. Руцкого).

ПЦ – Пресс-центр.

РГ – Российская газета.

СНД – Съезд народных депутатов.

ФД – Федеративный договор.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Четверть века назад, 31 марта 1992 г., в Москве был подписан Федеративный договор. Для своего времени событие необычное и грандиозное, но очередная его годовщина оказалась незамеченной политиками и юристами. Как будто не было почти четырехлетней полемики, сначала связанной с подготовкой проекта Федеративного договора, а затем с его «сожительством» с прежней советской Конституцией, а после нее – с новой демократической Конституцией.

Можно лишь предполагать, что это вызвано было тем, что Федеративный договор (ФД) сам по себе не являлся и не является самодостаточным первичным актом. Обусловленный ситуацией обострения национальных отношений в стране, «парадом суверенитетов», он (сначала его идея) был сопутствующим проектом, связанным первоначально с Союзным договором и подготовкой «парламентского» проекта новой российской Конституции1 и одновременно с постоянным «обновлением» старого Основного Закона, а затем и с доработкой на Конституционном совещании проекта, представленного Президентом РФ.

Отсюда проблема соотношения Конституции и ФД являлась одной из острейших в политической практике начала 90-х годов2.

В специальной литературе в основном изучались и обобщались вопросы, касающиеся зарождения идеи ФД, его подготовки и подписания 31 марта 1992 г. и инкорпорации в прежнюю Конституцию3, а политико-правовые дискуссии, связанные с ним, на Съезде народных депутатов, в Верховном Совете и Конституционной комиссии, а также на Конституционном совещании не нашли должного исследования, и наша работа является скромной попыткой на этом пути. Тем более автору как участнику этих дискуссий есть что вспомнить.

На основе документальных источников (стенограмм съездов народных депутатов, Верховного Совета и Конституционной комиссии РФ) и иных материалов, в том числе и дневниковых записей, в предлагаемой книге исследуются особенности процесса подготовки и подписания ФД, затрагиваются отдельные аспекты политико-правовых дискуссий вокруг него, прежде всего в период с мая 1990 по – апрель 1992 г. Излагаются взгляды на соотношение Конституции и Федеративного договора таких политических деятелей того времени, как Б. Н. Ельцин, Р. И. Хасбулатов, С. А. Филатов, Р. Г. Абдулатипов, А. А. Собчак, Н. Т. Рябов, О. Г. Румянцев, Н. В. Федоров, С. М. Шахрай, В. Ф. Шумейко, Ю. Ф. Яров и др., а также ряда народных депутатов, причастных к конституционному процессу. С юридической точки зрения эти дискуссии касались предмета и формы ФД, круга его участников и инкорпорации в Конституцию, а с позиции политической, естественно, речь шла о том, какая будет федерация в стране (в диапазоне от конституционной до договорной, а в качестве промежуточного варианта – конституционно-договорной; в исследуемый период маятник склонялся к этому, второму варианту).

В период же инкорпорации ФД в качестве приложения к прежней Конституции 1978 г. (с изменениями и дополнениями)4 до прекращения деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ (май 1992 – сентябрь 1993 г.) акцент полемики между сторонниками и противниками Федеративного договора сосредотачивался на проблемах трактовки его места в Конституции, его правовой природы и реализации. Первые полагали, что ФД нуждается в соответствующих механизмах, процедурах, дополнительной конкретизации принципов осуществления тех или иных норм5. Оппоненты возражали против законодательной регламентации реализации ФД, опасаясь, что он таким образом подменит Конституцию и сделает ее «ненужным документом». Не была воспринята ими и идея создания нового Совета Федерации в качестве предполагаемого механизма реализации ФД.

В настоящей работе впервые анализируется противоречивая практика 1992–1993 гг. по применению ФД органами законодательной и исполнительной власти. Отмечается, что особый конфронтационный накал проблема соотношения Конституции и ФД получает в ракурсах осуществления конституционной реформы в субъектах РФ (Башкирия, Якутия, Тува и др.), обсуждения проекта новой Конституции, составленного рабочей группой Конституционной комиссии, подготовки основных положений этой Конституции, а также проекта «конституционного соглашения» о выходе из политического кризиса.

К концу лета 1993 г. в околопарламентских кругах сложились три взаимоисключающих мнения:

1) использовать полностью потенциал ФД и «не вступать в конституционную гонку» (В. Б. Исаков);

2) отказаться от «апологетики» ФД» и ускорить принятие парламентского проекта новой Конституции (О. Г. Румянцев);

3) поддержать Конституционное совещание по доработке президентского проекта Конституции с включением в него самостоятельным разделом Федеративного договора (М. А. Митюков и др.).

Особо, с определенной критичностью, автор останавливается на некоторых теоретических и юридико-технических изысканиях руководства и экспертов Конституционной комиссии в области соотношения Конституции и ФД: об «истинном соотношении» этих актов, о разделении текста договора на декларативное и нормативно-правое содержание, о структурном и совокупном вариантах инкорпорации ФД в будущую новую Конституцию и др.

В завершение второй главы подведены итоги исследования «парламентского» периода в развитии соотношения Конституции и ФД.

В монографии впервые анализируются и материалы политико-правовой дискуссии о проблемах соотношения Конституции и ФД на первом этапе Конституционного совещания в июне-июле 1993 г. Приводится динамика развития мнений ряда государственных и политических деятелей того времени, народных депутатов РФ, крупных ученых-юристов, представителей субъектов РФ и деловых кругов, участвовавших в этом мероприятии, на предмет инкорпорации ФД в будущую Конституцию и его судьбы в федеративном строительстве.

Политико-правовые дискуссии о проблемах соотношения Конституции и ФД на втором этапе Конституционного совещания в сентябре – начале ноября 1993 г. складывались под влиянием новой политической конъюнктуры, обусловленной сентябрьско-октябрьскими событиями, прекращением деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. В этой связи претерпевают определенные изменения взгляды ряда участников и экспертов Конституционного совещания, ученых-юристов, представителей субъектов РФ на предмет инкорпорации ФД в будущую Конституцию и его судьбы в федеративном строительстве. Этим и объясняются отказ большинства участников совещания от включения ФД в Конституцию отдельным разделом и содержательное «поглощение» его в тексте Основного Закона с превращением в элемент основ конституционного строя.

Монографическая часть предлагаемого читателям труда дополняется мемуарно-документальным разделом, в котором теоретические исследования иллюстрируются дневниковыми и блокнотными записями автора, изданными лишь частично6, его интервью и выступлениями на Съезде народных депутатов, в Верховном Совете, Конституционной комиссии и на Конституционном совещании, а также различного рода материалами и документами. В этом разделе приводится более 130 записей 1990–1993 гг., в том числе принадлежащие автору этих строк 16 выступлений и докладов на Съезде народных депутатов, в Конституционной комиссии, Верховном Совете РФ и на Конституционном совещании 1993 г., 14 статей и интервью, приведенных полностью или в извлечении, а также 10 документов и иных материалов по исследуемой тематике.

Исследование является составной частью задуманного автором проекта «Становление современной российской государственности (1990–1993 гг.)» и развивает положения, изложенные им в ряде статей последних лет7.

Раздел I. КОНСТИТУЦИЯ И ФЕДЕРАТИВНЫЙ ДОГОВОР: ОТ ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫХ ПРОТИВОРЕЧИЙ К КОМПРОМИССУ

Глава I. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ДИСКУССИИ МАЯ 1990 – АПРЕЛЯ 1992 Г.

1. Вводные замечания

Федеративный договор – нормативный договор. Для характеристики его обычно применялись (и применяются) определения – обще(внутри)государственный, многосторонний. Он, помимо конституционно-правовых норм, установил и нормы некоторых других отраслей права и имеет в основном вспомогательную роль8. По поводу участников федеративных отношений этот договор признается всеобщим, коллективным, федерально-региональным, а по содержанию – преобразующим9.

ФД – результат политического компромисса, повлиявший на конституционную модернизацию федерализма в стране и сохраняющий не только исторический, но и определенный политико-правовой потенциал для возможных инноваций в этом направлении.

Соотношение Конституции и Федеративного договора – это взаимное отношение, связь и зависимость между ними применительно к прошлой и действующей российской Конституции в ракурсе ее возникновения и развития. Оно предопределяется правовой природой и предметом ФД, способом его инкорпорации в Конституцию и степенью сохранения самостоятельности в качестве правового акта, местом и «уровнем растворимости» норм договора в главном законе Федерации, а также характером непосредственного либо опосредованного применения.

Теоретически вероятны различные модели соотношения Конституции и Федеративного договора. Чаще всего выделяют модель «жесткого соотношения», основанную на началах правовой иерархии и субординации, и где возможны два противоположных варианта – либо приоритет Конституции, либо приоритет ФД. Другая модель – «мягкого соотношения», основанная на предопределенности Конституцией лишь круга регулируемых отношений, сторон и формы ФД, его обязательности для субъектов права и соотношения с другими правовыми актами10. И, наконец, «модель партнерства» самостоятельного регулирования каждым из них – Конституцией и ФД – своих «участков» общественных отношений11.

2. К предыстории вопроса

К актам конституционного значения с начала 90-х годов относится и Федеративный договор12. Его идея родилась в условиях обострения межнациональных отношений в стране и «соперничества» с будущим, так и не появившемся на свет, Союзным договором, как предполагаемым инструментом сохранения и обновления «большой федерации» – СССР и благих надежд на создание реальной Российской Федерации. В умах многих политиков и юристов того времени была уверенность, что подписание ФД остановит «парад суверенитетов», распад государства. Как заметил Е. М. Примаков, «договоры появились вначале не от хорошей жизни…, они были политическим инструментом предотвращения региональных и национальных конфликтов»13. О. Е. Кутафин увязывал необходимость заключения ФД с тем, что Законом СССР от 26.04.1990 «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» автономные республики объявлялись субъектами Союза ССР и могли заключать соглашения между собой и с союзными республиками, а поэтому надо было до подписания Союзного договора урегулировать отношения России с автономиями, иначе ставилось под угрозу существование самой Российской Федерации14.

Идея ФД была запущена в политический обиход первым Съездом народных депутатов РСФСР. В майских (1990 г.) выступлениях Б. Н. Ельцина в качестве одной из тринадцати политических основ новой российской Конституции был обозначен Федеративный договор, регулирующий отношения между субъектами Федерации и гарантирующий «суверенитет, экономическую самостоятельность автономий, их культурную и национальную самобытность, право на справедливое и равноправное представительство во всех органах Федерации». При изложении экономических основ будущей Конституции Б. Н. Ельцин заметил, что «субъектами Федерации могут быть не только национально-автономные, но и территориально-экономические образования»15. В это время высказывались и мысли о том, чтобы «в последующем, уже в новой Конституции РСФСР, правильно было бы составной частью иметь и Федеративный договор Российской Федерации с автономными республиками, автономными областями»16. Такого мнения тогда придерживались депутаты почти всего политического спектра Верховного Совета России, в том числе и те, кто впоследствии стали противниками ФД (Л. Б. Волков, О. Г. Румянцев и др.)17. Но для многих эта идея уже в то время показалась популистской, заигрыванием с автономиями. Р. Г. Абдулатипов отмечал: «Действительно, на каких-то этапах проработки вопроса о Федеративном договоре нам тоже казалось, что он не будет способствовать развитию и совершенствованию межнациональных отношений, а в большей степени будет их усугублять»18.

Летом 1990 г. народные депутаты РСФСР рассуждали о приоритетах принятия важнейших конституционных актов. «Приоритеты, – писал один из них, – распределяются в следующей последовательности: Федеративный договор, Конституция Российской Федерации, Союзный договор»19. Одновременно предпринимались попытки определить круг субъектов Российской Федерации, принципы и порядок заключения будущего ФД20.

Первая версия предполагаемой структуры ФД была предложена постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.07.1990 «О Федеративном договоре». Согласно ему, рекомендовалось включить в ФД: Декларацию об основных принципах федеративного устройства РСФСР, договоры субъектов Федерации с РСФСР, двусторонние и многосторонние договоры субъектов Федерации между собой, договоры о восстановлении, преобразовании и создании различных форм национальных и региональных образований21.

В июле-октябре 1990 г. идея Федеративного договора стала привлекательной и для деклараций о государственном суверенитете многих российских автономных республик, которыми она упоминалась в нескольких ракурсах: объединения в рамках обновленной Федерации; определения отношений с РСФСР, Союзом ССР и другими республиками; механизма разрешения разногласий при конкуренции законодательства22.

С этого времени конституционные проблемы Федеративного договора занимали умы многих политиков, депутатов, ученых. Естественно, что этот вопрос не миновал и меня, как депутата, так и государствоведа, занимавшегося тогда национально-государственным устройством. Я полагал, что, как и в конструировании обновленного Союза ССР, Конституции СССР должен предшествовать Союзный договор, так и реформирование Российской Федерации необходимо начать с Федеративного договора. Только на его базе можно определить будущую структуру Федерации, соотношение компетенции РСФСР и ее субъектов. ФД должен стать составной частью новой Конституции. Каким образом это можно осуществить? С точки зрения юридической техники двумя путями: текстуально его воспроизвести в Основном Законе в виде самостоятельного раздела либо принципиально декларировать статус ФД как составной части Конституции с вытекающими отсюда последствиями, непосредственно касающимися действия акта, порядка внесения в него изменений и дополнений.

Подчеркивалось, что подготовка ФД и Конституции – тесно взаимосвязанный процесс, и хронологически договор должен предшествовать Основному Закону. По крайней мере это бы соответствовало логике социально-политического развития страны, где проблемы экономические неразрывно связаны с национально-государственными.

Понимая Конституцию не только как программный документ, но и как акт, закрепляющий «достигнутое», я полагал, что вряд ли может быть воспринята новая Конституция, абстрагирующая от тех изменений, которые произошли в национально-государственном устройстве России. А реальность была такова: ряд автономных республик объявили себя суверенными (а это требовало глубокого переосмысления их статуса не только в составе РСФСР, но и Союза ССР), значительное число автономных областей и округов декларировали о преобразовании в автономные республики.

Отношение Российской Федерации к названным изменениям должно было недвусмысленно определиться в ходе подготовки ФД путем заключения двухсторонних договоров. Последние могли бы стать добротным правовым материалом и для ФД, и для Конституции. Обобщенный результат таких договоров дал бы четкое представление если не обо всем субъектном составе РСФСР, но по крайней мере о той его части, которая конструируется на национально-территориальной основе.

Немаловажное значение имел вопрос о персонификации автономий и республик, входящих в РСФСР, в ФД и Конституции. Тогда все автономные республики и образования были перечислены в Конституциях Союза ССР и РСФСР. Это признавалось одной из гарантий стабильности их статуса, поскольку угроза упразднения автономий ставилась в зависимость от изменения основных законов, порядок изменения которых был усложнен (по крайней мере требовал двух третей голосов Съезда народных депутатов).

Отсутствие в рабочей основе существовавшего на тот момент проекта Конституции России перечня республик, автономных образований лишало их гарантии на стабильное существование и не могло быть воспринято как прогрессивная новелла. Поэтому целесообразно было, чтобы в ФД, а затем и в Конституции РСФСР был закреплен сложившийся к моменту их принятия (заключения) состав Федерации с учетом состоявшихся изменений. Чтобы этот перечень не был «жестким», мешающим дальнейшим преобразованиям внутренней организации структуры РСФСР, предлагалось оставить его открытым. Это можно было добиться фиксацией возможности преобразования одних видов автономии в другие, объединения административно-территориальных единиц в региональные республики.

Такой позиции я придерживался в августе 1990 г.23

Идея ФД нашла поддержку у многочисленных участников открытого конкурса на лучший вариант проекта Федеративного договора РСФСР. Но весьма противоречивые мнения по ее поводу были высказаны на конференции «Проблемы экономической самостоятельности РСФСР и автономных республик» (Улан-Удэ, 25–26 сентября 1990 г.). С одной стороны, ссылаясь на отсутствие необходимых предпосылок, конференция сочла невозможным заключение долговременного Федеративного договора и вместо него предложила Временное соглашение между АССР, краями и областями, а с другой стороны, она высказала ценные рекомендации по поводу формирования «новых субъектов Федерации», содержания ФД и регулирования разграничения полномочий между самой Федерацией и ее субъектами. Для последнего, по мнению участников конференции, достаточно конституционной регламентации: будущей Конституции РСФСР (для определения компетенции Федерации) и конституций автономий и «законодательных актов местных Советов» (для решения всех остальных вопросов)24.

3. Федеративный договор – основа Конституции или ее составная часть?

Впервые на конституционном уровне ФД упомянут в тексте Закона РСФСР от 15.12.990 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». Этим актом, «принимая во внимание происходящие позитивные перемены, связанные с провозглашением суверенитета республик, входящих в состав РСФСР, автономных областей и автономных округов», поручалось Верховному Совету РСФСР, его Президиуму совместно с высшими органами власти республик, входящих в состав РСФСР, при участии представителей местных органов власти разработать проект Федеративного договора и представить его на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов РСФСР25.

На II Съезде народных депутатов РСФСР Б. Н. Ельцин квалифицировал ФД как договор, «определяющий правовую основу российского государства»26. Позже было разъяснено, что «у истоков новой правовой системы должны стоять договор и Конституция. На договорных началах надо будет определить, а затем закрепить в Основном Законе… принципы, на которых строится правовая система…»27

В 1990 – начале 1991 г. в связке «Конституция – ФД» частью политиков и юристов отдавался приоритет второму28, что иногда отражалось в инициативных проектах федеративных договоров в формуле: «Конституция РСФСР основывается на Федеративном договоре и не может ему противоречить»29. Несколько иное решение проблемы соотношения этих актов предлагал в то время народный депутат В. И. Жигулин: «Заключение Федеративного договора должно быть с предварительным внесением в Конституцию РСФСР соответствующих изменений. [Тогда] Федеративный договор будет конституционным. Если его не оформить как конституционный, то он будет неправомочен…»30

Докладывая об итогах работы над проектом ФД 30.01.1991 на совместном заседании палат Верховного Совета РСФСР, председатель Совета Национальностей Р. Г. Абдулатипов говорил о том, «что паритет должен быть одинаковый между Федеративным договором и Конституцией…Вопросы, что мы закладываем в Федеративный договор, должны быть отрегулированы уже в Конституции… И Федеративный договор должен не заменять, не подменять Конституцию. Конституция должна полностью обеспечивать правовой механизм реализации даже самого́ Федеративного договора. Он должен стать составной частью в Конституции, может быть преамбулой, может быть одной из глав Конституции, и они должны работать вместе на совершенствование федеративных отношений». Так ответил председатель палаты на мой вопрос «Что мы закладываем в концепцию: Федеративный договор должен стать основой для Конституции РСФСР либо он должен стать составной частью этой Конституции?»31.

Первоначально идея ФД реализовывалась параллельно с работой над проектом Союзного договора. Это обусловливало определенную конкуренцию в предполагаемых сроках принятия каждого из упоминаемых договоров, подписантах их и, наконец, – содержании актов32 (впоследствии с распадом Советского Союза часть этих моментов перестала иметь значение).

В начале 1991 г. стала нарастать критика руководства Верховного Совета РСФСР из-за затягивания подготовки ФД. Одновременно более активно «внедрялась» идея о признании краев и областей субъектами Федерации. «Субъектами Федерации должны быть не только автономные образования, но и области и края», – заявил А. А. Собчак. Его поддержал тогдашний министр юстиции РСФСР Н. В. Федоров на совещании с председателем Верховного Совета России33.

При первом обсуждении подготовленного рабочей депутатской группой проекта в палатах Верховного Совета он критиковался и за то, что «не определена концепция – будет ли Федеративный договор основой для Конституции или составной частью Конституции?»34. Это обусловливалось тем, что для многих был неясен предмет ФД: учредительный ли это договор, или о разграничении предметов ведения и полномочий, или о комбинации обоих этих аспектов?35 Хотя формально обсуждаемый проект уже полагал, что таким предметом должно быть разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Но вопрос о предмете ФД возникал временами вплоть до подписания этого акта36. Так, уже к парафированному документу было предложение изменить наименование, назвав его «Федеративный договор о национально-государственном устройстве и разграничении предметов ведения и полномочий…», и дополнить статьями об основных началах государственного устройства, о составе и статусе субъектов РФ (Бурятия)37.

В феврале-марте 1991 г. активно обсуждалось, в том числе и на заседании Совета Федерации РСФСР, в каком порядке бывшие автономные республики должны подписывать Союзный договор — самостоятельно или в составе делегации РСФСР? А. А. Собчак и С. М. Шахрай настаивали на оформлении с республиками особого протокола о выборе второго варианта. Представители некоторых республик возражали против этого, утверждая, что «протокол фактически заменяет Федеративный договор», «перечеркивает его». Б. Н. Ельцин стал склоняться к тому, чтобы «совместить момент подписания Федеративного и Союзного договоров», не исключая при этом сочетания обоих вариантов подписания Союзного договора. Однако А. А. Собчак, обостряя ситуацию, заявил, что «вопрос подписания протокола не процедурный. Это вопрос конституционный… о существовании РСФСР. Если республика подпишет Союзный договор самостоятельно, то она фактически выходит из РСФСР». В. Н. Степанов (Карелия) обвинил Собчака в мышлении «великодержавными категориями»38. И предлагаемый протокол не был подписан39.

4. Споры о предмете Федеративного договора

Идея о том, что ФД должен быть актом о разграничении предметов ведения и полномочий, не разделялся многими республиками в составе РСФСР еще в ходе обсуждения проекта Союзного договора 23.07.1991. Так, Д. Завгаев (Чечено-Ингушетия) заявлял: «Мы – убежденные россияне и никогда не допустим развала Российской Федерации. Но надо, чтобы она была действительно Федерацией, а не такой, как задумано в проекте так называемого Федеративного договора, подготовленного в парламенте России. Там говорится о разделении полномочий, но и речи нет о Федерации»40. Н. П. Медведев – сторонник конституционно-договорной концепции Российской Федерации (так он себя позиционировал в 1991–1992 гг.) отмечал, что первые варианты и подходы, которые разрабатывали до этого, «были сориентированы на то, что это был договор на уровне государственном, то есть между республиками как государствами и Российской Федерацией как государством…»41. Однако из этой тенденции были исключения. Наш инициативный проект (авг. 1990 г.)42, подготовленный в числе первых43, допускал в качестве участников договора и края, и области, автономные области, автономные округа, Москву и Ленинград44.

Следует отметить, что в «геополитических играх», связанных с ФД, участвовал и Верховный Совет СССР. В его постановлении от 12.07.1991 «О проекте Договора о Союзе суверенных государств» особо подчеркивалось, что субъектами Федерации (имелся в виду СССР – М. М.) являются как суверенные государства – республики, так и республики, входящие в них на договорных или конституционных основах45. А в проекте Договора о ССГ, по выражению В. Б. Исакова46, появилась «странная формулировка»: «Отношения между государствами, одно из которых входит в состав другого, регулируются … в РСФСР – федеративным или иным договором, Конституцией СССР» (ст. 1)47. Конституция РСФСР выпадала из этого ряда регуляторов.

Оппоненты упрекали составителей проекта ФД в копировании Союзного договора. Возражая им, В. В. Увачан (Эвенкийский автономный округ) утверждал: «Мы не формируем ни Федерацию, ни федеральные органы. Мы берем на себя только один вопрос, свойственный даже самому унитарному государству, – мы разграничиваем полномочия по вертикали. Здесь уже не национальный вопрос, это вопрос систематизации управленческих и властных структур в самом государстве48«.

На III Съезде народных депутатов РСФСР идея «двухсубъектности» российских республик подверглась сомнению со стороны значительной части депутатов. Председатель Комиссии по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям Совета Национальностей Н. П. Медведев заявил, что Закон СССР от 26.04.1990 «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации»49 противоречит и союзной Конституции и Конституции РСФСР и предложил обратиться в Комитет конституционного надзора СССР. Его поддержал А. А. Котенков, считая, что «Союзный договор не может быть сейчас принят без решения проблемы Федеративного договора».

В то же время вопрос о Федеративном договоре превратился на съезде в объект политического торга между противоборствующими силами: коммунистами и демократами, федералистами и унитаристами50. Расхожей стала фраза: «До заключения Федеративного договора преждевременно ставить вопрос о президентстве» и т. п.51. Более отчетливо стали звучать голоса о связи Федеративного договора с будущей Конституцией РСФСР, которую, по-видимому, по мнению Хасбулатова, трудно будет принять без решения вопроса и о Федеративном, и о Союзном договоре. Им проанализирован, как он выразился, 21 проект Федеративного договора. В отличие от предыдущих, проект предполагал перестройку отношений внутри РСФСР в договорно-конституционную федерацию с различными по своей природе и назначению субъектами (бывшими автономными республиками, автономными областями и округами, административными областями и краями). Проект имел подзаголовком «Договор о разграничении компетенции между федеральными органами власти и субъектами РСФСР». Сторонами договора выступали с одной стороны – федеральные органы власти, а с другой – республики (государства), автономные области и округа, края и области. Включение последних в круг субъектов договоров имел целью максимально уравнять их с республиками и автономными образованиями, обеспечить их равноправное участие в делах РСФСР.

Хасбулатов считал нецелесообразным множить договорные отношения внутри страны и между субъектами РСФСР. Здесь он полагал лучше идти от договорно-конституционной базы через постепенное конституционное изменение52. С этим во многом был солидарен В. Д. Мазаев, полагающий, что «революция в национально-государственном устройстве должна идти в конституционной форме, опираться прежде всего на федеративные договорные отношения, на Федеративный договор как их основу и вершину…»53.

Прозвучала и несколько иная точка зрения. В. А. Морозов (Ленинград) полагал, что создание общества по вертикали должно идти на конституционной, а не договорной основе, что представленный в марте 1991 г. Федеративный договор наиболее удачен и достоин одобрения. Но Ф. В. Шелов-Коведяев (Москва) констатирует, что предложенный проект ФД не будет способствовать решению стоящих перед Россией задач. Он консервирует неравенство частей, образующих РСФСР, неравенство национально-государственных и административно-территориальных единиц. Полагает, что предмет Федеративного договора следует строго ограничить компетенцией между Федерацией и образующими ее субъектами. Ставит подписание Союзного договора в зависимость от решения внутренних проблем государственного устройства РСФСР. Критикует «двухсубъектность» российских республик. Последние должны подписать Союзный договор в составе единой российской делегации.

Р. Г. Абдулатипов отметил, что национальный вопрос стал предметом политической спекуляции, хотя идея ФД подсказана I Съездом народных депутатов. Против ФД выступают те депутаты, которые не участвовали в работе над ним, те, которые работают на развал, торпедируя договорный процесс. Далее председатель Совета Национальностей рассказал о проекте договора, объединившего в одну Федерацию национально-государственные и административно-территориальные образования, и высказался против подписания отдельных соглашений с республиками, поскольку это, по его мнению, «превращает Российскую Федерацию в неуправляемую систему по вертикали…». Предлагает принять за основу проект ФД, одобрить декларации о суверенитете республик, дать возможность подписать Союзный договор.

С. М. Шахрай (от группы «Коммунисты за демократию») считал ошибочной концепцию ФД, его идею равноправного статуса краев, областей и республик. Более целесообразной представлял тактику конкретных соглашений, переговоров, равноправных договоров Российской Федерации с республиками, входящими в состав РСФСР54.

III Съезд народных депутатов принял за основу проект постановления «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о Федеративном договоре)» и поручил Верховному Совету РСФСР доработать проект ФД, подготовив его к подписанию.

В это же время стали выдвигаться отдельные предложения, касающиеся содержания ФД, увязки его непосредственно с Конституцией. В частности, при обсуждении постановления Верховного Совета Коми АССР «О полномочиях республики» 29.03.1991 Комитет Верховного Совета РСФСР по законодательству впервые обозначил позицию о том, что «вопросы, не урегулированные РСФСР, могут быть предметом автономной республики… Но эту проблему надо решать комплексно, во-первых, в связи с изменением Конституции, во-вторых, – Федеративным договором55.

К концу 1991 г. мнения депутатов по поводу ФД четко поляризовались. С одной стороны, представители автономий подчеркивали, что Федеративный договор – «перспектива» развития страны. С другой стороны, их оппоненты утверждали, что «путь Федеративного договора – путь порочный… до федеративных отношений мы еще не доросли». Но при этом обе стороны декларировали сохранение единства Российской Федерации56.

На этом фоне и завершилось окончательное определение предмета ФД. Распоряжением Президента РСФСР и председателя Верховного Совета РСФСР от 06.12.1991 № 115-РП была создана рабочая группа по подготовке предложений о разграничении полномочий между органами власти РСФСР и ее составными частями57. Ею и был подготовлен проект документа, который первоначально именовался Договором о согласованных предложениях по разграничению полномочий между государственными органами РСФСР и республик в составе РСФСР58. Однако этот проект был подвергнут критике Р. Г. Абдулатиповым, который заметил, «что речь должна идти в договоре не о каких-то абстрактных согласованных предложениях по разграничению полномочий, а нужно четко определить предмет договора – разграничение полномочий по вертикали между общефедеральными органами власти и субъектами Федерации на договорной основе… Проект ограничивает круг уже согласованных участников договорных отношений. Российская Федерация, как известно, состоит не только из республик – это целостная совокупность республик, национальных автономий (округов, области), краев и областей… В договоре речь должна идти о разделении полномочий по отношению ко всем субъектам и по уровням: что делегируется Федерации, что оставляется за субъектами…»59.

В итоге обсуждения на пленарном заседании Конституционной комиссии и последующей доработки вышеупомянутый документ становится проектом договора от 26.12.1991 «О согласованных предложениях по разграничению полномочий между государственными органами Российской Федерации и государственными органами республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов»60.

5. Попытка нейтрализации идеи Федеративного договора

С декабря 1991 г. к работе над ФД подключилась Рабочая группа Конституционной комиссии, стремясь породить новую версию этого документа: Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей и автономий. Целью Рабочей группы была нейтрализация популярной тогда идеи ФД как учредительного акта, конституирующего Российскую Федерацию, по мнению О. Г. Румянцева, «призванного гарантировать привилегии региональных элит»61. Для этого была выдвинута концепция: свести содержание документа, именуемого вместо ФД Соглашением, «к конституционно значимому разграничению полномочий по вертикали на основе положений раздела четвертого «Федеративное устройство» проекта Конституции Российской Федерации, подготовленного Конституционной комиссией»62, т. е. к созданию формального дубля Конституции, освященного подписями представителей субъектов.

Достоинство такого Соглашения его творцы видели в том, что «это – не Федеративный договор, подменяющий Конституцию и как бы создающий заново Российскую Федерацию…, а согласованный законопроект. Таким образом, снимается… противоречие двух правовых режимов: договорного и законодательного… Одновременно Соглашение говорит не о делегировании, а о разграничении полномочий»63.

Проект Соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, автономной области, автономных округов был одобрен Президиумом Верховного Совета Российской Федерации и направлен этим органам. Предполагалось, что после одобрения его большинством каждого отдельно вида регионов он будет внесен в порядке совместной законодательной инициативы для оформления в качестве Закона Российской Федерации о соответствующих изменениях и дополнениях в действующую Конституцию Российской Федерации64.

Однако идея заменить ФД Соглашением не всеми разделялась, о чем свидетельствует совещание руководителей республиканских, краевых, областных, автономной области и автономных округов Советов в Санкт-Петербурге 15.02.1992, где Р. Г. Абдулатипов заявил: «Нужно срочно согласовать и подписать Федеративный договор, сделать его частью Конституции65. Надо нормализовать процесс конституционных реформ. Я год-полтора назад (если вы помните первое мое выступление) предупреждал Бориса Николаевича, что Федеративный договор и Конституция движутся навстречу друг другу, как два скорых поезда. И если у него, как у председателя Верховного Совета, не хватит мудрости их развести, фактически под вопрос будет поставлена и Конституция, и Федеративный договор. Вместо того чтобы сотрудничать, эти силы все время фактически сталкивались друг с другом. Только в последний момент пришли к какому-то соглашению, согласовали все».

Соглашению отказали 14 из 20 республик, парламенты Татарстана и Башкирии вообще не изучали предложений Москвы, сообщала пресса в конце февраля66. Верховный Совет Республики Коми счел Соглашение неприемлемым, признав необходимым заключать «самостоятельные договоры о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти республик». Подобное решение принял и Верховный Совет Республики Саха (Якутия), выступая «за договорно-конституционную основу федеративного устройства, за заключение Федеративного договора»67. Сама идея Соглашения не нашла понимания и у депутатов в Бурятии68.

Идея Соглашения не получила поддержки и в Совете Национальностей Верховного Совета РФ69. По выражению Н. П. Медведева, к февралю 1992 г. вопрос о ФД оказался в «тупиковом положении» из-за столкновения различных концепций, в том числе и противоречивых (главным образом, Совета Национальностей и Конституционной комиссии)70, одобренных соответственно в документах III и V Съездов народных депутатов РФ. Большинство республик считало, что «должно быть все-таки не Соглашение, а должен быть Договор… в соответствии с решениями III Cъезда народных депутатов». Края и области (за исключением… двух областей…) одобрили подход, связанный с заключением Соглашения, при условии, что его должны подписывать не только республики, но и края и области Российской Федерации.

Р. Г. Абдулатипов тогда заметил, что «фактически парализовала Федеративный договор» и концепция наших депутатов, предлагающих заключать договоры со всеми напрямую. А этот вариант опасный для России, потому что тогда не будет единой системы структуры управления ни по вертикали, ни по горизонтали».

В Совете Национальностей, отмечал Н. П. Медведев, исходили из того, что «соглашение или договор» это не «все равно». «Даже сами термины носят такое содержание, что нельзя их так адекватно сравнивать, одинаково к ним подходить. Договор несет иную информацию, иное содержание71… Мы должны стремиться заключить Федеративный договор … и этот договор должен стать частью Конституции или специальным разделом». При этом Медведев обращал внимание на условие республик, «что после того как этот договор будет заключен, чтобы даже на Съезде не могли мы вносить какие-то изменения, тогда… это войдет как часть в новую Конституцию».

Противники ФД подобные рассуждения назвали спором «о форме», придавая ему идеологический привкус. В частности, Н. А. Павлов (Тюменская обл.), называя Федеративный договор «преступным», призвал республики, края, области решать конкретные вопросы «по ущемленным позициям» путем поправок к Конституции, используя право законодательной инициативы. «Наш нормальный конституционный процесс, – заявил он, – нисколько не мешает вносить те изменения, которые действительно назрели, разумны и принимаются большинством». Но суть не только этой позиции, но и маневра с так называемым Соглашением становится понятной из другого откровения Павлова: «…мы спорим о форме и заходим в тупик, потому что каждая сторона уже набрала определенный груз идеологических эмоций, и, допустим, господин Румянцев не хочет ничего слышать о Федеративном договоре, некоторые… представители наших республик не хотят ничего слышать о новой Конституции, а ваш покорный слуга не хочет ничего слышать ни о Федеративном договоре, ни о новой Конституции»72. Хотя, как правильно замечал В. Б. Исаков, «Федеративный договор… не сам по себе предполагается, а предполагался для принятия новой Конституции». Соглашение же, предложенное Конституционной комиссией, Исаков счел «ошибочным шагом, который нанес массу вреда».

Противоположный подход предлагал О. Г. Румянцев: разработать и включить в проект новой Конституции главу, «которая в итоге будет являться соглашением или договором о разграничении полномочий. Одобрить этот документ на палатах, внести на с ъезд в качестве проекта конституционного закона, который станет либо главой действующей Конституции, либо главой новой Конституции»73. Критикуя такую практику, В. Б. Исаков обозначил ее кратко: «Одно – на самом деле, а другое для виду»74, имея в виду «манипуляции» с Соглашением как «маневр», отвлекающий от ФД. Видя бесперспективность этого маневра, 16.03.1992 совещание у заместителя председателя Верховного Совета Н. Т. Рябова решило включить будущий ФД и соглашения к нему в действующую Конституцию75.

Таким образом, в результате дискуссий 1990 – начала 1992 гг. верх взяло мнение, что Федеративный договор должен быть договором федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации о предметах ведения и разграничении полномочий76, причем с каждым видом субъектов Федерации отдельно (таким образом появилось три договора, в совокупности получивших условное название «Федеративный договор»77). В течение 13–23 марта он был парафирован руководителями республик78, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а на их встречах 30–31 марта дополнен положениями в форме протоколов79. В предвкушении эпохального события отдельные политические деятели и юристы заявляли: «Подписание Федеративного договора, который затем войдет в Основной Закон нашей Федерации, снимет последние препятствия на пути конституционного оформления России. На этот шаг надо идти незамедлительно, а поиск более совершенных форм государственности можно будет продолжить, имея крепкий тыл»80. Но несмотря на такой радужный прогноз в национально-государственном вопросе, некоторые крупные ученые-юристы, одновременно практикующие в политике, авторитетно утверждали, что «оптимальный путь выхода из… ситуации – не в заключении общего договора, а, так сказать, в «индивидуальных» договорах между Федерацией и ее субъектами. В Конституции должна быть предусмотрена возможность заключения Федеративного договора как со всеми республиками, так и с каждой в отдельности. И именно при заключении таких «индивидуальных» договоров, определяющих своеобразие статуса данной республики к особенности разделения компетенции между ею и Федерацией, могут быть решены все трудные вопросы»81.

6. Подписание Федеративного договора и его первые оценки

С подписания 31.03.1992 ФД стали обсуждаться проблемы его реализации82, в том числе инкорпорации в Конституцию.

Официально руководители государства и сторонники ФД характеризовали его как «шаг к цивилизованным нормам мировой жизни», «историческое событие», «одно из крупнейших политических событий в жизни Российской Федерации», «выдающейся победой здравого смысла» и т. п.83 На торжественной церемонии подписания названного акта президент Б. Н. Ельцин заявил: «Федеративный договор, уверен, будет составной частью новой Конституции Российской Федерации»84. Спустя десять дней президент уточнил: «…он должен стать составной частью новой Конституции Российской Федерации в виде отдельного блока»85.

Естественно, что эта уверенность базировалась на положениях договоров, составляющих в комплексе такое политико-юридическое явление, как Федеративный договор. В договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации прямо закреплялось, что «настоящий договор вступает в силу со дня его подписания. После его одобрения Съездом народных депутатов Российской Федерации он становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации» (ст. VIII). В двух других договорах (соответственно с краями, областями, Москвой и Санкт-Петербургом и автономной областью, автономными округами) этот аспект выражался косвенным образом: «Положения настоящего договора вносятся в порядке совместной законодательной инициативы на Съезд народных депутатов Российской Федерации для их оформления в качестве раздела Конституции (Основного Закона) Российской Федерации» (ст. IX).

Подписание ФД рядом политиков и ученых было воспринято неоднозначно, продолжилась его критика, не было избытка и в противоречивых оценках.

В «Независимой газете» журналист М. Карпов, ссылаясь на «сведения из аппарата Конституционного Суда», утверждал, что В. Д. Зорькин не разделяет восторга части депутатов Верховного Совета по поводу заключения Федеративного договора, поскольку «произошло изъятие части полномочий РФ» и произошло ни больше ни меньше как изменение конституционного строя России86.

Ответственный секретарь Конституционной комиссии О. Г. Румянцев считал ФД шагом к федерализму, поскольку договор оказался не «государствообразующим документом, который отменял бы Конституцию», а документом о разграничении полномочий. В то же время он критиковал его за деление субъектов РФ «на три сорта», их неравенство. На вопрос газеты «Файнэншл Таймс» «Каково будет соотношение между соответствующим разделом Конституции и подписанным Федеративным договором?», Румянцев ответил: «…он содержанием своим, не механически, а содержанием, войдет в соответствующие главы Конституции»87.

Развернутую характеристику этой проблеме дал член Конституционной комиссии Ф. В. Цанн-кай-си, заявив: «Когда разрабатывался Федеративный договор, то мы исходили из того, что этот договор будет не механический, а органической частью именно новой Конституции, и, следовательно, не просто составит главу этой новой Конституции, но и найдет отражение в других разделах Конституции. Следовательно, включив Федеративный договор в качестве просто главы старой Конституции, мы сужаем конституционный потенциал Федеративного договора»88. Но вопреки этому целевому предназначению ФД для будущей новой Конституции в качестве «строительного материала», Рабочая группа Конституционной комиссии сочла необходимым перестраховаться и подготовить по существу альтернативный проект закона об изменении действующей Конституции в связи с подписанием Федеративного договора89, хотя этим вопросом занимался Комитет по законодательству.

А. Х. Галазов (Северная Осетия), напротив, полагал, что «единственным средством» против центробежных сил «является осуществление на деле в полном объеме Федеративного договора. В соответствие с ним необходимо привести все статьи Конституции, а сам он без всяких купюр должен стать его самостоятельным разделом». Представители ряда республик обратили внимание на то, что проект новой Конституции не учитывает подписанный 31 марта Федеративный договор. В качестве реакции на это можно было расценить рассуждения депутата И. А. Габитова (Республика Башкортостан) о первичном характере ФД, о том, что значение его выходит далеко за пределы разграничения полномочий и «основной его смысл состоит в том, что он означает признание договорной природы Российской Федерации»90.

Это касалось как действующей тогда Конституции, так и проекта новой Конституции, подготовленной в Конституционной комиссии. С. А. Глотов об этом заметил, что заключение ФД представляет новое качество в развитии конституционного процесса, учреждается новое федеративное устройство, и этот факт непременно должен быть учтен в новой Конституции, в которую в качестве самостоятельного раздела должен быть включен ФД91. Более конкретно эта идея выражена в предложении Республики Саха (Якутия) к парафированному Федеративному договору: «Часть 1 ст. 8 изложить в следующей редакции: «Настоящий договор является самостоятельным правовым актом и при принятии Конституции Российской Федерации становится основой для ее IV раздела о федеративном устройстве…»92.

Сразу после подписания ФД был отредактирован раздел IV «Федеративное устройство» проекта Конституции, подготовленного Рабочей группой Конституционной комиссии. 3 апреля состоялось его обсуждение в Верховном Совете Российской Федерации93. Докладчик С. Н. Булдаев констатировал, что «после одобрения Съездом народных депутатов Федеративный договор становится частью или самостоятельным разделом Конституции…

В проекте это выразилось в том, что основное содержание ФД было заложено в статьях 79–84 раздела четвертого, а «по отдельным положениям – в содержательную часть включены соответствующие главы».

7. Одобрение Федеративного договора Съездом народных депутатов и включение его содержания в Конституцию Российской Федерации

VI Съезд народных депутатов Российской Федерации 10.04.1992 одобрил Федеративный договор как совокупность трех договоров соответственно с органами власти различных видов субъектов Федерации (республик; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов) и включил его содержание как составную часть в Конституцию Российской Федерации94. Эта краткая общая формула, без раскрытия понятия «содержание» и конкретизации важного аспекта, к какой же конституции (к действующей или будущей новой) она относится, создала почву для последующих споров и спекуляций вокруг способа инкорпорации ФД в текст Конституции. Тем не менее Съезд народных депутатов конституировал Федеративный договор, что признавали многие народные депутаты95.

Существует даже мнение, что с того момента, как ФД получил статус составной части Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России, он прекратил свое действие в виде трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти с органами власти соответствующих субъектов. «Юридическая сила Федеративного договора, его высокая легитимность, – образно писали В. С. Кронский и А. Г. Баженов, – была перелита в Конституцию Российской Федерации. Федеративный договор как отдельный документ утратил имеющуюся юридическую силу в момент принятия… постановления VI Съезда народных депутатов Российской Федерации»96. С этим можно было бы согласиться с определенными оговорками, если бы конституционный процесс завершался в части ФД изменениями и дополнениями в Конституцию Законом от 21.04.1992. Но он, как известно, продолжился и Конституцией РФ 1993 г. Федеративный договор называется в качестве отдельного самостоятельно существующего акта (ст. 11 и п. 1 Заключительных и переходных положений)97.

В моем докладе на VI Съезде народных депутатов РСФСР 10.04.1992 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» отмечалось: «Несомненно, что по своему значению и содержанию этот акт (имелся в виду ФД) является конституционным98 и должен быть инкорпорирован в Конституцию. Об этом, в частности, говорится в тексте самого Федеративного договора. Этому посвящается раздел нашего законопроекта.

В проекте устанавливается (ст. 71ˡ), что разграничение предметов ведения, полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов осуществляется на основе Федеративного договора.

В полном соответствии с Федеративным договором в проекте дается новая редакция исключительной компетенции Российской Федерации и предметов совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик, автономной области, автономных округов, краев и областей и городов республиканского подчинения…

По Федеративному договору и тому проекту, который предлагается, они в сфере хозяйственных, социально-экономических прав наделяются одинаковыми правами»99.

В результате обсуждения этого законопроекта, в разделе V, связанном с Федеративным договором в ст. 71 (ч. 1) субъекты Федерации поименованы так, как они подписались под ФД, тем самым ряд из них дан уже под новым названием.

В ходе полемики отдельные депутаты предложили ФД «включить в Конституцию в том полном тексте, который подписали полномочные представители регионов» (Г. М. Ойнвид); в статьи Конституции «перенести строго те формулировки, которые подписаны и закреплены в Федеративном договоре и одобрены… Съездом» (В. Н. Степанов); «включить Федеративный договор как составную часть в Конституцию… в целом»100 (М. М. Магомедов).

И. В. Муравьев резонно возражал: «…попытка ввести все эти три договора сразу в текст Конституции противоречит законодательной технике… Получится, что три договора… три раза будут повторять одно и то же в тексте Конституции».

По рекомендации Редакционной комиссии cъездом включено лишь содержание ФД, а в целях снятия «сомнений» сами тексты договоров даны в виде приложений к Конституции. При этом в качестве поправок к ней учтены положения протоколов к ФД. Все эти моменты были закреплены в разд. IV (положения 35–43) Закона Российской Федерации от 21.04.1992 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»101.

Противники Федеративного договора возражали против включения его в Конституцию, приводя различные аргументы процедурного и содержательного характера. Д. Е. Степанов (Алтайский край), например, утверждал, что «решение съезда об одобрении ФД и в частности пункта о том, что он должен стать составной частью Конституции, принято с грубейшими нарушениями», документ не отредактирован. А. В. Кулаковский (Краснодарский край) выступал против текстуального совмещения этих документов, ссылаясь на то, что «Федеративный договор – не Конституция», что это различные документы, принимаемые в разных процедурах: Конституция – концептуальный акт, а ФД – документ конкретизирующий, подверженный постоянным изменениям. Депутат полагал, что постановление, принятое по этому поводу, представляет лишь «обязательство съезда рассмотреть данный договор при внесении поправок в Конституцию».

В. А. Грачев (Пензенская обл.) вообще характеризовал ФД «сплошной иллюзией», принятым «на эмоциях». В. Л. Шейнис высказал компромиссное мнение, «что хотя содержание Федеративного договора полностью воспроизводится в Конституции, сам текст Конституции не должен содержать ссылок на Федеративный договор, иначе может создаться впечатление, что Федеративный договор выше Конституции. Федеративный договор включен во всех своих частях в Конституцию, более того, он фигурирует в виде приложения, но не является юридическим источником нашей Конституции». Это вполне ассоциировалось с позицией Рабочей группы Конституционной комиссии, которая полагала, что съезд рассматривает Федеративный договор «как основной юридический материал для конституционной регламентации вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а не как подменяющий Конституцию акт»102.

Возражая В. Л. Шейнису, Р. Г. Абдулатипов заметил: «Федеративный договор в целом не выше Конституции, а становится ее частью. Никакой другой вопрос, кроме разграничения полномочий, Федеративный договор не регулирует, не подменяет Конституцию»103.

Но интересен первый юридический анализ «внедрения» Федеративного договора в прежнюю Конституцию, данный народным депутатом РФ профессор В. Б. Исаковым в ходе упомянутой дискуссии: «Я думаю, что все-таки не все, нажимая кнопку и одобряя текст Федеративного договора, понимали, что произошло в этот момент. Мы, по существу, изменили природу государства. С этого момента оно стало конституционно-договорным104… на сегодняшний день это реальность. …В Конституции появляются как бы два «крыла»: законодательное и договорное. И оба аспекта – и конституционный и договорный – в Конституции будут присутствовать»105. В то же время В. Б. Исаков считал, что ФД «явление временное, связанное с очень сложными процессами национально-государственного устройства в нашей стране». В будущей Конституции, по его мнению, ФД «вольется в нее, составит ее фундамент, точно так же, как в свое время Союзный договор составил фундамент союзной Конституции» (речь шла о Конституции СССР 1924 г. – М. М.). Главное, полагал В. Б. Исаков, найти механизм перехода к такой Конституции, тот «мостик, по которому мы от сложного образования, которое представляет сегодня нынешняя Конституция, перейдем к единой Конституции»106.

Что касается временного действия ФД, противоположной точки зрения придерживалась парламентская фракция «Суверенитет и равенство», которая уверена была в том, что договор – это основополагающий правовой акт долговременного действия и на основе его можно осуществлять принципы национальной политики в Российской Федерации. Фракция считала, что отрицание ФД в будущей Конституции вызовет лишь конфронтацию центра и республик107.

По окончании VI съезда у ряда депутатов и ученых возникли «разночтения» по поводу того, каким образом в действовавшую Конституцию инкорпорированы ФД и протоколы к нему108. Некоторые из них полагали, что в этой части в результате голосования поправок к Основному Закону приобщен новый раздел, другая же часть депутатов утверждала, что содержание договора и протоколов перенесено в текст Конституции посредством поправок и приложений, а не путем создания нового раздела109. Последняя точка зрения отражена в официальном издании текста Конституции в редакции VI Съезда народных депутатов.

Этот факт О. Г. Румянцев объяснил тем, что субъекты «перекроили» единый проект Соглашения о разграничении предметов ведения на три документа, а «механическое калькирование (просто перенос Федеративного договора в Конституцию) привело бы к закреплению разного сорта субъектов Федерации, что является постоянным источником конфликтов в Российской Федерации»110.

Статус ФД в качестве конституционного «приложения» многими депутатами был расценен, что «договор вошел в Конституцию не как ее составная часть»111. В. Н. Степанов заявил, что в результате фальсификаций «текст Федеративного договора… из обязательного раздела переведен в бесправное «приложение». В. Б. Исаков в своих дневниках писал: «Вопреки решению Съезда тексты Федеративных договоров включены не в качестве раздела Конституции, а в виде… приложения. Но ведь раздел Конституции и приложение к ней – далеко не одно и то же. Раздел имеет обязательное юридическое значение, приложение – исторический интерес»112. Отдельные авторы (А. В. Маслов) за Федеративным договором в качестве приложения признавали особый правовой статус законов113. Авторы Комментария к Федеративному договору, вышедшему через четыре месяца после его заключения, писали: «Следуя логике договора и тому, что текст Федеративного договора изложен в Конституции в качестве приложения, впредь до приведения в соответствие неадекватно изложенных норм участники договорного процесса вправе руководствоваться Федеративным договором»114.

Видимо, отдельными политиками и юристами не учитывалась адекватность терминов «приложение» и «дополнение»115. Но можно заметить, что даже в некоторых иностранных источниках, переведенных на русский язык, названные слова отождествляются116.

В литературе 90-х годов ряд ученых признавал, что ФД в качестве составной части вошел в состав Конституции (Основного Закона) Российской Федерации 1978 г.117 Он четко определил свою позицию к Основному Закону и обеспечил кодифицированную (консолидированную) форму российской Конституции118. «При этом, – писал А. С. Автономов, – за положениями Федеративного договора признавался приоритет по отношению к иным конституционным положениям…»119. Правда, с такой позицией не согласились И. П. Ильинский, Б. С. Крылов и Н. А. Михалева, полагая, что ФД не имеет пред- или надконституционный характер, поскольку он не основа, а составная часть Конституции и устанавливается и видоизменяется в договорном, а не в учредительном порядке120. Позднее И. П. Ильинский пояснил: «Конституция и Федеративный договор взаимосвязаны, но не равнозначны, ибо созданы при помощи разных законодательных процедур и ориентированы на регулирование разных общественных отношений»121.

Дискуссия о соотношении Конституции и Федеративного договора продолжилась и после подписания и инкорпорации последнего в Основной Закон 1978 г., но об этом в следующей главе.

Глава II. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ДИСКУССИИ МАЯ 1992 – СЕНТЯБРЯ 1993 Г.

1. О ключевых вопросах дискуссии

Известно, что дискуссия о соотношении Конституции и Федеративного договора (далее по тексту – ФД) продолжилась и после его подписания и инкорпорации в последнюю советскую Конституцию России. Акцент полемики акцентировался на проблемах трактовки места ФД в Конституции, правовой природы и анализа этого договора и проблемах реализации. Многие политики разного толка и ученые высказались по этим и смежным вопросам122. Причем в контексте как действующей тогда Конституции, так и проекта будущей.

Моя позиция того времени была озвучена на заседании Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете РФ (ныне при Правительстве РФ) при обсуждении Федеративного договора. Как и многие, я полагал, что ФД – политический компромисс. Триединый Федеративный договор имеет ранг конституционного. Что нового внесли объединяемые им договоры? Во-первых, Россия из полуфедерации превратилась в федеративное государство. Нужно говорить о двух принципах Федерации: национально-территориальный и территориальный (региональный). Кто субъект Федерации – три разновидности субъектов: 1) республики (государства), 2) края, области, Москва, Ленинград (региональные государственные образования), 3) автономная область, автономные округа. Разный конституционный статус – не помеха федеративному устройству. Во-вторых, Россия стала конституционно-договорной федерацией. Не следует отождествлять только с договорной, поскольку Федеративный договор регулирует только одну важную сторону – разграничение предметов ведения и не носит учредительный характер. Не предусмотрено право на выход из Федерации. В-третьих, сейчас актуальны вопросы реализации Федеративного договора123.

Сторонники ФД полагали, что реализация его положений нуждается в соответствующих механизмах, процедурах, дополнительной конкретизации принципов, общих начал осуществления тех или иных норм. С этой целью они предлагали принять закон «О принципах и механизме реализации Федеративного договора»124. Оппоненты возражали против такого закона, полагая, что он «завершит, по сути, подмену Конституции в целом, поставит Федеративный договор на ее место», «места для Конституции Российской Федерации не остается, она становится второсортным, ненужным документом». При этом они полагали, что ФД не может быть включен в будущую Конституцию в виде самостоятельного раздела, поскольку по своей юридической силе не равен Конституции125.

Тем не менее Президиум Верховного Совета РФ 17.07.1992 принял обширнейший план работы по реализации Федеративного договора, предусмотрев мероприятия по приведению законодательства в соответствие с ним, издание комментария к ФД, подготовку проектов ряда законов, проведение конференций и семинаров, экспертиз нормативных актов и других мероприятий126.

Б. Н. Ельцин ориентировал органы государственной власти, не дожидаясь принятия новой Конституции, начать работу по пересмотру практики законодательной деятельности в соответствии с Федеративным договором и с федеративным устройством России127. Президентом РФ было принято предложение глав республик об образовании Совета глав республик под председательством президента в целях выработки основных принципов реализации Федеративного договора и государственного управления Российской Федерации на основе ее новой Конституции, согласованных решений по обеспечению территориальной целостности и государственной независимости России128. Противники ФД расценили этот шаг Б. Н. Ельцина как «опасное заигрывание с лидерами республик»129. Некоторые политики и ученые стали характеризовать Совет глав республик как неконституционный орган, нарушающий принцип разделения государственной власти и усиливающий центробежные тенденции130. Основания для таких мнений давали и утверждения самого Совета о том, что ФД – «учредительный документ обновленной России», в котором заложена договорно-конституционная природа РФ, а также, что наряду с другими правовыми актами ФД должен стать ядром новой Конституции РФ131. Главы республик132 критиковали проект новой Конституции за игнорирование решения VI съезда народных депутатов РФ о включении ФД в новую Конституцию как составной части133.

2. Практика реализации Федеративного договора

Реализация ФД в законодательной практике и деятельности федеральных органов исполнительной власти, как отмечалось в аналитических записках Верховного Совета РФ, «осуществлялась неполно и медлительно»134. На упомянутом совещании в Чебоксарах министр юстиции РФ Н. В. Федоров заявлял: «Федеративный договор не стал в полной мере инструментом укрепления российской государственности…», а Президент Республики Саха (Якутии) обвинял федеральные органы власти в том, что ими не принимается практических мер по реализации ФД. Губернатор Нижегородской области Б. Немцов в одном из интервью в октябре 1992 г. отмечал: «Подписан Федеративный договор, который никто не собирается выполнять – ни правительство, ни на местах»135. Подобная критика продолжалась вплоть до принятия новой Конституции РФ, а отдельные ее отголоски можно было услышать и позже136. Под влиянием этой критики Совет министров создал специальную комиссию, призванную подготовить предложения о практической реализации ФД137.

В связи с тем, что в действовавшей тогда Конституции стали «сосуществовать» два разнопорядковых текста – Федеративный договор и старая Конституция, в последующем (после апреля 1992 г.) при включении поправок в нее нередко возникала «проблема единой терминологии»138, которой практически достичь было невозможно. И это было для одних аргументом в пользу необходимости принятия новой Конституции, а для других – поводом для ревизии или игнорирования некоторых положений ФД.

В частности, с нарушением порядка, установленного ст. 185 Конституции Российской Федерации и Федеративным договором, в одностороннем порядке был принят Закон Российской Федерации от 09.12.1992 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации»139.

Тем не менее во второй половине 1992 – начале 1993 г. в том или ином ракурсе Федеративный договор упоминается во многих (в том числе и моих) выступлениях140, статьях и материалах, интервью, экспертных заключениях141, рекомендациях научно-практических конференций142. В ряде выступлений на раздельных и совместных заседаниях Верховного Совета РФ Комитет по законодательству проводил линию Федеративного договора на учет мнений субъектов Российской Федерации при законодательном регулировании и решении проблем совместной компетенции России и ее республик, краев, областей и автономий143. В марте 1993 г. Парламентский центр Российской Федерации подготовил четырехстраничную записку «Об учете мнений субъектов Российской Федерации при принятии основ законодательства». В документе констатируется, что «проблема реализации положений Федеративного договора выходит на первый план политической жизни». Предлагается концепция нормативного акта, который должен установить правила учета мнений субъектов Федерации при принятии основ законодательства. Дается определение понятия «основы законодательства» как акта, принимаемого Верховным Советом Российской Федерации по вопросам совместной компетенции федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации. Определяется процедура направления проектов основ законодательства на заключение субъектам Российской Федерации144.

Региональные органы государственной власти в правоприменительной деятельности непосредственно стали ссылаться не только на Конституцию, но и на Федеративный договор145. На IX съезде народных депутатов РФ 26.03.1993 высказывается мнение президента РФ о том, что в официальный проект Конституционной комиссии съезда, который уже одобрил основные принципы нового Основного закона, должен быть дополнительно внесен лишь раздел о Федеративном договоре146.

На Федеративный договор как аргумент в дискуссиях стали ссылаться представители противоборствующих фракций в Верховном Совете РФ, депутаты, придерживающиеся разных политических взглядов. Например, в споре, связанном с упразднением института президента в Мордовии, В. Б. Исаков в противовес моему доводу, что Верховный Совет этой республики нарушил принципы народовластия и разделения властей, «педалировал» на то, что «попирается Федеративный договор, который является частью Конституции»147.

Возникла и практика Конституционного Суда по применению Федеративного договора. В Послании Конституционного Суда Российской Федерации от 05.03.1993 констатировалось, что ФД вошел в Конституцию составной частью, и отмечалось, что немаловажное значение имеет его последовательная реализация, особенно в вопросах порядка осуществления совместных полномочий и взаимодействия федеральных и региональных органов власти148. Федеративный договор использован в мотивировочной и резолютивной частях Заключения Конституционного Суда РФ от 23.05.1993 № 1-З «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 г.» и особого мнения одного из судей149.

3. Конституционные реформы в субъектах РФ и Федеративный договор

Дискуссии вокруг вопроса о конституционных реформах в субъектах Российской Федерации, инициированного на федеральном и региональном уровнях Конституционной комиссией, также не могли не затронуть и проблему ФД, поскольку «противоборствующие» силы получили повод и новую трибуну для отстаивания своих концепций, к этому времени уже не отличавшихся оригинальностью и новизной. Но тем не менее речи с этих трибун «разогрели» политические страсти.

О. Г. Румянцев на совещании в Иркутске (31.07.1992) обвинил власти Башкирии и Якутии в «существенном и безответственном нарушении согласованных принципов федеративного государства» и обещал «очень внимательно смотреть на протоколы к Федеративному договору», назвав их «малым Брестским миром», существенно исказившим смысл ФД. Ответственный секретарь КК неустанно на различного рода форумах в регионах России продолжал повторять, что «федеральная Конституция является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе по отношению к Федеративному договору» (Кызыл, 16.09.1992)150. Складывалась парадоксальная ситуация о наличии в действовавшей тогда Конституции, составной частью которой являлись положения ФД, норм, не обладающих высшей юридической силой. При сомнительной правильности суждения О. Г. Румянцева появлялась двусмысленность в понимании конституционного текста, да и Федеративного договора, существовавших в двух ипостасях: в тексте Конституции и вне его.

В результате в понимании проблемы «соответствия» республиканских конституций федеральной Конституции при подготовке проектов первых возникли нюансы. Если Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете РФ под таким «соответствием» считал целесообразным понимать: а) соответствие Федеративному договору; б) непротиворечие действующей Конституции РФ; в) ориентацию на положения проекта новой Конституции РФ151, то рабочая группа КК предлагала учитывать лишь действующую Конституцию и «основные положения проекта новой Конституции Российской Федерации, одобренные VI Съездом народных депутатов»152.

Отдельные народные депутаты РФ расценили инициативу О. Г. Румянцева по «разруливанию» конституционного процесса в республиках как «вторжение» в прерогативы Совета Национальностей, «окрик в адрес республик в составе России, чем… конструктивное предложение согласованно вести конституционный процесс», «переход к силовым методам». А. С. Дзасохов квалифицировал устремления ответсекретаря КК как выдвижение «новой модели однорядного видения субъектов Федерации»153.

Пытаясь смягчить отношения с республиками, заместитель ответственного секретаря КК В. Л. Шейнис признал, что ФД – это та часть Конституции, которая «может воспользоваться сейчас решающим авторитетом», так как она признана практически всеми субъектами, как раз сейчас всплывает ее значимость. Одновременно он выступил против того, что «всячески пытаемся уйти даже от упоминания этого словосочетания». «Именно на Федеративном договоре, – заявил он, – в правовом отношении должны основываться все шаги Конституционной комиссии…»154.

4. Федеративный договор в ходе обсуждения проекта новой Конституции России, подготовленного в Конституционной комиссии

В конце 1992 – первой половине 1993 г. проблема соотношения Конституции и ФД, помимо ракурса, связанного с местом последнего в действовавшей Конституции, политически обострилась при новом «раунде» обсуждения проекта новой Конституции в Верховном Совете и Съезде народных депутатов РФ.

Главы республик обвинили рабочую группу Конституционной комиссии в том, что проект, рассматриваемый на VII Съезде, ни разу не упоминает ФД, полностью игнорирует его положение о том, что он является составной частью Конституции, сознательно уходит от ряда положений ФД или не согласуется с ними. Те положения договора, которые нашли отражение в проекте, воспроизведены не полностью и с грубыми отклонениями от текста договора.

Руководители республик считали, что концепция проекта новой Конституции по существу противоречит содержанию ФД, игнорирует достигнутые договоренности и фактически аннулирует этот договор155.

В ответ на это заявление секретариат КК, возражая против обвинения в «недооценке важности» ФД, попытался обосновать степень учета содержания договора тем, что его положения делятся на декларации и юридические нормы, и последние «тщательным образом учтены и внесены в доработанный проект», в отличие от политических формул, упоминаемых в преамбуле ФД. Это относилось к определению республик как суверенных и формуле о стремлении к «качественному обновлению федеративных отношен

...