Л.И. Брославский

Техническое регулирование и стандартизация качества продукции и безопасности окружающей среды. Законы и реалии России, США и Евросоюза

Regulation and standardization of product and environmental quality and safety. Laws and practices of Russia, USA and European Union

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 504.06

ББК 20.18

Б88

Автор

Брославский Л. И. — PhD in Law (доктор права США). Известный специалист в области предпринимательского, экологического и гражданского права. Имеет более чем 40-летний стаж практической, научной и преподавательской работы. Участвовал в подготовке законов, постановлений Правительства СССР и нормативных актов министерств и ведомств. Автор более 200 публикаций, в том числе 14 книг и учебников. С 1991 г. живет и работает в США, где занимается исследованиями в области предпринимательского и экологического права, правовыми проблемами качества и безопасности продукции и окружающей среды, защиты прав потребителей. Последние работы автора посвящены сравнительно-правовому анализу законов и реалий России, США и Евросоюза.

Монография посвящена анализу действующего законодательства о техническом регулировании и стандартизации качества и безопасности продукции и окружающей среды и практики его применения в России, США и Европейском Союзе. На основе сравнительно-правового исследования и с учетом зарубежного опыта автором выдвинут ряд теоретических положений и предложений по совершенствованию законодательства и правовой охраны жизни, здоровья и имущества людей и окружающей среды в Российской Федерации.

Книга рассчитана на научных работников, преподавателей вузов, студентов, аспирантов; политических деятелей, работников федеральных, региональных и муниципальных органов власти и управления, контролирующих и правоохранительных органов; специалистов промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта, коммунально-бытового обслуживания и других отраслей экономики, занимающихся вопросами управления качеством и безопасности продукции и окружающей среды; бизнесменов, стремящихся найти новые сферы предпринимательской деятельности; а также широкий круг читателей, интересующихся этой проблематикой и желающих принять активное участие в работе общественных организаций защиты прав потребителей и охраны окружающей среды.

УДК 504.06

ББК 20.18

© Брославский Л. И., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Вместо предисловия

Настоящая книга — результат многолетних исследований в сфере стандартизации. С 1968 по 1991 г. я работал в системе Госстандарта СССР в качестве руководителя сектора и заведующего отделом правовых исследований Всесоюзного научно-исследовательского института стандартизации (ВНИИС), а также доцента Института повышения квалификации стандартизации и метрологии.

Занимался исследованием правовых проблем качества СССР и зарубежных стран. Участвовал в подготовке законодательных актов, постановлений Правительства и ведомственных нормативных актов. Вел спецкурсы для работников промышленности и других отраслей народного хозяйства, а также государственных инспекторов по надзору за стандартами и качеством. Осуществлял методическое руководство юридическими службами территориальных органов надзора Госстандарта СССР. Выступал с докладами и лекциями на всесоюзных и региональных совещаниях работников различных отраслей промышленности и в Институте повышения квалификации Министерства юстиции СССР.

По правовым проблемам качества и стандартизации продукции в бывшем Советском Союзе имею более 300 публикаций: книги, учебники и учебные пособия, статьи в журналах и газетах.

С 1991 г. я живу и работаю в США, занимаюсь теми же проблемами в рамках сравнительного анализа правовых систем современной России, США и Евросоюза. В последние примерно 12 лет провожу специальные исследования правовых проблем экологии, по которым издал в России две монографии и опубликовал около двух десятков статей в журналах.

Толчком к написанию книги явились принятие законов Российской Федерации «О техническом регулировании» и «О стандартизации» и приглашение участвовать в работе девятой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса, проводившейся в Екатеринбурге 18–19 июня 2015 г. Участвовал в работе секции предпринимательского права и выступил с докладом на тему «Техническое регулирование в области безопасности и качества продукции и охраны окружающей природной среды. Законы и реалии России и США».

В условиях глобализации мировой экономики и стремительного развития научно-технического прогресса проблемы технического регулирования качества продукции, работ, услуг и окружающей среды стали еще более актуальными. Законодательное решение этих проблем нормами международного и национального права на основе новейших теоретических исследований — одна из первостепенных задач промышленно развитых демократических стран и всего мирового сообщества.

В какой степени названные российские законы и правовая система в целом отвечают вызовам ХХI в. и каковы пути дальнейшего совершенствования правового регулирования в данной области жизни общества — вопросы, по которым я высказал свои соображения, замечания и предложения.

Введение

Удовлетворение потребностей общества продукцией высокого качества, отвечающей всем требованиям к ее безопасности, и поддержание надлежащего качества окружающей природной среды — это цель, которая стоит перед Россией, США, странами Западной Европы и всем мировым сообществом. Но идут они к ней как бы с разных исходных позиций.

США — от классического капитализма, максимально свободного рынка к регулируемой социально-ориентированной рыночной экономике. Россия — от социалистической государственной плановой экономики к созданию эффективной рыночной экономики при сохранении необходимых государственных рычагов и обеспечении эффективной социальной защиты граждан.

Особенности экономической модели Евросоюза и, соответственно, его технической и экологической политики обусловлены тем, что в нем объединены различные группы стран.

Прежде всего это страны Западной Европы, капиталистические системы которых сложились давно, хотя и имеют те или иные различия. Другие европейские страны, в свою очередь, подразделяются на две группы.

Первая — страны Прибалтики, входившие в состав бывшего СССР и имевшие ту же экономическую и политико-правовую систему, что и все союзные республики. Вторая — страны бывшего социалистического лагеря, создавшие свою модель государственной плановой экономики.

В результате этого Евросоюзу приходится решать серьезные задачи в процессе построения единого экономического и политико-правового пространства, выработки единой политики во всех сферах жизни общества и, соответственно, унификации законодательства.

Краеугольный камень рыночной экономики — предпринимательский способ хозяйствования. Предпринимательская деятельность — часть экономической деятельности. Она осуществляется в соответствии с государственной экономической политикой, закрепляемой в законодательных и иных нормативных актах. Правовой основой предпринимательской деятельности является система нормативно-правового обеспечения и правовой механизм реализации правовых норм, регулирующих производственно-хозяйственную деятельность.

Техническое регулирование, или, другими словами, нормативно-техническое регулирование — это неотъемлемая составная часть системы правового регулирования как в сфере предпринимательства, так и в других сферах экономической и социальной жизни общества.

Проблемы нормативно-технического регулирования и стандартизации качества и безопасности продукции, работ, услуг и окружающей природной среды рассматриваются как неотъемлемая часть проблемы государственного регулирования. Государственное вмешательство в экономику, предпринимательскую деятельность должно осуществляться в разумных пределах, избегая как неуправляемой стихии, анархии, так и излишней, чрезмерной заурегулированности.

Демонтаж командно-плановой системы и переход к социально ориентированной рыночной экономике в постсоветской России стал новым этапом развития в сфере технического регулирования и стандартизации. Все происходящие преобразования должны быть закреплены в законодательном порядке. При этом важно сохранить преемственность, присущую российскому законодательству в досоветский, советский и постсоветский периоды, основываясь на принципах и характерных особенностях правовой системы России, относящейся к семейству писаного права.

Вместе с тем большой интерес представляет зарубежный опыт, и прежде всего опыт США и стран Евросоюза.

Настоящее исследование выполнено в сравнительно-правовом ключе. Проводятся параллели между правовыми системами и реалиями современной России, России советского периода, США и стран — членов Европейского союза.

Сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства неизбежно сталкивается в той или иной степени с языковым барьером.

Формулировки, применяемые в данном анализе, большей частью не прямой перевод, а изложение смысла тех или иных понятий и категорий, причем иногда это монтаж из нескольких источников. Употребляемые в английском языке понятия и терминология по рассматриваемой тематике приводятся, а в необходимых случаях разъясняются с учетом понятий и терминов, закрепленных в российском законодательстве. Характерный пример — понятие «strict liability». В российской юридической литературе встречается определение этого понятия «строгая ответственность», что является прямым переводом с английского и в юридическом смысле ничего фактически не раскрывает. Между тем в законодательстве США, Евросоюза, Aвстралии, Канады и других стран, использующих англоязычную тeрминологию, это понятие имеет определенное значение — «ответственность без вины». Интересно происхождение доктрины strict liability и соответствующего понятия.

Эта доктрина ведет свое начало с cередины ХIХ в. Правоведы, исследовавшие ее возникновение и развитие, обычно ссылаются на рассмотренное судом Англии дело Ryland v. Fletcher.

Ответчик, владелец земельного участка, построил на нем резервуар для хранения воды. Резервур лопнул, и хлынувшая вода затопила близлежащую угольную шахту. Владелец шахты предъявил иск к землевладельцу о возмещении причиненного в результате этого вреда. Судья Blackburn of the Exchequer Chamber удовлетворил иск, признав землевладельца ответственным за причиненный вред независимо от его вины. Хотя потенциальным виновником причиненного вреда был подрядчик, допустивший, по-видимому, небрежность при сооружении резервуара, судья не стал входить в обсуждение этого вопроса и подчеркнул в своем решении, что землевладелец несет ответственность за все негативные последствия в результате любых работ и эксплуатации сооружений в его владениях, и на его счет должны быть отнесены все риски.

Палата лордов (House of Lords), высшая судебная инстанция Англии, оставила решение суда первой инстанции в силе исходя из того, что земле­владелец, ответчик по делу, несет ответственность за все негативные последствия, наступившие «в результате деятельности человека, а не природы»1.

Доктрина strict liability была воспринята в США в рамках прецедентного права, ставшего основой правовой американской системы. Более того, перекочевав из Англии в США, эта доктрина уже в начале ХХ в. стала трактоваться американскими судами значительно шире, чем в других странах прецедентного права. Это касалось прежде всего продукции, особенно автомашин и другой сложной техники, представляющей потенциальную опасность для здоровья и жизни людей. В настоящее время в США и в странах Евросоюза наблюдается тенденция расширения ответственности без вины в сферах безопасности продукции, работ (прежде всего в добывающей индустрии) и окружающей среды.

Так, в судебной практике США деликтную ответственность независимо от вины за причиненный вред несут, конечно, прежде всего владельцы источников повышенной опасности. В качестве примеров из практики американских судов можно назвать бурение нефтяных скважин, эксплуатацию нефти и газопроводов, хранение содержащих легковоспламеняющиеся газы цилиндров, выброс в атмосферу содержащих токсичные вещества газов, передачу электротоков высокого напряжения, взрывные работы твердых и скальных грунтов, накапливание сточных вод, опыление сельскохозяйственных культур и др. Вместе с тем в современных условиях эта доктрина исходит из того, что даже обычная, повседневная, нормальная деятельность, осуществляемая с соблюдением всех норм, требований и правил, при определенных обстоятельствах может стать причиной экологического вреда (к примеру, сбор и хранение мусора). Суд в каждом конкретном случае решает вопрос о возможности применения доктрины strict liability, то есть нужно ли устанавливать вину в форме неосторожности либо привлечь причинителя к ответственности независимо от его вины.

Аналогичная тенденция имеет место и в европейском законодательстве. Она нашла свое отражение в принятой Евросоюзом в 2004 г. Директиве «О юридической ответственности в сфере охраны окружающей среды». Положения данной Директивы были трансформированы в национальное законодательство стран — членов ЕС. Следует, однако, отметить, что судебных дел об ответственности за причинение экологического вреда независимо от вины пока еще довольно мало.

Российское законодательство традиционно рассматривает ответственность без вины только применительно к владельцам источников повышенной опасности (Гражданский кодекс РФ, ст. 1079)2.

Многие понятия и термины в англоязычном законодательстве и литературе употребляются в нескольких значениях. Поэтому важно правильно уяснить то или иное положение исходя из контекста.

Так, следует различать понятия responsibility и liability. Первое означает ответственность как обязанность, долг; второе — юридическую ответственность (санкции, меры наказания и т. п.).

В законодательстве США нет единых федеральных кодексов, подобных российским: об административных правонарушениях и уголовного. Административно-правовая и уголовная ответственность предусматриваются федеральными законами, регулирующими ту или иную сферу жизни общества. Так, в природоохранных законах в разделе Enforcement, что можно перевести как «обеспечение реализации законов», содержатся статьи Civil liability и Criminal liability.

К примеру, Законом «О чистоте атмосферного воздуха» предусмотрено взыскание штрафа в размере до 25 тыc. долл. с изготовителя, продавца и поставщика новых автомашин или автомобильных моторов, если выброс выхлoпных газов выпускаемой или реализуемой ими продукции превышает нормативы, закрепленные обязательными федеральными стандартами.

С точки зрения российского права это административно-правовой штраф. Он взыскивается обычно по результатам инспекционных проверок, по инициативе органов государственного контроля (надзора) и поступает в доход федерального бюджета, выполняя не только карательные и превентивно-воспитательные, но и компенсационные функции. Такова же юридическая природа штрафов, взыскиваемых за подобного рода нарушения согласно законодательству штатов и нормативным актам местного самоуправления. Эти штрафы поступают в бюджет штата и в местный бюджет.

Нужно сказать, что и законодательство США, и американские специалисты-правоведы, наряду с понятиями (терминами) сivil liability и civill penalty используют также понятия (термины) administrative liability и administrative fine как само собой разумеющиеся синонимы.

По различным критериям возможно и разграничение отраслей права. К примеру, сivil law (гражданское право) и criminal law (уголовное право). В литературе встречается и такая трактовка: все, что не относится к criminal law, есть civil law.

Другой пример — экологическое право (environmental law). Российские специалисты, и на этом основан учебный курс, выделяют две его части: природоохранное и природоресурсное право. В американском праве экологическое право — это только природоохранное право.

Понятие «стандарт» (standard). В одних случаях речь идет о документе, обязательном или добровольном (рекомендательном), в других — о нормативе, количественном значении определенного показателя качества или безопасности как его важнейшего свойства.

Понятие regulations. В широком смысле это нормативный акт вообще и поэтому по существу является синонимом понятия «законодательство» (legislation). В узком смысле regulation — это регламент, то есть понятие, введенное в российское законодательство как технический регламент.

В связи с изложенным хотелось бы подчеркнуть, что в процессе сравнительного исследования российской и американской правовых систем очень важно, во избежание заблуждений, уяснить сущность и содержание соответствующих правовых положений, норм, предписаний, правил и проч., поскольку терминология всегда условна.

Накопленный опыт и поиски, которые ведутся в сфере технического регулирования качества и безопасности продукции, работ, услуг и окружающей природной среды в США и странах Евросоюза, представляют несомненный интерес для российских специалистов. Это особенно важно в настоящее время, в современных условиях бурного развития научно-технического прогресса и перехода к постиндустриальному обществу.

Развитие рыночной экономики невозможно без добровольной стандартизации. Вместе с тем необходимо найти оптимальное соотношение добровольной и обязательной стандартизации. Другими словами, определить пределы государственного вмешательства и регулирования производственно-хозяйственной деятельности, в том числе непосредственно государственного нормирования, то есть закрепления технических норм, требований и правил в нормативно-правовых актах, утверждаемых государственными органами.

Опыт промышленно развитых стран Запада показывaет, что эти рамки достаточно подвижны. Причем сфера обязательной стандартизации, фундаментом которой безусловно должна быть добровольная стандартизация, неуклонно расширяется. C развитием научно-технического прогресса необходимы надежные правовые гарантии безопасности продукции, работ, услуг и окружающей природной среды. Это необходимое условие защиты как индивидуальных, так и общественных интересов.

В центре внимания автора российские законы «О техническом регулировании», «О стандартизации» и «Об охране окружающей среды», которые, по идее, должны в законодательном порядке закрепить происходящие в обществе коренные преобразования в деятельности, связанной с техническим нормированием.

Анализируя законы и реалии России, США и Евросоюза, автор пытался определить, в какой мере названные законы способствуют решению поставленных перед ними задач, в какой мере они учитывают положительный зарубежный опыт и каковы пути дальнейшего совершенствования российского законодательства в рассматриваемой сфере жизни общества.

Глава 1.
Техническое регулирование, стандартизация и право

Приступая к исследованию проблемы технического регулирования качества и безопасности продукции и окружающей природной среды, необходимо прежде всего определиться с такими категориями, как «качество продукции», «качество окружающей среды», «безопасность продукции», «безопасность окружающей среды», «техническое регулирование» и «стандартизация», «технический регламент», «стандарт» и «нормативно-техническая документация», поскольку в российской и зарубежной литературе, а также в законодательстве России, США и cтран Евросоюза зачастую дается их различное толкование, что создает определенные трудности в правотворческой деятельности, в практике применения правовых норм и является предметом постоянных дискуссий в юридической литературе, особенно российской.

Качество продукции. Качество продукции как категорию и понятие можно рассматривать в трех аспектах: философском, технико-экономическом и правовом.

Гегель дает следующее определение качества как философской категории: «Качество есть вообще тождественная с бытием непосредственная определенность…» «Нечто есть благодаря своему качеству то, что оно есть и, теряя свое качество, оно перестает быть тем, что оно есть…»3

Cледовательно, в философском понимании качество продукции — это совокупность свойств изделия, характеризующая его сущностную определенность, в силу которой оно является данным, а не иным изделием. В этом смысле каким-то качеством обладает любая, даже самая плохая продукция.

Технико-экономическое понятие «качество продукции» охватывает те ее свойства, которые связаны с удовлетворением определенных общественных или личных потребностей в соответствии с ее назначением. Такая трактовка качества продукции дается в стандартах и в специальной литературе.

В стандарте ГОСТ 15467-79 качество — это совокупность свойств продукции, обусловливающих ее пригодность удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением.

В стандарте ИСО 8402-86 качество — это совокупность свойств и характеристик продукции, которые придают ей способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности. В стандарте ГОСТ Р ISO 9000-2005 качество — это степень соответствия совокупности присущих характеристик требованиям.

Качество продукции — это совокупность объективно присущих продукции свойств и характеристик, уровень или вариант которых формируется при создании продукции с целью удовлетворения существующих потребностей4. Последнее определение представляется наиболее удачным определением качества продукции (quality product) как технико-экономической категории. В нем подчеркиваются как объективные факторы, характеризующие сущность, oпределенность конкретного изделия, так и субъективные — степень соответствия потребностям, то есть полезность (utility).

Технико-экономический аспект охватывaет те свойства продукции, которые связаны с удовлетворением определенных общественных или личных потребностей в соответствии с ее назначением. Полезность изделия делает ее потребительской cтоимостью.

Качество конкретной продукции определяется значениями показателей, количественно характеризующими ее свойства. В номенклатуру основных групп показателей качества входят показатели назначения; безопасности; надежности (безотказности, долговечности, ремонтопригодности, сохраняемости); технологичности; транспортабельности; стандартизации и унификации; экономного использования cырья, материалов, топлива, энергии и трудовых ресурсов; эргономические, эстетические, экологические и патентоправовые.

Правовой аспект понятия «качество продукции» заключается в том, что эти показатели закрепляются в нормах, требованиях и правилах обязательного характера. Есть два способа придания им обязательной силы: административно-правой и гражданско-правовой.

Суть административно-правового способа — принятие органами власти и управления содержащих технико-юридические нормы нормативно-правовых актов, обязательных для хозяйствующих субъектов в соответствии со сферой применения и областью распространения этих актов. При заключении хозяйственных договоров стороны обязаны на них ссылаться и, естественно, соблюдать их предписания.

В соответствии с Законом Российской Федерации «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) такого рода государственному нормированию подлежат теперь не все показатели качества продукции, а только требования к ее безопасности. Потребительские свойства продукции — сфера добровольного технического регулирования в форме добровольных (рекомендательных) стандартов.

Гражданско-правовой способ закрепления требований к качеству продукции, имея в виду ее потребительские свойства, заключается в согласовании между сторонами и указании в договоре добровольного (рекомендательного) для применения стандарта, требованиям которого продукция должна соответствовать.

Это может быть стандарт, предлагаемый изготовителем либо покупателем (потребителем); cтандарт, совместно ими разработанный и утвержденный; стандарт международной или зарубежной организации; стандарт иностранного государства и др.

Ссылка на него в договоре означает, что его требования становятся частью договорных обязательств. По своей правовой природе такие стандарты также нормативно-правовые акты, которые обычно называют локальными. После принятия их на добровольной основе, в целях исполнения договорных обязательств они утверждаются в качестве стандарта предприятия (организации) его руководством и обязательны для соответствующих подразделений и служб предприятия (организации).

Безопасность продукции. Легальное определение этого понятия дается в Законе «O техническом регулировании»: «…состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений» (ст. 2).

Критерий безопасности продукции — отсутствие недопустимого риска на всех стадиях ее жизненного цикла, то есть создания, производства, потребления, эксплуатации, транспортирования, хранения, переработки, утилизации.

Объекты охраны от опасного воздействия продукции: жизнь и здоровье людей; имущество граждан и юридических лиц; государственное и муниципальное имущество; окружающая природная среда, в том числе животный и растительный мир.

Качество окружающей среды. Глобализация породила экологический кризис, преодоление которого — одна из насущных задач мирового сообщества и, соответственно, международного и национального права.

Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (с последующими изменениями и дополнениями) закрепляет основные положения технического регулирования (нормирования) качества и безопасности окружающей среды.

Окружающая среда — это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. К ее компонентам относятся земля, недра, почвы, подземные и поверхностные воды, атмо­сферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Природный объект — это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Природно-антропогенный объект — это природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационноe и защитное значение. В отличие от него, антропогенным объектом считается объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

При определении понятия «качество окружающей среды» необходимо привести его разграничение с понятием «благоприятная окружающая среда» и уяснить значение понятия «негативное воздействие на окружающую среду».

Определения этих понятий даются в Законе Российской Федерации «Oб охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. с последующими изменениями (ст. 1 «Основные понятия»)5. Они используются в природоохранном законодательстве, а право граждан на благоприятную окружающую среду закреплено в ст. 42 Конституции.

В законе эти три определения сформулированы следующим образом.

Качество окружающей среды — состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью.

Благоприятная окружающая среда — окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.

Негативнoе воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

Приведенные определения, по нашему мнению, не раскрывают в достаточной степени ключевые понятия в том смысле, что они «не работают» в правовых нормах закона и воспринимаются как положения общеобразовательного, декларативного характера. Они не имеют какого-либо правового значения, и в таких определениях в законодательных актах просто нет необходимости.

Определение негативного воздействия на окружающую среду является тавтологией, не дает какой-либо дополнительной информации и с правовой точки зрения не имеет никакого смысла, поскольку не проводится граница между дозволенным и недозволенным, без чего нельзя возложить на хозяйствующего субъекта — природопользователя обязанность по восстановлению качества окружающей среды, а также квалифицировать его действия (бездействие) как экологическое правонарушение.

Другое дело качество окружающей среды. Каждому объекту (природному, природно-антрoпогенному и антропогенному) присущи свойства и характеристики, которые определяют объект как таковой и отличают его от другого. Потеря свойств и характеристик приводит к исчезновению того объекта, которому они принадлежали. Так, например, вода при нагревании теряет свои характеристики и перестает быть водой, превращаясь в пар, который имеет уже другие, свои собственные свойства и качественные характеристики.

С философской точки зрения каждый конкретный объект окружающей природной среды, так же как и любая вещь, какими-то качественными характеристиками, свойствами, даже самыми низкими, все же обладает. Вопрос, однако, заключается в том, yдовлетворяют ли они все возрастающие потребности общества — материальные, культурные, духовные? Разумеется, эти запросы могут быть разными и носят субъективный характер. Что приемлемо для одного, может быть совершенно неприемлемо для другого.

Эти положения являются исходными в науке и практике стандартизации, одним из объектов которых традиционно является качество окружающей природной среды и используемая при этом терминология.

Так, в соответствии с ГОСТ 17.1.1.01-77 «Охрана природы. Гидросфера. Использование и охрана вод. Основные термины и определения» качество вод — это характеристика состава и свойства воды, определяющих ее пригодность для конкретных видов водопользования.

Критерии качества вод — комплекс признаков, по которым производится оценка качества воды по видам водопользования.

Нормы качества вод — установленные значения показателей качества воды для конкретных видов водопользования (ГОСТ 27065-86 «Качество вод. Термины и определения»).

Государство как гарант благоприятной окружающей среды, отвечающей запросам граждан на современном этапе развития общества, должно закрепить обязательный минимум требований к качеству конкретных объектов окружающей природной среды в виде показателей, характеризующих их потребительские свойства, и тем самым установить своего рода «границу», нарушение которой квалифицируется как экологическое правонарушение.

Эту роль выполняет право, а именно правовые акты нормативно-технического регулирования, содержащие так называемые технико-юридические нормы, технические по содержанию и юридические по форме6.

Национальная и планетарная безопасность — одна из проблем, которую должно решить мировое сообщество. Эта безопасность имеет целый ряд составляющих. В их числе — потребительская и экологическая безопасность.

Безопасность окружающей среды, или экологическая безопасность — состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий.

В юридической литературе справедливо отмечается неразрывное единство механизма охраны окружающей среды и экологической безопасности. Соответственно, нет необходимости принимать отдельный Закон «О безопасности окружающей среды», как это предлагалось в середине 1990-х гг.7

Действительно, безопасность окружающей среды не является самостоятельным объектом правового регулирования. Безопасность — неотъемлемое свойство и важнейшая характеристика качества окружающей среды. Следовательно, совершенствование законодательного регулирования безопасности должно проходить в рамках действующей структуры законодательных актов: Закон «Об охране окружающей среды», законы по отдельным объектам (компонентам) окружающей среды и видам деятельности, представляющим особую угрозу ее безопасности.

Техническое регулирование. Это понятие введено в российское законодательство Законом «О техническом регулировании». В связи с принятием названного закона был признан утратившим силу действовавший Закон Российской Федерации «О стандартизации» от 10 июня 1993 г. 29 июня 2015 г. принят новый Закон «О стандартизации».

Понятие «техническое регулирование» прочно утвердилось в законодательных и иных нормативно-правовых актах, однако стало поводом для многочисленных дискуссий и даже обоснования новых теоретических концепций, хотя на деле речь должна идти лишь об использовании различной терминологии.

Как и всякое понятие, оно условно, и его следует рассматривать применительно к объектам регулирования, разграничив с другими понятиями, издавна употребляемыми в законодательстве и на практике. В этой связи необходимо уяснить различие понятий «техническое регулирование» и «стандартизация», поскольку это две близкие, взаимосвязанные категории.

Техническое регулирование определяется как «правовое регулирование oтношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области соответствия» (ст. 2 Закона «О техническом регулировании»).

Приведенное определение, громоздкое и трудно воспринимаемое, порождает больше вопросов, чем дает ответов. Всякое регулирование означает установление обязательных правил поведения. Специфика технического регулирования заключается в том, что оно означает закрепление в нормативно-правовом документе (акте) технических норм, требований и правил. Следовательно, техническое регулирование можно рассматривать как разновидность правового регулирования.

Что касается устанавливаемых в стандартах и применяемых на добровольной основе требований к продукции на всех перечисленных стадиях ее жизненного цикла, то, в силу добровольности стандартов, как это теперь предусмотрено законом, они не являются правовыми нормами и, соответственно, не могут рассматриваться как правовое регулирование.

Эти нормы остаются рекомендательными до тех пор, пока им не будет придана cила обязательной нормы одним из следующих способов: утверждение руководством хозяйствующего субъекта (стандарт организации — локальный нормативный акт); ссылка в договоре (договорное обязательство), ссылка в нормативном акте, утвержденном управомоченным на то государственным органом (нормативно-правовой акт).

Кроме того, следует иметь в виду, что правовое регулирование отношений в области соответствия означает установление определенных процедур, правил подтверждения соответствия, то есть принятия «обычных», а не технико-юридических норм.

В. С. Белых справедливо отмечает, что «техническое регулирование и государственное регулирование — это не совпадающие понятия. Используя инструменты (средства) технического регулирования, государство в лице компетентных органов оказывает воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов… Причем такое воздействие в большей степени реализуется на межгосударственном уровне»8.

Последнее обстоятельство имеет особо важное значение в настоящее время, когда все шире используется практика принятия стандартов в рамках Таможенного союза России и ряда стран бывшего Советского Союза.

Хотелось бы предложить в порядке обсуждения следующее определение: техническое регулирование — закрепление в нормативно-правовых актах обязательных для применения, исполнения и соблюдения технических норм, характеристик и требований к качеству и безопасности продукции, выполнению работ, оказанию услуг и окружающей среды.

При этом имеется в виду, что нормативно-правовой акт — это не только документ, утверждаемый управомоченным государственным органом и закрепляющий технико-юридические нормы, но и стандарт организации (предприятия), обязательный для ее подразделений и служб.

В законодательстве США и Евросоюза понятие «техническое регулирование» не применяется. Исходя из смысла американских и европейских законов, стандартизация — это и есть техническое регулирование. Поэтому в настоящем исследовании применительно к анализу опыта США и стран ЕС эти понятия употребляются как синонимы.

Технический регламент. Понятие «Технический регламент» впервые введено изменением № 2 1996 г. в ГОСТ Р 1.0-92: «Технический регламент — регламент, устанавливающий характеристики продукции (услуги) или связанных с ней процессов и методов производства. Он может также включать требования к терминологии, символам, упаковыванию, маркировыванию или этикетированию, либо быть целиком посвященным этим вопросам».

Приведенное определение достаточно широкое и обычно употребляется даже тогда, когда нужно просто составить расписание проведения каких-либо мероприятий.

Закон «О техническом регулировании» определяет технический регламент как документ, который «устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания)), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации».

Относительно уровня утверждения технических регламентов хотелось бы сделать следующее замечание.

Первоначально технический регламент определялся в законе как документ, принятый международным договором Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента, или постановлением Правительства. Орган исполнительной власти, как это повсеместно принято в мировой практике, в том числе и в России, «попросту выпал».

Этот недостаток был устранен путем внесения в закон последующих изменений и дополнений (ст. 2 «Основные понятия», п. 10 и 11 ст. 7 «Содержание и применение технических регламентов», п. 1 ст. 9 «Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента, принимаемого нормативным актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию»).

В период с 2008 по 2009 г. в виде федерального закона были приняты технические регламенты: на молоко и молочную продукцию, масложировую продукцию, соковую продукцию из фруктов и овощей, табачную продукцию, о требованиях пожарной безопасности, о безопасности низковольтного оборудования, о безопасности зданий и сооружений.

Правительством России за период с 2008 по 2010 г. были утверждены технические регламенты: о безопасности колесных автотранспортных средств; о требованиях безопасности крови и ее продуктов, кровозаменяющих растворов и технических средств, используемых в трансфузионно-инфузионной терапии; о безoпасности сетей газораспределения и газопотребления; о требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту.

Указанное обстоятельство имеет исключительно важное практическое значение. Законы и даже постановления правительства нельзя «перегружать» техническими нормативами, показателями и т. п. Это должно быть прерогативой ведомств. Законы — основа, стабильная часть правовой системы. Технические регламенты и другие документы технического регулирования — мобильная, более подвижная часть правовой системы.

Следовательно, техническое нормирование на уровне высших органов власти и управления создаст неоправданные трудности в случаях необходимости внесения изменений и дополнений, что совершенно естественно в современных условиях развития научно-технического прогресса.

На практике такого рода случаи имеют место, когда приложением закона и, соответственно, его неотъемлемой частью является детальная техническая регламентация. Происходит своего рода «смешение жанров».

В качестве примера хотелось бы привести проект закона РФ: Технический регламент «О безопасности автотранспортных средств в эксплуатации». В числе достаточно обширных приложений приведем два.

Приложение 3: «Требования безопасности», включающие в себя общие требования к безопасности технического состояния автотранспортных средств, требования к безопасности технического состояния тормозного управления и рулевого управления, требования к внешним световым приборам, к техническому состоянию средств обеспечения обзорности, требования к шинам и колесам, к двигателю и его системам, требования к техническому состоянию тягово-сцепных устройств, требования к прочим элементам конструкции и др.; дополнительные требования к безопасности автоцистерн и средств для перевозки опасных грузов, автоцистерн для перевозки и заправки нефтепродуктов, автоцистерн для перевозки и заправки сжиженных и углеводородных газов и др.

Приложение 4: «Требования к безопасности технического состояния мототранспортных средств».

Все это нормативы, допуски, характеристики свойств и их количественные показатели, ограничения и т. п.

Представляется, что они должны быть прерогативой миинстерств и ведомств, утверждающих конкретные требования к безопасности отдельных видов продукции в нормативно-правовых актах ведомственного и межведомственного характера.

Следовало бы четко определить иерархическую структуру законодательных и иных нормативных актов в сфере качества и безопасности продукции. Думается, что она должна быть, как правило, двухзвенной (закон — ведомственный нормативный акт), а не трехзвенный (закон — постановление Правительства — ведомственный нормативный акт).

Правительство — высший орган исполнительно-распорядительный власти, и вряд ли есть необходимость возлагать на него правотворческие функции в рассматриваемой сфере. Более предпочтительна система, действующая, к примеру, в США: закон — обязательный федеральный стандарт, утверждаемый управомоченным на то органом исполнительной власти, то есть федеральным ведомством.

В современной России парламент — постоянно действующий орган законодательной власти. Но это не означает, что главным образом в нем должно быть сосредоточено правотворчество. Раньше приходилось слышать, что мы живем и работаем не столько по закону, сколько по инструкции. Но нельзя впадать и в другую крайность, которую можно назвать «закономанией». Важно найти оптимальное соотношение законотворчества парламента с ведомственным нормотворчеством.

Применительно к рассматриваемой сфере задача закона — установить нормы-цели. Нормирование, направленное на достижение этих целей, — задача ведомственных нормативно-правовых актов.

Представляется, что с учетом отечественного и зарубежного опыта вряд ли следует увлекаться принятием технических регламентов на уровне законов и даже постановлений Правительства, которое является прежде всего органом исполнительно-распорядительной власти.

Может быть это одна из причин, по которой столь медленно и неэффективно идет предполагаемая замена ГОСТов техническими регламентами? Не лучше ли переложить это на плечи Росстандарта, Минприроды, Минстроя, Минсельхоза, Минтранса и других органов исполнительной власти, наделенных правом утверждения межведомственных и ведомственных нормативных актов?

Стандарт. В соответствии со словарем русского языка стандарт — это типовой вид, образец, которому должно удовлетворять изделие по своим признакам, свойствам, качествам. Понятие «стандарт» может использоваться в разных значениях, в том числе как неодобрительная оценка чего-либо, нечто шаблонное, трaфаретное, не заключающее в себе ничего оригинального (творческого)9.

Нас интересует понятие стандарта как документа, как результат деятельности по стандартизации качества продукции (работ, услуг) и окружающей среды.

Суть определения понятия «стандарт», принятого ИСО, состоит в том, что стандарт — это документ, принятый в итоге консенсуса и устанавливающий правила, директивы, руководящие указания, а также характеристики, свойства, параметры для различных видов деятельности или их результатов (ISO/IEC — Guide 2:2004).

Другое определение понятия «стандарт», используемое в дальнейшем как наиболее близкое к теме данного исследования, заключается в том, что стандарт — это документ, устанавливающий нормы, требования и правила к качеству и безопасности продукции, работ и услуг, а также в области охраны окружающей среды.

Как свидетельствует мировая практика, в том числе и российская (в досоветский, советский периоды, да и в настоящее время), стандарт может быть добровольным и обязательным.

Стандартизация. В соответствии с Руководством ИСО/МЭК 2:2004 стандартизация — это деятельность, направленная на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области посредством установления положений для всеобщего и многократного использования в отношении реально существующих или потенциальных задач.

Несколько иное определение дается в действующем российском законодательстве.

«Стандартизация — деятельность по разработке (ведению), утверждению, изменению (актуализации), отмене, опубликованию и применению документов по стандартизации и иная деятельность, направленная на достижение упорядоченности в отношении объектов стандартизации (ст. 2 (14) Закона «О стандартизации»).

В ст. 2 Закона «О техническом регулировании» первоначально стандартизация определялась как «деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышения конкурентоспособности продукции, работ или услуг». Из последней на сегодняшний день редакции этого закона от 4 мая 2016 г., очевидно в процессе устранения дублирования, оно было исключено.

Таким образом, в российском законодательстве есть одно легальное определение понятие стандартизации, содержащееся в Законе «О стандартизации». Из этого определения «исчез» содержащийся в приведенном определении Закона «О техническом регулировании» принцип добровольности применения стандартов, который проходит красной нитью в обоих рассматриваемых законах и означает, что технический регламент — документ, обязательный для применения, а стандарт — рекомендательный.

С этим положением, по нашему мнению, нельзя согласиться, и возражения против такого рода противопоставления этих документов носят концептуальный характер. Но об этом дальше. А сейчас хотелось бы отметить еще одну неясность приведенного определения. О какой «иной деятельности» может идти речь, когда стандартизация сама по себе является всеобъемлющим, универсальным средством упорядочения?

В этой связи определение понятия «стандартизация», данное ИСО/МЭК, представляется вполне приемлемым, и нет никакой необходимости изобретать другое, которое не вносит ничего нового и создает путаницу.

Итак, что же все-таки означает понятие «стандартизация» и в каком смысле его следовало бы использовать в законодательстве?

Методы стандартизации универсальны и используются во всех сферах экономической и социальной жизни общества при решении типовых задач для выбора одного или рационального минимума вариантов либо выработки оптимального решения. Поэтому стандартизация как практическая деятельность, присущая человеческому обществу на протяжении всей истории его развития и направленная на упорядочение, нормирование, регламентацию повторяющихся предметов, процессов и отношений, не может иметь ограниченный круг объектов.

Теоретики стандартизации отмечают, что летоисчисление и письменность есть результат применения стандартизации, как и любая классификация, например таблица Менделеева. Мода — результат стандартизации, а изменения в моде являются следствием пересмотра принятых ранее стандартов.

В обиходе мы часто говорим о стандарте красоты, характеристики которого, как и мода, весьма изменчивы.

В учебном процессе России при подготовке учебных программ и, соответственно, учебников и пособий руководствуются государственными стандартами образования.

В п. 3 ст. 1 Закона «О техническом регулировании» указывается, что данный закон не распространяется, в частности, «на положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг, стандарты оценочной деятельности, стандарты распространения, предоставления или раскрытия информации, минимальные социальные стандарты, стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг, профессиональные стандарты, стандарты социальных услуг в сфере социального обслуживания, стандарты медицинской помощи».

В политическом лексиконе современной России часто употребляется понятие «стандарт демократии».

В настоящее время российские правоведы обсуждают проблемы международно-правовой стандартизации в сфере отправления правосудия1

...