О.В. Чумакова

Деятельность органов исполнительной власти по оказанию бесплатной юридической помощи

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.965.4(470+571)

ББК 67.75(2Рос)

Ч-90

Автор

Чумакова О.В. — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).

В монографии проанализированы положения Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и законов субъектов Российской Федерации об оказании бесплатной юридической помощи. Рассмотрены полномочия органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию бесплатной юридической помощи. Автор уделяет особое внимание деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, являющегося уполномоченным органом в сфере оказания бесплатной юридической помощи. Рассматриваются особенности оказания бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и при оказании психиатрической помощи. Автор исследует особенности оказания бесплатной юридической помощи участниками государственной и негосударственной систем оказания бесплатной юридической помощи. В монографии автор исследовал опыт зарубежных стран по оказанию бесплатной юридической помощи.

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2018 г.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, научных работников, государственных и муниципальных служащих, а также всех интересующихся данной проблематикой.

УДК 347.965.4(470+571)

ББК 67.75(2Рос)

© Чумакова О.В., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Введение

Глубокие преобразования в Российской Федерации, проводимые после распада Советского Союза, настолько масштабны, что можно сделать однозначный вывод о том, что российская государственность полностью обновляется. Одним их институтов, подлежащих реорганизации, стал процесс оказания гражданам бесплатной юридической помощи.

Речь о возможности получения гражданами квалифицированной юридической помощи на безвозмездной основе идет уже не первое десятилетие. В дореволюционный период функционирования нашего общества этой теме уделялось достаточно много внимания ученых-правоведов. А действующее в прошлом веке советское законодательство очерчивало круг лиц, которым была положена бесплатная помощь адвокатов. Оказывалась такая помощь за счет государства. С советским периодом все было довольно понятно, финансировать такой вид деятельность было довольно просто, так как адвокатура была неотъемлемым институтом государства.

Кроме адвокатского сообщества, реальную бесплатную правовую помощь оказывали своим членам профсоюзы. Но надо понимать, что не все граждане состояли в профсоюзных организациях. Хотя работающее население, безусловно, было членами профсоюзов.

В современных реалиях ситуация уже совсем другая. «Адвокатура перестала быть частью государства и превратилась в институт гражданского общества, а ее члены оказывают гражданам квалифицированную юридическую помощь, как правило, на возмездных условиях»1. Конечно, в Федеральном законе «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» есть упоминание о категориях граждан, которым помощь такого рода должна быть оказана бесплатно. Основание для получения такой помощи на безвозмездной основе является отнесение их к числу малоимущих.

В настоящее время в научной литературе стало актуальной тема оказания бесплатной юридической помощи для населения. Данная тема стала приобретать новое значение с принятием Закона «О бесплатной юридической помощи населению».

Учеными в области административного права и учеными, представляющими иные отрасли права и управления, проведен ряд теоретических и прикладных исследований, посвященных проблемам административной юрисдикции государственных органов.

Большой вклад в разработку общих административно-процессуальных основ внесли А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, Е. В. Додин, М. И. Еропкин, А. Б. Зеленцов, И. Ш. Килясханов, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, С. С. Студеникин и др.

Вместе с тем проблема оказания гражданам бесплатной юридической помощи не подверглась комплексной разработке.

Следует отметить, что зарубежный опыт и отечественная система оказания бесплатной юридической помощи населению до сих пор не подвергались глубокому научному анализу на уровне диссертационного исследования и требуют теоретической проработки, а также научного переосмысления.

Глава 1.
Правовые и организационные вопросы оказания бесплатной юридической помощи

1.1. Право на получение бесплатной юридической помощи

Конституцией Российской Федерации утвержден приоритет личности, ее прав и свобод2. Это направление является одним из основополагающих для развития правовой системы в современной России. Однако, как справедливо отмечает А. С. Плетень, «закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы граждан будут иметь действенное значение лишь при наличии правового механизма их реализации»3. Статья 48 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому гражданину право на получение квалифицированной юридической помощи. По мнению Ю. И. Лейбо, «названная статья обеспечивает одинаковую юридическую защиту для всех в ней нуждающихся независимо от их экономического положения. В противном случае имело бы место нарушение принципа равенства и гарантии честного ведения процесса»4.

К сожалению, понятия «юридическая помощь» и «бесплатная юридическая помощь» до настоящего времени в российском законодательстве не закреплены. Также нет единого понимания, какую юридическую помощь следует считать квалифицированной.

Исследованием конституционного права на получение бесплатной юридической помощи занимались в своих диссертациях такие авторы как А. С. Плетень5, А. И. Бугаренко6, А. Г. Манафов7, И. В. Краснов8, О. Н. Бондарь9. Ими показано, что право на получение бесплатной юридической помощи, необходимо рассматривать как составную часть прав человека в целом.

По мнению А. И. Бугаренко, «права человека входят в общественные отношения, являются правовой формой взаимоотношений людей, координации их поведения и поступков»10. В своей основе они формулируют те условия и возможности жизнедеятельности людей, которые объективно необходимы для обеспечения нормального функционирования индивида, общества, государства 11. Как полагает, А. Г. Манафов, «право на квалифицированную помощь — гарантированная Конституцией РФ мера обладания человеком социальным благом — получение от адвокатуры, нотариата и других организаций высокопрофессионального содействия в эффективном отстаивании своих прав и законных интересов; обеспечение человека юридическими знаниями, умениями и навыками, позволяющими ему использовать их в указанных целях»12. А. С. Плетень считает, что «данное определение не является полным по своему содержанию, так как употребляемые в определении “знания, умения и навыки” скорее являются результатом реализации права на получение квалифицированной юридической помощи»13.

В. В. Гошаляк определил конституционное право граждан на получение квалифицированной юридической помощи как «право граждан на обращение к адвокату, нотариусу, юристу, государственному, муниципальному или иному органу за получением юридической консультации, за защитой нарушенных прав, за юридическим закреплением субъективных прав и предупреждением их возможного нарушения в будущем»14. По нашему мнению, данное определение не затрагивает такие элементы права граждан на получение юридической помощи, как юридическая помощь при формировании правосознания, таких как право на получение юридической информации, право на разъяснение содержания правовых норм, право на получение юридических знаний с целью повышения правовой культуры. Из данного определения также не вытекает право на представительство в рамках гражданских и административных правоотношений.

А. С. Плетень предложила следующую дефиницию права на получение квалифицированной юридической помощи. «Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи — это закрепленное Конституцией РФ в соответствии с международными принципами и нормами право каждого на обеспечение и защиту находящихся под угрозой или реально нарушенных прав, свобод и правоохраняемых интересов, осуществляемую специальными субъектами, обладающими правом оказывать квалифицированную юридическую помощь»15.

По мнению А. И. Бугаренко, «право на получение бесплатной юридической помощи, закрепленное в ст. 48 Конституции Российской Федерации относится к такому виду прав человека и гражданина, как права гарантии»16.

О. Е. Кутафин считал, что гарантии можно понимать как «меры, позволяющие лицу реализовать принадлежащие ему права и свободы»17. С. М. Шахрай полагает, что гарантии могут быть условно разделены на общие и гарантии правосудия. Общей гарантией, по его мнению, является, например, принцип защиты прав и свобод человека и гражданина. К гарантиям правосудия автор относит: судебную защиту, самозащиту прав и свобод, возмещение вреда, право на юридическую помощь, презумпцию невиновности, запрет повторного осуждения, запрет обратной силы закона 18.

Как справедливо отмечает А. И. Бугаренко, основные права и свободы человека и гражданина, являются неотчуждаемыми и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе помощи бесплатной, ограничению не подлежит 19.

Большинство исследователей выделяют такие элементы права на получение юридической помощи как юридическая помощь при обеспечении прав и свобод личности, юридическая помощь при их защите, а также при формировании правосознания. Ю. И. Стецовский считает, что «юридическая помощь — это “война за права” с использованием всех законных средств и способов защиты прав и интересов гражданина путем разъяснений, составления жалоб, заявлений, ходатайств, истребования документов, активного совершения иных действий, как в судопроизводстве, так и вне его»20. А. С. Миронов считает, что право на юридическую помощь обладает всеми признаками субъективного права 21. По его мнению, право на юридическую помощь является относительным и абсолютным 22. В своем диссертационном исследовании он обосновывает, что это право является абсолютным, так как никто — ни граждане, ни государство — не имеет права препятствовать получению юридической помощи. Относительность же, как он полагает, заключается в том, что для полного обеспечения права на юридическую помощь необходима активная деятельность уполномоченных на то лиц 23.

М. В. Баглай имеет другое мнение, он считает что «право на защиту относится к числу абсолютных прав, поскольку не при каких обстоятельствах человеку нельзя отказать в ней, если он обвиняется в уголовном преступлении» 24.

Интересно на эту тему рассуждает В. А. Ржевский. Право на получение квалифицированной помощи он рассматривает как «право на защиту»25. Заслуживает особого внимания мнение тех авторов, которые считают, что право на квалифицированную юридическую помощь надо относить к самостоятельной группе «основных прав по защите других прав и свобод граждан»26. Так О. Н. Бондарь считает, что право на получение квалифицированной юридической помощи по своему нормативному содержанию шире и богаче, чем право на защиту 27.

По мнению А. А. Васильева, такой подход законодателя «четко и однозначно продемонстрировал, что возможность получения бесплатной квалифицированной юридической помощи в России является самостоятельным правом, а не правомочием более широкого права 28. Он так же считает, что «право на квалифицированную юридическую помощь и право на квалифицированную бесплатную юридическую помощь соотносятся как общее и частное и являются самостоятельными конституционными правами граждан»29. Есть авторы, придерживающиеся того же мнения. Например, А. С. Остапенко считает, что «в части установления гарантий реализации исследуемого права законодатель определяет виды бесплатной юридической помощи, квалификационные требования к лицам, оказывающим юридическую помощь, предусматривает финансовое обеспечение государственных гарантий и проч.»30.

До принятия Закона о бесплатной юридической помощи единственным правовым актом в данной сфере были Основы государственной политики в сфере развития правовой грамотности и правовой культуры, утвержденные Президентом России 28.04.2011 № Пр-1168. Соответственно правовая культура и просвещение ранее не были предметом правового (законодательного) регулирования. В тексте Основ сказано, что они «направлены на формирование высокого уровня правовой культуры населения, традиции безусловного уважения к закону, правопорядку и суду, добропорядочности и добросовестности как преобладающей модели социального поведения, а также на преодоление правового нигилизма в обществе, который препятствует развитию России как современного цивилизованного государства»31.

По мнению авторов указанного выше комментария, «действующая почти десять лет, с 2002 г., модель оказания бесплатной юридической помощи по гражданским делам оказалась неэффективной, именно поэтому при разработке нового федерального закона одной из главных целей законодатель определил создание условий для реализации установленного Конституцией РФ права граждан на получение квалифицированной юридической помощи»32.

В ст. 2 Закона о бесплатной юридической помощи закреплено собственно право на получение квалифицированной юридической помощи, а также определено, что случаи и порядок предоставления такой помощи должны быть урегулированы исключительно федеральным законом и законом субъекта РФ. Фактически эта статья повторяет содержание статьи ч. 1 ст. 48 Конституции РФ. В которой закреплено, что только в случаях, предусмотренных Законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Таким образом, законодательно определено, что единственным видом нормативного правового акта, закрепляющим случаи оказания юридической помощи, является закон.

Статья 2 Закона о бесплатной юридической помощи определяет общие требования к субъектам, имеющим право на получение юридической помощи бесплатно. В ч. 1 статьи речь идет о гражданах Российской Федерации. По мнению авторов научно-практического комментария под редакцией Ю. А. Дмитриева, «следует понимать, что в данной статье закреплено лишь потенциальное право этой категории физических лиц. То есть они имеют право получить эту помощь, а органы и организации, входящие в государственную и негосударственную системы оказания юридической помощи, обязаны оказать ее бесплатно»33. Этим льготным категориям граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, оплата оказываемых им услуг производится из бюджета субъекта Федерации. Региональные органы власти расширяют и дополняют список льготников, установленный федеральными законами в зависимости от возможностей региона. Но далеко не все регионы воспользовались своим правом.

По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 1 Закона о бесплатной юридической помощи, юридическая помощь предоставляется бесплатно только гражданам Российской Федерации. Вместе с тем Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» основан на так называемом национальном принципе закрепления правового статуса иностранного гражданина в нашей стране. Иностранный гражданин, пребывающий на территории Российской Федерации, обладает всеми правами и свободами и несет обязанности, которыми наделены граждане Российской Федерации, за исключением случаев, прямо установленных данным Законом 34.

Рассмотрим вопросы оказания бесплатной юридической помощи иностранным гражданам и лицам без гражданства. Федеральным законом и соответствующим международным договором должно быть утверждено, в каких случаях иностранные граждане и лица без гражданства могут получить бесплатную юридическую помощь, а также порядок ее получения. Напомним, что в соответствии с действующим Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» «иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а лицом без гражданства соответственно физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства»35.

Н. А. Полякова сделала вывод о том, «что иностранные граждане или лица без гражданства, находящиеся (живущие, работающие, получающие образование и т. д.) на территории России, могут получить юридическую помощь бесплатно, если они являются подозреваемыми или обвиняемыми по уголовному делу, либо выступают ответчиками по гражданскому делу и их место нахождения неизвестно, либо это несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, либо они поступили на военную службу по контракту (по ограниченному кругу вопросов)»36.

Международное сотрудничество по вопросу бесплатного предоставления иностранцам юридической помощи в настоящее время заключается в подписании региональных соглашений и двусторонних международных договоров, которые являются типовыми 37.

Тем иностранным гражданам, которые временно проживают на территории России, юридическую помощь должны оказывать консульские учреждения того государства, гражданами которого они являются, на тех условиях, которые установлены национальным законодательством. Гражданам России, находящимся на территории иностранных государств, первичную юридическую помощь консульские учреждения России оказывают бесплатно, а затем — в пределах страховых сумм или на иных возмездных условиях.

По мнению авторов научно-практического комментария, «другое дело — постоянно проживающие в России иностранные граждане, которые приобретают право неограниченно вступать в трудовые отношения, на определенных условиях — на государственную и муниципальную службу и др.», «очевидно, в этом случае они приобретают право и на юридическую помощь, гарантированную ч. 1 ст. 45 Конституции России. Вопрос — на каких условиях она будет оказана иностранцу, на наш взгляд, сейчас остается открытым. С одной стороны, эта помощь может быть оказана малоимущему иностранному гражданину, постоянно проживающему в Российской Федерации, бесплатно. С другой стороны, в оказании бесплатной помощи такому иностранцу может быть отказано на основании ч. 1 ст. 1 Закона о бесплатной юридической помощи»38.

Однако для некоторых категорий иностранных граждан из общего правила возможны исключения. Так, ст. 5 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 № 4528–1 «О беженцах»39 прямо наделяет лицо, признанное беженцем всеми правами гражданина Российской Федерации, правда, с оговоркой «если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации»40. Значит, бесплатная юридическая помощь беженцу может быть оказана в случае тяжелого материального положения в соответствии с Законом о беженцах, а возможно, в ней будет отказано в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. По нашему мнению, проблему с беженцами надо решать на уровне субъекта Российской Федерации, на территории которого беженец преимущественно проживает.

Что касается международных договоров Российской Федерации, то к ним относятся двусторонние и многосторонние соглашения, заключаемые Россией с иностранными государствами по конкретным правовым вопросам двусторонних отношений, которые проблем бесплатной юридической помощи не решают 41. Однако нельзя исключить возможности появления подобных актов, но в любом случае они могут действовать только на условиях взаимности.

Заметим, что до принятия Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации существенную долю правового регулирования составляли нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в порядке реализации ст. 26 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»42, поскольку определение собственно бесплатного порядка предоставления юридической помощи было полномочием субъекта РФ. С принятием Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации законодательство субъектов по рассматриваемому вопросу претерпело существенные изменения.

По мнению Ю. И. Лейбо, «немаловажное значение ст. 48 Конституции Российской Федерации и статьи 2 Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации состоит в том, что названные статьи обеспечивают юридическую защиту равную для социально незащищенных слоев населения и материально независимых групп граждан, ибо иное было бы нарушением принципа равенства и гарантии честного ведения процесса»43.

Как уже отмечалось, авторы, изучавшие конституционное право граждан на получение бесплатной юридической помощи считают, что «легальное определение понятия “право на получение квалифицированной юридической помощи” в настоящее время отсутствует, собственно, как и легальное определение самого понятия “квалифицированная юридическая помощь”»44. Однако теоретическую попытку определения понятия и нормативного содержания права на получение квалифицированной юридической помощи в разное время предпринимали такие исследователи, как В. В. Гошуляк45, И. В. Краснова46, А. Г. Манафов47, Н. В. Альбрант48, А. С. Плетень49 и др.

По мнению авторов комментария, основные характеристики права на получение юридической помощи: конституционное право на юридическую помощь в субъективном и объективном смыслах; неотъемлемость и невозможность ограничения права на юридическую помощь; конституционное право на юридическую помощь является основным правом человека; реализация права на юридическую помощь базируется на основополагающих принципах конституционного статуса человека; конституционное право на юридическую помощь обладает всеми признаками конституционных прав человека и гражданина; юридическая природа права на квалифицированную юридическую помощь50.

Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи является субъективным правом, прежде всего потому, что позволяет получать каждому определенные блага. В данном случае благом будет выступать юридическая помощь, в том числе бесплатная.

По мнению К. Экштайна «Право на юридическую помощь в объективном смысле “воплощает основополагающие идеи создателей Конституции РФ и представляет собой каркас правовой системы, в которой реализуются иные права человека и гражданина”»51.

Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи не может быть ограничено, и в том случае, если речь идет о возможном нарушении государственной тайны. К такому решению пришел Конституционный Суд РФ в постановлении от 27.03.1996 № 8-П «По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ от 21.07.1993 “О государственной тайне” в связи с жалобами граждан В. М. Гурджиянца, В. Н. Синцова, В. Н. Бугрова и А. К. Никитина». В своем решении Конституционный Суд указал, что отказ обвиняемому в приглашении выбранного им адвоката по причине отсутствия допуска к государственной тайне неправомерно ограничивает конституционное право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи 52.

Также Конституционным Судом РФ была подтверждена неотъемлемость рассматриваемого конституционного права в решении по делу З. Р. Шенгелая53. Общеизвестно, что любое демократическое государство стремится закрепить в своем основном законе все права, зафиксированные в международных документах. Поэтому названные «основными» в международных соглашениях права в большинстве своем имплементируются в тексты действующих конституций государств, и Российская Федерация здесь исключением не является. Поэтому полагаем, что возможно отождествить основные и конституционные права человека.

В Российской Федерации во всех сферах жизни государства и общества за последние десятилетия произошли глобальные изменения. Это повлекло за собой необходимость на законодательном уровне формирования и обеспечения бесперебойного функционирования государственной системы бесплатной юридической помощи. Фактически государство на федеральном уровне впервые в новейшей истории России дало возможность гражданам реализовать предоставленное Конституцией Российской Федерацией право на получение квалифицированной юридической помощи не на словах, а на деле, и взяло на себя ответственность за создание государственной системы бесплатной юридической помощи.

Это стало предпосылкой создания дополнительных государственных гарантий в сфере оказания и получения квалифицированной юридической помощи.

Государство не может ограничить право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи. Согласно ч. 3, статьи 55 Конституции Российской Федерации «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»54. Из логики этой статьи можно сделать вывод, что использование права на получение юридической помощи не представляет никакой угрозы основам конституционного строя и безопасности граждан и не может по этой причине быть ограничено государством. Поэтому согласно Конституции Российской Федерации право на получение квалифицированной юридической помощи в число тех конституционных прав и свобод, которые не подлежат ограничению.

И. М. Поташник считает, что хотя данное право, не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения, тем не менее, оно не является абсолютным55. Однако другие исследователи считают это право абсолютным56. В ст. 17 Конституции Российской Федерации закреплено, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц. По мнению В. В. Гощуляк, таким образом, «подобно тому, как не может существовать абсолютной свободы, в такой же степени не существует и абсолютного права»57. По мнению иных авторов, пределами в реализации прав граждан выступают права и законные интересы других лиц. «Гражданин не может пользоваться этим правом с целью нарушения прав других. Ведь получать квалифицированную юридическую консультацию можно не только с целью реализации своего права, но и с целью злоупотребления правом, т. е. использования субъективного права в противоречии с его социальным назначением, что влечет за собой нарушение охраняемых законом прав и интересов гражданина, общественных и государственных интересов»58. Мы согласны с мнением В. Ю. Панченко, который утверждает, что право на получение юридической помощи имеет пределы своего осуществления и не может быть использовано с целью нанесения вреда правам и законным интересам других лиц59.

В ст. 2 Конституции РФ закрепляется, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод — обязанность государства. В России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17). Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. 18 Конституции РФ). В России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).

Эти положения применительно к праву на получение квалифицированной юридической помощи можно трактовать следующим образом:

1) признание, соблюдение и защита права на юридическую помощь закрепляются как обязанность государства, так как оно приобрело высший конституционный статус;

2) права и свободы других лиц при осуществлении права личности на квалифицированную юридическую помощь не должны нарушаться. Можно сделать вывод о том, что конституционное право на юридическую помощь, как и любое иное право, не является абсолютным, не может использоваться во вред и имеет свои пределы, определяемые правами и законными интересами других лиц;

3) право на получение квалифицированной юридической помощи является непосредственно действующим и если оно не будет законодательно урегулировано либо закон в этой части не будет соответствовать Конституции РФ следует применять непосредственно нормы Конституции;

4) в России не должны издаваться законы, отменяющие либо ущемляющие право на юридическую помощь.

Л. Д. Воеводин выделяет четыре признака конституционного права. «Конституционные права являются основными, составляют юридическую базу для всей системы прав, обладают высшей юридической силой, подлежат повышенной защите»60. В. Г. Стрекозов к таким признакам причисляет следующие: «конституционные права формулируются в общем виде, действуют на всей территории Российской Федерации, являются постоянно действующими, каждый гражданин России обладает одинаковым кругом прав»61.

Определяя юридическую природу конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи, необходимо указать, что в научных работах не выработано единого взгляда относительно того, к какой группе, согласно принятой в науке конституционного права классификации основных прав и свобод, следует отнести данное право.

О. Е. Кутафин подчеркивал, что «в Конституцию РФ включены нормы, являющиеся исходными в правоустановлениях, направленных на обеспечение в должной мере справедливого отношения к человеку в ходе судебного разбирательства»62. М. В. Баглай и Б. Н. Габричидзе относят право на получение юридической помощи к конституционным гарантиям правосудия 63. Получение квалифицированной юридической помощи, включая предоставление в предусмотренных законом случаях бесплатной юридической помощи, А. Н. Кокотовым также рассматривается в качестве конституционной гарантии правосудия 64.

По мнению Е. А. Лукашевой, «наряду с общими государственными гарантиями прав и свобод человека и гражданина следует выделять специфические юридические гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина. К последним она относит и конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи»65.

С. А. Авакьян же считает, что «для обеспечения правового статуса личности важную роль играет закрепление на конституционном уровне группы прав по защите других прав и свобод. Среди них выделяют наряду с правом на судебную защиту рассмотрение дела в надлежащем суде, презумпцию невиновности и гуманизм правосудия, право на получение квалифицированной юридической помощи»66.

А. В. Малько полагает, что «конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи это способ защиты иных конституционных прав и свобод российский граждан»67. Такого же мнения придерживается и В. Г. Стрекозов: «… для Конституции РФ характерным является закрепление норм, направленных на обеспечение государственно-правовой защиты прав и свобод… Защита прав и свобод во многом определяется обеспечением правовой помощи»68.

Одной из составляющих конституционно-правового механизма обеспечения основных прав человека в России К. К. Гасанов называет «механизм обеспечения человека квалифицированной юридической помощью»69. Под ним автор понимает взятую в единстве систему правовых средств, через которую осуществляется юридическое содействие человеку в тех или иных правоохранительных или правозащитных отношениях по поводу реализации основных прав.

Позиция А. В. Зиновьева сводится к тому, что к традиционно выделяемым в науке конституционного права трем группам прав: личным, политическим, социально-экономическим — необходимо добавить еще одну, четвертую группу, которую он называет юридическими правами-гарантиями человека и гражданина, включая в эту группу право на государственную защиту своих прав (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ); право защищать свои права и свободы всеми способами (ч. 2 ст. 45); право на судебную защиту своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46); право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48); право пользоваться помощью адвоката (ч. 2 ст. 48); право не свидетельствовать против себя самого, своей супруги (супруга) и близких родственников (ст. 51); право на компенсацию причиненного ущерба от преступления и злоупотребления властью (ст. 52, 53); презумпцию невиновности (ст. 49)70.

В литературе имеются попытки дать определение права на получение квалифицированной юридической помощи. Например, авторы комментария к Закону о бесплатной юридической помощи полагают, что «Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи — это закрепленная Конституцией РФ в соответствии с международными принципами и нормами возможность каждого получить определенные блага и защитить находящиеся под угрозой или реально нарушенные права, свободы и правоохраняемые интересы посредством обращения к специальным субъектам»71.

Е. С. Любовенко считает, что «Право на получение квалифицированной юридической помощи это конституционно гарантированная каждому возможность самостоятельно выбирать и получать необходимое, отвечающее государственным стандартам качества, информационно-консультативное и практическое (процедурно-процессуальное представительство) правовое содействие в оптимальном осуществлении и эффективной защите его прав, свобод и законных интересов, которое может оказываться на договорной (возмездной и безвозмездной) основе, либо субъектами публично обязанными к этому»72.

Свое видение права на получение квалифицированной юридической помощи представил И. В. Краснов. Он считает, что «конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи следует понимать как право личности на обращение к адвокату, нотариусу, прокурору, государственному или муниципальному органу, общественной организации за получением юридической консультации, других видов юридической помощи с целью обладания юридическими знаниями для защиты нарушенных прав, юридического закрепления субъективных прав и предупреждения их возможного нарушения»73.

Однако эти определения не охватывают всех признаков, свойств правоотношений по оказанию юридической помощи, рассмотренных в данном параграфе и присущих этому процессу в различных ситуациях. Как справедливо отмечает, Б. В. Россинский, рассуждая о предмете административного права, «чрезвычайное многообразие общественных отношений, связанных с реализацией задач и функций исполнительной власти, всей системы исполнительных органов, постоянное развитие этих задач и функций, изменение их приоритетности с учетом социально-экономической и политической конъюнктуры не позволяют сформулировать универсальную дефиницию предмета административного права, отвечающую требованиям четкости, полноты стабильности, но в то же время необходимой детализации тех или иных сторон»74. Мы согласны, что следует уходить от сложных понятийных нагромождений, поэтому определение квалифицированной юридической помощи целесообразно давать обобщенным. Это позволит дефиниции охватить как существующие ныне, так возникшие в будущем общественные отношения, сопровождающие деятельность органов исполнительной власти в сфере оказания бесплатной юридической помощи. Представляется обоснованным мнение Б. В. Россинского, который предлагает для изложения более тонких моментов предмета административного права, интересных для конкретных ситуаций и целей, проводить за счет анализа общественных отношений, а не путем формирования громоздких словесных конструкций 75.

В Законе о бесплатной юридической помощи выделены три группы правоотношений.

Первая группа — это отношения связанные с реализацией права граждан на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи, а именно по поводу установления основных гарантий реализации такого права. В данном законе созданы специальные нормы, позволяющие защитить и обеспечить права граждан, продекларированные в ст. 48 Конституции Российской Федерации 76.

Вторая группа, правоотношений связана с установлением организационно-правовых основ формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. По мнению авторов указанного комментария, «организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи составляют правовые нормы, закрепляющие: структуру и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (глава 2); порядок, формы и принципы деятельности уполномоченных органов в области обеспечения граждан юридической помощью (ст. 15, 16); порядок, формы и принципы работы адвокатов, нотариусов, государственных бюро (ст. 17, 18, 19); категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи (ст. 20); порядок функционирования негосударственной системы юридической помощи и статус участников негосударственной системы: юридических клиник и негосударственных центров юридической помощи (глава 4)»77.

Третья группа правоотношений возникает по поводу установления организационно-правовых основ деятельности по правовому информированию и правовому просвещению населения. К сожалению, регулированию такой важной группы отношений законодатель посвятил в Законе о бесплатной юридической помощи единственную 28 статью. Думается, что рассмотрение в этой статье деятельности по правовому просвещению и информированию населения в качестве объекта правового регулировании является обоснованным. Также представляется логичным суждение, что развитие правового государства, формирование гражданского правосознания, решение проблемы правового нигилизма в нашей стране требуют повышения уровня правовой культуры, без которой не представляется возможным в полной мере реализовать такие приоритетные ценности в жизни общества, как приоритет прав и свобод человека, верховенство закона, гарантия защиты публичных интересов.

В одном только вышеназванном законе, как мы уже отметили, три группы правоотношений, но есть и ряд других правоотношений. Кроме Конституции Российской Федерации и Закона о бесплатной юридической помощи, в число нормативных правовых актов, регулирующих право на получение квалифицированной юридической помощи, необходимо включить следующие законодательные акты:

1) УПК РФ, который, в частности, в ст. 16 закрепляет право подозреваемого и обвиняемого на защиту, указывая при этом, что они могут пользоваться и бесплатным защитником (ч. 4 ст. 16);

2) Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О статусе военнослужащих», в ст. 22 которого также закрепляются случаи и порядок получения бесплатной юридической помощи;

3) Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», который содержит ст. 26, регламентирующую оказание юридической помощи гражданам РФ бесплатно адвокатами;

4) Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», в ст. 10 которого закреплено, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на бесплатную юридическую помощь;

5) Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». В котором говорится о том, что «Получателям социальных услуг с учетом их индивидуальных потребностей предоставляются следующие виды социальных услуг… социально-правовые, направленные на оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно, в защите прав и законных интересов получателей социальных услуг»;

6) Закон РФ от 02.07.1992 № 3185–1 (ред. от 08.03.2015) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», который в ст. 7 закрепляет, что защиту прав и законных интересов гражданина при оказании ему психиатрической помощи может осуществлять адвокат, в том числе и бесплатно;

7) ГПК РФ, который в ст. 50 регламентирует порядок предоставления бесплатной юридической помощи по назначению в гражданском процессе.

1.2. Правовое регулирование оказания бесплатной юридической помощи в Российской Федерации

Говоря о праве на получение бесплатной юридической помощи нужно отдавать себе, отчет о том, что речь идет об определении общих требований к физическим лицам, имеющим право на получение юридической помощи на безвозмездных началах. В части 1 статьи 2 Закона о бесплатной юридической помощи речь идет о гражданах Российской Федерации. Хочется подчеркнуть, что в вышеуказанной статье закреплено лишь потенциальное право социально незащищенных категорий граждан. По сути, они имеют право получить эту помощь, а органы и организации, входящие в государственную систему оказания юридической помощи, обязаны оказать ее бесплатно. Что касается участников негосударственной системы, то на их усмотрение остается выбор получателей юридической помощи, которым они оказывают ее бесплатно. Это вовсе не означает, что граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь, не могут получить юридическую помощь на коммерческой основе. В отличие от тех категорий граждан, которые не имеют право на получение бесплатной юридической помощи, у них есть выбор.

«Значение ст. 48 Конституции Российской Федерации состоит в том, что ее положения обеспечивают равную юридическую защиту для всех, кто в ней нуждается, независимо от их материального положения. В противном случае имело бы место нарушение принципа равенства и гарантии честного ведения процесса»78.

Также статья содержит бланкетную норму о юридических основаниях реализации этого права. Речь идет об отсылке к Закону о бесплатной юридической помощи, иным федеральным законам и законам субъектов Федерации. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации имеют огромное значение для фактической реализации Закона о бесплатной юридической помощи. Конечно, категории граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь определены федеральным законодательством, однако, оплата услуг по оказанию юридической помощи производится из бюджета субъекта Федерации. Исходя из этого, региональные органы власти вольны расширять и дополнять список новыми категориями лиц, имеющими право на получение бесплатной юридической помощи. Исходят региональные власти, как показывает практика из материального положения граждан проживающих в каждом конкретном субъекте Российской Федерации, из реальной потребности населения региона в получении такой помощи а также из того является ли бюджет самого субъекта дотационным или нет. Одним из полномочий субъектов Российской Федерации в нормотворческой деятельности является установление дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения.

Полагаем, что иностранные граждане, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, имеют право и на юридическую помощь, гарантированную ч. 1 ст. 48 Конституции Российской Федерации. По нашему мнению такая помощь может быть оказана малоимущему иностранному гражданину, постоянно проживающему в Российской Федерации, бесплатно по вопросам связанным с получением разрешения на работу в России, легализацией документов и т. д. в том субъекте РФ на территории он постоянно или преимущественно проживает.

Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4528–1 «О беженцах» прямо наделяет лицо, признанное беженцем многими правами гражданина Российской Федерации, правда, только в том случае, «если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации»79. Значит, бесплатная юридическая помощь беженцу может быть оказана в случае тяжелого материального положения в соответствии с Законом о беженцах, а возможно, в ней будет отказано в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. На наш взгляд, конкретная проблема с компактно проживающими беженцами должна быть решена на уровне субъекта Федерации, определенного как место их постоянного проживания. И последние события, связанные с огромным количеством беженцем из Украины, тому подтверждение.

Норма о праве на квалифицированную юридическую помощь, установленная ст. 48 Конституции Российской Федерации, носит скорее не обязывающий, а только управомочивающий характер. Явно просматривается ряд правовых норм гарантирующих все права и свободы. Предопределяется это тем, что при формировании гражданского общества государство направлено на предоставление гражданам максимальной степени свободы и возможности самим принимать решение об использовании или неиспользовании предоставленного каждому конституционного права. Решающую роль в данной ситуации будут играть уровень правосознания в обществе и правовая культура населения в нашей стране.

По нашему мнению, не обязательно, что бы лицо оказывающую квалифицированную юридическую помощь обладало статусом адвоката или лицензией на нотариальную деятельность. Наличие высшего юридического образования является достаточным для консультирования граждан по большинству бытовых вопросов, с которыми, как правило, граждане и приходят на консультацию. А в некоторых случаях дать квалифицированную помощь может и лицо, не обладающее образованием по предмету вопроса, но обладающее большим практическим опытом работы в данной сфере. К примеру, сотрудники пенсионного фонда, дадут консультацию не хуже адвоката.

Международное сотрудничество по вопросу бесплатного предоставления иностранцам юридической помощи в настоящее время сводится к заключению некоторых региональных соглашений.

Например, в заключенной в 1993 г. в Минске Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, являющейся, по сути, договором в рамках СНГ, предусматривается, что «граждане каждой из Договаривающихся Сторон и лица, проживающие на ее территории, освобождаются от уплаты и возмещения судебных и нотариальных пошлин и издержек, а также пользуются бесплатной юридической помощью на тех же условиях, что и собственные граждане (ст. 2 Конвенции)»80. Кроме того, имеют место и двусторонние международные договоры, в целом они являются типовыми.

Так, например, ст. 16 «Бесплатная правовая защита» Договора между Российской Федерацией и Литовской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам устанавливается, что гражданам одной Договаривающейся Стороны в судах и иных учреждениях другой Договаривающейся Стороны оказывается бесплатная юридическая помощь и обеспечивается бесплатное судопроизводство на тех же основаниях и с теми же преимуществами, что и собственным гражданам 81.

Законодательно установлены четыре обязательных участника государственной системы бесплатной юридической помощи: федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро82.

Часть 2 статьи 15 Закона о бесплатной юридической помощи предоставляет право адвокатам, нотариусам и иным субъектам (фактически перечень субъектов открыт) право участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи.

«Государство создает условия, обеспечивающие развитие правовой грамотности и правосознания граждан, их осведомленность о характере, способах и пределах осуществления и защиты их прав, охраняемых законом интересов в административном и судебном порядке, а также доступ граждан к квалифицированной юридической помощи»83. Еще в 2002 г. в Европе был принят План действий по созданию систем юридической помощи, утвержденный Европейским комитетом по правовому сотрудничеству 31.05.2002 № CDCJ (2002) 21, и в большинстве европейских государств были созданы национальные системы юридической помощи.

Как уже отмечалось ранее, до принятия Закона о бесплатной юридической помощи в России, в отличие от иных демократических государств, само понятие «государственная система бесплатной юридической помощи» отсутствовало, равно как и понятие «негосударственная система бесплатной юридической помощи». Поэтому поставленная законодателем цель по формированию и развитию государственной системы юридической помощи и содействию развитию негосударственной системы представляется своевременной.

Кроме упомянутых ранее Конституции РФ, Закона о бесплатной юридической помощи, Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам международных договоров правовое регулирование бесплатной юридической помощи в Российской Федерации осуществляется с помощью и некоторых других нормативно-правовых актов. В частности, таким законом является Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ (ред. от 02.06.2016) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»84.

В этом законе говорится о том, что адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Об этом автор уже говорил, анализируя историю развития института оказания бесплатной юридической помощи в нашей стране.

Принципы законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принцип равноправия адвокатов являются основополагающими для деятельности адвокатов.

Органы государственной власти обеспечивают гарантии независимости адвокатуры. Это позволяет гарантировать доступность для населения юридической помощи и содействует адвокатской деятельности. Государство осуществляют финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Кроме того, в необходимых случаях адвокатским образованиям могут быть выделены служебные помещения и средства связи. Также каждому адвокату гарантируется социальное обеспечение, предусмотренное для граждан Конституцией Российской Федерации85.

Однако, кроме гарантий и льгот у адвокатов есть и определенные обязанности, в том числе связанные с оказанием гражданам бесплатной юридической помощью. В частности адвокат должен отстаивать права и законные интересы доверителя всеми не запрещенными законодательством Российской Федерации средствами действуя честно, разумно и добросовестно, а также исполнять требования закона об обязательном участии адвоката в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда и оказывать юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»86.

В ст. 25 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» указаны существенные условия заключения соглашения с адвокатом. К таким существенны условия относятся: указание на адвоката, принявшего исполнение поручения в качестве поверенного, а также на его принадлежность к адвокатскому образованию и адвокатской палате; предмет поручения; условия и размер выплаты доверителем вознаграждения за оказываемую юридическую помощь или же указание на то, что юридическая помощь оказывается доверителю бесплатно в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. Кроме вышеуказанных, законодатель относит к существенным условиям соглашения с адвокатом порядок и размер компенсации его расходов, связанных с исполнением поручения, за исключением тех случаев, когда юридическая помощь оказывается доверителю бесплатно в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи.

Как уже было сказано ранее, адвокаты оказывают юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. При этом оплата их труда, в случаях оказания юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсация их расходов являются расходным обязательством субъекта Российской Федерации87.

Цели создания адвокатских палат на территории Российской Федерации — это обеспечение оказания квалифицированной юридической помощи, ее доступность для населения на всей территории субъекта Российской Федерации, организация юридической помощи, оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатно, представительство и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях, контроль за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности, и соблюдение адвокатами кодекса профессиональной этики адвоката88.

Совет адвокатской палаты определяет размер дополнительного вознаграждения, выплачиваемого за счет средств адвокатской палаты адвокату, оказывающему юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи… и порядок выплаты такого дополнительного вознаграждения89.

Имущество адвокатской палаты формируется за счет отчислений, осуществляемых адвокатами на общие нужды адвокатской палаты, грантов и пожертвований, поступающих от юридических и физических лиц. Это имущество является собственностью адвокатской палаты. К затратам на общие нужды адвокатской палаты относятся расходы на вознаграждение адвокатов, работающих в органах адвокатской палаты, компенсация этим адвокатам расходов, связанных с их работой в указанных органах, расходы на заработную плату работников аппарата адвокатской палаты, материальное обеспечение деятельности адвокатской палаты, а по решению совета адвокатской палаты — расходы на выплату дополнительного вознаграждения адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно. Возможны и иные расходы, предусмотренные сметой адвокатской палаты90.

Совет Федеральной палаты адвокатов координирует деятельность адвокатских палат, в том числе по вопросам оказания адвокатами юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи и их участия в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда либо в качестве представителя в гражданском или административном судопроизводстве по назначению суда91.

Статья 44 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» регулирует порядок обеспечения оказания гражданам Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также юридической помощи по назначению. Согласно нормам, изложенным в этой статье все адвокатские палаты в 20-дневный срок со дня их регистрации обязаны принять решения, связанные с порядком оказания гражданам Российской Федерации юридической помощи бесплатно.

Кроме Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» деятельность адвокатов по оказанию бесплатной юридической помощью регулирует Приказ Минюста России от 12.11.2012 № 206 «Об утверждении форм и сроков представления документов, связанных с участием адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».

В соответствии с частями 5, 7 и 8 статьи 18 Закона о бесплатной юридической помощи и подпункта 30.32 пункта 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» был утвержден приказ Минюста России от 12.11.2012 № 206 «Об утверждении форм и сроков представления документов, связанных с участием адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»92. Этим приказам утвердили: форму соглашения об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, заключаемого уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с адвокатской палатой субъекта Российской Федерации; форму отчета адвоката об оказании бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи; форму сводного отчета адвокатской палаты субъекта Российской Федерации об оказании бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. Этим же приказом было установлено, что отчет об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи представляется в адвокатскую палату ежеквартально93. Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» «обеспечение бесплатной юридической помощью с участием адвокатов, а также иных лиц, имеющих право на оказание юридической помощи в соответствии с законом»94.

Еще одним нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность адвокатов является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данным актом регулируется материально-техническое и финансовое обеспечение оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и малонаселенных местностях в соответствии с Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Этим Федеральным законом определяется размер и порядок оплаты труда адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, а также компенсаций их расходов на оказание такой помощи. Этот же нормативно правовой акт регулирует порядок учреждения, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности государственных юридических бюро в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»95.

Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» тоже является нормативно правовым актом, регулирующим порядок оказания бесплатной юридической помощи адвокатами и работниками государственных юридических бюро. Речь в нем идет о защите прав и законных интересов гражданина при оказании ему психиатрической помощи. Кроме вышеупомянутых адвокатов и работников государственного юридического бюро бесплатную юридическую помощь могут оказывать и иные лица, уполномоченные государственным юридическим бюро оказывать бесплатную юридическую помощь. Лица, страдающие психическими расстройствами, имеют право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи при оказании им психиатрической помощи в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. Организация, оказывающая психиатрическую помощь, обязана обеспечить возможность приглашения и доступ адвоката, работника или уполномоченного лица государственного юридического бюро, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи, за исключением неотложных случаев96.

В Федеральном законе от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» говорится, что «Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом “О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации”»97. В отличие от Закона РФ от 02.07.1992 № 3185–1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», который более детально регламентирует, в каких случаях лицо, нуждающееся в бесплатной юридической помощи может ее получить и кто обязан ее оказать, в случае с детьми сиротами и детьми, оказавшимися без попечения родителей, законодатель ничего не детализирует, а просто обозначает наличие данного права. Подобным же образом законодательно регулируется право граждан на получение бесплатной юридической помощи в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. В Федеральном законе от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» говорится, что граждане Российской Федерации имеют право… на получение бесплатной юридической помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации98.

Право на получение бесплатной юридической помощи регулируется также, Федеральным законом от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». В нем сказано, что получателям социальных услуг с учетом их индивидуальных потребностей предоставляются следующие виды социальных услуг: «социально-правовые, направленные на оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно, в защите прав и законных интересов получателей социальных услуг»99. А в ст. 21 этого закона речь идет о срочных социальных услугах, в частности о содействии в получении юридической помощи в целях защиты прав и законных интересов получателей социальных услуг100. При этом данным нормативно-правовым актом также не детализируется, кем бесплатная юридическая помощь должна быть оказана, в каком виде и в каких пределах.

Кроме нормативно-правовых актов деятельность государственных юридических бюро регулируется еще приказом Минюста России от 21.07.2010 № 174 «Об утверждении форм документов государственного юридического бюро»101. Этим приказом были утверждены: форма заявления об оказании бесплатной юридической помощи, представляемого гражданином в государственное юридическое бюро для получения бесплатной юридической помощи; форма соглашения об оказании бесплатной юридической помощи, заключаемого между гражданином и государственным юридическим бюро; форма договора об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи гражданам на постоянной основе по поручению государственного юридического бюро; форму договора об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи гражданину по поручению государственного юридического бюро. Этим же приказом работников государственного юридического бюро обязали предоставлять бланки заявлений об оказании юридической помощи гражданам, обращающимся за оказанием бесплатной юридической помощи.

Мы обнаружили, что до сих пор не утратил силу приказ Росрегистрации от 19.12.2005 № 178 «Об утверждении актов, необходимых для работы государственных юридических бюро»102 принятый в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22.08.2005 № 534 (ред. от 13.11.2006) «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» (вместе с Положением об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам)103, причем само постановление Правительства утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 31.01.2013 № 71. Поскольку в связи принятием Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации была установлена система бесплатной юридической помощи, необходимость в продолжение эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам отпала.

Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы осуществляют деятельность по ведению списка негосударственных центров бесплатной юридической помощи. Порядок ведения такого списка регламентируется приказом Минюста России от 01.03.2013 № 24 (ред. от 19.08.2014) «Об утверждении Порядка ведения списка негосударственных центров бесплатной юридической помощи и его размещения на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”»104.

В ст. 2 Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» говорится, что благотворительная деятельность осуществляется, в том числе в целях… оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населени105.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными ФЗ «О некоммерческих организациях» и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами таких видов деятельности как «оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина»106.

В Указе Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» закреплено, что «Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. На Минюст России возложены обязанности по реализации государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний, также им осуществляется регистрация некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политических партии, иных общественных объединений и религиозных организаций. В сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов Министерство юстиции осуществляет государственное регулирование. Кроме того, на Минюст России возложены обязанности по нормативно-правовому регулированию и методическому обеспечению оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населения. В область компетенций Минюста России входит регулирование территориального устройства Российской Федерации, организации местного самоуправления, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также правоприменительные функции и функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, по федеральному государственному надзору за деятельностью некоммерческих организаций, по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния107.

Приказом Минобрнауки России от 28.11.2012 № 994 «Об утверждении Порядка создания образовательными учреждениями высшего профессионального образования юридических клиник и порядка их деятельности в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи»108 был утвержден Порядок создания образовательными учреждениями высшего профессионального образования юридических клиник и порядок их деятельности в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи.

Юридическая клиника может быть создана в качестве юридического лица, если такое право предоставлено образовательному учреждению высшего профессионального образования его учредителем, или структурного подразделения образовательного учреждения. Юридические клиники имеют право оказывать бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной формах, составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера.

Целями создания юридических клиник являются: создание условий для реализации права граждан на получение квалифицированной бесплатной юридической помощи, а также для осуществления их прав и свобод, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности. Кроме того юридические клиники своей деятельностью способствуют обеспечению доступа граждан к правосудию и правовому просвещения населения, и формированию у обучающихся по юридической специальности навыков оказания юридической помощи.

Президентом Российской Федерации были утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, в которых определились принципы, цели, основные направления и содержание государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. Были выделены основные приоритеты государственной политики в сфере юстиции в Российской Федерации. Ими стали соблюдение прав и основных свобод человека, повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций, улучшение качества исполнения судебных решений, актов иных органов и приговоров 109. Указанные приоритеты были повторены в реализации государственной программы Российской Федерации «Юстиция»110.

Были предприняты меры по совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики, повышению эффективности государственного и муниципального управления, правоохранительной деятельности, по противодействию коррупции и подмены в бюрократических интересах демократических общественных целей и задач.

После принятия Закона о бесплатной юридической помощи у граждан появились дополнительные гарантии, что государство будет способствовать реализации их прав на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи, а также четко обозначились организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.

Еще один нормативно-правовой акт, на котором следует акцентировать внимание — это Указ Президента РФ от 02.04.2013 № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О противодействии коррупции”». В нем говорится, что участники государственной системы бесплатной юридической помощи, указанные в ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», обязаны оказывать бесплатную юридическую помощь гражданам в подготовке сообщений о фактах коррупции, а также в случаях нарушения законных прав и интересов граждан в связи с такими сообщениями111.

1.3. Правовое регулирование оказания бесплатной юридической помощи в субъектах Российской Федерации

Одним из полномочий субъектов Российской Федерации в нормотворческой деятельности является установление дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения.

Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»112 установлена основная (минимальная) категория граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи.

Субъектам Российской Федерации предоставлены полномочия по повышению степени социальной защиты, проживающих на данных территориях, граждан, то есть расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, а также перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи.

В первой половине 2013 г. в 42 регионах Российской Федерации были установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи.

Прогрессирует число регионов, расширивших перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи.

На середину 2015 г. в 66 регионах были установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, а для сравнения на середину 2014 г. таких регионов было всего 51.

Субъекты Российской Федерации в своих законах ввели следующие дополнительные категории:

1) беременные женщины и женщины, имеющие детей в возрасте до трех лет, — по вопросам, связанным с восстановлением на работе, отказом в приеме на работу, взысканием заработной платы, назначением и выплатой пособий (Воронежская113, Владимирская114, Курска115, Ярославская116, Новгородская117, Ульяновская118, Ленинградская119, Тверская120 и Смоленская121 области, Республика Карелия122, г. Санкт-Петербург123, Республика Мордовия124, Свердловская область125, Чукотский автономный округ126, Ставропольский127 и Хабаровский края128, Сахалинская область129);

2) лица, освобожденные из мест лишения свободы, в течение двух месяцев со дня освобождения — по вопросам трудоустройства (Воронежская область130, Ростовская область131, Сахалинская область132, Ивановская область133, Липецкая134, Оренбургская135, Курская136, Владимирская области137 и Чувашская республика138 (в течение трех месяцев со дня освобождения), Кировская область139, Псковская140 и Ленинградская области141, Смоленская область142, Тверская область143, Республика Мордовия144, Забайкальский край)145;

3) граждане, имеющие трех и более несовершеннолетних детей, по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей (Камчатский край146, Чукотский автономный округ147, Республика Саха (Якутия)148, Иркутская область149, Сахалинская область150, Ставропольский край151, Забайкальский край152, Ростовская область153, Ивановская область154, Липецкая область155, Тульская область156, Ненецкий автономный округ157, Нижегородская область158, Пензенская область159, Ульяновская область160, Республика Калмыкия161, Свердловская область162, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра163, Иркутская область164, Республика Хакасия165, Хабаровский край166, Чукотский автономный округ167, Республика Дагестан168, Еврейская автономная область169, Калининградская область170, Челябинская область171, Республика Карелия172, Смоленская область173, Волгоградская область174);

4) граждане, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, в связи с утратой ими единственного жилого помещения (вследствие паводка, пожара, взрыва либо разрушения по иной причине) (Калужская область175, Липецкая область176, Республика Калмыкия177, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра178, Республика Хакасия179, Республика Саха (Якутия)180, Магаданская область181, Республика Дагестан182, Алтайский край183, Забайкальский край184, Ставропольский край185, Курская186, Ленинградская187 и Ульяновская области188, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра189;

5) лица без определенного места жительства (Хабаровский край190, Ульяновская область191);

6) инвалиды III группы (Калужская область192), г. Санкт-Петербург193 (инвалиды III группы), Смоленская194 и Ленинградская области195 (инвалиды III группы), Саратовская область196 (инвалиды III группы), Ульяновская197 и Кировская области198 (инвалиды III группы, не проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания), Республика Дагестан199 (неработающие инвалиды III группы), Республика Калмыкия200 (инвалиды III группы), Новгородская201, Сахалинская202 и Свердловская области203 (неработающие инвалиды III группы), Ханты-Мансийский автономный округ — Югра204 (неработающие инвалиды III группы), Челябинская205 и Магаданская206 области (инвалиды III группы), Иркутская область207 (безработные инвалиды III группы), Ненецкий автономный округ208, Республика Хакасия209 и Республика Саха (Якутия)210 (инвалиды III группы), Хабаровский край211 (неработающие инвалиды III группы), Чукотский автономный округ212, Камчатский край213 и Забайкальский край214 (неработающие инвалиды III группы), Республика Карелия215 и Томская область216 (неработающие инвалиды III группы), Ставропольский край217 и Ростовская область218 (инвалиды III группы);

7) лица, имеющие статус безработного (Калужская область219, Саратовская область220, Свердловская область221, Забайкальский край222);

8) женщины, достигшие возраста 55 лет; мужчины, достигшие возраста 60 лет (Калужская область223, Смоленская область224, Республика Карелия225 и Ставропольский край226 (только неработающие пенсионеры), Нижегородская область227 (только не работающие пенсионеры), Хабаровский край228, Саратовская область229, Ульяновская230, Томская231 и Самарская232 области (только не работающие пенсионеры), Волгоградская область233 (только не работающие пенсионеры), Республика Калмыкия234 (только не работающие пенсионеры), Свердловская область235, Иркутская236, Магаданская237 и Кировская238 области (только не работающие пенсионеры), Забайкальский край239 (неработающие пенсионеры, чья пенсия по старости не превышает 2-кратную величину прожиточного минимума), Камчатский край240 (с 60 лет или являющиеся ветераном труда);

9) одинокие родители, имеющие ребенка в возрасте до 14 лет (по вопросам защиты прав и интересов детей) (Липецкая область241, Владимирская область242, Курская область243, Рязанская область244, Смоленская область245 (в том числе ребенка инвалида до 18 лет), Нижегородская246 и Иркутская области247, Ульяновская область248 (в том числе ребенка инвалида до 18 лет), Республика Дагестан249, Республика Калмыкия250 (в том числе ребенка инвалида до 18 лет), Свердловская область251 (в том числе ребенка инвалида до 18 лет), Ханты-Мансийский автономный округ — Югра252, Забайкальский край253, Республика Хакасия254, Хабаровский255 и Камчатский256 край, Еврейская автономная область257 (если их среднедушевой доход ниже двухкратной величины прожиточного минимума, установленного в области), Ростовская область258 (одинокие матери, воспитывающие ребенка в возрасте до 18 лет, а продолжающего обучение до 23 лет), Ставропольский край259, Оренбургская260 и Сахалинская261 области (до 18 лет), Чукотский автономный округ262, Астраханская область263 (по вопросам оспаривания отцовства (материнства), взыскания алиментов;

10) лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, (Смоленская область264, Республика Карелия265, г. Санкт-Петербург266, Ненецкий автономный округ267, Ямало-Ненецкий автономный округ268, Кировская269 и Оренбургская270 области, Республика Мордовия271, Ульяновская область272, Свердловская область273, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра274, Иркутская область275, Республика Хакасия276);

11) ветераны боевых действий (Рязанская область277, Свердловская область (в том числе члены семей погибших (умерших) ветеранов боевых действий)278, Кировская область279 (ветераны ВОВ, кроме предпринимательской деятельности), Забайкальский край280, Камчатский край281, Республика Дагестан282, Смоленская область283, Чеченская республика284 (только ставшие инвалидами или члены семей погибших (умерших) ветеранов боевых действий), Свердловская область285, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра286, Еврейская автономная область287 (ставшие инвалидами), Курская область288, Ростовская область289;

12) полные кавалеры ордена Славы и (или) Трудовой Славы (Московская область290, Смоленская область291, Кабардино-Балкарская Республика292);

13) бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны (Еврейская автономная область293, Новосибирская область294, Сахалинская область295, Забайкальский край296, Оренбургская область297, Кабардино-Балкарская Республика298, Республика Адыгея299, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра300, Республика Алтай301, Иркутская область302, Камчатский край303;

14) члены семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны, инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий Еврейская автономная область304, Смоленская область305, Республика Дагестан306, Республика Хакасия307, Камчатский край308, Ямало-Ненецкий автономный округ309, Оренбургская область310, Республика Ингушетия311, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра312, в том числе в войне с Японией, Иркутская область313, Хабаровский край314, Забайкальский край315 (нетрудоспособные члены семьи погибшего (умершего) ветерана (инвалида) боевых действий, состоявшие на его иждивении и получающие пенсию по случаю потери кормильца (имеющее право на ее получение в соответствии с пенсионным законодательством РФ, в том числе нетрудоспособные родители погибшего (умершего) ветерана (инвалида) боевых действий, не вступившие в повторный брак);

15) ветераны труда (Смоленская область316, Ростовская область317, Республика Марий Эл318, Самарская область319, Ульяновская область320, Хабаровский край321, Челябинская область322, Камчатский край323 (неработающие пенсионеры);

16) почетные доноры (Смоленская область324, Нижегородская область325, Ростовская область326);

17) реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий (Ставропольский край327, Ростовская область328, Оренбургская область329, Пермский край330, Чувашская республика331, Кабардино-Балкарская Республика332, Забайкальский край333, Кировская область334, Республика Ингушетия335, Чеченская Республика336, Республика Хакасия337, Хабаровский край338).

Как показал проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего категории лиц имеющих право на получение бесплатной правовой помощи, некоторые из региональных законодателей подошли серьезно к осмыслению того каким категориям граждан в каждом конкретном субъекте необходимы дополнительные привилегии. Такие регионы воспользовались своим правом дополнить федеральное законодательство в полной мере. Есть такие категории граждан дополнительно внесенных законами субъектов, которые нельзя увидеть в законах других субъектов Российской Федерации.

К примеру, Законом Московской области предусмотрены дополнительные гарантии для почетных граждан Московской области339, а Законом Ульяновской области340 дополнительное право на получение бесплатной правовой помощи есть у граждан — жертв насилия в семье, то есть у тех членов семьи, которым умышленными противоправными действиями (бездействием) других членов этой семьи причинены физические и (или) психические страдания, в том числе вред их физическому и (или) психическому здоровью. В том же законе дополнительные гарантии установлены для граждан, достигших возраста семидесяти лет, не проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания.

Особенностью Закона Ханты-Мансийского автономного округа являются дополнительные случаи оказания бесплатной юридической помощи для граждан, проживающих в труднодоступных и малонаселенных местностях автономного округа, при рассмотрении заявления, по вопросам традиционного природопользования, землепользования, представителей малочисленных народов, имеющих право на такую помощь, а также представители общественных организаций малочисленных народов, не имеющие статуса юридического лица. Также проблемами малочисленных народов занимаются и органы власти Иркутской области. Так право получать бесплатную правовую помощи на территории Иркутской области имеют члены общин коренных малочисленных народов и иных объединений коренных малочисленных народов. Подобная ситуация с представителями коренных малочисленных народов прослеживается в Камчатском и Хабаровском краях, а также в Мурманской области.

Несколько иная ситуация сложилась в Республике Хакасия. В данном субъекте Российской Федерации имеют право получать бесплатную юридическую помощь не только представители коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих на территории Республики Хакасия, но и лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов и ведущие также как и малочисленные народы, традиционное природопользование и традиционный образ жизни. В Челябинской области есть такая категория граждан, имеющая право на получение бесплатной юридической помощи как граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие аварии 1957 г. на ПО «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в речку Теча. Данная детализация положений закона Челябинской области очень важна и еще раз доказывает необходимость передачи ряда полномочий субъектам РФ, которые следят за ситуацией в регионе и могут приводить в равновесие права граждан.

Еще ряд субъектов Российской Федерации добавили в региональные законы о бесплатной юридической помощи дополнительные категории граждан, которые отражают положение дел в данном регионе. Так законодатель Кемеровской области предоставил право на получение бесплатной юридической помощи детям, родителям, вдовам, пасынкам, падчерицам граждан, погибших (умерших), пропавших без вести в результате аварий на предприятиях угольной промышленности в Кемеровской области. А в Республике Дагестан дополнительные права предоставлены гражданам, проживающих в труднодоступных и отдаленных местностях.

Анализ дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи произведенный на основе законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего данные общественные отношения позволяет сделать следующие выводы. В целом работа в субъектах ведется и региональные законодатели понимают ее важность. В первой половине 2013 г. в 42 из 83 регионов Российской Федерации были установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи. Из них дополнительные категории граждан присутствуют в законах 40 субъектов. В Республике Бурятия и Удмуртской Республике дополнительные категории граждан, имеющие право на получение бесплатной юридической помощи не установлены. Теперь остается только надеяться, что еще какие-то из субъектов Российской Федерации добавят в региональные нормативно-правовые акты дополнительные категории граждан, которые будут иметь право на получение бесплатной юридической помощи.

Теперь хотелось бы поговорить о дополнительных случаях оказания бесплатной юридической помощи, установленных законодательством субъектов Российской Федерации. В статье 20 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»341 указаны категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи

Одним из полномочий субъектов Российской Федерации в сфере нормотворчества является установление дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения.

Учитывая, что в статье 20 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»342 установлена основная (минимальная) категория граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, субъектам Российской Федерации предоставлены полномочия по повышению степени социальной защиты, проживающих на данных территориях граждан, т. е. расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, а также перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи. Наблюдается положительная динамика в увеличении числа регионов, расширивших перечень случаев оказания бесплатной юридической помощи

Право на получение всех видов бесплатной юридической помощи, предусмотренных статьей 6 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи имеют определенные категории граждан в случае заключения, изменения, расторжения, признания недействительными сделок с недвижимым имуществом, государственной регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в случае, если квартира, жилой дом или их части являются единственным жилым помещением гражданина и его семьи); признания права на жилое помещение, предоставления жилого помещения по договору социального найма, договору найма специализированного жилого помещения, предназначенного для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, расторжение и прекращение договора социального найма жилого помещения, выселение из жилого помещения (в случае, если квартира, жилой дом или их части являются единственным жилым помещением гражданина и его семьи), расторжения и прекращения договора найма специализированного жилого помещения, предназначенного для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выселение из указанного жилого помещения; признания и сохранения права собственности на земельный участок, права постоянного (бессрочного) пользования, а также права пожизненного наследуемого владения земельным участком (в случае, если на спорном земельном участке или его части находятся жилой дом или его часть, являющиеся единственным жилым помещением гражданина и его семьи); защиты прав потребителей (в части предоставления коммунальных услуг); отказа работодателя в заключении трудового договора, нарушающий гарантии, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, восстановления на работе, взыскания заработка, в том числе за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда, причиненного неправомерными действиями (бездействием) работодателя; признания гражданина безработным и установление пособия по безработице; возмещения вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью или с чрезвычайной ситуацией; предоставления мер социальной поддержки, оказание малоимущим гражданам государственной социальной помощи, предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; назначения, перерасчета и взыскания страховых пенсий по старости, пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца, пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, безработице, в связи с трудовым увечьем или профессиональным заболеванием, единовременного пособия при рождении ребенка, ежемесячного пособия по уходу за ребенком, социального пособия на погребение; установления и оспаривания отцовства (материнства), взыскание алиментов; установления усыновления, опеки или попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, заключение договора об осуществлении опеки или попечительства над такими детьми; защиты прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; реабилитации граждан, пострадавших от политических репрессий; ограничения дееспособности; обжалования нарушений прав и свобод граждан при оказании психиатрической помощи; медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов; обжалования во внесудебном порядке актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц; восстановления имущественных прав, личных неимущественных прав, нарушенных в результате чрезвычайной ситуации, возмещения ущерба, причиненного вследствие чрезвычайной ситуации.

Государственные юридические бюро и адвокаты, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, представляют в судах, государственных и муниципальных органах, организациях интересы граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, если они являются:

1) истцами и ответчиками при рассмотрении судами дел о:

а) расторжении, признании недействительными сделок с недвижимым имуществом, о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и об отказе в государственной регистрации таких прав (в случае, если квартира, жилой дом или их части являются единственным жилым помещением гражданина и его семьи);

б) признании права на жилое помещение, предоставлении жилого помещения по договору социального найма, договору найма специализированного жилого помещения, предназначенного для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе принятых на воспитание в семьи, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, расторжении и прекращении договора социального найма жилого помещения, выселении из жилого помещения (в случае, если квартира, жилой дом или их части являются единственным жилым помещением гражданина и его семьи), расторжение и прекращение договора найма специализированного жилого помещения, предназначенного для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выселение из указанного жилого помещения;

в) признании и сохранении права собственности на земельный участок, права постоянного бессрочного пользования, а также пожизненного наследуемого владения земельным участком (в случае, если на спорном земельном участке или его части находятся жилой дом или его часть, являющиеся единственным жилым помещением гражданина и его семьи);

2) истцами (заявителями) при рассмотрении судами дел:

а) о взыскании алиментов;

б) о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью или с чрезвычайной ситуацией;

в) об установлении усыновления, опеки или попечительства в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, о заключении договора об осуществлении опеки или попечительства над такими детьми;

г) об обеспечении мер государственной поддержки детям-инвалидам, детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

3) гражданами, в отношении которых судом рассматривается заявление о признании их недееспособными;

4) гражданами, пострадавшими от политических репрессий, — по вопросам, связанным с реабилитацией;

5) гражданами, в отношении которых судами рассматриваются дела о принудительной госпитализации в психиатрический стационар или продлении срока принудительной госпитализации в психиатрическом стационаре;

6) гражданами, пострадавшими от чрезвычайной ситуации, — по вопросам, связанным с восстановлением имущественных прав, личных неимущественных прав, нарушенных в результате чрезвычайной ситуации, возмещением ущерба, причиненного вследствие чрезвычайной ситуации.

Рассмотрим динамику по годам. Если в конце первого полугодия 2013 г. в 42 регионах Российской Федерации были установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи. В 40 из 42 субъектов были введены дополнительные категории граждан, имеющие право на получение бесплатной юридической помощи и только в 15 из 42 региональных законов были указаны дополнительные случаи оказания гражданами бесплатной юридической помощи. В 2015 году наблюдается положительная динамика в увеличении числа регионов расширивших перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи и перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи. При этом имеются регионы, увеличившие категории граждан на получение бесплатной юридической помощи и случаи получения такой помощи дополнительно к уже установленным. Во внимание принимаются острые вопросы необходимости оказания социальной поддержки. Например, в отношении лиц, вынужденно покинувшим территорию Украины и находящимся в пунктах временного размещения, расположенных на территории Республики Карелия (Республика Карелия), а также граждан, вынужденно покинувшие территорию своего государства и прибывшие в Новгородскую область, изъявившие желание добровольно переселиться в Новгородскую область (Новгородская область).

В Калужской, Рязанской, Псковской, Смоленской, Тверской, Тульской областях, Республике Карелия, г. Санкт-Петербурге, Кировской области, Республике Мордовия, Чувашская Республика, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарская республике, Республике Марий Эл, Нижегородской, Пензенской, Саратовской областях, Пермском крае, Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Чеченской Республике, Удмуртская Республика, Республике Адыгея, Республике Калмыкия, Свердловской области, Челябинской области, Ямало-Ненецком автономном округе, Кемеровской области, Республике Хакасия, Республике Саха (Якутия), Камчатском крае, Хабаровском крае, Еврейской автономной области, Ставропольском крае, Республике Адыгея, Ростовской области, Магаданской области, Челябинской области, Алтайском крае, Кемеровской области, Новосибирской, Томской и Омской областях, Республике Тыва, Хабаровском крае, Еврейском автономной области, Чукотском автономном округе, Республике Крым законодатели не выделили дополнительные случаи оказания гражданами бесплатной юридической помощи.

В тех же 38 субъектах Российской Федерации, в которых региональным законодательством предусмотрены дополнительные случаи оказания гражданами бесплатной юридической помощи, они не отличаются большим разнообразием, да и количество их тоже не велико. Так, в Воронежской области законодатель ограничивает такие случаи вопросами, связанными с восстановлением на работе, отказом в приеме на работу, взысканием заработной платы, назначением и выплатой пособий беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, а также вопросами трудоустройства лиц, освобожденных из мест лишения свободы, в течение двух месяцев со дня освобождения. Закон Ивановской области также предусматривает оказание правовой помощи по вопросам трудоустройства лиц, освобожденных из мест лишения свободы, в течение двух месяцев со дня освобождения и кроме того сверх норм федерального законодательства рассматриваются случаи, связанные с обеспечением и защитой прав и законных интересов детей граждан, имеющих трех и более несовершеннолетних детей.

В Липецкой области с вопросами по поводу трудоустройства, пенсионного обеспечения и социальной защиты лиц, освобожденных из мест лишения свободы, граждане могут обращаться на целый месяц дольше, чем в соседних областях, в течение трех месяцев со дня освобождения. Также в этой области окажут правовую помощь по защите прав и интересов детей до 14 лет одинокими родителями и в экстренных случаях, связанных с произошедшими чрезвычайными обстоятельствами (пожар, наводнение, взрывы и иные чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, акты терроризма и подобные чрезвычайные обстоятельства).

Несколько отличаются дополнительные случаи оказания бесплатной юридической помощи по законодательству Московской области. Кроме случаев, указанных в Федеральном законе от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», ее окажут в случаях досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего, случаи защиты прав потребителей в части предоставления медицинских услуг, а также для защиты и обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних детей из многодетных семей.

В Калининградской области дополнительно окажут бесплатную правовую помощь только по вопросам защиты прав пострадавших участников долевого строительства. В Мурманской области дополнительные случаи оказания бесплатной юридической помощи коррелируются с дополнительными категориями граждан установленных региональным законодательством и касаются предоставления льгот и гарантий, установленных коренным малочисленным народам в соответствии с Федеральным законом от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», другими федеральными законами и законами Мурманской области.

Похожим путем пошли региональные власти Ханты-Мансийского автономного округ — Югра. К дополнительным случаям они отнесли рассмотрение вопросов традиционного природопользования, землепользования, определения национальной принадлежности (для представителей малочисленных народов, имеющих право на бесплатную юридическую помощь). Законодатели Ненецкого а

...