М. А. Клочков, Ю. Н. Полетаев, Н. К. Титова

АТТЕСТАЦИЯ РАБОТНИКОВ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

Учебно-практическое пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 35.08

ББК 67.401

К50

Авторы:

Клочков М. А., кандидат юридических наук, государственный советник юстиции Российской Федерации 2-го класса;

Полетаев Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;

Титова Н. К., магистр права Московского государственного института международных отношений (университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Рецензент:

Рогалева Г. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В учебно-практическом пособии на основе юридической литературы по теории права, трудового права, норм трудового законодательства Российской Федерации, ряда федеральных законов, иных нормативных правовых актов отечественного законодательства и судебной практики изложены основные правовые и организационные вопросы проведения аттестации работников организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также государственных гражданских служащих Российской Федерации как специальных субъектов трудовых отношений. Содержатся практические рекомендации по применению законодательства, относящегося к теме данного издания.

Авторами учтены принятые в последние годы изменения и дополнения, внесенные в Трудовой кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации» по состоянию на 1 июня 2023 г.

Издание может быть использовано в учебном процессе преподавателями, студентами, бакалаврами, магистрами и аспирантами юридических вузов и факультетов, институтов и факультетов управления. Будет интересно также работодателям, работникам кадровой службы, юрисконсультам и другим практическим работникам.

УДК 35.08

ББК 67.401

© Клочков М. А., Полетаев Ю. Н., Титова Н. К., наследники, 2023

© ООО «Проспект», 2023

Предисловие

Сложившаяся в настоящее время непростая экономическая ситуация в России характеризуется обострением конкурентной борьбы, в связи с чем все большую роль приобретает профессиональный уровень работников и государственных гражданских служащих. Однако для этого необходимо понять, на каком профессиональном уровне находится специалист в текущий момент его трудовой или служебной деятельности, и спрогнозировать его возможную перспективу в сфере труда или государственной гражданской службы.

Эти цели преследуют оценочные процедуры, одной из которых является аттестация работников и государственных гражданских служащих как один из важнейших компонентов работы с кадрами, системы управления кадрами.

Известно, что трудовое законодательство оказывает активное воздействие на социально-экономические отношения в стране. К сожалению, даже с принятием Трудового кодекса РФ, вступившего в силу с 1 февраля 2002 г., оно до сих пор не полностью отражает реалии нового времени современным требованиям рыночной экономики и рыночных отношений, хотя были попытки скорректировать трудовое законодательство и привести его в соответствие с требованиями современной рыночной экономики и рынка труда.

Это в полной мере относится и к правовому регулированию аттестации кадров как одному из важнейших средств проверки уровня их профессиональной подготовки, способствующих более рациональному использованию творческого потенциала каждого аттестуемого работника и гражданского служащего, повышению ответственности его за порученное дело.

Проблемы правового регулирования аттестации работников в условиях сегодняшнего дня занимают далеко не последнее место в науке трудового права и имеют не столько теоретическое, сколько практическое значение в свете совершенствования трудового законодательства. Это объясняется целым рядом причин. Главное состоит в том, что принятые в прошлые годы основные нормативные правовые акты об аттестации руководящих работников и специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта, связи, государственной торговли и других отраслей экономики, а также научных работников в большей части не отражает реалий современного развития отечественной экономики и трудо­вого права1.

Принятые же в последние годы нормативные правовые акты, регулирующие отношения по аттестации кадров, носят, как правило, ведомственный или отраслевой характер и на основную категорию работников, занятых в организациях ведущих отраслей экономики России, не распространяются2.

Особо следует заметить, что в Трудовом кодексе РФ, как и в прежнем КЗоТ РФ, вопросам правового регулирования аттестации работников не посвящено ни одной нормы. Лишь в ст. 81 (п. 3) ТК РФ указывается на право работодателя расторгнуть с работником трудовой договор в связи с его несоответствием занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, а в п. 14 ч. 2 ст. 81 ТК РФ прописано, что порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.

Не восполнен пробел в части правового регулирования аттестации и ее последствий для аттестуемых работников и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» (в ред. постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2006 г. № 63; от 28 сентября 2010 г. № 22; от 24 ноября 2015 г. № 52).

Такое положение с нормативно-правовой базой по аттестации работников снижает эффективность трудового законодательства в целом, вызывает трудовые споры, ухудшает социально-психологический климат в организациях и органах управления, а следовательно, обуславливает необходимость обоснования мер по оптимизации законодательства об аттестации кадров и практики его применения.

В науке российского трудового права в современных условиях хозяйствования и наделения работодателей реальной самостоятельностью проблемам изучения аттестации работников, ее значению и правовым последствиям для сторон трудового правоотношения должного внимания не уделяется. Что же касается имеющихся научных и прикладных работ по этому вопросу, то следует заметить, что они были выполнены учеными-юристами в основном до периода реальной перестройки экономики и трудового законодательства. В результате этих исследований были высказаны неоднозначные суждения относительно юридической природы аттестации работников по нормам трудового права и по другим вопросам, относящимся к исследованию затронутой в данном издании проблемы3.

Однако в этих работах не нашли отражение новейшие нормативные правовые акты, в частности, касающиеся аттестации государственных гражданских служащих.

Поэтому целью данной работы является, прежде всего, комп­лексный анализ законодательства об аттестации работников и государственных гражданских служащих в современных условиях хозяйствования и управления в России и на этой основе разработка предложений по оптимальному варианту правового регулирования аттестации.

Исследование такого важного правового явления, как аттестация работников и государственных гражданских служащих, дает достаточный научный простор для теоретического обобщения и решения непростой, но значимой научной проблемы, имеющей важное экономическое и социальное значение, а результаты этого исследования могут способствовать реализации главных задач, стоящих перед государством в области социально-трудовых отношений.

Глава 1. Общие положения об аттестации работников и государственных гражданских служащих

1.1. Понятие, сущность и значение аттестации

Современная кадровая политика предъявляет серьезные требования не только к подготовке, переподготовке, повышению квалификации, но и к оценке работы кадров. В связи с этим неуклонно возрастает значение аттестации как одной из важнейших организационно-правовых форм проверки (контроля) и оценки профессиональных и других качеств работников (руководителей, специалистов, технических исполнителей и др.), а также гражданских служащих на любом уровне государственной службы.

Вопрос о правовом регулировании аттестации занимает одно из ведущих мест в трудовом праве. Он имеет не столько важное теоретическое, сколько практическое значение в регулировании трудовых и служебных отношений.

Между тем до настоящего времени в современном законодательстве отсутствует легальное определение понятия аттестации работников. Не восполнен этот пробел в Трудовом кодексе Российской Федерации. В п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ указывается только на право работодателя расторгнуть с работником трудовой договор в случае несоответствия работника занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, а п. 14 ч. 2 ст. 81 ТК РФ носит отсылочный характер, указывая, что порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.

Отсутствует понятие аттестации и в законодательстве, регулирующем труд (службу) прокурорских работников и государственных гражданских служащих.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 48 (в ред. Федерального закона от 8 июня 2015 г. № 147-ФЗ) указывается лишь на цель проведения аттестации гражданского служащего — определение его соответствия замещаемой должности гражданской службы.

В соответствии с п. 6.1 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2020 г. № 1387 утверждена единая методика проведения аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Согласно п. 2 Единой Методики Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности государственной гражданской службы Российской Федерации (далее — гражданская служба).

Результаты аттестации гражданских служащих используются для:

— оценки их профессиональной служебной деятельности; стимулирования добросовестного исполнения должностных обязанностей и повышения профессионального уровня;

— определения направлений профессионального развития;

— обеспечения обоснованности принимаемых представителем нанимателя решений на основе результатов оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;

— формирования кадрового резерва для замещения вакантных должностей гражданской службы в порядке должностного роста (п. 3).

В ст. 41 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ) сказано: «Аттестация прокурорских работников проводится для определения их соответствия занимаемой должности, укрепления служебной дисциплины».

Аттестация в переводе с латинского языка означает «удостоверение», «отзыв»4.

В справочной юридической литературе указывается, что «аттестация должностная — определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности»5. В указанном определении, хотя и недостаточно обстоятельно, но все же упоминается о служебной роли аттестации как правового явления — определение уровня профессиональной подготовки работника (гражданского служащего).

Что касается научной, учебной и популярной юридической литературы, то следует заметить, что в ней понятие аттестации трактуется далеко не однозначно. Причем эта литература относится к тому п­ериоду, когда правовое регулирование трудовых отношений осуществлялось в основном в централизованном порядке, то есть государством.

Так, Ф. П. Негру определяет аттестацию как проведение проверки квалификации работника путем периодической оценки его знаний, опыта, навыков, способностей, то есть его соответствия занимаемой должности или выполняемой работе6. Как видим, автор в своем определении отмечает периодичность проведения аттестации и указывает на ее цель.

Сходное понимание аттестации содержится в научных исследованиях Б. Д. Лебина, Г. А. Цыпкина и др.7

В. А. Глозман, принципиально соглашаясь с таким определением аттестации, выделяет дополнительно понятие «переаттестация»8.

Отдельные ученые в области трудового права рассматривают аттестацию работников в широком и узком ее понимании. Так, В. И. Курилов полагает, что «определение квалификации, уровня знаний работника, учащегося, гражданина, соответствия его деловых и политических качеств определенной профессии, специальности, квалификации или должности можно назвать аттестацией в широком смысле»9. По его мнению, аттестация работников в узком смысле — это «проводимая предприятием, учреждением, организацией с помощью аттестационной комиссии, в целях постоянного повышения деловой квалификации и идейно-политического уровня работников, улучшения их подбора и расстановки, периодическая проверка деловых, политических, организаторских, моральных и личных качеств работников определенной категории в специальной организационной форме»10.

Определенное внимание заслуживают и другие мнения ученых в области трудового права о понятии аттестации работников как правовой категории. Так, А. П. Жиров к аттестации относит «установленную государством форму периодической проверки специальной трудовой правоспособности определенной категории работников и качества выполнения ими своей трудовой функции с целью установления соответствия аттестуемых занимаемой должности, повышения их профессионально-делового и морально-политического уровня, а также содействия администрации в улучшении подбора и расстановки кадров»11. В этом определении подмечены функции правовых норм об аттестации.

Обобщение и анализ суждений большинства ученых по затронутому вопросу приводит к выводу о том, что аттестация работников есть не что иное, как проведение проверки квалификации работника путем периодической оценки его знаний, опыта, навыков, способностей, т. е. его соответствия занимаемой должности или выполняемой работе12.

К основным признакам (характеристикам) аттестации современные ученые в области трудового права относят в основном следующие:

1) аттестация всегда вытекает из трудового (служебного) правоотношения;

2) субъектами аттестации являются работники определенной категории, перечисленные в нормативных правовых актах об аттестации, в локальных нормативных актах;

3) периодичность проведения аттестации;

4) аттестация осуществляется в специальной организационно-правовой форме;

5) результаты аттестации всегда имеют под собой определенные правовые последствия для аттестуемого работника;

6) она является одним из средств подбора и расстановки кадров руководителей и специалистов.

Указанные характеристики аттестации выделяют ряд особенностей этого правового явления. Однако если оценивать их с позиции современного трудового законодательства, а также хозяйственной и судебной практики, то становится очевидным, что в целом эти характеристики не могут быть признаны достаточными. Такое положение обязывает рассмотреть характеристики (признаки) аттестации работников и гражданских служащих более подробно.

Как уже упоминалось, аттестация работника и гражданского служащего означает проверку его профессиональной подготовки на предмет соответствия занимаемой должности (выполняемой работы). Именно такое назначение аттестации установлено упомянутыми выше современными нормативными правовыми актами.

При этом следует подчеркнуть, что в соответствии с действующим законодательством работник и гражданский служащий обязан пройти аттестацию (проверку профессиональных знаний) по занимаемой должности. Иначе говоря, он должен совершить установленные нормативными правовыми актами действия, чтобы показать уровень своей квалификации и на этой основе подтвердить свое право на в­ыполнение работы (трудовой или служебной функции) по занимаемой должности согласно заключенному трудовому договору или служебному контракту. Таков главный смысл положений об а­ттестации работников и государственных гражданских служащи­х.

Вместе с тем в отношении работников организаций различных форм собственности проведение аттестации — это право работодателя, которое он может реализовать в соответствии с установленным в данной организации порядком.

Что касается государственных гражданских служащих и прокурорских работников, их аттестация является обязательной для них и проводится в силу Федеральных законов и в порядке, установленном специальными нормативными правовыми актами.

Каково же назначение аттестации? Без правильного ответа на этот вопрос трудно уяснить юридические последствия аттестации и установить комплекс прав и обязанностей аттестуемых работников и гражданских служащих, а также влияние действий участников отношений по аттестации на содержание заключенного трудового договора или служебного контракта.

Как известно, аттестация не является самоцелью. Это — средство, с помощью которого обеспечивается в конечном итоге формирование высокопрофессионального кадрового состава руководителей и специалистов организаций и органов управления. Именно с этих позиций следует подходить к оценке аттестации в свете современного отечественного законодательства.

Говоря о сущности правового регулирования аттестации работников и гражданских служащих, то следует подчеркнуть, что одним из главных ее назначений является создание благоприятных условий для правильного решения следующих юридических вопросов:

1) сохранение содержания трудового договора или служебного контракта в прежнем виде;

2) изменение содержания трудового договора (служебного контракта) вследствие предстоящей корректировки трудовой (служебной) функции работника (гражданского служащего);

3) прекращение трудового договора (служебного контракта).

Сохранение прежнего содержания трудового договора (служебного контракта) означает, что аттестационная комиссия констатирует факт соответствия аттестуемого работника (гражданского служащего) требованиям выполняемой им по трудовому договору (служебному контракту) работы (службы).

Изменение содержания трудового договора (служебного контракта) имеет место тогда, когда аттестационная комиссия констатировала один из двух юридических фактов:

1) уровень профессиональной подготовки работника (гражданского служащего) и иные его данные (в зависимости от занимаемой должности) таковы, что позволяют перевести его в установленном порядке на более высокую должность;

2) вследствие каких-либо упущений в работе (службе), недобросовестности и иных причин работник (гражданский служащий) ненадлежащим образом выполняет свои трудовые (служебные) обязанности, что дает основание для смещения его на более низкую должность.

Для каждого из указанных вариантов изменения трудового договора законодательством установлена особая процедура, и работодатель (представитель нанимателя) должен ей следовать.

Прекращение трудового договора или служебного контракта может иметь место в силу подтверждаемых аттестационной комиссией фактов несоответствия аттестуемого работника (гражданского служащего) требованиям занимаемой должности. В этом случае законодательством также установлена обязательная для работодателя (его представителя) специальная процедура.

Таковы наиболее главные юридические характеристики аттес­тации.

Сказанное выше позволяет сформулировать следующее понятие аттестации работников и гражданских служащих: «Аттестация — это юридическая обязанность работников и гражданских служащих проходить периодическую проверку уровня своей профессиональной подготовки (квалификации) и соответствия занимаемой должности (выполняемой работе), организуемую работодателем (представителем нанимателя) в соответствии с установленными правилами и положениями, с целью оптимизации использования кадров, стимулирования роста их квалификации, повышения ответственности, исполнительской дисциплины и установления возможностей сохранения, и­зменения или прекращения трудовых договоров (служебных контрактов)»13.

Задачи аттестации вытекают из ее цели, закрепленной в законодательстве.

Например, аттестация гражданского служащего проводится в целях определения соответствия его замещаемой должности гражданской службы на основе оценки профессиональной служебной деятельности.

Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих14.

Целями аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий являются: объективная оценка деятельности руководителей предприятий и определение их соответствия занимаемой должности; оказание содействия в повышении эффективности работы предприятий; стимулирование профессионального роста руководителей предприятий15.

Аттестация сотрудников таможенных органов РФ проводится для решения вопросов: о соответствии сотрудника таможенного органа занимаемой должности; о представлении сотрудника таможенного органа к государственной награде Российской Федерации16.

Исходя из содержания ст. 41 Закона о прокуратуре РФ аттестация прокурорских работников преследует цель не только определения их соответствия занимаемой должности, но и укрепления служебной дисциплины.

Таким образом, аттестация работников и гражданских служащих проводится в целях объективной оценки пригодности их к дальнейшей работе (службе), выявления кадрового резерва на повышение по должности, стимулирования роста их квалификации, повышения ответственности и исполнительской дисциплины.

Следовательно, аттестация призвана способствовать:

— совершенствованию деятельности организаций и государственных органов по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров;

— определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности;

— повышения продуктивности управленческого труда и развитию творческой инициативы;

— обеспечению социальной защищенности работников и гражданских служащих в условиях рыночных отношений путем дифференциации оплаты их труда;

— решению вопроса о повышении работнику или гражданскому служащему соответственно квалификационного разряда, категории, классного чина.

Аттестация работников — явление периодическое, проводится в основном один раз в 2–4 года.

Регулярность проведения аттестации способствует постоянному повышению профессионального уровня работника и гражданского служащего, развитию их деловой активности в интересах организации (органа управления). Установление сроков при проведении аттестации необходимо для того, чтобы:

— обеспечить строгую системность, периодичность проверки наличия или отсутствия соответствующих деловых (профессиональных) качеств у работника (гражданского служащего);

— предоставить ему определенные гарантии и уверенность в том, что он будет работать установленный срок, сможет за это время проявить себя, приобрести новые знания по выполняемой работе (гражданской службе), совершенствовать имеющуюся или приобрести новую квалификацию, достичь определенных результатов в работе (на гражданской службе).

В исключительных случаях для отдельных руководителей и специалистов аттестация может носить и внеочередной характер, например в связи с реализацией таких важных мероприятий, как борьба с коррупцией в системе государственного управления, дифференциация в уровнях оплаты труда государственных служащих. К примеру, Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»17 был предусмотрен перечень случаев возможного проведения аттестации: в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в силу решений судов. Как правило, работник (гражданский служащий), прошедший внеочередную аттестацию, не освобождается от прохождения очередной периодической аттестации.

Согласно Положению от 27 сентября 2018 г. внеочередная аттестация гражданских служащих федерального агентства железнодорожного транспорта и его территориальных управлений может проводиться:

а) по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего;

б) по решению представителя нанимателя после принятия в установленном порядке решения:

— об изменении условий оплаты труда гражданских служащих;

— о сокращении должностей гражданской службы.

По результатам внеочередной аттестации гражданским служащим, имеющим преимущественное право на замещение должности гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе.

Для сотрудников таможенных органов РФ Положением от 24 декабря 2008 г. аттестация для решения вопроса о соответствии занимаемой должности может быть очередной и досрочной.

Очередная аттестация сотрудников проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Досрочная аттестация сотрудника может быть проведена на основании приказа таможенного органа по согласованию с начальником вышестоящего таможенного органа не ранее 30 календарных дней после доведения соответствующего приказа сотруднику под подпись.

Положение о порядке проведения аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов организаций и их подразделений, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов18, предусматривает правило, согласно которому аттестация указанных работников проводится один раз в пять лет. Аттестация проводится после повышения квалификации аттестуемого.

Досрочная аттестация проводится в случае, когда в организациях выявлены грубые нарушения норм и правил, регулирующих эксплуатацию транспортных средств, или совершаются транспортные происшествия с тяжелыми последствиями.

От внеочередной и досрочной аттестации следует отличать повторную аттестацию. Необходимость в этом виде аттестации возникает в тех случаях, когда предшествующее решение аттестационной комиссии предусматривает проведение повторной аттестации работника. Это относится главным образом к работникам организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, связи, сферы обслуживания.

1.2. Отграничение аттестации работников и гражданских служащих от схожих правовых явлений

Периодическую аттестацию работников и гражданских служащих необходимо отличать от иных схожих правовых явлений, встречающихся в практике, иначе неизбежны ошибки в применении законодательства. Тем самым могут быть нарушены права и законные интересы работников гражданских служащих, а также возникнуть другие нежелательные правовые последствия.

В практической деятельности наиболее часто отношения по аттестации необходимо отграничивать:

1) от аттестации профессиональных бухгалтеров19;

2) от аттестации на присвоение определенной квалификационной категории отдельным специалистам (например, педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений, медицинским работникам и фармацевтическим работникам)20;

3) от аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств, для определения пригодности их к работе по обеспечению безопасной эксплуатации транспортных средств21;

4) от государственной итоговой аттестации по образовательным программам высшего образования22;

5) от квалификационного экзамена гражданского служащего и прокурорского работника23.

На практике необходимость в отграничении аттестации работников от схожих правовых явлений возникает и в ряде других ситуаций, например, при проверке компетентными органами профессиональных знаний и действий лиц, работа которых связана с источниками повышенной опасности, обслуживанием атомных установок и т. п.

Все указанные выше случаи отграничения аттестации работников от схожих правовых явлений предлагается проводить по различным юридическим признакам, среди которых наибольшее значение имеют:

— юридическая природа и целевое назначение периодической аттестации и сравниваемых правовых явлений;

— субъектный состав (участники) исследуемых отношений;

— правовой механизм проверки уровня профессиональных знаний аттестуемого, его составные части;

— характер процедуры проведения аттестации;

— правовые последствия аттестации;

— порядок рассмотрения и разрешения спорных вопросов (процессуальные гарантии).

Рассма

...