C. А. Старостин

Чрезвычайное положение

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.5

ББК 67.400

С77

Автор:

Старостин С. А., доктор юридических наук, профессор, профессор Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:

Мелехин А. В., доктор юридических наук, профессор Университета прокуратуры Российской Федерации;

Порфирьев Б. Н., доктор экономических наук, профессор, академик РАН.

Монография содержит ряд ключевых направлений развития современного отечественного административного и конституционного права. В ней не просто дается во многом критическая оценка действующего Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», но и предложены конкретные направления его совершенствования.

Одним из наиболее важных выводов автора является предложение передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации право самостоятельно вводить режим чрезвычайного положения по основаниям природного и техногенного характера. Автор убедительно доказывает необходимость разработки нового законопроекта, который предусматривал бы введение профилактического режима особого положения, предшествующего режиму чрезвычайного положения и предоставляющего федеральным органам исполнительной власти дополнительные полномочия для предотвращения режима чрезвычайного положения.

Монография предназначена в первую очередь для законодателей, которые должны понять, что общественные отношения в Российской Федерации 2000 г. и в современной России совершенно различны, что давно пора совершенствовать отечественное чрезвычайное законодательство. Книга будет полезна и тем, кто интересуется публично-правовыми составляющими национальной правовой системы.

УДК 342.5

ББК 67.400

Старостин С. А., 2019

© ООО «Проспект», 2019

От автора

Уважаемые читатели!

Представляется необходимым предварить настоящее исследование некоторыми важными, по крайней мере, для меня, замечаниями.

Монография является не только результатом моих многолетних исследований и приобретенного мною практического опыта, она — результат трудов многих других ученых, внесших исключительно важный вклад в теорию исследуемой проблемы.

Так, в Академии управления МВД России, где в период с 1990 г. по 2002 г. мне довелось трудиться, была создана научная школа, представители которой достаточно обстоятельно и успешно исследовали проблемы управления органами внутренних дел в особых условиях, в том числе в условиях чрезвычайного положения, и многое, о чем повествуется в монографии, основывается на трудах этих ученых. Я с гордостью и глубоким уважением называю моих дорогих коллег: М. А. Громова, И. В. Гончарова, Г. И. Демина, С. Н. Зайцева, М. П. Киреева, И. Е. Ложкина, А. К. Микеева, А. Г. Степанова, В. Н. Соглаева, А. М. Якушина и других, тех, с которыми мне довелось в те годы работать.

Свое достойное место среди ученых, которые также исследовали проблемы управления при чрезвычайных ситуациях и чрезвычайном положении, с которыми мне также довелось продолжительное время работать, занимают мои друзья и коллеги — ученые Всероссийского научно-исследовательского института МВД России: Ю. М. Антонян, А. С. Дугенец, М. Я. Масленников, А. В. Мелехин, В. А. Плешаков, Н. Ф. Попова, Ю. В. Степаненко, А. П. Шергин и другие.

Я с глубоким уважением отмечаю влияние на формирование моих научных взглядов не только перечисленных мною выше ученых, но и многих других близких мне людей, назвать которых просто не представляется возможным. Просто потому, что, называя одних, всегда существует опасность кого-то забыть и тем самым их обидеть. Трудно провести черту, которая бы разделила ученых, внесших весомый вклад в развитие интересующего меня направления знаний, и других, честно и добросовестно работавших в этой сфере на общий результат.

Но среди моих коллег есть два человека, о которых мне хочется сказать особо. Оба этих ученых отличаются глубокими знаниями проблемы управления в чрезвычайных ситуациях, благодаря им формировались и формируются сегодня современные взгляды на сложные проблемы. Во многом благодаря именно этим людям сформировались и мои знания в сфере управления в условиях чрезвычайных ситуаций, чрезвычайного положения, и я искренне и безмерно им благодарен.

Один из них — заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Анатолий Федорович Майдыков — мой научный руководитель по кандидатской и научный консультант по докторской диссертациям. Благодаря лично ему 22 августа 1988 г. приказом министра внутренних дел СССР в Академии МВД СССР была создана кафедра управления органами внутренних дел в особых условиях и впоследствии была сформирована научная школа. Представителем этой школы я считаю и себя.

Другой, не менее известный, ученый, вклад которого в развитие теории государственного управления в чрезвычайных ситуациях трудно переоценить, — академик РАН, доктор экономических наук, профессор Борис Николаевич Порфирьев.

Хотелось бы выразить этим двум ученым искреннюю признательность и благодарность за совместную работу, за те знания, которые легли в основу этой монографии.

Что касается самой монографии, то она, несомненно, будет полезна не только ученым и практикам. Предложения юридического характера, порой значительно отличающиеся от современного правового регулирования института чрезвычайного положения, надеюсь, найдут отклик у законодателя. Надеюсь, что монография будет с интересом воспринята как управленцами и административистами, так и представителями других отраслей знаний. Книга будет интересна и полезна аспирантам и студентам высших учебных заведений, обучающимся по юридическим направлениям и специальностям.

Введение

Среди основных угроз национальной безопасности важнейшими являются преступные посягательства, направленные против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности; коррупция, а также стихийные бедствия, аварии и катастрофы, связанные с глобальным изменением климата, ухудшением технического состояния объектов инфраструктуры и возникновением пожаров1. В многообразии внутренних источников этих угроз особое место занимают чрезвычайные ситуации криминального, природного и техногенного характера (далее ЧС2).

Обеспечение национальной безопасности предполагает государственную политику, нацеленную на создание всесторонних гарантий защиты и укрепления жизненно важных национальных интересов России, действия государства, его учреждений и должностных лиц по достижению этого, а также меры, предпринимаемые гражданами страны. Стратегия национальной безопасности России указывает, что такие меры должны быть как превентивного, так и созидательного характера.

Превентивный характер политики России в области обеспечения национальной безопасности подразумевает выявление и устранение каких-либо угроз на «вероятной» стадии их появления, а также выработку государственной стратегии реагирования на возможные угрозы национальной безопасности, комплексной системы мер правового и специального характера для их эффективного устранения.

Обязательным компонентом системы обеспечения национальной безопасности государства является институт чрезвычайного положения (далее ЧП). Согласно Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении» (далее — закон о чрезвычайном положении) данное понятие означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законом о чрезвычайном положении на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные законом о чрезвычайном положении отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Создание в СССР и РФ законодательства о чрезвычайном положении принято считать с 8 марта 1923 г., когда декретом ВЦИК и СНК РСФСР было принято «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка», согласно которому чрезвычайное положение вводилось постановлением ВЦИК и СНК по представлению НКВД. Через три года был принят новый декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1926 г. «О чрезвычайных мерах охраны революционного порядка», который переименовал чрезвычайное положение в исключительное положение, но оставил основания и процедуру его введения прежними.

Конституция РСФСР 1937 г., упразднившая ВЦИК, и Конституция СССР 1936 г. не определяли орган, уполномоченный вводить военное, чрезвычайное или исключительное положение. Конституция СССР 1936 г. устанавливала лишь объявление Президиумом Верховного Совета СССР состояния войны, мобилизации и военного положения. Аналогичным образом порядок введения ЧП обходили вниманием Основные законы 1977 г. и 1978 г.

Закон СССР от 1 декабря 1988 года № 9853-XI отнес введение ЧП к компетенции Президиума Верховного Совета СССР, однако в 1990 году, в связи с учреждением поста Президента СССР, это право было разделено между главой Советского государства и Верховным Советом.

Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» был принят в апреле 1990 года, согласно ему чрезвычайное положение на территории союзных, автономных республик либо в их одной отдельной местности мог объявить Верховный Совет этой союзной или автономной республики; на всей территории СССР чрезвычайное положение мог объявить Верховный Совет СССР. Президент СССР мог вводить чрезвычайное положение в отдельных местностях только с согласия Президиума Верховного Совета СССР или Верховного Совета союзной или автономной республики. Действующий в настоящее время Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» был принят 30 мая 2001 г3.

Законодательство о чрезвычайном положении связывает содержание режима ЧП в первую очередь с необходимостью введения мер, которые ограничивают права и свободы граждан, права юридических лиц, с увеличением при этом дискреционных полномочий органов государственной власти. Однако такой подход следует считать неполным. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что необходимость введения чрезвычайного положения непосредственно связана с такими случаями, когда в результате возникновения чрезвычайной ситуации для противодействия ей требуется увеличение полномочий главы государства (главы исполнительной власти), в том числе предоставление ему права принимать распоряжения, имеющие силу закона.

Данные обстоятельства требуют детального исследования с тем, чтобы понять истинное назначение режима чрезвычайного положения, определить его содержание и на этой основе выработать предложения по совершенствованию действующего чрезвычайного законодательства.

Будучи средством и гарантом нейтрализации ЧС криминального, природного, техногенного и иного характера, защищая политические, экономические и социальные права и свободы граждан в период введения необходимых запретов и временных ограничений, режим чрезвычайного положения в то же время в определенной степени является инструментом насилия. Поэтому законом исчерпывающе должны быть установлены пределы ограничений прав и свобод граждан, юридических лиц в условиях чрезвычайного положения.

С другой стороны, органы государственной власти субъектов РФ не должны быть стеснены в возможности быстрого реагирования на меняющуюся ситуацию4, федеральные же органы власти должны иметь необходимые рычаги жестко влиять на ситуацию, в том числе и ограничивая методы такого реагирования. В противном случае, как подтвердила практика, органы государственной власти обречены на бездействие и нерешительность именно тогда, когда от них требуются срочные действия по обеспечению безопасности людей, защите общественного порядка или конституционного строя.

Это говорит о важности не только законодательного, но и подзаконного регулирования режима чрезвычайного положения, в том числе организации его обеспечения.

Цель монографии — анализ нормативных правовых основ и организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения, поиск и обоснование путей и форм их совершенствования.

Объект исследования — институциональные аспекты правового режима чрезвычайного положения и их реализация в законодательстве и деятельности органов государственной, в первую очередь исполнительной, власти Российской Федерации.

Глава I. Институциональные и правовые основы режима чрезвычайного положения

§ 1. Понятие чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение, имея двухсотлетнюю историю, продолжает оставаться и сегодня достаточно противоречивым явлением как с политической, так и с юридической стороны.

Под понятием «чрезвычайное положение» понимается определенная форма реагирования государства на конкретные экстремальные обстоятельства5. Особенность его в том, что государством предпринимаются чрезвычайные меры, основанные на ограничении конституционных прав и свобод человека и гражданина, перераспределении власти, как правило, в сторону увеличения влияния исполнительных органов, ограничении федерализма, привлечении вооруженных сил и т. п. С широкой позиции, чрезвычайное положение — это временное изменение конституционного строя государства, объективно необходимое для минимизации или устранения внутренних угроз его безопасности. Это едва ли не единственный инструмент, который на основании закона позволяет отступить от норм и ценностей демократического режима.

Необходимость такого отступления обусловлена изменением стратегии государственного управления в условиях чрезвычайных ситуаций. Под чрезвычайной ситуацией в дальнейшем мы будем понимать не то определение, которое дано в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а более широкое понятие, а именно: обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате опасного явления криминального, природного или техногенного характера, характеризующуюся наличием реальной угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства, многочисленными жертвами, значительными материальными потерями, нарушением условий жизнедеятельности людей, ущербом окружающей природной среде6. Как видим, это определение включает в себя еще и чрезвычайные ситуации криминального характера, о которых в упомянутом законе речь не идет. При этом перед государственными органами встают задачи, не свойственные повседневному режиму работы. Более того, внезапность и стремительность развития чрезвычайной ситуации, скорость ухудшения обстановки требует принятия срочных и специальных контрмер, что невозможно при обычном порядке деятельности.

Чрезвычайной ситуации сопутствует ряд факторов, которые влияют как на систему государственного управления, так и на общество в целом, переводя их в качественно иное состояние. Н. И. Архипова и В. В. Кульба среди таких факторов выделяют следующие7:

1) Опасность. Ее степень может быть различной в зависимости от масштаба и типа чрезвычайной ситуации. В рамках организации государственного управления важно отметить не только реальное, но и эмоциональное влияние фактора опасности на человека, которое определяется личным представлением человека об угрозе ему, его здоровью. Это представление формируется на базе самой различной информации (в том числе бытовой, слу­хах, предположениях, догадках).

Обостренное восприятие опасности может приводить к панике, дезорганизации общественной жизни, хаотической активности, которая не адекватна ни степени, ни характеру возникшей угрозы.

2) Дефицит достоверной информации. Этот фактор непосредственно связан с предыдущим — на эмо­циональное состояние человека в условиях чрезвычайной ситуации действует прежде всего его конкретное пред­ставление о степени опасности, сформированное той информацией, которой человек располагает. Так как эта информация исходит от различных источников и обычно является противоречивой и неоп­ределенной, то наиболее вероятной реакцией является не страх, ко­торый чаще всего возникает у человека при столкновении с опас­ностью, а беспокойство, тревога, опасение за свое будущее.

При этом слишком оптимистичные прогнозы властей о масштабе, развитии чрезвычайной ситуации, ходе работ по ее ликвидации приводят к об­ратному эффекту: в этой обстановке люди больше верят слухам, чем хорошим новостям. В условиях интернета этот фактор становится все более реальным, вспомним хотя бы слухи о количестве погибших во время пожара в торгово-развлекательном центре «Зимняя вишня» 25‒26 марта 2018 г. в г. Кемерово.

П. В. Симонов разработал информационную теорию эмоций, согласно которой положительная эмоция возникает, когда наличная информация превышает информацию, необходимую для удовлетворения потребности в ней. При дефиците наличной информации появляется отрицательная эмоция, достигающая максимума в случае полного отсутствия информации8.

Обеспокоенность людей, вызываемая дефи­цитом информации, может привести к очень тяжелым последствиям — радиофобии, т. е., по сути дела, массовому психологическому забо­леванию.

3) Дефицит времени. Большинство работ в условиях чрезвычайных ситуаций необходимо выполнять в минимальные сроки. Поэтому возрастает психологическое напряжение. Требуется дополнительное время для того, чтобы справиться с вол­нением, опасениями, а иногда с предубеждениями. В таких услови­ях быстрее накапливается и дает о себе знать усталость.

В связи с экономией времени все действия компетентных органов, привлеченных сил должны быть направлены на ликвидацию чрезвычайной ситуации. Здесь нет места межличностным конфликтам, личным интересам, конкуренции, неповиновению. Оказавшиеся в зоне бедствия люди должны образовывать единый слаженный механизм. Помехи его работе, особенно источником которых являются социальные противоречия, должны оперативно устраняться.

4) Особенности выполняемой работы и ее организации. При ликвидации причин и последствий любой чрезвычайной ситуации приходится выполнять огромный объем физической и интел­лектуальной работы, как правило, необычной. Далеко не всегда ясно, что следует делать. Но даже, если ясно что требуется делать, не всегда существует четкое представление, как и каким образом это делать. Наиболее эффективные методы производства определяют­ся путем проб и ошибок, в процессе частой и порой необоснован­ной смены поставленных задач и формулируемых требований. Не­легкая работа отягощается отрицательными впечатления­ми от бесплодно потраченных усилий и нерациональных управ­ленческих решений. В этих условиях особое значение имеет максимальная формализация действий органов власти, когда возможные варианты их действий предусмотрены и точно определены в оперативных документах.

Ситуация еще более ослож­няется тем, что действия органов управления в зоне чрезвычайной ситуации находятся под пристальным вниманием общественности. Неэффективные решения, безрезультатные действия предаются широкой огласке, подвергая угрозе доверие к власти со стороны населения. В таких случаях возрастает вероятность массовых беспорядков, мятежей, восстаний, народных волнений, т. е. увеличения масштаба чрезвычайной ситуации, ее эскалации на социально-политическую сферу.

5) Относительная изоляция. Люди, оказавшиеся в зоне чрезвычайной ситуации, в течение длительного времени могут находиться в определенной изоляции. Ее отрицательное влияние может усиливаться отрывом от при­вычной системы трудовых и социальных отношений; необходимостью подчинения новой системе требований и отношений, складывающихся на основе вы­полнения необычных, а порой и представляющих непосредствен­ную или скрытую угрозу для здоровья функций; существенным ограничением свободы перемещений, выбора форм проведения сво­бодного времени; довольно жесткими регламентациями поведения; длительным расставанием с семьей и близкими, отсутствием сведений об их судьбе.

6) Ответственность. Этот фактор оказывает влияние на людей, задействованных в ликвидации чрезвычайной ситуации и ее последствий — как сотрудников соответствующих государственных органов, так и добровольцев из числа гражданского населения. Выполняемая ими работа очень ответственна, она не допускает недобросовестности, так как цена некачествен­ного выполнения заданий очень высока.

Во многих случаях работа в условиях чрезвычайной ситуации раскрывает в чело­веке потенциальные возможности, незаметные в обычных услови­ях. В то же время такая мобилизация сил и возможностей человека не может не сказаться на его физи­ческом и психологическом состоянии. Вполне возможны существенные изменения в состоянии здо­ровья, самочувствия, эмоционального состояния и т. д.

При возрастании масштаба чрезвычайной ситуации влияние перечисленных факторов достигает критического значения. Исследователи отмечают9, что в ситуации с повышенной опасностью, т. е. в конфликтной ситуации общественные отношения приобретают качественно иной оттенок. Начинают множиться деструктивные формы взаимоотношений и глубина их проникновения напрямую зависит от времени существования чрезвычайной ситуации и тяжести ее последствий.

Для характеристики общественных отношений, складывающихся в условиях чрезвычайной ситуации, применимо понятие «критический случай», содержание которого раскрывает О. Н. Яницкий10. Критический случай может проявляться в различных процессах. Исследователь выделяет, в частности:

1) прекращение производства материальных и духовных благ и, следовательно, распад и постепенное исчезновение или перерождение всей совокупности социальных институтов и отношений, связанных с этим процессом. Созидание как основополагающая форма социального действия и, следовательно, как социологическая категория теряет смысл. Коллективные социальные субъекты переключаются на производство средств разрушения и обороны, равно как и на производство разрушительных действий как таковых;

2) трансформация института труда. В критическом случае целью «мирного» труда становится разрушение, инструментом — насилие, а результатом — нанесение максимального ущерба «противнику». Под категорию мирного труда в таком случае подпадают производство и торговля наркотиками, использование рабского труда, производство различных фальсификатов (продуктов питания, алкогольной продукции, лекарств);

3) изменение социального порядка, социальной структуры общества, уклада повседневной жизни, психологии людей, отношения к природе;

4) производство бедствий превращается из сопутствующего момента производства общественных благ в доминирующий способ социального производства, имеющий свои цели, ценности, институты и закономерности. Хотя внешне институты, организующие социальный порядок, могут сохраняться (законодательство, парламент), по существу это — уже другое общество;

5) в предельном варианте производство социальных ценностей не только минимизируется, но и приобретает архаичные формы (собирательство, натуральный обмен, вынужденное иждивенчество, грабежи, похищение людей, выкуп). Экономически и социально активное население резко сокращается. Технологии разрушения и нанесения ущерба «противнику» становятся все более изощренными, а орудия разрушительных действий постоянно модернизируются. Возникает институт «обучения насилию и разрушению», в организациях созидания (учебных, экспертных, спортивных, развлекательных) может осуществляться совершенствование разрушительного потенциала;

6) рискогенная среда выталкивает трудоспособное население, ориентированное на созидательный труд, и, напротив, притягивает криминал во всех его формах. Самоорганизация населения обретает специфические формы: организация сопротивления, посредничество, криминальный бизнес и сообщества взаимопомощи с целью физического выживания.

Ряд исследователей указывает, что чрезвычайная ситуация является благоприятной средой для формирования криминогенных факторов. Ю. Н. Демидов на примере землетрясения в Армении (1988 год) показывает, как в экстремальных условиях происходит рост преступности11.

П. В. Космынина, проводя криминологическое исследование детерминации преступности в регионах, пострадавших от бедствия природного или техногенного характера, отмечает ухудшение криминальной ситуации, при этом рост регистрируемой преступности имеет устойчивый, поступательный характер. Параллельно повышается уровень латентности совершаемых преступлений, что не позволяет в полной мере отразить объективную криминологическую обстановку. Ухудшение криминальной ситуации в регионе бедствия является результатом действия отрицательных факторов, порожденных или усиленных сложившимися на территории особыми условиями, возникшими под влиянием чрезвычайного события12.

Таким образом, важным признаком чрезвычайной ситуации является изменение социальной среды в зоне бедствия и на прилегающих к ней территориях. Происходит криминализация общественных отношений, развиваются деструктивные процессы, которые затрагивают все слои общества, в том числе и региональные органы власти. Текущие планы деятельности не соответствуют реальной си­туации. Встают новые задачи, большим потоком поступает информация, которую следует из­учить и проанализировать. Региональные руководители, оказавшись в неожиданной ситуации, не имея указа­ний сверху и не зная общей картины, могут поддаться панике, принять непродуманные решения. Поэтому диспозитивные начала территориального управления, инициатива снизу, часто повы­шающие в обычных условиях эффективность принимаемых реше­ний, при чрезвычайной ситуации теряют свою действенность.

В сложившихся условиях, чтобы не потерять управление ситуацией, государство вынуждено прибегать к антикризисным стратегиям, которые построены, в частности, на: 1) повышении контроля за поведением людей, 2) государственном регулировании производства и распределения жизненно важных благ, 3) подавлении массовых беспорядков, протестов, вооруженных выступлений; 4) введении централизованного управления. Реализовать подобные стратегии без ограничения ряда прав и свобод невозможно.

К примеру, такие меры, как «комендантский час» (запрет на пребывание в общественных местах в определенное время суток), особый режим въезда и выезда на определенную территорию, пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, подразумевают введение ограничения конституционного права на свободу передвижения; запрет отдельных видов финансово-экономической деятельности, установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости, приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества означают ограничение экономических прав и свобод. В отдельных случаях прямое ограничение того или иного права является одновременно мерой государственного реагирования: например, запрещение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий.

Социальные-политические деформации — одна из самых негативных сторон чрезвычайных ситуаций. Предупреждение их возникновения — а это должно быть осуществлено оперативно, поскольку чрезвычайные ситуации отличаются высокой скоростью развития событий, — является первостепенной задачей государственного реагирования. Именно этим обстоятельством объясняется, что в арсенале демократических государств продолжает оставаться и использоваться такой инструмент, как чрезвычайно

...