М.А. Митюков

В Государственной Думе
(12 декабря 1993 г.— 16 января 1996 г.):
выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.532(470) 

ББК 67.400 

М66

Митюков М. А.

Автор в форме дневниковых и блокнотных заметок, интервью и публичных выступлений, а также документов излагает процесс становления и развития одной из палат российского парламента.

Для научных работников и аспирантов, преподавателей и студентов юридических учебных заведений, а также депутатов и работников органов государственной власти и местного самоуправления и всех, кто интересуется проблематикой конституционного права РФ и особенно — парламентским правом, его историей.

Рекомендуется также в качестве дополнительного материала для изучения спецкурса «Парламентское право России».

УДК 342.532(470) 

ББК 67.400

© Митюков М. А., 2014 

© ООО «Проспект», 2014

От автора

Предлагаемое читателям издание является лишь частью задуманного мною и уже в большей мере подготовленного к публикации проекта с условным названием «Из дневников, блокнотов, интервью, стенограмм и иных документов и материалов конца 80—90-х гг. прошлого столетия». Значительное место в этом проекте занимают выступления, статьи, интервью, дневниковые и блокнотные записи, документы и другие материалы, связанные с выборами, конституированием и деятельностью Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва (именуемой в публицистике того времени Пятой Государственной Думой), что дало основание выделить данный фрагмент в отдельную книгу.

12 декабря 1993 г. я был избран депутатом Государственной Думы по одномандатному Хакасскому территориальному избирательному округу № 31, а 17 января следующего года стал Первым заместителем Председателя Государственной Думы от «Выбора России» по результатам пакетного голосования.

К этому времени у меня за плечами был опыт депутатской деятельности на Съезде народных депутатов и в Верховном Совете России, его Комитете по законодательству и Конституционной комиссии, а затем и в Конституционном совещании, где дорабатывалась нынешняя Конституция Российской Федерации, учредившая Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, состоящий из двух автономных палат — Государственной Думы и Совета Федерации.

Моя деятельность по вопросам, связанным с Государственной Думой, с Советом Федерации, началась не 12 декабря, а задолго до этого. Комиссией законодательных предположений при Президенте Российской Федерации, которой я руководил с конца сентября 1993 г.1, практически был подготовлен черновой вариант регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, а также проект закона о статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы, разработаны проекты положений об аппарате Государственной Думы. Поэтому в профессиональном, правовом аспекте я в какой-то мере был готов к деятельности в Государственной Думе.

В течение четырех месяцев я занимался тем, чтобы сохранить тот положительный опыт, который был накоплен прежним Верховным Советом. Комиссия, возглавляемая мной, инвентаризировала и выявила все акты, которые не были завершены Верховным Советом, и приступила к доработке многих из них, особенно в сфере экономической, в том числе и некоторых законопроектов, касающихся политических аспектов, например закона о политических партиях и общественных объединениях. В Комиссии заложено начало работы над десятками проектов, которые превратились в законы в последующих созывах Государственной Думы2.

В течение первого года полномочий Государственной Думы шел интенсивный поиск организационных и правовых форм планирования и координации законопроектной работы палаты и других субъектов законодательной инициативы. Этот ответственный участок работы был поручен мне как Первому заместителю Председателя Госдумы. Естественно, что мое участие в деятельности на данном поприще отражено в ряде событий, выступлений, статей и интервью, которые приведены в настоящем сборнике.

Из этих материалов видно, что в качестве правовой формы планирования на одном из первых заседаний Государственной Думы была определена примерная Программа законопроектных работ, принимаемая на очередную сессию палаты. Это рекомендательный акт — для участников законодательного процесса (хотя в ряде выступлений и интервью я отстаивал тогда, чтобы этот документ утверждался федеральным законом, а следовательно имел общеобязательную силу).

Сложнее обстояло с «наполнением» Программы конкретным содержанием, особенно предложениями и законопроектами от других субъектов законодательной инициативы (президента, правительства, субъектов Федерации и т. д.). В течение 1994 г. под эгидой Президента Российской Федерации, его Администрации, Государственной Думы проводятся совещания, призванные скоординировать эту деятельность. В итоге рождается идея создания Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, формируемой на паритетных началах обеими палатами, президентом и правительством. Цели комиссии — соединить усилия и «развести» амбиции участников политического процесса. Распоряжением главы государства я назначаюсь председателем этой комиссии3.

В сборнике приводятся моя дневниковая информация о работе в этой комиссии и рекомендации, принятые ею, а также законопроекты, подготовленные в ее недрах.

Несколькими месяцами ранее, в середине 1994 г., с подобной же целью был создан Координационный совет палат Федерального Собрания Российской Федерации, в работе которого мне приходилось эпизодически участвовать и даже председательствовать (г. Ярославль, сентябрь 1994).

Сложная многопартийная политическая структура Государственной Думы первого созыва, где не существовало большинства ни у одной из противостоящих политических сил и все основывалось на временном блокировании депутатских фракций и групп при совпадении политического и иного интереса, требовала громадных усилий для принятия компромиссных решений. Помимо «таланта И. П. Рыбкина» и всякого рода «закулисных» рычагов для этого, в сфере координации законодательной деятельности существовали информационные и организационные формы. Одной из таких форм было периодически созываемое совещание первого заместителя председателя Государственной Думы с председателями комитетов палаты, на котором, в частности, обсуждались вопросы приоритетов в законодательной деятельности, очередность рассмотрения проектов, проблемы, связанные с их альтернативностью, и т. п. При этом мне приходилось играть роль «диспетчера», который должен забыть свои политические пристрастия. Сжатая информация об этих совещаниях, отредактированная мною, помещалась в «Думском обозрении».

Проблема политической культуры межфракционных отношений, в том числе и этического поведения фракций, их членов, была одной из ключевых, доставшихся «по наследству» от прежнего Верховного Совета. В книге я привожу отдельные записи и документы, касающиеся прежде всего той фракции, которой принадлежал, — «Выбор России». При этом немало наблюдений зафиксировано в отношении и других фракций и депутатских групп, особенно затрагивающих ЛДПР, Либерально-демократический союз 12 декабря, КПРФ и др. Это касается их состава и позиции по отдельным вопросам, «политических маневров и интриг».

Реализация «запланированного» в законодательной деятельности нередко «спотыкалась» об неэффективное использование Государственной Думой времени, отведенного на заседания палаты. Поэтому по моей инициативе предпринимался хронометраж проведения отдельных парламентских процедур, в частности, определение затрат времени на утверждение повестки заседаний Государственной Думы. Результаты такого мониторинга также мною отражены в соответствующей записи.

Как известно, Конституция Российской Федерации акцентирует основное внимание на регламентации представительной и законодательной функций Федерального Собрания Российской Федерации. Контрольная же функция парламента обозначена «невнятно» и весьма опосредованно, через институциональное обозначение бюджета, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и др. К одному из «достоинств» в деятельности Государственной Думы первого созыва относится законодательное, а затем и практическое обозначение иных непосредственных форм контрольной деятельности палат (депутатский запрос, парламентские слушания, правительственный час).

В Государственной Думе того времени осуществлялись и первые обобщения эффективности некоторых из этих форм контрольной деятельности, что также отражено в предлагаемом сборнике.

Непосредственно депутатские обязанности, связанные с участием в заседаниях Государственной Думы и подготовкой законопроектов и личными законодательными инициативами, работой в избирательном округе4, помимо уже перечисленных должностных обязанностей, занимали львиную долю времени в моем распорядке. Достаточно напомнить, что я докладывал на сессии весьма крупные вопросы (о планах и программах законопроектных работ, Регламенте Государственной Думы, об изменениях и дополнениях в Уголовный кодекс, о законах о местном самоуправлении и др.). Участвовал в полемике при обсуждении законопроектов о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционном Собрании, о поправках в российскую Конституцию. С внесением мной в феврале 1995 г. проекта федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» началась активная, порой драматическая дискуссия по этому вопросу, которая затянулась на несколько месяцев. В конечном итоге был принят закон, обусловленный Конституцией, и некоторые из моих идей в нем использованы.

За непродолжительный срок деятельности нашей Государственной Думы я побывал в 12 субъектах Российской Федерации. Предметом этих поездок были вопросы координации законопроектной деятельности, бюджетного регулирования, знакомства с состоянием экономики, высшего образования, науки, развития энергетики. Особо следует отметить поездки в Санкт-Петербург на Межпарламентскую ассамблею государств — участников СНГ по проблемам подготовки модельных кодексов для этих стран. Разумеется, что названная деятельность также нашла отражение в статьях, интервью и всякого рода записях и информациях.

Значительное место в настоящем сборнике занимают интервью, дневниковые записи и официальные сообщения о межпарламентских связях и внешнеполитических вопросах Государственной Думы первого созыва. Это обусловлено несколькими моментами. Прежде всего тем, что автор являлся руководителем делегации Государственной Думы в Североатлантической ассамблее, также возглавлял группу депутатов по сотрудничеству с парламентом Румынии. Вследствие должностного положения руководил делегациями Государственной Думы при посещении некоторых стран. Во-вторых, в силу протокольных обязанностей я встречался с многочисленными парламентскими и правительственными делегациями, руководителями международных организаций, политиками, дипломатами, военными, журналистами, учеными, бизнесменами, посещавшими Россию.

Для Государственной Думы первого созыва характерен интенсивный обмен опытом с парламентами других стран, мировыми и региональными межпарламентскими организациями. В книге приведен ряд моих выступлений на межпарламентских ассамблеях, конференциях и семинарах.

На этом индивидуальном примере лишь одного из заместителей председателя палаты читатель может судить о широте международного спектра в деятельности Государственной Думы того времени. Общую же картину этого направления дополняют помещенные в сборнике мой отчет о деятельности постоянной делегации Государственной Думы в Североатлантической Ассамблее за 1994—1995 гг., а также развернутые справки об основных тенденциях и итогах развития международных связей Государственной Думы за период ее деятельности.

 

Вся изложенная деятельность дала возможность для записи отдельных событий, участником значительного числа которых автор был лично. Другая же часть записей о фактах, обобщениях и впечатлениях основана на документальной базе и материалах средств массовой информации, мониторинг которых осуществлялся мною эти годы и представляет десятки томов личного архива. Большим подспорьем для комплектования настоящей книги и хронологических записей о деятельности Государственной Думы, ее взаимоотношениях с другими институтами власти, межпарламентских контактах являлись не только мои многочисленные интервью и выступления, статьи, но и документы, и материалы палат Федерального Собрания и их органов, депутатов, государственных деятелей, политиков, журналистов и публицистов, ученых.

Серьезная законопроектная и вообще любая парламентская работа невозможна без взаимной подпитки науки и практики. Помня это, я всегда считал непременным условием необходимость тесных контактов с юридическими институтами (факультетами) высших учебных заведений, а также со специализированными научными учреждениями. Выступая на многих научных конференциях и ученых советах, делился опытом и думскими наработками и внимал критике, советам и рекомендациям ученых мужей. К периоду 1994—1995 гг. относятся помещенные в сборник отдельные статьи и выступления, касающиеся проблем Конституции Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации, законопроектной работы, гражданских и уголовных кодексов, иностранных инвестиций, разработки конституций республик в составе Российской Федерации. Само собой разумеется, что я не мог избежать и участия в конференциях и других мероприятиях, посвященных политическим, историческим и экономическим проблемам, выступая на некоторых из них, о чем также содержится информация в этой книге.

Моя деятельность как депутата Государственной Думы, первого заместителя председателя палаты, члена фракции «Выбор России» предопределяла встречи и контакты со многими известными государственными и политическими деятелями страны (Б. Н. Ельцин, С. А. Филатов, И. П. Рыбкин, Е. Т. Гайдар, Г. Э. Бурбулис, В. Ф. Шумейко и др.), коллегами по руководству палатой (А. Д. Венгеровский, В. А. Ковалев, А. В. Федулова, А. Н. Чилингаров), соратниками по фракции (С. А. Ковалев, Б. А. Золотухин, В. И. Татарчук, Г. А. Томчин и др.), депутатами Государственной Думы и Совета Федерации, руководителями некоторых субъектов РФ, учеными, журналистами, общественными деятелями, а в первую очередь — с моими избирателями. Визиты за рубеж и встречи в стране оставили определенные впечатления и информацию и о некоторых иностранных собеседниках, в том числе главах государств и парламентов, руководителях международных организаций. Их имена приводятся в прилагаемом к основному тексту книги указателе. Для упрощения пользования настоящим изданием служит также предметно-тематический указатель.

Заключительными и переходными положениями Конституции Российской Федерации Государственной Думе первого созыва была уготована «короткая» история: два года. Но главные учредительные задачи нового российского парламентаризма были решены Государственной Думой первого созыва. За этот исторически короткий срок определены статус депутатов, внутренняя организация палаты, порядок избрания Государственной Думы и формирования Совета Федерации, заложена комитетская система деятельности палат и фракционная организация депутатских объединений Государственной Думы, выработаны основные параметры осуществления законодательного процесса. Историкам, аналитикам еще предстоит проанализировать все проявления многоголосицы, какая существовала в Думе, сделать из этого конструктивные выводы. Но один вывод несомненен: многопартийность — обязательная черта любого парламента. Только там, где бурлят страсти, выражаются разные взгляды, подходы, идет процесс совершенствования. Уверен, настоящим и будущим парламентариям помогут наши уроки.

Естественно, что многие события и их оценки в выступлениях, статьях, интервью и дневниковых записях, помещенных в этом сборнике, даны с позиции того времени и не всегда они совпадают с современной интерпретацией. Тем ценнее предложенный материал, т. к. он показывает поиски и заблуждения политиков первой половины 90-х годов.

Автор выражает благодарность С. Н. Станских и М. Ш. Хачатурян за помощь при подготовке настоящей работы.

Профессор М. А. Митюков

Москва, сентябрь 2012 г.

Список сокращений

АГПИ — Абаканский государственный педагогический институт

АЗЕС — ассамблея Западноевропейского Союза

АПК — агропромышленный комплекс

БиГ — Босния и Герцеговина

БМП — боевая машина пехоты

БТР — бронетранспортер

ВОИС — Всемирная организация интеллектуальной собственности 

ВПК — военно-промышленный комплекс 

ВР — «Выбор России»

ВС — Верховный Совет 

ГД — Государственная Дума 

ГК — Гражданский кодекс

ДВР — партия «Демократический выбор России»

ДМ — «Деловой мир»

ДО — «Думское обозрение»

ЕП — Европарламент

ИА — информационное агентство

ИФВЭ — Институт физики высоких энергий РАН

КЕС — Европейская комиссия

КС — Конституционный Суд

ЛДПР — Либерально-демократическая партия России

МБ — Министерство безопасности

МВД — Министерство внутренних дел

МВЭС — Министерство внешнеэкономических связей

МПА — Межпарламентская ассамблея стран СНГ

НАТО — Организация Североатлантического Договора

ОБСЕ — Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

ОМОН — отряд милиции особого назначения

ООН — Организация Объединенных Наций

ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития 

ПАЧЭС — Парламентская ассамблея Черноморского экономического сотрудничества

ПАСЕ — Парламентская ассамблея Совета Европы

ПЧ — правительственный час

ПРМ — программа «Партнерство ради мира»

РВ — «Российские вести»

РФ — Российская Федерация

РДДР — Российское движение демократических реформ

РСПП — Российский союз промышленников и предпринимателей

РХ — Республика Хакасия

САА — Североатлантическая Ассамблея НАТО

СБ ООН — Совет Безопасности ООН

СБ — Совет Безопасности РФ 

СГБМ — Совет государств Балтийского моря 

СК — Семейный кодекс 

СНГ — Содружество Независимых Государств 

СПбГУ — Санкт-Петербургский государственный университет 

СПС — Социалистическая партия Сербии 

СРЮ — Союзная Республика Югославия 

ССАС — Совет Североатлантического сотрудничества 

СФ — Совет Федерации 

СЧР — Союз «Чернобыль» России 

СЭВ — Совет Экономической Взаимопомощи 

ТА СР — Телеграфное агентство Словацкой Республики 

ТНИИЯЛИ — Тувинский научно-исследовательский институт языка, литературы, истории

ТПП — Торгово-промышленная палата

ТЭК — топливно-энергетический комплекс

УК — Уголовный кодекс

УПК — Уголовно-процессуальный кодекс

ФКЗ — Федеральный конституционный закон

ФНПР — Федерация независимых профсоюзов России

ФРГ — Федеративная Республика Германия

ФС — Совет Федерации Федерального Собрания РФ

ФСК — Федеральная служба контрразведки

ЧАЭС — Чернобыльская атомная электростанция

ЧСФР — Чехословацкая Федеративная Республика

ЮСВ — «Южно-сибирский вестник»

I. ВЫСТУПЛЕНИЯ

 

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Выступление кандидата на должность Первого заместителя Председателя Государственной Думы (17 января 1994 г.)5

Митюков М. А., Хакасский избирательный округ, Республика Хакасия.

Уважаемая Государственная Дума! Роль Первого заместителя Председателя Государственной Думы я вижу в организационном обеспечении сотрудничества с Председателем и другими заместителями, в становлении и развитии в России реального парламентаризма, развитии реформ по экономическому и политическому преобразованию страны. Эта задача может быть выполнена, на мой взгляд, при условиях (шум в зале) неукоснительного следования Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., учета как положительного, так и отрицательного опыта прошлого в развитии российского парламентаризма и богатейшего опыта зарубежного парламентаризма, конструктивной (но в то же время критической) координации деятельности Государственной Думы с Президентом Российской Федерации, правительством, Советом Федерации и субъектами Российской Федерации, утверждения в палате духа уважительного отношения депутатов к законам, этическим нормам и Регламенту.

Полагаю, что первый заместитель председателя мог бы сосредоточить внимание на организации работы над законопроектной деятельностью в Российской Федерации. Ее программа могла бы предусмотреть разработку законов, обеспечивающих становление новой российской государственности, формирование реального парламентаризма, принятие конституционных федеральных законов, усиление гарантий и механизмов защиты и реализации политических, социальных и экономических прав граждан, защиту собственности и борьбу с преступностью, коррупцией, социальную поддержку определенных групп населения. Если такая программа будет принята Государственной Думой в течение двух лет, то создастся возможность принять конституционные законы, создать каркас деятельности парламента и тем самым обеспечить прочную правовую базу развития экономических отношений, и о такой Государственной Думе история скажет, что она с честью выполнила свою задачу. Думаю, что в этом все мы, депутаты, единодушны, в том числе и те, кто станут заместителями Председателя Государственной Думы, руководителями комитетов.

Надо сказать, что моя деятельность по вопросам, связанным с Государственной Думой, с Советом Федерации, началась не 12 декабря, а задолго до этого. Комиссией законодательных предположений практически был подготовлен черновой вариант регламентов Государственной Думы, Совета Федерации, а также проект закона о статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы, разработаны проекты положений об аппарате Государственной Думы. Поэтому в профессиональном, правовом аспекте я в какой-то мере готов к деятельности в Государственной Думе. Но обо всем этом, естественно, судить вам, когда вы будете принимать решение. Благодарю за внимание.

Председательствующий [И. П. Рыбкин]. Спасибо, Михаил Алексеевич. Имеются ли вопросы? Прошу, первый микрофон.

Бабурин С. Н. Господин Митюков, как вы прокомментируете предварительные заявления очень многих политических фракций о том, что на руководящие посты в Думе не должны назначаться народные депутаты, добровольно сложившие свои полномочия в период государственного переворота... Тем более что вы были не только среди первых, но вы горячо нас, остальных, агитировали последовать этому указу президента.

Митюков М. А. Я отреагирую на это так: в соответствии с указом президента многие депутаты, которые не разделяли взгляды президента, согласились избираться в этот нелегитимный, по их мнению, парламент. (Аплодисменты.)

Председательствующий. Второй микрофон. Прошу вас.

Михайлов А. Н., Курский избирательный округ, Курская область.

Уважаемый депутат Митюков! Всем сидящим в зале известна ваша активная деятельность в составе предыдущего Верховного Совета Российской Федерации. У меня к вам в связи с этим такой вопрос: каким вам видится механизм реализации законов, которые будет принимать нынешний парламент, и где гарантия обеспечения их выполнения? Спасибо.

Митюков М. А. Уважаемый депутат! Конкретные механизмы принятия законов нами четко проработаны в проекте Регламента, который представляет собой фолиант в 241 страницу. Каждый из вас его получил. К нему можно относиться в какой-то степени (значительной или менее значительной) критически, но механизм прохождения законопроектов в Государственной Думе и в Совете Федерации там прописан четко, с учетом опыта как нашего, российского, так и тех государств, где имеются верхняя и нижняя палаты. А реальный механизм выполнения законов зависит от политической и экономической ситуации в нашей стране. Насколько быстро мы создадим новые экономические и политические отношения, настолько быстро создадим гарантии исполнения тех законов, которые принимаем.

Председательствующий. Третий микрофон. Пожалуйста.

Булавинов В. Е., Канавинский избирательный округ, Нижегородская область.

У меня четыре коротких вопроса. Скажите, пожалуйста, как вы относитесь к тому, что Временная комиссия по Регламенту, которая предложила положения, в соответствии с которыми сейчас вы избираетесь, голосовала пятью голосами от 19 за формирование органов Думы пакетом?

Митюков М. А. Любое решение в любой структуре принимается большинством голосов, а чтобы определить, большинство это или не большинство, нужно иметь определенные арифметические познания.

Булавинов В. Е. Хорошо. Второй вопрос короткий: не является ли смешной ситуация, когда 20 депутатов, называющих себя «Союз 12 декабря», войдя в список Демпартии России, смогут сменить лидера и полностью взять те заготовки, которые приготовили, на себя. А им голоса здесь, в Думе, не дают, т. к. они не зарегистрированы.

Митюков М. А. Уважаемый коллега! Нашей Государственной Думой уже принят Регламент, касающийся фракций. Если мы законопослушные люди, то этому Регламенту должны подчиняться.

Булавинов В. Е. Последний вопрос. Поддерживаете ли вы...

Председательствующий. Уважаемые коллеги, давайте сразу условимся, если можно. Для того чтобы дать возможность подойти к микрофону большому количеству депутатов, задавайте по одному вопросу.

Булавинов В. Е. Очень короткий вопрос: вы за открытое голосование по пакету предложений или за тайное?

Митюков М. А. Я думаю, что по персоналиям, как это принято во многих парламентах, самым оптимальным вариантом голосования является тайное голосование.

Председательствующий. Спасибо. Ну, придется прибавить время на ответы. Прошу вас, пожалуйста.

Зайцев А. Н., избирательное объединение «Коммунистическая партия Российской Федерации».

Уважаемые коллеги! Я хотел бы, задав вопрос, высказать предложение. Уважаемый кандидат, как вы предполагаете обеспечивать соблюдение порядка на заседаниях Государственной Думы? В четвертой Государственной Думе, до революции, имелся институт думских приставов, которые, так сказать, регулировали соответствующие моменты в ходе заседания. Вот сегодня был выход к трибуне... В четвертой Государственной Думе, очевидно, такого выхода не было бы. Хотя там был и Пуришкевич небезызвестный, который говорил, что правее его только стенка, но тем не менее... Хотелось бы, так сказать, послушать ответ на этот вопрос.

Митюков М. А. Я разделяю вашу точку зрения о том, что в Регламенте Государственной Думы должна быть специальная глава, которая закрепляла бы вопрос о поддержании внутреннего порядка в Государственной Думе. Естественно, тот правовой институт, который вы предлагаете, имеет место во многих странах. Видимо, к сожалению, настало время такой институт установить в нашем парламенте.

Председательствующий. Третий микрофон. Последний вопрос.

Аничкин И. С, Заводской избирательный округ, Новосибирская область.

Уважаемый Михаил Алексеевич! Считаете ли вы возможным, чтобы Государственная Дума стала правопреемником Верховного Совета Российской Федерации?

Митюков М. А. Надо сказать, что я не только считаю это возможным, но в своей деятельности в последние четыре месяца и занимался тем, чтобы сохранить тот положительный опыт, который был накоплен прежним Верховным Советом. Комиссия, возглавляемая мной, инвентаризировала и выявила все акты, которые не были завершены Верховным Советом, и приступила в то время, до моего освобождения (я освобожден от должности 4 января), к доработке многих законодательных актов, особенно в сфере экономической, в том числе и некоторых законопроектов, касающихся политических аспектов, например, закона о политических партиях и общественных объединениях.

Председательствующий. Спасибо, Михаил Алексеевич, садитесь, пожалуйста.

 

Отклики, комментарии, краткое изложение:

Дунаева И., Родин И. Парламент // Независимая газета. М., 1994. 18 янв. № 9. С. 1.

Журавлев П., Кузнец Д. Думская политическая арифметика // Сегодня. М., 1994. 26 янв. № 15. С. 2.

О плане законопроектных работ Государственной Думы.
Доклад Первого заместителя Председателя Государственной Думы (19 января 1994 г.) 6

Митюков М. А. Уважаемая Государственная Дума! В соответствии с Конституцией Российской Федерации главной и основной функцией Государственной Думы является принятие законов. Естественно, что такая деятельность не может быть спонтанной, стихийной. В основе ее должны лежать осознанные экономические и политические потребности общества и государства. Такая работа может проходить только планомерно и комплексно.

Вашему вниманию представлены предложения к проекту плана законопроектных работ Государственной Думы. Эти предложения после критического осмысления и доработки могут в перспективе стать основой для программы законопроектной деятельности в Российской Федерации, которая представит собой прогностический план законодательных инициатив парламента, президента, правительства и других субъектов законодательной инициативы.

Какими принципами мы руководствуемся, предлагая вам соответствующий проект? Главным образом мы исходим из положений новой Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Принятием этой Конституции фактически завершен первый этап конституционной реформы. Создан фундамент правовой системы новой России. Теперь следует возвести следующие «этажи» этого здания. И первым «этажом» в нем, естественно, должны стать федеральные конституционные законы — непосредственное развитие и дополнение Конституции. В форме федеральных конституционных законов предполагается регламентировать прямую демократию в виде референдума, определить статус правительства, Судебную систему, деятельность Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека, порядок принятия и образования в составе Российской Федерации новых субъектов.

Конституционными федеральными законами должна быть закреплена и государственная символика, механизм пересмотра Конституции через такой новый институт, как Конституционное Собрание.

Регламентированы ситуации экстраординарного, исключительного характера, т. е. условия и порядок введения чрезвычайного положения на территории России и в отдельных ее местностях и порядок введения военного положения.

Следующим обстоятельством, определяющим содержание представленного вам документа, является необходимость создания реального парламентаризма в стране, основанного прежде всего на четком разделении и взаимодействии ветвей государственной власти.

Те два года, которые Конституцией отпущены на нашу долю, должны быть годами конструирования прочной и авторитетной законодательной власти в Российской Федерации. Эта прочность будет заключаться не в претензиях на какое-то особенное место, а в понимании своей роли в государстве и создании для этого достаточного регламентно-статусного законодательства, прежде всего Регламента Государственной Думы, ориентированного на новые реалии, многопартийную Государственную Думу — автономную по своей компетенции и организации палату, на четкий законодательный процесс, исключающий рутинную работу на заседаниях Думы.

Ответственная перед народом, избирателями и избирательными объединениями Государственная Дума состоится, если эти принципы будут заложены в будущем законе о статусе депутата. Для организационного оформления деятельности палаты необходимы предусмотренные в представленном вам документе и такие проекты, как проект закона о комитетах Государственной Думы и Совета Федерации (рабочий вариант такого проекта имеется), Положение о Секретариате Государственной Думы (рабочий вариант такого проекта имеется) и проект закона об официальном опубликовании актов Федерального Собрания.

Мы уже работаем с вами несколько дней, приняли некоторые положения Временного регламента, но, к сожалению, у нас нет механизма, нет правовых норм, регламентирующих, как мы должны публиковать официально то, что сейчас принимаем. Старый закон о порядке опубликования законов Российской Федерации утратил свою силу в связи с принятием Конституции Российской Федерации.

Уважаемые депутаты! В столь короткий срок наших полномочий мы должны обеспечить не только функционирование палаты первого созыва, но и создать правовую базу для работы Государственной Думы и Совета Федерации следующих созывов. Поэтому предстоит принятие законов о выборах Государственной Думы, о формировании Совета Федерации. В этом же контексте лежит и необходимость принятия нового закона о выборах Президента Российской Федерации, которые состоятся в 1996 г. В тесной связи с определением статуса федеральных органов власти стоят вопросы регулирования основ статуса органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Естественно, в рамках Конституции и Федеративного договора. Этой цели можно достичь принятием в перспективе законов об основных положениях о выборах в представительные органы власти субъектов Федерации и об основных положениях о выборах в органы местного самоуправления.

Перед нами стоит глобальная задача — завершение в основном создания самостоятельной правовой системы демократической суверенной России. К этой задаче мы приступили 12 июня 1990 года, приняв Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Принято более 300 законов бывшим Верховным Советом. Многие из этих законов не выдерживают критики, противоречивы, это было обусловлено переломным моментом в истории нашего государства. Но в целом база, основа правовой системы заложена, однако предстоит сделать еще многое. Это многое, надеюсь, начнем делать мы, закончат следующие Государственные Думы.

Даже в имеющемся у вас документе обозначено 96 позиций, в том числе 46 федеральных законов, вытекающих непосредственно из текста Конституции Российской Федерации. Давайте остановимся на кратком анализе некоторых позиций, обозначенных в проекте представленного вам документа. В целом тот раздел, который касается федеральных конституционных законов, я проанализировал. К сожалению, большая доля законопроектной работы приходится все-таки на аспекты политического характера, хотя на первом плане непосредственно должны стоять экономические проблемы. Экономические проблемы будут в течение этих двух лет преломляться прежде всего через бюджетные законы. Нам предстоит по крайней мере обсудить два бюджетных закона на соответствующие годы и обсудить отчеты об исполнении бюджетов за прошлые годы.

В этом плане деятельность Государственной Думы будет облегчена, если она создаст в ближайшее время вместе с Советом Федерации такой реальный институт парламентского контроля, как Счетная палата. Поэтому проект закона о Счетной палате в какой-то мере является не только государственно-правовым актом, но и одним из важнейших экономических законов. По этой причине он заложен в план законопроектной деятельности. Председатель Счетной палаты вами избран, работа над проектом ведется, рабочий вариант проекта закона о Счетной палате разработан в Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации при участии всех избирательных объединений. Предполагается создать мощный институт контроля за бюджетом, который будет осуществлять не только контроль за исполнением бюджета федеральным правительством, министерствами, президентом, Федеральным Собранием, но и контроль за выполнением федеральных программ на местах, контроль за использованием субвенций, дотаций, субсидий, которые вливаются в местные бюджеты.

В сфере экономических законов нам предстоит по-новому осмыслить подходы к проблемам налогового законодательства. Сейчас я не буду говорить о принципах, содержании этих поисков в области налогового законодательства. Скажу лишь, что естественно и объективно настало время, когда возникла необходимость в кодифицированном акте, в создании Налогового кодекса Российской Федерации, который суммировал бы, объединил множество законодательных актов в сфере именно Налогового законодательства. Необходимо выработать определенные единые принципы налогового законодательства.

Пожалуй, можно сказать, что Конституцией будущего экономического строя, Конституцией, закрепляющей развитие экономики нашей страны, мог бы стать Гражданский кодекс. Нынешний Гражданский кодекс устарел. Фактически в сфере экономических отношений ныне господствует совокупность нормативных актов, начиная с актов Съезда, Верховного Совета и кончая нормативными актами Госкомимущества Российской Федерации. Поэтому подготовка и принятие Гражданского кодекса — это главная задача, и можно было бы поставить памятник этой Государственной Думе, если бы она за два года приняла хотя бы один акт — Гражданский кодекс Российской Федерации.

Такой Гражданский кодекс (общая часть его) подготовлен исследовательским центром частного права. Этот проект апробирован во многих институтах, был заслушан и в основном одобрен на заседании Президиума Совета Министров Российской Федерации. Сейчас доработка этого проекта завершается в соответствии с замечаниями и заключениями, продолжается работа над Особенной частью Гражданского кодекса. Требует фундаментального правового регулирования в сфере экономических отношений законодательство об организационноправовых формах предпринимательской деятельности. Сейчас идет работа (и, я думаю, соответствующие комитеты ее завершат и возглавят) над изменениями и дополнениями либо новыми редакциями таких законодательных актов, как Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности», Закон «О собственности», Закон «Об иностранных инвестициях» и другими.

Нам предстоит по-новому, с определенными коррективами, взглянуть и на правовое регулирование сферы социальной жизни. Должен сказать, что это наиболее важная сфера, о которой мы очень много говорили в своих политических программах, ее не обходили ни одно избирательное объединение, ни один депутат. В этой сфере предстоит фундаментальная работа по подготовке нового Кодекса о браке и семье Российской Федерации. Новая жилищная политика, новые начала жилищной политики должны быть отражены в Жилищном кодексе Российской Федерации. Должен быть принят Трудовой кодекс Российской Федерации. К сожалению, из этих трех главных кодексов, которые я назвал, реальная и существенная работа идет только над Трудовым кодексом Российской Федерации. Что касается Кодекса о браке и семье Российской Федерации, то Комитет по делам женщин в бывшем Верховном Совете избрал неправильную стратегию в этом вопросе. Предлагалось создать новый «этаж» законодательства, новые основы законодательства о материнстве, детстве и отцовстве, что дестабилизировало бы правоприменительную деятельность, создало бы ненужный новый «этаж» правового регулирования. Поэтому мы считаем, что те идеи, с которыми депутаты и избирательные объединения шли на выборы в области улучшения защиты материнства, детства и других аспектов (в том числе и алиментных), надо осуществить, разработав фундаментально новый Кодекс о браке и семье Российской Федерации. В качестве компромиссного варианта (поскольку кодекс, видимо, появится через год-полтора) или проекта не исключается возможность подготовить закон о внесении изменений и дополнений в действующий Кодекс о браке и семье Российской Федерации. Разработки есть в бывшем Комитете по делам женщин Верховного Совета Российской Федерации.

Весьма основательные законы необходимы в сфере защиты политических, трудовых и социальных прав граждан. Что здесь необходимо? В первую очередь необходим закон о политических партиях. Многопартийность стала реальностью. Многопартийность стала реальностью и в организационном построении Государственной Думы. Я считаю, что она станет реальностью и в построении многих парламентов субъектов Российской Федерации. Проект закона подготовлен, 25-го концепция его будет обсуждаться на заседании Комиссии законодательных предположений. Вероятно, инициативу разработки этого законодательства Государственной Думе придется взять на себя.

Проблемой является и разработка законов об общественных объединениях, о профсоюзах, о некоммерческих организациях, о благотворительных организациях. Рабочие проекты, два последних, имеются. Они подготовлены и даже приняты в первом чтении бывшим Верховным Советом Российской Федерации.

Нам нужно завершить и правовое регулирование сферы, касающейся средств массовой информации. Здесь необходимо принять законодательные акты, регулирующие деятельность телерадиовещания. Надо реализовать главу VII Закона «О средствах массовой информации». Практически сейчас создалась ситуация, порождающая безответственность как тех, кто выступает в средствах массовой информации, так и тех, против кого выступают средства массовой информации, потому что в нашем законодательстве не урегулирована уголовная и административная ответственность тех, кто преследует средства массовой информации, и тех, чье достоинство оскорбляют средства массовой информации. Хотя в главе VII Закона «О средствах массовой информации» такая необходимость была определена. Нужен закон о демонстрациях, митингах и других публичных мероприятиях, осуществляемых в соответствии с Конституцией. Такого закона на республиканском уровне нет.

Наконец, важный, ключевой блок нашей законопроектной работы — продолжение судебно-правовой реформы, продолжение обновления фундаментальных кодексов Российской Федерации. Эта деятельность, естественно, должна осуществляться комплексно. Видимо, нам следует подготовить и принять новый закон о судоустройстве, а исходя из него — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации. Над Уголовно-процессуальным кодексом и Уголовным кодексом ведется работа. Достигнут достаточный уровень разработки этих кодексов в Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации. В этой работе в свое время активно участвовал и бывший Верховный Совет в лице Комитета по законодательству. Нам нужно в перспективе реформировать и тюремное дело в Российской Федерации, принять новый Исполнительно-уголовный кодекс Российской Федерации.

В повестке дня стоят и такие кодексы, как Воздушный кодекс, который в большей мере относится к проблемам экономического характера; ряд кодексов, связанных с использованием природных ресурсов; ряд законодательных актов, регулирующих и совершенствующих банковское дело в нашей стране; ряд нормативных актов по аграрной и экологической сферам, которые вы найдете в разделе VII имеющегося у вас документа.

Необходимо завершить и правовое регулирование внешнеполитических аспектов. К сожалению, у нас даже на настоящий момент нет закона, который регламентировал бы порядок ратификации и денонсации международных договоров. Поэтому, видимо, в ближайшее время вашему вниманию будет предложен подготовленный в свое время в Верховном Совете, а потом доработанный в Комиссии законодательных предположений проект закона о международных договорах.

Заканчивая свое выступление, уважаемая Государственная Дума, хочу сказать, что я не питаю иллюзий и вы, вероятно, тоже. Естественно, план, который предложен вам, выходит за пределы двух лет. Из него нужно будет вычленить первоочередные задачи. Но это тот план, который может стать реальной основой программы законодательной деятельности Российской Федерации по реализации новой Конституции, по завершению строительства правовой системы новой, свободной, демократической России.

Благодарю за внимание.

Председательствующий [И. П. Рыбкин]. Я вижу, что у микрофонов уже стоят уважаемые депутаты. Сколько времени отведем на вопросы? 20 минут достаточно? (Шум в зале.) 20 минут. Принимается.

Первый микрофон. Пожалуйста.

Сидоров А. С., избирательное объединение «Либерально-демократическая партия России».

Михаил Алексеевич! Вы назвали группу законов как общегосударственных, так и общеэкономических, но это набор законов, связанный с той политикой, которая проводится в области создания эффективной экономики в России. Нельзя ли сделать таким образом, чтобы вы увязали систему законов и проводимую экономическую политику и сказали бы, что Государственная Дума, все избранные в нее депутаты должны создать столько-то (три, четыре, пять) соответствующих законов, которые способствовали бы прекращению падения производства, лучшему использованию богатств нашей страны, созданию эффективной экономики?

Митюков М. А. Уважаемый депутат Анатолий Степанович Сидоров! Само по себе название проекта закона еще не определяет, какую задачу он выполняет. Но сейчас одно бесспорно — в нашем государстве может быть создана эффективная экономика, соответствующая экономической реформе, тем стратегическим принципам, которые провозгласил Президент Российской Федерации и которые в стратегических аспектах поддерживали в какой-то мере бывший Съезд народных депутатов и Верховный Совет (я говорю: в какой-то мере). Это Гражданский кодекс, Земельный кодекс, Жилищный кодекс, закон об акционерных обществах, закон о договорных полных и смешанных товариществах, закон о свободных экономических зонах, о внешнеэкономической деятельности, новая редакция Закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и федеральный закон об изменениях закона об иностранных инвестициях. Через них (я это вижу) можно проводить идею создания эффективной экономики, рыночной экономики.

Председательствующий. Уважаемые коллеги! Прошу записываться для выступлений, с тем чтобы у нас вопросы в выступления не превращались. Председатели комитетов были ознакомлены с проектом плана законопроектных работ заранее...

[...]

Прошу вас, Владимир Агеевич.

Тихонов В. А., Красноярский избирательный округ, Красноярский край.

Уважаемый Михаил Алексеевич! У меня два вопроса. Случайно или нет, но в плане законопроектов, которые мы должны в течение нашего срока действия принять, нет отражения результатов выборов 12 декабря. Я к чему? И, думаю, народ однозначно потребовал изменения хода реформ, недаром ведущая наша фракция потерпела сокрушительное поражение на выборах. В этом как раз и выразилось требование народа. В основе же вашего плана законопроектных работ в принципе заложено продолжение законодательного оформления того экономического курса, который проводится и который, в общем-то, отвергнут народом. Случайно ли это или не случайно? Это первое.

И второе. Мы же видим, что сегодня средства массовой информации находятся в руках исполнительной власти. И вы знаете, что президент приостановил действие принятых Верховным Советом законов и постановлений в этой сфере. Почему здесь также ничего об этом нет? Дума еще не начала работать, а ее уже начали «размазывать», превращать буквально в ничто. Почему здесь это тоже никак не отражено? Это второй вопрос. Благодарю за внимание.

Митюков М. А. Владимир Агеевич! Ваши вопросы носят в большей мере политический характер, чем тот профессиональный юридический, на уровне которого я делал доклад. Но хочу вам сказать, что согласно статье 80 Конституции Российской Федерации основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет Президент Российской Федерации. Чтобы повлиять на определение этих основных направлений, у парламента, у Государственной Думы есть два пути: Конституция и федеральные законы. Федеральными законами мы можем влиять на определение основных направлений, т. е. через содержание федеральных законов. Это первое.

Второй вопрос — о подведении итогов выборов. Это вопрос политический. Итоги выборов подводятся в политических заявлениях, декларациях, но не в законодательных актах. Законодательные же акты направлены на реализацию той политики, которая заложена в Конституции Российской Федерации, принятой всенародно.

Председательствующий. Второй микрофон... Прошу прощения, третий.

Аничкин И. С., Заводской избирательный округ, Новосибирская область.

Уважаемый Михаил Алексеевич! Вы ничего не сказали о продолжении работы над законом о ветеранах, над которым работал Верховный Совет года два. Наши ветераны ждут этого закона. Это первое.

Второе. Вы ничего не сказали о государственном заказе и законе... Как будет управляться наше государственное предприятие? Я так понял, что Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» будет включен в перечень основных законов, над которыми надо работать. Таким образом, меня интересуют закон о государственном оборонном заказе, закон о государственном управлении государственными предприятиями, Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и закон о ветеранах. Я просил бы вас ответить на этот вопрос. Спасибо.

Митюков М. А. Проблема правового регулирования так называемых казенных предприятий будет решена в Гражданском кодексе. В проекте его на этот счет есть определенные статьи. Что касается закона об оборонном заказе, такой проект закона разрабатывался в бывшем Верховном Совете, в соответствующем комитете, по промышленности, по-моему. Мне кажется, ничто не мешает продолжить заниматься этими проблемами соответствующему комитету Государственной Думы. Естественно, все проблемы не могут быть учтены в этом плане. В нем либо первоочередные проблемы, либо проблемы, которые вытекают непосредственно из Конституции Российской Федерации, либо проблемы, без решения которых никак нельзя обойтись в связи с явным пробелом в правовом поле.

Что касается ветеранов. Проблема неоднозначна. Эту проблему надо решать, но, я думаю, решать не столько специальным законом о ветеранах, сколько через совершенствование пенсионного законодательства, законодательства о социальных льготах. Проблемы, которые возникли в связи с работой над законом о ветеранах, оказались экономически во многом неподъемными. Беда бывшего Верховного Совета была в том, что он популистски «выплескивал» массу законов о благах и раздаче подарков, которые экономически не подкреплялись, экономически были инфляционными и экономически осложняли ситуацию. Поэтому многие из проектов не нашли своего отражения.

Председательствующий. Пожалуйста, четвертый микрофон.

Сеславинский М. В., Дзержинский избирательный округ, Нижегородская область.

Уважаемый Михаил Алексеевич! Два коротких вопроса. Первый, каким образом предполагается строить работу с указами президента, изданными за последние три месяца, которые вторгаются в сферу законодательства и должны быть рассмотрены Федеральным Собранием? И второй вопрос: почему не вошел в перечень документов ряд законов, которые уже прошли первое чтение в Верховном Совете и которые важны (я имею в виду в первую очередь социальную сферу)? Это фундаментальный закон для всей социальной сферы о некоммерческих организациях, закон о библиотечном деле, об обязательном экземпляре документов и так далее.

Митюков М. А. Так, задают столько много вопросов, что забываешь уже по старости лет первый вопрос.

Сеславинский М. В. Указы президента...

Митюков М. А. Уважаемый коллега! На ваш вопрос надо ответить с точки зрения Конституции: Государственная Дума может рассмотреть указ, если вопрос об этом будет поставлен, но Государственная Дума не вправе ни приостановить действие указа, ни отменить действие указа президента. Если Государственная Дума засомневалась в законности и обоснованности указа президента, она должна обратиться в Конституционный Суд. Но закон о Конституционном Суде Указом Президента от 24 декабря 1993 г. признан утратившим силу в связи с несоответствием нынешней Конституции. Да, изменилась компетенция Конституционного Суда, изменился его состав. Отсюда вытекает проблема. Прежде чем поднимать проблему о конституционности или неконституционности указов президента, надо, уважаемые коллеги, в число первоочередных включить федеральный конституционный закон о Конституционном Суде, принять этот закон, а потом уже дебатировать...

И другое. Президентом издано 68 указов, которые должны рассматриваться, вернее, могут рассматриваться Государственной Думой (не должны, а могут; это дело Государственной Думы: рассматривать — не рассматривать). И если мы начнем рассматривать сейчас эти указы, то погрязнем на два года, как та муха в сметане. Нам нужно идти по другому пути — по пути законодательного регулирования тех сфер, которые были затронуты президентом, и в перспективе указ президента будет заменен законом. Вот, допустим, нужно принять новый Земельный кодекс Российской Федерации, который должен решить в соответствии с Конституцией все проблемы земельных отношений, — тогда начнет действовать кодекс, а не указы президента.

Что касается благотворительных некоммерческих организаций, законопроекты есть, они рассмотрены в первом чтении и над ними можно продолжать работу. Ну а в отношении обязательного экземпляра, направляемого в библиотеки, — это важный, конечно, вопрос с точки зрения библиотечного дела, но мы решили сэкономить на этом законе в законопроектной деятельности.

Председательствующий. Первый микрофон.

Шевелуха B. C., избирательное объединение «Коммунистическая партия Российской Федерации».

А по существу мой вопрос заключается в следующем. Я детально изучил предлагаемый перечень вопросов по всем разделам, и у меня вызывает огромное недоумение: каким образом вы сумели совершенно не учесть ситуацию, которая сложилась в стране, и предложения комитетов — не потому ли, чтобы предложить нам вопросы малозначащие, не имеющие того значения, на которое мы рассчитываем? Я могу доказать это на примере раздела, включающего аграрную сферу, и спрашиваю вас: почему в этом и других разделах отсутствуют важнейшие, фундаментальные вопросы для развития законодательства, например о науке и научно-техническом прогрессе или политике, о земле, государственной поддержке аграрной сферы? Как это могло произойти? Пожалуйста, ответьте мне на этот вопрос.

Митюков М. А. Уважаемый депутат! Что касается последнего вашего предложения о земле, о поддержке фермерства, то это проблема Земельного кодекса Российской Федерации. В нем должны быть заложены основополагающие принципы политики в области земельных отношений. Это раз. Что касается науки, тут я вам честно скажу: в раздел 12, касающийся науки, заложены только названия проектов законов. Поставить мы можем много вопросов, а разрешить, к сожалению, можем мало. Практика показала, что и бывший Верховный Совет ставил в своих планах «громадье» вопросов, но почти ничего не решалось. Записать можно много.

Председательствующий. Благодарю вас. Второй микрофон.

Сарычев А. Н., Барнаульский избирательный округ, Алтайский край.

Михаил Алексеевич, у меня два небольших вопроса. Первый: порядок размещения законопроектов произволен или он в соответствии с приоритетом? И сразу второй вопрос. В плане законопроектных работ нет регламента совместных заседаний Государственной Думы и Совета Федерации. Нужно ли это сейчас? Спасибо.

Митюков М. А. Уважаемые коллеги! Если посмотреть внимательно Конституцию, то в ней нет термина «совместные заседания палат», а есть термин «совместно собираются», т. е. речь идет о совместных собраниях, практически для соответствующих церемоний — принятия присяги, произнесения присяги президентом, речей иностранных глав государств, заслушивания послания президента, есть, по-моему, еще какой-то один момент.

Регламент в принципе подготовлен. Регламент совместных собраний есть, проработан. Документ этот готов. Видимо, нам нужно проконсультироваться с Советом Федерации, какова процедура принятия этого документа, поскольку это касается двух палат.

Первый вопрос. Да, многое здесь произвольно, неприоритетно. Это в основном предложения, которые будут существенно дорабатываться. Можно честно и объективно сказать, что последовательность принятия законов будет во многом зависеть от степени их подготовки на сию минуту, на завтра, на послезавтра. К сожалению, комплексный порядок принятия законов нередко нарушается тем, что задерживается один закон, другой закон, а этот готов.

Председательствующий. Третий микрофон. Пожалуйста.

Аулов А. П., избирательное объединение «Выбор России».

Уважаемый Михаил Алексеевич! Я внимательно просматривал документ и обнаружил, что в плане законопроектных работ есть закон о статусе иностранных граждан на территории России, но не отражено положение с беженцами. С областной ассоциацией беженцев мы подготовили вариант закона о статусе беженцев и могли бы его тоже внести. Мне кажется, было бы целесообразно подготовить еще два «поддерживающих» закона — о статусе граждан России, проживающих в СНГ и за рубежом, и закон о двойном гражданстве. Если вы согласны, что это необходимо рассмотреть в ближайшее время, то как технически это сделать?

Митюков М. А. На последние два вопроса отвечу, что это не компетенция Российской Федерации. Это решается международными договорами соответствующих стран. Если будут такие договоры, то мы будем решать вопросы об их ратификации.

Первый вопрос. Видимо, надо учесть ваше предложение при доработке законопроекта, если вы его одобрите и предложите доработать с учетом высказанных замечаний. Эти проекты, которые вы предлагаете, я знаю, в достаточной степени подготовлены. Можно ставить вопрос о предварительном рассмотрении их в соответствующих комитетах.

[...]

Председательствующий. Пожалуйста, четвертый микрофон.

Кирпичников В. А., избирательное объединение «Партия российского единства и согласия».

Уважаемый Михаил Алексеевич! Как вы смотрите на порядок продолжения работы над этим проектом? Дело в том, что я могу предложить прямо с ходу десятка полтора законов, которыми вроде бы надо дополнить этот план. Кроме того, весьма принципиальное значение имеет расположение этих проектов по разделам. В частности, мне кажется, что из раздела законодательных актов в аграрной и экологической сферах надо перенести в раздел законодательных актов в сфере экономики законопроект об основах использования атомной энергии. Ведь очень важно, какой именно комитет будет разрабатывать этот проект.

Поэтому как вы смотрите на то, если мы сегодня примем решение о передаче документов, которые вы подготовили, в комитеты и комиссии? Дадим им какое-то время на работу с ними и уже с учетом их замечаний утвердим — со сроками, комитетами, ответственными за разработку. Более того, соответствующий проект решения я в президиум передал.

Митюков М. А. В принципе, и такой вариант устроит: одобрить в основном и передать на рассмотрение в комитеты, а затем на основе замечаний комитетов доработать этот проект.

Председательствующий. Михаил Алексеевич, время вообще-то истекло, но желающих задать вопросы много. Может быть, мы еще один круг по микрофонам пройдем?

Митюков М. А. Я с удовольствием еще отвечу на вопросы.

Председательствующий. Спасибо вам. Первый микрофон.

Гостев Р. Г., избирательное объединение «Коммунистическая партия Российской Федерации».

Уважаемый докладчик, я хотел бы поставить вопрос вот в каком ракурсе. Не кажется ли вам, что тот доклад, который вы предложили, бессистемен в своей основе? Это первое.

Второе. В чем концепция разработчика доклада, который прозвучал сегодня?

И третий момент. Не кажется ли вам, что неэтично, с точки зрения докладчика и с точки зрения первого зама, раздавать оценки прежнему Верховному Совету, обвинения в популизме и так далее? Тем более что мы знаем, что целый ряд законов, которые были приняты Верховным Советом, имели под собой хорошо проработанную экономическую основу, согласованную во всех инстанциях.

Митюков М. А. Уважаемый депутат! Мне не кажется, что в моем докладе нет концепции. Мне не кажется, что материал расположен бессистемно. Он расположен по 12 разделам, предметно. Чтобы уяснить концепцию, мне, к сожалению, нужно снова повторить доклад. Но я думаю, что Государственная Дума не даст мне возможности повторять это.

Что касается второй проблемы — насчет этичности или неэтичности, то я, в принципе, повторил то, что общеизвестно и разделяется общественным мнением страны, многими — независимо от их политической принадлежности.

Председательствующий. Второй микрофон.

Ярошенко А. И., Канский избирательный округ, Красноярский край.

Уважаемые депутаты! Уважаемый Председатель! Я считаю, что в плане законопроектных работ должны стоять в первую очередь те законы, которые влияют на жизнедеятельность нашего общества. Я не буду объяснять, наверное, все об этом знают: это законы по экономическим проблемам, это Уголовный кодекс, законы о формировании федерального и местных бюджетов, о налоговой системе и о пенсионном обеспечении.

Председательствующий. Третий микрофон, пожалуйста.

Депутат (не представился). Уважаемый Михаил Алексеевич! Вы упоминали законопроект о предприятиях и предпринимательстве. Практически во всех промышленно развитых странах, кроме России, существует специальное законодательство по проблемам малого предпринимательства, малых предприятий. Тут есть своя существенная специфика, проблема затрагивает интересы значительной части населения страны. И у большинства избирательных объединений, не только у «Выбора России», были предложения по малому предпринимательству в программных документах. В связи с этим я хотел спросить вас: нет ли смысла включить отдельный пункт по закону о малом предпринимательстве, тем более что здесь могли бы конструктивно потрудиться депутаты разных направлений? Думаю, что у многих есть хорошие наработки. У меня тоже есть черновые материалы.

Митюков М. А. Уважаемый депутат! Думаю, эта идея заслуживает внимания.

Председательствующий. Четвертый микрофон, пожалуйста. Последний вопрос.

Депутат (не представился). Уважаемый Михаил Алексеевич! Уважаемые депутаты! В связи с известными изменениями в кабинете министров, что, безусловно, связано с изменением представлений о том, как должны идти реформы, у меня такой вопрос: согласован ли данный проект с премьер-министром?

Митюков М. А. В соответствии с Конституцией с премьер-министром, правительством согласовываются, как вы знаете, законопроекты по экономическим, финансовым вопросам. План законопроектной работы Государственной Думы с правительством не согласовывается. Но в вашем вопросе есть рациональное зерно. И вы, наверное, слышали, что в начале своего выступления я сказал: этот план мог бы стать одним из составных элементов будущей программы законодательной деятельности Российской Федерации. В составлении этой программы приняли бы участие и Президент Российской Федерации, и Правительство Российской Федерации, и субъекты Российской Федерации, и другие субъекты законодательной инициативы. Но многие пункты взяты из соответствующих планов законопроектной работы правительства. Ряд законопроектов, которые у нас названы в этом плане, готовится в «недрах» правительства и, естественно, наверное, находятся в числе тех ста законов, которые недавно премьер-министр назвал. Правда, думаю, цифра 100 несколько преувеличена.

Председательствующий. Вопросов больше нет, приступаем к обсуждению.

[...]

Позвольте предоставить слово докладчику, Михаилу Алексеевичу Митюкову, для заключения.

Митюков М. А. Уважаемые депутаты Государственной Думы! Я благодарен за те замечания и предложения, которые были высказаны. Практически во всех выступлениях звучали ценные предложения, которые надо, видимо, учесть при доработке проекта плана законопроектных работ.

Я согласен с предложениями о том, чтобы работа законопроектная осуществлялась комплексно, при определенных условиях и приоритетах. Видимо, нам при составлении общего плана законопроектных работ нужно отдельно иметь приложение, которое отражало бы приоритеты при разработке тех или иных законопроектов. В то же время, по-моему, возникло два недоразумения юридического плана, на которых я, к сожалению, вынужден остановиться. Вот здесь прозвучало из уст Тамары Владимировны Злотниковой сомнение в том, что по вопросам общей компетенции Федерации и ее субъектов могут приниматься федеральные законы. Хочу сказать, что нынешняя Конституция предусматривает только два вида законодательных актов: федеральный конституционный закон и федеральный закон. Такого понятия, как основы законодательства, в основном тексте Конституции нет. Есть, правда, в Федеративном договоре. Но, как вы помните, в заключительных и переходных положениях Конституции сказано, что в той части, где Федеративный договор противоречит Конституции, действует Конституция. Поэтому по вопросам совместной компетенции тоже будут приниматься федеральные законы, но, наверное, примерно в той редакции, как здесь профессор Туманов Владимир Александрович сказал...

Далее. Я не согласен с Николаем Сергеевичем Столяровым в том, что здесь должна приниматься военная доктрина. К сожалению, Николай Сергеевич не посмотрел пункт «з» статьи 83 Конституции, согласно которому утверждение военной доктрины относится к компетенции президента. Поэтому, когда мы апеллируем к Конституции, надо сравнивать одну статью с другой.

Да, я согласен с основным выводом, что нужно принять к сведению План законопроектных работ Государственной Думы, направить его на рассмотрение в комитеты Государственной Думы и определить какой-то срок, чтобы были сданы предложения во Временный секретариат, и поручить всю обобщающую работу двум комитетам, к чьей компетенции это относится (это Комитет по организации работы Государственной Думы и Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе), а затем выработать новую редакцию проекта постановления о плане законопроектных работ Государственной Думы с приложением, в котором указывались бы приоритеты рассмотрения этих законов. Благодарю за внимание.

 

Отклики, комментарии, краткое изложение:

Гарбузова О., Ульянич С. Депутаты приравняли себя к министрам // Коммерсантъ-DAILY. 1994. 20 янв. С. 3.

Журавлев П. Госдума обсудила План законопроектных работ // Сегодня. М., 1994. 20 янв. № 12. С. 2.

Звягин Ю. Законотворческая деятельность Думы: Авторитеты и приоритеты // Российская Федерация. М., 1994. № 4. С. 4—5.

Сколько нужно принять законов / Сообщение ИТАР-ТАСС // Российская газета. М., 1994. 20 янв. С. 1.

О рабочем аппарате Государственной Думы.
Полемика с Е. А. Амбарцумовым 20 января 1994 г.7

Амбарцумов Е. А., избирательное объединение «Блок Явлинский — Болдырев — Лукин». Уважаемый Иван Петрович! Уважаемые коллеги! Я. хотел бы обратить внимание на то, что здесь снят вопрос о наличии двух палат одного парламента. Мы как бы «плывем» или «ползем» за той, в общем, радикальной концепцией, которая заложена в Конституции и по которой две палаты заседают раздельно. И следовательно (это не сказано в Конституции, слава богу), логически как бы из этого вытекает, что ничего общего у них нет. Какая-то «берлинская стена». Мне кажется, какие-то части аппарата должны быть общими. Прежде всего потому, что это технически целесообразно, чтобы не было бюрократии. Ведь нелепо иметь две бухгалтерии, два хозяйственных отдела, два международных отдела. Это с одной стороны. С другой стороны, нам все-таки надо создавать парламентаризм как таковой и парламент как таковой. Учитывая, что верхняя палата уже, так сказать, стала пионером, положила начало формированию самостоятельного аппарата, нам надо двигаться навстречу друг другу, с тем чтобы у нас был общий аппарат: не как нечто сидящее над двумя палатами парламента, а как общая база для совместной деятельности двух палат парламента.

[...]

Митюков М. А. Уважаемый Евгений Аршакович! Из Конституции вытекает совсем другой вывод. По нашей Конституции обе палаты самостоятельны, достаточно автономны, со своей компетенцией, и поэтому каждая палата требует самостоятельного аппарата. Это в какой-то мере соответствует и европейскому, и американскому опыту, на который вы ссылаетесь, где каждая палата имеет самостоятельный аппарат. Да, есть такие службы, как Парламентский центр, библиотека, журнал «Российская Федерация», «Ведомости»... Они, конечно, должны быть в общем ведении, в общем управлении. Несколько дней работы (с точки зрения организационной) показали, что решить пустяковый вопрос в нашей Государственной Думе нелегко. Надо пройти три уровня аппаратной власти (это руководство аппарата Федерального Собрания, аппарат заместителя руководителя Федерального Собрания по Государственной Думе, наконец, секретариат самой Государственной Думы), чтобы напечатать какую-то бумажку. Необходим реальный аппарат Государственной Думы. Что касается вопросов совместного характера, то они могут решаться и в аппарате Государственной Думы, но в определенных пропорциях из бюджетов Государственной Думы и Совета Федерации.

(Постановлением Государственной Думы поручено ее Председателю сформировать рабочий аппарат палаты.)

О проекте Регламента Государственной Думы.
Доклад Первого заместителя Председателя Государственной Думы (9 февраля 1994 г.)8

Митюков М. А. Уважаемые депутаты! Нормальная работа Государственной Думы как палаты Федерального Собрания — парламента Российской Федерации невозможна без Регламента. Я имею в виду, без постоянного Регламента, а не тех Временных положений, которые нами были приняты. Они регулируют лишь незначительную часть деятельности Думы, причем применительно к конкретной ситуации, которая во многом вызвана экстраординарными обстоятельствами, зависящими от сиюминутных политических моментов.

Регламент Государственной Думы, как вам известно, представляет собой свод организационно-правовых и процедурных правил, детально конкретизирующих и развивающих конституционные нормы, регулирующие внутреннее устройство и структуру палаты, порядок ее деятельности, общую законодательную процедуру и процедуру решения вопросов, отнесенных к исключительному ведению палаты.

С учетом именно такого подхода и был составлен представленный вам проект Регламента Государственной Думы. Подготовлен он был в свое время в Комиссии законодательных предположений с активным участием бывших народных депутатов Российской Федерации, ученых Института законодательства и сравнительного правоведения и представителей многих избирательных объединений. Проект прошел апробирование на общественных слушаниях в комиссии и на публичных заседаниях с участием тогда еще многих кандидатов в депутаты Государственной Думы.

В основе проекта, во-первых, положения новой Конституции, определяющие место Думы в системе институтов государства и ее компетенцию. Во-вторых, почти вековой опыт становления отечественного парламентаризма. Причем мы пытались учесть не только положительные аспекты, но и отрицательные, чтобы избежать их повторения. В-третьих, перенос в нашу практику некоторых критически осмысленных положений богатого зарубежного опыта развития парламентаризма. В-четвертых, учет мнений отдельных избирательных объединений и депутатов. В-пятых, положения Временного регламента уже приняты Государственной Думой по вопросам регулирования порядка избрания ее должностных лиц, компетенции Председателя, Совета Государственной Думы, комитетов, фракций, групп. Приняты во внимание имеющиеся отдельные замечания к этим положениям Временного регламента как со стороны Президента Российской Федерации, так и со стороны отдельных ученых и депутатов. В-шестых, учет и согласованность этого проекта с содержанием Регламента Совета Федерации первого созыва, который, как вам известно, уже принят. Кстати, проект Регламента Совета Федерации также подготавливался в Комиссии законодательных предположений. Анализ уже принятого документа позволяет сказать, что со многими идеями и главными положениями проекта этой комиссии наши сенаторы согласились.

Какие же главные концептуальные положения рассматриваемого вами проекта Регламента? Прежде всего проект исходит из статуса широкой самостоятельности и автономии палаты. Палата, как известно, имеет свою компетенцию, отличную от компетенции Совета Федерации. Все это предполагается подчеркнуть в регламентарных нормах, касающихся отношений Государственной Думы с Советом Федерации, Президентом Российской Федерации, правительством, субъектами Российской Федерации.

На Председателя Государственной Думы возлагаются функции представительских взаимоотношений с этими органами и парламентами зарубежных стран. Широкая автономия палаты обусловила и необходимость предусмотреть нормы о наличии в ней самостоятельного, не объединенного с другой палатой аппарата.

Второй отличительной чертой проекта Регламента является повышение роли депутатского сообщества в управлении внутренними делами палаты. В этих целях регламентные нормы четко держат Председателя Государственной Думы и его заместителей в русле, определенном Конституцией. Они осуществляют лишь те полномочия, которые позволяют вести заседания и ведать внутренним распорядком палаты. Депутаты осуществляют управление Государственной Думой и ее аппаратом через Совет Государственной Думы и комитет по организации работы палаты, в котором на пропорциональной основе представлены все фракции и депутатские группы.

Третьей особенностью Регламента является придание должного звучания в организационной структуре палаты такому нарождающемуся явлению в нашей политической жизни, как многопартийность. В этом аспекте, пожалуй, впервые через регламентные нормы сделана попытка повысить значение фракций и депутатских групп в организационной и процедурной деятельности парламента.

Фракция, группа как организационная форма части депутатского сообщества получает широкие возможности влиять на все виды деятельности палаты. Это позволяет сделать несколько шагов вперед от во многом митингового, речевого в прошлом Верховного Совета к профессиональному, конструктивному парламенту. Фракции и депутатские группы влияют на деятельность Государственной Думы через ее Совет, состоящий из руководителей фракций и групп, через комитеты и комиссии, сформированные с учетом политического состава Думы, через процедуры законопроектной деятельности, где уделяется достойное место представителям фракций и групп.

Следующей чертой концепции проекта является организационное обеспечение предпосылок для конструирования профессионального парламента через создание определенной оптимальной внутренней структуры. Первоначально это предполагалось сделать путем создания небольшого количества комитетов (восемь—двенадцать) со значительной численностью их состава, зеркально отражающего политическое лицо Государственной Думы. Однако поиски депутатскими фракциями и группами конструктивного решения политических проблем привели нас к образованию 23 комитетов, которые полно охватывают весь спектр законодательной и контрольной деятельности Государственной Думы, все направления экономической, социальной и политической жизни государства и общества. Можно лишь надеяться, что такая специализация комитетов позволит эффективно решать вопросы нашей законопроектной работы.

По Регламенту на уровень комитетов фактически выносится вся черновая работа палаты. Предполагается, что в них будет проходить основная работа над законопроектами. На это нацелены многие нормы проекта Регламента. Сужение контрольной функции представительного органа власти и ориентирование его в основном на законодательную деятельность обусловило необходимость акцентирования проекта на такие рычаги возможного контроля за органами исполнительной власти, как парламентские слушания, вопросы членам правительства, утверждение отчета об исполнении бюджета и тому подобное. Их более детальная регламентация в проекте Регламента является также одной из отличительных черт концепции этого документа.

И наконец, созданию четкой процедуры прохождения законопроектов, т. е. технологической цепочки нашей деятельности, уделено главное внимание в концепции проекта. Здесь мы стремились учесть все положительное из нашего прошлого опыта, в то же время как-то упростить процедуру, освободиться от чрезмерно рутинных, многочасовых обсуждений поправок на заседании самой Думы, поставить определенные препоны необдуманным, непрофессиональным и ничем не подкрепленным поправкам. Поэтому в проекте четко определяются содержание понятия «законодательная инициатива», перечень документов, сопровождающих эту инициативу.

Мы стремились освободить парламент от тех многочисленных так называемых законодательных предположений, которые, как показывает практика, впоследствии являются достоянием архива в лучшем случае, а в худшем — урны для бумаг.

Устанавливается четкая процедура, разграничивающая первое, второе и третье чтения законопроекта. Но в то же время предполагается, что у Государственной Думы должен быть широкий диапазон действия, а следовательно, возможность отказа от второго либо третьего чтения и сокращение процедуры. Таковы основные положения концепции проекта Регламента.

А теперь кратко о содержании самого Регламента. Он состоит из 7 разделов, 25 глав, 258 статей. Разделы в основном обозначают те главные вопросы деятельности Государственной Думы, которыми она занимается. В разделе I мы регламентируем внутреннее устройство и органы Государственной Думы. В разделе II дается попытка регламентации общего порядка работы Государственной Думы. Раздел III посвящается законодательной процедуре. В разделе IV приводится процедура решения Государственной Думой отнесенных только к ее компетенции, к ее ведению вопросов. В разделе V мы прописываем процедуру решения внешнеполитических вопросов и международного сотрудничества, в разделе VI — порядок обращения Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации. Как вы знаете, Дума является субъектом такого обращения. И в разделе VII мы прописываем заключительные переходные положения. Это обусловлено тем, что аналогичная статья имеется в Конституции, и особенностями продолжительности деятельности Государственной Думы первого созыва.

Естественно, одним из емких разделов является раздел о внутреннем устройстве и органах Государственной Думы. Он включает в себя пять глав и 54 статьи. Здесь мы решаем проблемы, касающиеся в основном порядка и принципов деятельности Государственной Думы. Имеются нормы, посвященные Председателю Государственной Думы и его заместителям, их избранию, их компетенции. Здесь же предусматривается создание Совета Государственной Думы для предварительной подготовки организационных решений по вопросам распорядка деятельности палаты, четко прописываются порядок формирования Совета Государственной Думы и его функции.

В этом же разделе много места уделяется комитетам и комиссиям Государственной Думы, порядку их формирования, численности, общей компетенции комитетов Государственной Думы и специальной компетенции комитетов Государственной Думы.

И наконец, здесь, пожалуй, впервые в нашей регламентарной деятельности регулируются проблемы образования депутатских объединений в виде фракций и групп депутатов. Мы здесь опираемся на те правила, которые уже приняты вами: фракция формируется из депутатов, избранных от избирательного объединения, а депутатская группа формируется на основе объединения 35.

Я хочу сразу оговориться, что в Регламенте в двух местах освещается этот вопрос. И вот в одном из них вместо цифры 35 ошибочно напечатано 25. Эту оплошность мы заметили и поправим.

В разделе II Регламента закрепляется порядок работы Государственной Думы. Здесь устанавливается обязанность депутата участвовать в заседаниях палаты, отсутствие депутата возможно только по уважительной причине. Предусматривается ответственность депутата за отсутствие на заседании Государственной Думы без уважительной причины. Если депутат отсутствовал без уважительной причины более чем на 10 заседаниях в течение одной сессии, то по представлению Комитета по организации работы Государственной Думы тайным голосованием Государственная Дума может принять решение о лишении такого депутата денежного вознаграждения за дни отсутствия на заседании.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в печати, по радио, телевидению. На них приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, средств массовой информации, независимые эксперты, ученые-специалисты, которые дают необходимые заключения по рассматриваемым вопросам.

Особо регламентируется порядок проведения закрытых заседаний Государственной Думы. Они могут проводиться только по специальному решению Думы, по предложению Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, по требованию одной пятой от числа депутатов. Как правило, это вопросы, касающиеся государственной тайны и безопасности нашего государства.

Заседание Государственной Думы проводится в соответствии с общей программой, которую принимает Совет Государственной Думы. В рамках этой программы принимается календарь рассмотрения вопросов на две недели. Регламент предписывает возможность внеочередного рассмотрения некоторых вопросов. К таковым относятся послание и обращение Президента Российской Федерации, проекты законов и других нормативных актов, внесенные в качестве срочных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, а также вопросы о выражении доверия правительству и некоторые другие.

Регламент устанавливает принцип обеспечения строгого порядка и дисциплины в Государственной Думе. В связи с этим он предполагает наделить председательствующего на заседании Государственной Думы определенными полномочиями по контролю за соблюдением Регламента. При нарушении Регламента председательствующий может предупредить депутата, а при повторном нарушении — лишить его слова. Кроме того, председательствующий вправе применять к нарушителям другие установленные санкции, удалять из зала приглашенных лиц, которые мешают работе палаты.

Никто не вправе выступать на заседаниях палаты без разрешения председательствующего. Нарушивший это правило депутат лишается слова без предупреждения. Регламент не разрешает депутату зачитывать текст выступления. (Поскольку Регламент пока не принят, я придерживаюсь текста выступления.) Это, безусловно, будет способствовать формированию навыков ораторского искусства у каждого депутата Государственной Думы.

В этом же разделе Регламента определяется порядок проведения парламентских слушаний. Они проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов Государственной Думы или группы не менее 50 депутатов. Парламентские слушания могут проводиться с целью обсуждения важнейших законопроектов, международных договоров, представленных на ратификацию, федерального бюджета, важнейших проблем внутренней и внешней политики государства.

Глава 9 Регламента посвящена обеспечению деятельности Думы. Организационное, информационное, документальное и правовое обслуживание возлагается на аппарат Государственной Думы.

Здесь возникал вопрос о том, относится ли аппарат комитетов и фракций к аппарату Государственной Думы. Он, в принципе, решен в Регламенте, где четко записано, что аппарат комитетов и комиссий, аппарат фракций и групп является составной частью аппарата Государственной Думы. Деятельность фракций, групп и блоков (если они создаются) также обеспечивается соответствующим аппаратом. Фракции и группы пользуются широкой автономией и самостоятельностью при формировании своего аппарата.

Для оказания помощи депутату проектом предусматривается право депутата иметь помощников. Помощники принимаются по инициативе депутата и работают под его непосредственным руководством. Но в проекте подчеркивается, что для помощи в работе депутату непосредственно в самой Государственной Думе принимается на работу один помощник.

Раздел III проекта посвящен законодательной процедуре. Как и раздел I, он включает тоже пять глав, 45 статей, в которых представлены порядок внесения проектов законов в Государственную Думу и их предварительного рассмотрения, порядок рассмотрения и принятия федеральных законов, процедура повторного рассмотрения Государственной Думой федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации, а также порядок рассмотрения предложений о пересмотре положений Конституции Российской Федерации и внесения в нее поправок.

Статьей 117 проекта (акцентирую ваше внимание) установлено, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения проектов новых законов Российской Федерации, проектов законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, а также в форме внесения проектов постановлений по вопросам, относящимся к ведению Государственной Думы. В данном разделе проекта Регламента установлены и требования, предъявляемые к оформлению проекта закона или постановления и материалов к ним, определены порядок регистрации рассмотрения и обсуждения законопроектов и принятия решений Государственной Думой по результатам обсуждения законопроекта.

Статьей 125 установлено, что законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются субъектам Российской Федерации для дачи замечаний и предложений. Проектом Регламента определено, что рассмотрение проектов законов Российской Федерации, внесенных в Государственную Думу, осуществляется в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение о более сокращенной процедуре рассмотрения законопроекта.

В разделе подробно излагается процедура преодоления возникших разногласий по закону, отклоненному Советом Федерации, описан порядок рассмотрения федеральных законов, возвращенных Президентом Российской Федерации для повторного рассмотрения.

В разделе IV регламентируется порядок решения Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению Конституцией Российской Федерации. Тут регламентируется процедура дачи согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Есть и специальная глава о том, в каком порядке Государственная Дума объявляет амнистию, и другие вопросы.

Раздел V определяет порядок рассмотрения палатой внешнеполитических вопросов и вопросов международного сотрудничества. В частности, специальная глава отведена порядку ратификации международных договоров Российской Федерации. В разделе VI, как я уже говорил, регулируется порядок обращения Госдумы с ходатайствами в Конституционный Суд Российской Федерации.

Естественно, что в проекте имеются недостатки, некоторые из них видны, как говорят, невооруженным глазом. Требуют проработки, допустим, процедуры консультации в комитетах по поводу назначения дипломатических представителей в зарубежные государства и организации. Предложения об этом уже поступили от Комитета по международным делам. Они будут рассматриваться. Нуждается проект и в солидной статье, регламентирующей статус Комитета по делам женщин, семьи и молодежи. Со дня на день ждем предложений от соответствующего комитета. Имеются и отдельные противоречия, несогласованности, которые видны и могут быть устранены в порядке подготовки проекта ко второму чтению.

Заканчивая свое выступление, хочу отметить, что мы осуществляем первое чтение проекта, когда мы должны высказаться по концепции Регламента, по основным положениям Регламента и принять решение — принимаем ли мы за основу этот проект или отклоняем. А основная же работа по замечаниям и предложениям будет осуществляться в ходе подготовки ко второму чтению. Я думаю, что для подготовки ко второму чтению понадобится минимум 7—10 дней, чтобы работа могла бы быть завершена.

Благодарю за внимание.

[...]

Председательствующий [Рыбкин И. П.]. Спасибо. Слово для ответов на вопросы и комментариев — Михаилу Алексеевичу.

Митюков М. А. Я бы хотел начать с выступления уважаемого депутата Траспова. Он, видимо, полагает, что из двух лет нам отпущено полгода на первое, второе слушания, потом парламентское слушание по поводу Регламента Государственной Думы.

Регламент — основной закон, без которого мы работать не можем, о который мы «спотыкаемся» всегда. Что касается статуса депутата и Регламента, то испокон веков сначала принимался Регламент, потом закон о статусе депутата. Да, эти акты в какой-то мере взаимосвязаны. Но если посмотреть п. 4 ст. 101 Конституции, то Регламент принимается только палатой. Я очень огорчен, когда крупные ученые, такие как Анатолий Иванович Лукьянов, говорят о том, что он должен приниматься законом. Нет, он принимается постановлением и только одной палатой, что и сделал Совет Федерации. Поэтому закон выше, чем принятый акт — постановление. Значит, никаких проблем соотношения закона о статусе с Регламентом не возникает. Эта тема надумана, чтобы затянуть процесс принятия Регламента.

Да, многие, видимо, явно не готовы сейчас принимать Регламент, поэтому заявляют, что там 30 нарушений Конституции. При этом не приводится ни одного примера такого нарушения. Когда же нет примеров, то все выступление — просто красивая фраза.

Давайте дальше ваш пример. На вашем примере остановимся. Здесь формулировка взята из Конституции. (Шум в зале.) Ну, дайте мне возможность ответить! По Конституции Государственная Дума избирается на основе федерального закона. Но наша Дума избрана на основе Положения, утвержденного указом Президента. Следовательно, есть заключительные переходные моменты, которые отражают особенность: эта Дума избирается на два года. Там же должна быть отражена особенность, что Дума первого созыва избирается именно на основании Положения, утвержденного указом Президента.

Мы же Регламент подготавливаем не только для Государственной Думы первого созыва — у нас Регламент постоянный. Я оставляю «за бортом» некоторые выражения о неграмотности. Для того чтобы обвинять кого-то в неграмотности, надо быть самому юридически грамотным, тогда есть основа для такого обвинения.

И, наконец, о том, чтобы принять к сведению. «Принять к сведению» — хорошая формулировка, вытекающая из уставов многих партий. Партийный документ на партийной конференции можно принять к сведению. А здесь либо принимаем, одобряем концепцию, либо отвергаем, либо откладываем рассмотрение.

Председательствующий. Уважаемые коллеги, есть ли еще к Михаилу Алексеевичу вопросы? Пожалуйста. Первый микрофон.

Вишняков В. Г. По поводу перечисления тех недостатков или нарушений Конституции, которые содержатся в моем перечне. Все то, что говорилось мною, это не «красивая фраза». Я бы хотел в связи с этим подойти к вам и передать все эти 30 нарушений, они здесь четко обозначены.

Митюков М. А. Давайте посмотрим.

(Государственная Дума приняла мое сообщение к сведению и направила проект Регламента в Комитет по организации работы Госдумы для учета поступивших замечаний и предложений.)

 

Отклики, комментарии, краткое изложение:

Турбанов А. Как сделать новый парламент работающим и профессиональным? // Экономика и жизнь. М., 1994. № 2. С. 2.

О проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР».
Доклад Первого заместителя Председателя Государственной Думы (11 февраля 1994 г.)9

Митюков М. А. Уважаемые коллеги! Вашему вниманию представлен проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный кодекс. Этот проект в свое время был разработан и внесен на рассмотрение бывшего Верховного Совета Российской Федерации четырьмя субъектами: Правительством Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации и двумя комитетами Верховного Совета Российской Федерации — Комитетом по законодательству и Комитетом по законности, правопорядку и борьбе с преступностью. Законопроект был принят в первом чтении Верховным Советом Российской Федерации и подготовлен ко второму чтению, но по известным причинам не увидел свет. Он был доработан с учетом новой Конституции Российской Федерации в Комиссии законодательных предположений.

Сейчас уже всем ясно, что современное уголовное законодательство не соответствует ни политическим, ни экономическим реалиям, ни нынешней криминогенной ситуации. Кроме того, уголовное законодательство противоречит во многом действующей Конституции и не учитывает многие новеллы из действующего законодательства, в частности, из законодательства о собственности, таможенного законодательства и других.

В основу этого законопроекта положены следующие аспекты. Первый. Унификация ответственности за преступления против собственности. Как вы знаете, ст. 8 Конституции Российской Федерации провозгласила принцип равной защиты всех форм собственности независимо от того, кому принадлежит эта собственность. Но до сих пор проблемы ответственности за преступления против собственности регулировались по-разному. Ответственность за преступления против государственной и общественной собственности влекла более строгие санкции, а ответственность за преступления против собственности граждан — менее суровые.

Второй аспект. Вы знаете, что в современных условиях организованная преступность стала бичом нашего государства. В связи с этим в проекте предусматривается: во-первых, усиление ответственности за преступления, совершенные организованными группами, преступными сообществами; во-вторых, теоретически определяется наконец-то понятие, что такое организованная группа при совершении преступлений, что такое преступное сообщество. До недавнего времени в ныне действующем Уголовном кодексе, к сожалению, «организованная группа» как термин встречается без расшифровки (ст. 39), где приводятся обстоятельства, влияющие на повышенную ответственность.

Третий аспект. Мы приводим Уголовный кодекс в соответствие с Таможенным кодексом, учитываем также необходимость усиления ответственности за ряд преступных проявлений, таких как терроризм, рэкет, преступления, связанные с памятниками культуры, истории, археологическим наследием. Эти аспекты в основном затрагиваются в проекте нового федерального закона.

Естественно, при желании этот проект можно критиковать, причем критиковать усиленно, поскольку он не затрагивает все аспекты, все проблемы усиления борьбы с преступностью, укрепления правопорядка. Но это проблема будущего Уголовного кодекса. Сейчас же одним махом мы не в состоянии принять новый Уголовный кодекс, над которым идет интенсивная работа. В свое время в Комитете по законодательству был подготовлен проект. После того как Верховный Совет прекратил свою деятельность, проработка нового проекта Уголовного кодекса перешла к Государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации. Новый Уголовный кодекс — это, видимо, проблема середины или конца 1995 г., но мы не можем оставлять нынешнее уголовное законодательство без каких-то изменений. То есть реформа должна идти в двух направлениях: по пути создания нового Уголовного кодекса в соответствии с концепцией судебной реформы и по пути внесения необходимых изменений и дополнений в действующий Уголовный кодекс.

В таком аспекте и выполнен представленный вам проект. Кроме того, изменения в Уголовном кодексе, появление в нем новых статей об ответственности за ряд преступлений обусловливают необходимость внесения ряда изменений в Уголовно-процессуальный кодекс, особенно по вопросам определения подследственности, подсудности, порядка дознания и расследования отдельных дел.

Я изложил все основные положения этого проекта. Вам передано заключение Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе. Видимо, этот комитет в своем содокладе даст соответствующую оценку и критику этому проекту.

[...]

Братищев И. М. Михаил Алексеевич, вы любите слово «концепция». Так вот в чем состоит концепция тех изменений, которые вы предлагаете в Уголовный кодекс? Вы изъяли гл. 2 Особенной части и вместе с водой, как мне кажется, выплеснули ребенка. Вы изъяли статьи, определяющие наказание за все должностные преступления, за все преступления, которые связаны с хищением государственной собственности. Таким образом, не подлежит уголовному наказанию все то, что творится в ходе преступной приватизации.

Митюков М. А. Уважаемый коллега! Я огорчен вашим вопросом, поскольку ответственность за должностные преступления регулируется в гл. 7, начиная со ст. 170, а мы ее вообще не затрагиваем. Не исключаем и не прибавляем ничего. Суть концепции в том, чтобы ответственность за все преступления против всех форм собственности сделать одинаковой и свести все в гл. 5. Там определяется ответственность за преступления против всех форм собственности. Суть в этом.

И еще одна задача — усилить ответственность и сделать, наконец, решающей ответственность за организованную преступность, преступные сообщества, мафиозные группы.

[...]

Севастьянов В. И. Уважаемый Михаил Алексеевич! У меня вопрос близкий к тому, который только что был задан. У меня тоже большие сомнения: защищена ли государственная собственность теми изменениями, которые мы вносим в Уголовно-процессуальный кодекс?

Председательствующий. Михаил Алексеевич, «да» — «нет».

Севастьянов В. И. Нет, нет, минуточку. Выброшены ст. с 89 по 103, которые раньше защищали государственную собственность. Вы хотите сказать, что по ряду наказаний (типа кражи) статьи оставлены, а вот по государственным хищениям выброшены. Это ведь не ключ украли, а утащили танк с завода.

Митюков М. А. Пять минут у нас. Я удивляюсь вашему вопросу, потому что вы были в числе тех, кто голосовал за этот законопроект в Верховном Совете, где он был принят единогласно в первом чтении.

Севастьянов В. И. Но там не эти поправки были.

Митюков М. А. Дело в том, что сейчас ответственность за любое хищение (танк ли украли, автомобиль ли) идет по статьям гл. 5, все унифицировано. Причем ответственность за это более суровая. Кроме того, есть статья, предусматривающая ответственность за хищения в особо крупных размерах. Раньше это была ст. 93, а теперь это ст. 147² Уголовного кодекса.

[...]

Егоров А. К. Михаил Алексеевич, на странице 11 есть — ст. 68 «Диверсия». Предлагается вообще исключить данное понятие. В тех поправках, которые есть, я не нашел трактовки понятия, скажем, «теракт». Мы что, вообще...

Митюков М. А. Уважаемый коллега! Террористический акт против деятеля нашего государства и против деятеля иностранного государства мы не упоминаем. Это ст. 65, 66 Уголовного кодекса. Мы их никак не затрагиваем. Почему мы вынуждены исключать ст. 68? Откройте ту статью, где устанавливается ответственность за терроризм. Теперь объективная сторона преступления, которая охватывалась понятием «диверсия», охватывается понятием. «терроризм».

[...]

Заключительное слово

Митюков М. А. Уважаемые коллеги! Позвольте поблагодарить за все те замечания и предложения, которые необходимы при доработке проекта, и в то же время высказаться по ряду аспектов. Валентин Алексеевич [Ковалев] обвиняет авторов в социальном заказе при подготовке этого законопроекта, анализируя статью о завладении транспортным средством, лошадью или иным ценным имуществом. Особенно напирает на лошадь. Как появилась в нашем проекте лошадь, я вам расскажу. Когда проект был разослан в республики, то Тува, Калмыкия и другие республики, где лошадь представляет определенную ценность, внесли такую поправку в эту статью. Вот суть социального заказа.

Дальше: вопросы, касающиеся автотранспорта, угона, хищения, уничтожения. Это стало в полном смысле бичом нынешней ситуации, и поэтому была предусмотрена новая редакция ст. 148¹ Уголовного кодекса.

Статья 13 Уголовного кодекса достаточно расширяет необходимую оборону и условия необходимой обороны по сравнению с той старой редакцией, и поэтому здесь говорить, что ст. 13 не учитывает новые реалии в криминогенной ситуации, было бы весьма опрометчиво.

Здесь был высказан ряд ценных замечаний по поводу соотношения бандитизма с разбоем при квалифицированных обстоятельствах, которые нужно, конечно, обдумать при втором чтении и прийти к какому-то определенному выводу.

И в целом. Да, мы можем сейчас рассуждать, что тут три года — много, там пять лет — мало. Но поймите, Уголовный кодекс — это целая система, и там взаимосвязь санкций и наказаний. Поэтому если мы в одном месте «вырвем», сделаем меньше или больше, то вся эта цепочка становится абсурдной. Вот в чем дело. Это прошу учесть при доработке и выборе решения, как голосовать за этот проект федерального закона. Благодарю.

(Государственной Думой проект федерального закона принят в первом чтении.)

 

Отклики, комментарии, краткое изложение:

Михайлов Г. Как обуздать преступность. А «Выбор России» предлагает ответ // Российские вести. М., 1994. 10 февр. № 23. С. 1.

Принят проект закона об изменениях в УК и УПК // Сегодня. М., 1994. 12 февр. № 28. С. 1.