Социальные выплаты в Российской Федерации

Межотраслевой подход к правовому регулированию

Научно-практическое пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.3

ББК 67.405

С69

Одобрено на заседании секции публичного права ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Рецензенты:

Буянова М. О., доктор юридических наук, профессор, профессор департамента теории права и межотраслевых юридических дисциплин факультета права Национального исследователь- ского университета «Высшая школа экономики» (ВШЭ);

Пашенцев Д. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и срав- нительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Ответственный редактор кандидат юридических наук Н. В. Антонова.

Научно-практическое пособие посвящено актуальным вопросам правового регулирования социальных и социально значимых выплат по законодательству Российской Федерации, которые образуют комплексный межотраслевой институт правового регулирования и исследуются в рамках таких отраслей российского права, как право социального обеспечения, трудовое и гражданское право. Особенности правовой регламентации отдельных видов социальных выплат представлены по таким устойчивым и целостным сферам общественного развития, как здравоохранение, образование, физическая культура и спорт.

Исследуется правовая природа социальных выплат и их содержательное раскрытие в нормах международного права, отражены этапы становления и развития законодательства о социальных выплатах в Советском государстве и в современной России. Социальные выплаты рассматриваются как инструмент реализации социальных функций государства.

Даны предложения по совершенствованию российского законодательства о социальных выплатах в целом и по отдельным видам выплат с учетом отраслевого регулирования и актуальных направлений развития России до 2030 г., анализируется судебная практика.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на март 2021 г.

Для научных работников, практикующих юристов, сотрудников государственных органов, преподавателей высших учебных заведений, студентов и аспирантов, а также для широкого круга читателей, интересующихся вопросами обеспечения населения социальными и социально значимыми выплатами в Российской Федерации.

УДК 349.3

ББК 67.405

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2022

© Оформление. ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Антонова Наталья Владиславовна — старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук (предисловие, гл. 1 — в соавторстве с Е. А. Савченко, 2, 4 — в соавторстве с Н. М. Хромовой);

Белякова Анна Владимировна — старший научный сотрудник лаборатории правового мониторинга и социологии права ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 9);

Еремина Ольга Юрьевна — старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 3);

Каменская Светлана Владимировна — старший научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 5 — в соавторстве с Т. Ю. Коршуновой);

Коршунова Татьяна Юрьевна — ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 5 — в соавторстве с С. В. Каменской);

Мельник Тимур Евгеньевич — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП (гл. 8);

Путило Наталья Васильевна — заведующий отделом социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 7);

Савченко Елена Алексеевна — специалист 1-й категории отдела социального законодательства ИЗиСП (гл. 1 — в соавторстве с Н. В. Антоновой);

Хромова Наталия Михайловна — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП (гл. 4 — в соавторстве с Н. В. Антоновой);

Цомартова Фатима Валерьевна — старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 6).

AUTHOR’S COLLECTIVE

Antonova Natalia Vladislavovna — Candidate of Legal Sciences, Senior Researcher of the Department of Social Legislation ILCL (Preface, Chapter 1 — co-author with E. A. Savchenko, Chapter 2, Chapter 4 — co-author with N. M. Khromova);

Belyakova Anna Vladimirovna — Candidate of Legal Sciences, Senior Researcher of the Laboratory of Legal Monitoring and Sociology of Law ILCL (Chapter 9);

Eryomina Olga Yurievna — Candidate of Legal Sciences, Senior Researcher of the Department of Social Legislation ILCL (Chapter 3);

Kamenskaya Svetlana Vladimirovna — Candidate of Legal Sciences, Senior Researcher of the Department of Labor and Social Security Law ILCL (Chapter 5 — co-author with T.Yu. Korshunova);

Korshunova Tatyana Yurievna — Candidate of Legal Sciences, Leading Researcher of the Department of Labor and Social Security Law ILCL (Chapter 5 — co-author with S. V. Kamenskaya);

Melnik Timur Evgenievich — Researcher of the Department of Social Legislation ILCL (Chapter 8);

Putilo Natalya Vasilievna — Candidate of Legal Sciences, Head Department of Social Legislation ILCL (Chapter 7);

Savchenko Elena Alekseyevna — 1st category specialist of the Department of Social Legislation ILCL (Chapter 1 — co-author with N. V. Antonova);

Khromova Natalia Mikhailovna — Researcher of the Department of Social Legislation ILCL (Chapter 4 — co-author with N. V. Antonova);

Tsomartova Fatima Valerievna — Candidate of Legal Sciences, Senior Researcher of the Department of Social Legislation ILCL (Chapter 6).

ПРЕДИСЛОВИЕ

В последние годы в отечественной юридической науке по праву социального обеспечения большое внимание уделяется изучению направлений модернизации законодательства о различных видах социальных выплат, среди которых государственные пенсии, социальные пособия и компенсации, материнский (семейный) капитал и некоторые другие виды выплат. Как объект правоотношений по социальному обеспечению они представляют собой денежную форму материального социального блага, существующую наравне с натуральной помощью и социальными услугами (социальным обслуживанием) и ориентированную на удовлетворение потребностей различных категорий населения ввиду наступления жизненных ситуаций, признаваемых обществом и государством социально значимыми1.

Социальные выплаты являются индикатором «социальной и экономической зрелости» любого развитого правового и социального государства, которое заботится о сохранении и приумножении социальных гарантий для своих граждан.

И Российской Федерацией уже предприняты активные шаги в этом направлении: 1) ратификация ряда основополагающих разделов Конвенции Международной организации труда (далее — МОТ) № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» — разд. III (по болезни), разд. V (по старости), разд. VI (в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием), разд. VIII (по материнству); разд. IX (по инвалидности), разд. X (по случаю потери кормильца)2; 2) сближение величин минимального размера оплаты труда (далее — МРОТ) и прожиточного минимума3, а затем их пересмотр (с 1 января 2021 г. они исчисляются из медианных величин — медианный доход и медианная заработная плата)4; 3) установление обязательной индексации социальных выплат на высшем конституционном уровне (Конституционная реформа 2020 г.)5.

Расширение государственных гарантий по всем видам социальных выплат находит отражение в необходимости разработки и внедрения в законодательство о социальной защите и социальном обеспечении признанных международных сообществом ориентиров (стандартов, нормативов) обеспечения. Они содержатся в ряде основополагающих международных актов (например, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.), конвенций и рекомендаций МОТ (№ 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», № 103 «Относительно охраны материнства (пересмотренная в 1952 г.)», № 130 «О медицинской помощи и пособиях по болезни» и др.). Так, например, для полноценного применения норм Конвенции МОТ № 102 об исчислении пенсионных выплат работающим (застрахованным) лицам на основе такого социального стандарта, как коэффициент замещения утраченного заработка (дохода) получателя до выхода такого лица на пенсию, требуется разработка соответствующей методики исчисления и ее оценка применительно к различным видам страховых пенсий.

Интерес к теме социальных выплат также обусловлен дальнейшим развитием и усложнением общественных отношений, формированием таких комплексных и фундаментальных направлений, как социальное право6.

При ведущей роли норм социально-обеспечительного законодательства в правовой регламентации отношений по предоставлению гражданам различных видов социальных выплат нельзя отрицать некоторые особенности их правового регулирования в таких целостных сферах общественной жизни, как здравоохранение, образование, физическая культура и спорт.

Дополнительного внимания заслуживают вопросы, связанные с оценкой правовой природы некоторых выплат: они имеют сходное наименование, но различную правовую природу (компенсационные выплаты в трудовом праве и праве социального обеспечения); оценка правовой природы осуществляется в рамках двух или нескольких отраслей российского права (например, материнский (семейный) капитал)); специфика выплат имеет четкие отраслевые характеристики (например, выплаты в трудовом праве или некоторые социально-значимые выплаты в гражданском праве и процессе) и др.

Научно-практическое пособие продолжает серию трудов сотрудников ИЗиСП, посвященных проблемам и направлениям развития социального законодательства, социальной защиты и социального обеспечения7.

Раздел I. ОБЩИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О СОЦИАЛЬНЫХ ВЫПЛАТАХ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Глава 1. Правовая природа социальных выплат: историко-правовой анализ советского и современного российского законодательства

Правовая природа социальных выплат в современном их понимании и как преобладающая форма заботы государства о своих гражданах в юридической литературе исследовалась советскими и российскими специалистами по праву социального обеспечения8. Именно в рамках отрасли права социального обеспечения происходило формирование целостных институтов по видам социальных выплат и особенностям их отраслевого регулирования.

В начале 1970-х гг. выдающийся советский ученый В. С. Андреев, впервые обосновавший необходимость выделения новой отрасли права — советского права социального обеспечения, отмечал, что научный анализ правовой природы законодательства о социальном обеспечении и практики его применения следует осуществлять посредством двух направлений: «1) детального рассмотрения выплат пенсий и пособий, предоставления других видов обеспечения; 2) теоретического обобщения этих явлений с точки зрения системы и структуры права»9. По первому направлению был сделан вывод о существовании единой системы пенсионного обеспечения, обеспечения социальными пособиями, оказания бесплатной общедоступной медицинской помощи и лечения, государственной помощи в воспитании и содержании детей, культурного и бытового обслуживания нетрудоспособных. По второму направлению было установлено, что вся совокупность отношений, примыкающих к отношениям по предоставлению пенсий, не укладывается в рамки ранее сложившихся предметов отдельных отраслей права (трудового, гражданского, финансового и административного) и образует устойчивое внутреннее единство, требующее специфического метода правового регулирования и обособления в единую систему отрасли права10.

Данный постулат нашел подтверждение в ходе последующего развития социального и социально-обеспечительного законодательства, а также соответствующих материальных (распределительных) отношений по поводу предоставления гражданам различных материальных благ (видов социального обеспечения) в денежной и (или) натуральной форме11.

Специфика материальных (распределительных) отношений в праве социального обеспечения проявляется в зависимости от общественно-исторического типа его развития: 1) родо-общинное содержание при первобытнообщинном строе; 2) гратисарное (от лат. «милость», «облагодетельствование») обеспечение при рабовладельческом и феодальном строе; 3) капиталистическое социальное обеспечение; 4) социалистическое социальное обеспечение; и от ряда присущих такому типу сущностных признаков: а) круг лиц, подлежащих обеспечению; б) социальные или социально-правовые основания обеспечения; в) характер создания фондов социального обеспечения; г) способы распределения средств; д) виды обеспечения (социальное материальное благо в денежной или натуральной форме); е) объем (уровень) обеспечения; ж) принципы организации и управления социальным обеспечением12.

Таким образом, правовая природа социальных выплат как социального материального блага в денежной форме и сущностного признака конкретного общественно-исторического типа развития социального обеспечения будет обладать своей спецификой на каждом этапе становления соответствующей группы материальных социально-обеспечительных правоотношений.

Следует отметить, что и формирование доктринальных представлений о различных видах социальных выплат (государственных пенсий, социальных пособий и компенсаций, некоторых других видов выплат) было связано с созданием на определенном этапе государственного развития законодательства о таких выплатах. Данное законодательство прошло долгий путь становления и развития, что было обусловлено зарождением и развитием в российском государстве системы социального обеспечения.

Как неотъемлемая часть социальной деятельности государства социальное обеспечение ориентировано на граждан. При этом право на него в виде определенного материального блага — вида социального предоставления (пенсии, пособия, компенсации, услуги и т. п.) в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца — всегда является для гражданина одним из жизненно важных гарантированных государством конституционных прав. Реализация такого права служит фактором сохранения здоровья, воспроизводства населения и поддержания его наиболее социально уязвимых групп, увеличения продолжительности жизни.

Материальное обеспечение нетрудоспособных в различных формах и видах социального предоставления в современном значении, организуемое государством, появилось с зарождением капиталистического производства13. Замена семейного хозяйства на труд в условиях мануфактуры и фабрики способствовала смене источника средств к существованию с коллективного труда на индивидуальный труд у работодателя. При этом полученный трудовой доход (заработок как результат труда) не всегда подразумевал возможность содержания членов семьи и даже самого работника в случае его нетрудоспособности. Использование работодателем труда работников в качестве товара не только не могло гарантировать последним обеспечения в случае временной нетрудоспособности, но и в целом — выживания.

Борьба рабочих за свои социальные права привела к созданию организаций, целью которых была помощь нетрудоспособным рабочим и престарелым (страховые кассы и общества взаимопомощи) в случаях болезни, инвалидности, потери кормильца. Средства на социальное обеспечение (первоначально в форме социального страхования) формировались из взносов самих рабочих и работодателей (в меньшем размере) при сохранении собственнической монополии на средства таких касс со стороны капитала14. Несмотря на недопустимо малые размеры социального предоставления работникам со стороны касс взаимопомощи (как правило, в виде социальных пособий), для государства такая форма обеспечения становилась приоритетной, поскольку давала возможность переложить бремя расходов в случае старости или нетрудоспособности работающего населения на самих трудящихся.

Во второй половине XIX в. в ряде капиталистических стран (Англия, Германия) стали издаваться специальные законы об ответственности предпринимателей за несчастные случаи на фабриках15. Но и они были больше похожи на фикцию, поскольку позволяли работникам пользоваться защитой (получать преимущественно социальные пособия) только в случае доказывания увечья по вине работодателя (предприятия), что представляло собой достаточно сложный процесс.

В Российской империи в 1880-е гг. под влиянием нарастающего рабочего движения царское правительство было вынуждено приступить к разработке законопроекта об ответственности предпринимателей за увечья своих рабочих на производстве. Однако законопроект не был принят. А новый закон 1903 г. о страховании по большей части отстаивал интересы фабрикантов и заводчиков, которые освобождались от ответственности по материальному обеспечению рабочего в случае возникновения увечья по его неосторожности.

Последующие законы о страховании 1912 г. «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев», которые можно рассматривать как первые попытки создания системы социального страхования, предусматривали для рабочих, являющихся членами больничных касс, пособия в связи с болезнью, увечьем, смертью и родами. Размер выплат исчислялся из дневного заработка в определенных пропорциях (например, по болезни — от 2/3 до 1/4 дневного заработка). Однако и здесь устанавливались ограничения для получателей страховых выплат: если рабочий не был членом кассы взаимопомощи и не уплачивал взносов, то он мог рассчитывать только на пособия в связи с увечьем на производстве.

Можно привести еще несколько актов о социальных выплатах, принятых в первые годы после Октябрьской революции 1917 г., например Положение ВЦИК и СНК РСФСР от 11 декабря 1917 г. «О страховании на случай безработицы»16, Декрет СНК РСФСР от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни»17. Однако система социального обеспечения (в данном случае в форме социального страхования), ориентированная в первую очередь на трудящихся, в те годы так и не сложилась.

Для построения подлинной системы социального обеспечения населения на основе паритетного участия всех заинтересованных сторон требовались соответствующие гарантии со стороны государства, что стало возможным при социалистическом укладе, причем во многом благодаря особой роли общественных фондов для нетрудоспособных18.

Социальная роль таких общественных фондов потребления заключается в том, чтобы способствовать достижению более полного равенства в процессе распределения жизненных благ. Сфера действия общественных фондов потребления ориентирована в первую очередь на те потребности граждан, которые прямо связаны с развитием личности и ее социальным, как отмечали советские ученые, обеспечением (в широком смысле слова)19. Рост общественных фондов потребления, а равно и установление на высшем конституционном уровне права каждого на труд является материальной базой реализации права на социальное обеспечение. Благодаря такой основе социальное обеспечение способно оказывать положительное влияние на развитие экономики, общественное производство, общий уровень жизни населения. Государство, закрепляя условия и нормы основных видов социального обеспечения (пенсий, социальных пособий) в зависимости от трудового вклада каждого, утверждает принцип справедливости при распределении материальных благ, направленных на удовлетворение потребностей нуждающихся, мотивирует население к дальнейшему развитию и совершенствованию всей государственной системы социального обеспечения20.

Отличительной чертой развития социального обеспечения в условиях социалистического общества всегда являлось систематическое повышение уровня и размеров обеспечения (поэтапное его совершенствование) и как следствие — общий рост всеобщего благосостояния21.

Сложно перечислить все законодательные акты советского периода о видах социального обеспечения, в частности о различных видах социальных выплат — государственных пенсий и социальных пособий, некоторых других видов социальных выплат, и этому есть причины. Создав универсальную систему социального обеспечения, советское правительство рассматривало ее постоянное совершенствование, улучшение как важнейшее направление в деятельности государства, которое по мере развития приобрело самостоятельное значение.

Именно в советском законодательстве произошло становление и дальнейшее развитие таких социальных выплат, как государственные пенсии и социальные пособия, в рамках целостных и внутренне взаимосвязанных правовых образований22. Рассмотрим основные этапы развития советского законодательства о таких выплатах, являющихся ведущими в системе социальных выплат Российского государства.

Период «военного коммунизма» и гражданской войны (1918–1921 гг.) был ознаменован существенными изменениями в социально-экономической жизни Советского государства (национализация промышленности, введение государственной распределительной системы). Однако с первых дней своего существования оно уделяло большое внимание заботе о престарелых и нетрудоспособных, детях и сиротах.

По известным причинам экономические возможности не позволяли первым советским Конституциям 1918 г. и 1924 г. в числе других основных прав граждан закрепить право на материальное обеспечение в старости и при нетрудоспособности, что являлось бы прочным фундаментом к введению различных форм и видов социального обеспечения, включая социальные пособия. Вместе с тем нельзя не отметить определяющую роль ленинской программы РСДРП в научном обосновании и практическом осуществлении принципиально новой системы социального обеспечения. В Положении о социальном обеспечении трудящихся, утвержденном Декретом СНК РСФСР 31 октября 1918 г. (далее — Положение), было закреплено: «Обеспечению подлежат все без исключения лица, источником существования которых является только собственный труд, без эксплуатации чужого»23. Здесь же В. И. Лениным был провозглашен важнейший принцип — «обеспечение во всех случаях нетрудоспособности». Иными словами, данным Положением вводилось всеобщее социальное обеспечение всех трудящихся и крестьян. Основными видами денежного предоставления выступали социальные пособия и пенсии, имеющие целью «доставление средств к существованию» лицам, лишившимся основного заработка или его части вследствие утраты трудоспособности (независимо от причин: болезнь, увечье, инвалидность, старость, карантин, беременность и роды, смерть и т.п.) или безработицы24.

В то же время провозглашенные в Положении гарантии всеобщности социального обеспечения не давали возможности его полного распространения на всех нетрудоспособных крестьян в централизованном порядке25. В связи с этим появилось социальное обеспечение в форме крестьянской взаимопомощи, которое совершенствовалось по мере экономического роста страны. Оно получило законодательное закрепление в Декрете от 14 мая 1921 г. «Об улучшении постановки дела социального обеспечения рабочих, крестьян и семейств красноармейцев»26. В отношении данных лиц была провозглашена «всестороняя взаимопомощь» — в форме как денежных средств (пенсий и социальных пособий), так и натуральных выдач. Вообще часть социальных выплат данного периода нередко заменялась натуральной помощью, что, по мнению специалистов, свидетельствовало об утрате достижений дореволюционной России в области социального страхования27.

В этот период вводились также новые социальные выплаты, которыми заменялись продовольственные пайки (например, пособие на кормление ребенка). Кормящим матерям — трудящимся женщинам, относящимся к неземледельческому населению, в 1919 г. выдавались пособия в течение семи месяцев после родов в размере заработка28.

Социальное обеспечение в виде ежемесячных пособий осуществлялось также в отношении красноармейцев и их семей29. Однако по своей природе эти выплаты были похожи на пенсии. Ежемесячные пособия из средств государственного бюджета устанавливались в отношении малолетних детей, которые вынуждены были трудиться ввиду недостаточности в их семьях материальных условий к жизни30.

Период новой экономической политики (1921–1929 гг.) стал периодом перехода к социальному страхованию рабочих (служащих), что было обусловлено восстановлением товарно-денежных отношений, переходом на хозрасчет, отменой трудовой повинности, возрождением в составе занятых лиц категорий «наемные работники» и «предприниматели»31.

Государство было вынуждено воссоздать новые формы материального обеспечения трудящихся: для рабочих и служащих — государственное социальное страхование32, для крестьян — взаимопомощь с привлечением средств самих обеспечиваемых лиц (в дальнейшем за счет сельскохозяйственных коммун, артелей, денежных и натуральных субсидий органов социального обеспечения и других государственных учреждений, пожертвований и случайных поступлений)33. В последующем нормы о страховании составили базу КЗоТ 1922 г.34, которым была установлена универсальная система социального страхования для всех лиц наемного труда независимо от вида занятости: в государственных, общественных, кооперативных, концессионных, арендных, смешанных или частных предприятиях, учреждениях или хозяйствах или у частных лиц, независимо от характера и длительности их работы и способов расплаты с ними.

КЗоТ 1922 г. предусматривал нормы о выдаче пособий в порядке социального страхования — при временной утрате трудоспособности (болезнь, увечье, карантин, беременность, роды, уход за больным членом семьи), безработице, инвалидности, при потере кормильца, а также о дополнительных пособиях (на кормление ребенка, предметы ухода, погребение)35. Условия предоставления некоторых из представленных пособий менялись на протяжении рассматриваемого периода36. Например, в 1927 г. в отношении пособия по беременности и родам были введены ограничения — для назначения пособия требовалась установленная продолжительность страхового стажа (не менее шести месяцев до наступления отпуска по беременности и родам). В 1930 г. вступило в силу правило о необходимом минимуме страхового стажа для работниц, занятых по найму в домашнем хозяйстве, — не менее года работы по найму и шести месяцев непосредственно перед началом отпуска по беременности и родам, для работниц по найму в крестьянских хозяйствах — не менее шести месяцев в течение последних двух лет37.

На данном этапе государство заботилось не только о лицах общественно полезного труда, но и о тех, кто нуждался в помощи ввиду объективного отсутствия средств к существованию (семьи красноармейцев, слепых и глухих, инвалидов войны, погибших на войне, нетрудоспособных)38. В отношении крестьянского населения (инвалидов, вдов и сирот, впавших в нужду, лиц, пострадавших от стихии) пособия устанавливались из средств крестьянской взаимопомощи и дополнялись различными видами натурального предоставления39.

Период индустриализации (1929–1941 гг.) был отмечен восстановлением народного хозяйства, коллективизацией, утверждением административно-командной системы управления, что оказало значительное влияние на развитие организационных форм материального обеспечения занятого населения. В результате широкое распространение получило материальное обеспечение в старости и при нетрудоспособности за счет средств государственного бюджета, а также государственное социальное страхование рабочих и служащих из бюджета государственного страхования40. Колхозники и их семьи в старости и при нетрудоспособности стали обеспечиваться из внутриколхозных средств в соответствии с положениями Примерного устава сельскохозяйственной артели 1935 г.41 и средств касс взаимопомощи, создаваемых в колхозах. Все это нашло отражение в нормах Конституции СССР 1936 г.42 В ней впервые было закреплено право на материальное обеспечение для всех в старости, а также в случае болезни или потери трудоспособности и предусмотрены возможности для развития и расширения такого права при поддержке государства (ст. 120). По-прежнему базовым видом социального обеспечения и самым многочисленным выступали пособия как в сфере государственного социального страхования, так и обеспечения из государственного бюджета. Однако происходило укрепление и пенсионного обеспечения, чему предшествовало введение пенсий (как вида социального обеспечения) в 1928 г. сначала для рабочих по отдельным отраслям промышленности, затем с широким охватом всех рабочих, к 1937 г. — с его распространением на всех служащих.

В этот период в связи с численным ростом рабочего класса предпринимаются определенные шаги по повышению уровня обеспечения пособиями передовиков производства. Например, Положением о пособиях по временной нетрудоспособности, утвержденным Союзным Советом Социального Страхования при НКТ СССР 28 января 1932 г. № 3443, была произведена дальнейшая дифференциация размеров пособий по временной нетрудоспособности в зависимости от наличия у получателя общего и непрерывного стажа работы на предприятии, в отрасли народного хозяйства, от участия в социалистическом соревновании, профсоюзного членства и др. Одновременно посредством установления социальных выплат (социальных пособий) многодетным семьям и одиноким матерям44 решается демографический вопрос в связи с резким снижением рождаемости45.

Специалисты по праву социального обеспечения отмечают, что в период с 1921 по 1936 г. в СССР сложилась совокупность нормативных правовых актов по обеспечению социальными выплатами в отношении отдельных групп граждан, например семей с детьми46. Однако само законодательство о социальных выплатах того периода нельзя было назвать систематизированным (даже в рамках социального страхования). Оно объединяло совокупность разрозненных нормативных правовых актов и включало нормы других отраслей права. Страховое законодательство носило дискриминационный характер, поскольку не охватывало крестьян, ремесленников, лиц самостоятельной занятости47.

Виды страховых и государственных пособий, условия их назначения, круг обеспечиваемых свидетельствовали об отсутствии единой взаимосвязанной системы социальных пособий. Это также касалось системы пенсионного обеспечения.

Законодательство о социальных выплатах в период Великой Отечественной войны (1941–1945 гг.) было ориентировано на семьи военнослужащих, погибших и без вести пропавших фронтовиков. Для них устанавливаются ежемесячные пособия, по правовой природе идентичные пенсиям по потере кормильца48. Отдельные пособия семьям военнослужащих были повышены на 25%, был расширен круг обеспечиваемых лиц за счет детей военнослужащих, получающих алименты; жен, не получивших пособия по беременности и родам за дородовой и послеродовой периоды; детей, обучающихся до достижения ими 18 лет и независимо от факта получения стипендии49.

По мнению специалистов, в ряде актов о пособиях семьям военнослужащих50 имела место некоторая доля систематизации ранее изданных положений в отношении данной категории лиц51. Так, например, был расширен круг получателей выплат посредством включения в него семей курсантов военных училищ, школ и курсов, не имеющих офицерских званий, медсестер-военнообязанных и погибших работников транспорта. Получателями пособий могли быть отчим, мачеха и усыновители военнослужащего, а также дети, усыновленные женой военнослужащего.

В этот период дополнительно предпринимались меры по предупреждению беспризорности детей посредством поощрения граждан, принявших их на воспитание. Многодетным семья и одиноким матерям устанавливались пособия по многодетности, а также единовременные и ежемесячные пособия, суммы которых возрастали по мере рождения последующих детей. При этом учитывались усыновленные дети такой матери, дети, усыновленные ее мужем от первого брака, дети погибших или пропавших без вести фронтовиков52.

Период с 1945 по 1977 г. можно считать периодом завершения становления системы советских правовых норм о социальных пособиях и государственных пенсиях53, что было обусловлено следующим:

1) во исполнение ст. 120 и 122 Конституции СССР 1936 г. было принято Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию, утвержденное Постановлением Президиума ВЦСПС от 5 февраля 1955 г.54, которое охватывало все социальные страховые пособия в отношении рабочих (служащих)55;

2) в связи с тем, что государственное социальное страхование в соответствии с вышеназванным Положением не распространялось на членов колхозов56 и в целом нормы об их страховом обеспечении (по размеру социального предоставления) были ниже, чем для рабочих (служащих), происходило постепенное сближение законодательства о социальном обеспечении рабочих (служащих) и членов колхозов57.

Этот процесс получил законодательное оформление с принятием Закона СССР от 15 июля 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов», которым была создана единая система пенсионного обеспечения для данной категории лиц и введены пособия по беременности и родам для женщин. Кроме того, на ведущие кадры колхозов было распространено государственное социальное страхование и государственное пенсионное обеспечение из средств бюджета государственного социального страхования, а с 1969 г. — введено социальное страхование членов колхозов за счет централизованного союзного фонда социального страхования колхозников58;

3) в рассматриваемый период советским государством предпринимались меры по дальнейшему расширению помощи семьям, материальной поддержке материнства и детства преимущественно в виде социальных пособий59. По мнению российских специалистов, одновременно происходило совершенствование правовых норм о пособиях семьям с детьми, которые к середине 1980-х гг. оформились в развитую самостоятельную систему социальных пособий60;

4) сложилась единая система государственного пенсионного обеспечения, которая получила законодательное оформление в рамках единого нормативного акта кодификационного характера — Закона СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях»61. Финансирование осуществлялось как из государственного бюджета, так и из бюджета государственного социального страхования (взносы предприятий, учреждений и организаций без каких-либо вычетов из заработной платы);

5) Конституция СССР 1977 г.62 утвердила социальное обеспечение в качестве единой системы, базирующейся на единых конституционных основах. Такие виды социального обеспечения, как пособия многодетным и одиноким матерям, по беременности и родам, другие гарантии материальной поддержки населения, стали общими для всех независимо от участия в системе социального страхования;

6) Конституция СССР 1977 г. впервые установила ряд материальных гарантий осуществления гражданами права на социальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца в числе основных конституционных прав для всех (рабочих, служащих, членов колхозов);

7) закрепляя гарантии осуществления права граждан на материальное обеспечение (ст. 43), Конституция СССР 1977 г. также дифференцировала эти гарантии в рамках единой государственной системы социального обеспечения по кругу обеспечиваемых лиц, видам и организационно-правовым формам социального обеспечения, что свидетельствует о возникновении комплексных (сложных) институтов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению, и прежде всего государственных пенсий и государственных социальных пособий63.

Последующий период (начало 1980-х — начало 1990-х гг.) можно назвать периодом совершенствования советского законодательства о социальных выплатах64. Были повышены размеры отдельных выплат, например семьям с детьми и одиноким матерям65.

На данном этапе принимается постановление Совета Министров и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. «О пособиях по государственному социальному страхованию»66, а в его исполнение — Положение о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утвержденное Президиумом ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. № 13-667. Это был первый нормативный правовой акт по систематизации основных видов, порядка и условий назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию. По верному замечанию Ю. Б. Корсаненковой и А. Ф. Корсаненковой, этот акт «стал базой для дальнейшего совершенствования законодательства о социальных пособиях на протяжении почти двадцатилетнего периода своего существования»68.

В отношении государственных пенсий принимались акты систематизации пенсионного обеспечения, которые, с одной стороны, базировались на конституционных гарантиях всеобщности материального (социального) обеспечения для всех граждан «как членов общества» (Конституция СССР 1977 г.), с другой — устанавливали различные виды трудовых и социальных пенсий сначала в соответствии с Законом СССР от 15 мая 1990 г. «О пенсионном обеспечении граждан в СССР»69, затем с Законом РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»70. Разработка и принятие данных законов были также вызваны необходимостью обновления системы пенсионного страхования в связи с некоторым снижением уровня пенсионного обеспечения работников, сокращением необходимости его дифференциации в зависимости от личного трудового вклада и в целом общим отставанием советской пенсионной системы от пенсионных систем, действующих в других развитых странах71.

Таким образом, можно выделить два главных этапа развития законодательства о социальных выплатах в советский период: 1) становление — до принятия Конституции СССР 1977 г.; 2) дальнейшее совершенствование норм о государственных пенсиях и социальных пособиях (1977–1990 гг.).

Указанные этапы характеризуются: 1) недостаточной систематизацией нормативных актов, регламентирующих виды и условия предоставления социальных выплат; 2) присутствием необоснованных различий при определении круга обеспечиваемых лиц, размеров и сроков выплат (отдельные выплаты отличаются непродолжительностью и низкими размерами, например в отношении членов колхозов по сравнению с рабочими (служащими)); 3) недостаточным охватом всех нуждающихся лиц (например, всех семей с детьми72).

В последующие временные периоды — постсоветский (1990-е гг. — начало 2000-х гг.) и современный (начало 2000-х гг. — наши дни) — законодательство о социальных выплатах по институтам правового регулирования получило неоднозначное развитие.

1. Институт социальных пособий был расширен посредством включения в него нового вида социального обеспечения — компенсационных выплат (социальных компенсаций)73. Это было обусловлено коренными социально-экономическими преобразованиями в стране в постсоветский период, возвратом России на капиталистический путь развития, что вызвало резкое падение уровня жизни населения, его дифференциацию по доходам, общее снижение социальных гарантий и как следствие возникновение бедности подавляющего большинства российских граждан.

Социальные компенсации как инструмент борьбы с бедностью74 вводились на непродолжительное время и, по верному замечанию российских специалистов, должны были приобрести статус полноценного пособия75. Однако как новый самостоятельный вид социального обеспечения они плотно укоренились в российском социально-обеспечительном законодательстве и содержатся в большом количестве нормативных правовых актов целевого характера76 и по различным видам обеспечения в зависимости от категории получателей77.

В ходе анализа законодательства о социальных пособиях и компенсациях постсоветского периода и начала 2000-х гг. учеными отмечается преемственность норм советской системы социальных пособий со всеми ее достоинствами и недостатками78.

Так, например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее — Закон о пособиях 1995 г.)79 стал очередной попыткой систематизации массива юридических норм о пособиях семьям с детьми, закрепил сложившуюся систему таких пособий. Однако данным актом не было произведено увеличения ранее установленных размеров социальных выплат на детей (по большей части не достигающих приемлемого уровня обеспечения)80, расширения круга получателей за счет наиболее нуждающихся граждан и повышения общего уровня социальных гарантий семьям с детьми.

В структурном отношении в Закон о пособиях 1995 г. не вошли выплаты, которые по логике должны были в нем содержаться: 1) пособие по уходу за больным ребенком и при карантине81; 2) единовременные пособия на детей беженцев и вынужденных переселенцев82; 3) ежемесячное пособие для супругов военнослужащих по контракту83; 4) единовременные пособия лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей84; 5) единовременные пособия детям погибшего, принимавшего участие в борьбе с терроризмом, при проведении контртеррористической операции85; 6) единовременные пособия членам семьи граждан в случае их смерти вследствие поствакцинального осложнения86.

Положительный опыт страхования на случай безработицы в советский период, закрепленный КЗоТ РСФСР 1922 г., был воспринят лишь в постсоветском законодательстве (1990-е гг. — начало 2000-х гг.). Однако с 2001 г. вместо страхового пособия устанавливается пособие по безработице из федерального бюджета, размеры которого до настоящего времени нельзя признать эквивалентными утраченному заработку (трудовому доходу) получателя и отвечающими цели предоставления пособия. Аналогичный путь развития норм постсоветского и современного законодательства о социальных пособиях характерен и для пособия на погребение.

Недостаточная систематизация законодательства о социальных пособиях в постсоветский период и отсутствие единых нормативов (ориентиров, стандартов) обеспечения данными выплатами привели к подмене полноценных социальных пособий компенсационными выплатами меньших размеров. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 30 мая 1994 г. № 1110 «О размере компенсационных выплат отдельным категориям граждан», который с 1 января 2020 г. сохраняет силу в отношении ранее назначенных (до этой даты) компенсаций по уходу за ребенком с полутора до трех лет87. Правовая природа такой выплаты88 предполагает существование полноценного социального пособия по данному основанию, но ввиду незначительного размера предоставления (50 руб. в месяц) данная компенсация не может быть признана таковой. О подмене социальных пособий компенсационными выплатами меньшего размера также говорит законодательство субъектов Российской Федерации.

Вышеизложенное может свидетельствовать о необходимости систематизации современного законодательства о социальных пособиях и компенсационных выплатах, что, по мнению российских специалистов, могло бы способствовать преодолению вышеназванных противоречий по видам социальных выплат, их целевому назначению, кругу обеспечиваемых лиц, стандартам (ориентирам, нормативам) обеспечения89.

2. Институт пенсионного обеспечения был подвергнут ряду внутренних трансформаций, имеющих скорее неблагоприятные последствия для населения, особенно в отношении трудовых (страховых) пенсий90. Как отмечает М. Л. Захаров, в связи с беспрецедентным уровнем инфляции, снижением реальных доходов населения, уклонением страхователей от уплаты налогов и страховых взносов Закон РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» достаточно скоро перестал выполняться. Все последующие поправки в него в период с 1993 г. и до его официальной отмены (с 1 января 2002 г.) не привели к достижению желаемого результата в виде сохранения прежнего уровня пенсий, а «закрепили пенсионную нищету практически всех застрахованных и их семей»91.

Наряду с этим проводилась общая перестройка системы норм о пенсионном обеспечении в направлении декодификации пенсионного законодательства, создания вместо единого пенсионного закона обособленных законов, сначала для отдельных категорий государственных служащих и военнослужащих92, затем для всех лиц, обеспечивающих себя занятостью и способных к содержанию и обслуживанию соответствующих страховых фондов.

Таким образом, с принятием и вступлением в силу федеральных законов от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»93, от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»94 и от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»95, по справедливому замечанию М. Л. Захарова, завершился значимый этап в развитии обязательного пенсионного страхования в постсоветский период, который стал основой для дальнейшего совершенствования пенсионного законодательства96.

И здесь можно констатировать, что проблемы декодификации и отказа (а нередко и значительного сужения, явного пересмотра не в пользу застрахованных) от ранее установленных гарантий в отношении обеспечиваемых пенсией лиц привели к тому, что все последующие действия, направленные на сохранение за гражданами ранее приобретенных пенсионных прав (еще в советский период) и некоторых гарантий (в части пенсионного возраста, стажа и др.) продолжают терпеть неудачу. Принятый сравнительно недавно Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» с учетом последующих поправок97 также сохраняет некоторую неполноценность, что выражается в несогласованности (предметной и методологической) с другими ветвями обязательного социального страхования: страховой системой обеспечения различными пособиями, а также страховой системой обеспечения пострадавших на производстве и их семей98.

Для оценки состояния различных институтов социальных выплат в Российской Федерации, правовой природы выплат по их видам, в науке права социального обеспечения учеными сопоставляются признаки, присущие таким выплатам в советский и современный периоды становления и развития норм законодательства о социальном обеспечении99.

Такие признаки (общие (родовые) и специфические (видовые) по отдельным видам социальных выплат) позволяют разграничить между собой сходные выплаты (пенсии, социальные пособия и компенсационные выплаты, материнский (семейный) капитал и др.), обосновать их место в общей системе социальных выплат государства и в рамках единых комплексных институтов социального обеспечения.

Так, например, анализ доктринальных определений социальных пособий100 позволяет выявить их общие (родовые) признаки: 1) денежная форма предоставления; 2) гарантированность выплаты; 3) периодичность выплаты (единовременные, ежемесячные и периодические); 4) законодательная закрепленность; 5) целевая направленность (поддержание прежнего материального положения лица — компенсация дополнительных расходов или возмещение временно утраченного заработка); 6) способы определения размеров выплат (в размерах, соотносимых с прежним заработком или величиной определенного государством социального стандарта)101. В зависимости от организационно-правовой формы социального предоставления и конкретных видов социальных пособий им могут быть присущи свои специфические признаки: отдельно для пособий страхового и пособий бюджетного характера102.

Родовые и специфические признаки социальных пособий отграничивают их от социальных компенсаций (компенсационных выплат), которые в совокупности образуют общий (комплексный) институт правового регулирования (социальных пособий и компенсационных выплат), отличный от смежных выплат (например, от материнского (семейного) капитала)103 и выплат в рамках иных целостных правовых образований — института пенсионного обеспечения (страховых и социальных пенсий).

Доктринальные определения пенсий и их видов в праве социального обеспечения показывают, что большая часть общих (родовых) признаков, присущих социальным пособиям, может быть также применима в ходе оценки правовой природы пенсии, с той разницей, что для пенсий определяющими выступают: 1) жизненные обстоятельства (достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, смерть кормильца, длительность профессиональной деятельности и др.); 2) законодательная закрепленность — только в актах федерального уровня; 3) целевая направленность — основной источник средств к существованию; 4) периодичность — как правило, ежемесячная выплата104.

Следует отметить, что правовой природе социальных выплат советского периода были свойственны такие общие признаки, как: 1) алиментарный характер выплат; 2) предоставление за счет общественных фондов потребления (фондов социального обеспечения); 3) обусловленность наличием связи с общественно полезной деятельностью105. В настоящее время сохраняет силу только первый из признаков — алиментарный (безвозмездный) характер в отношении некоторых социальных выплат, например, предоставляемых в рамках государственной социальной помощи (малоимущим) или социальных пенсий (в отношении неработающих (незастрахованных) получателей)106.

Доктринальные признаки социальных выплат, отражающие их правовую природу, могут быть использованы законодателем в ходе разработки общих (систематизированных) нормативных правовых актов о таких выплатах, где должны быть определены: круг обеспечиваемых лиц; виды обеспечения; источники финансирования; органы, осуществляющие назначение выплат; периодичность назначения и порядок определения соответствующих размеров.

Исследуя правовую природу социальных выплат, следует помнить, что материальные правоотношения по поводу предоставления государственных пенсий, социальных пособий и компенсаций, ряда других социальных выплат развиваются параллельно или на пересечении со сферой действия трудового, гражданского, административного, финансового и иных отраслей права107. Это также позволяет выявлять присущие правовой природе социальных выплат сложные многоотраслевые (комплексные) взаимосвязи, особенно в рамках такой организационно-правовой формы социального обеспечения, как обязательное социальное страхование. Так, например, расходование средств фондов социального страхования посредством назначения социальных выплат застрахованным (право социального обеспечения) не представляется возможным без отношений по образованию источников финансирования таких выплат — страховых фондов (финансовое право), а также по управлению ими (административное право)108. Само возникновение правоотношений в рамках обязательного социального страхования опосредовано действиями субъектов таких отношений и, как правило, их правовым статусом, например, работающие по трудовому договору (трудовое право).

Кроме того, на современном этапе развития общественных отношений в сфере социального обеспечения в связи с попытками их обособления в рамках таких устойчивых сфер правового регулирования, как здравоохранение, образование, физическая культура и спорт, требуют рассмотрения некоторые особенности правовой природы социальных выплат, которые могут быть выявлены в ходе их предоставления отдельным получателям109.

Дополнительного внимания также заслуживают вопросы, связанные с оценкой правовой природы некоторых выплат:

1) когда они имеют сходное наименование, но различную правовую природу — например, компенсационные выплаты (социальные компенсации) в правоотношениях по социальному обеспечению и компенсации в трудовых правоотношениях (ст. 164 ТК РФ);

2) когда оценка правовой природы, по мнению российских специалистов, балансирует в рамках двух отраслей права — например, материнский (семейный) капитал как социальная выплата в правоотношениях по социальному обеспечению и как выплата, имеющая сходство с объектами гражданско-правового регулирования (платежное средство, товарно-денежная специфика)110;

3) когда специфика выплат имеет конкретные отраслевые характеристики — например, в трудовом праве111; социально значимые выплаты в гражданском праве и процессе112.

...