Правовой режим карбоновых полигонов и карбоновых ферм в Российской Федерации

Монография

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
В. Б. Агафонов

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6

ББК 67.407

П68

Рецензенты:

Редникова Т. В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН);

Миркеримова Н. Ф., кандидат юридических наук, начальник управления нормативно-методического обеспечения недропользования ФГКУ «Росгеолэкспертиза».

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор В. Б. Агафонов.

Предлагаемая монография посвящена актуальным теоретическим и практическим вопросам правового регулирования создания и функционирования в Российской Федерации сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм. Авторами исследуется роль пилотного проекта Министерства науки и высшего образования Российской Федерации по созданию карбоновых полигонов и карбоновых ферм в системе государственного стратегического планирования климатической политики Российской Федерации. Доказывается его значение в обеспечении стратегических национальных приоритетов и защиты национальных экономических и экологических интересов Российской Федерации в соответствии с целями, принципами и задачами, предусмотренными Климатической доктриной Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 26.10.2023 No 812. Выявляются эколого-правовые, земельно-правовые, аграрно-правовые, частноправовые, финансово-правовые и криминологические аспекты создания и функционирования карбоновых полигонов и карбоновых ферм. В отдельной главе представлен Экологический атлас (карта) карбоновых полигонов и карбоновых ферм Российской Федерации.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 октября 2023 г.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программам бакалавриата, специалитета, магистратуры, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся вопросами правового обеспечения климатической повестки.

УДК 349.6

ББК 67.407

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Агафонов Вячеслав Борисович, д-р юрид. наук, проф., и.о. зав. кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Руководитель Центра компетенций «Экоправо» — глава 2 (§ 1), глава 4;

Антонян Елена Александровна, д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой криминологии и уголовно-исполнительного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 3 (§ 3) (в соавторстве с Клещиной Е.Н.);

Ведышева Наталия Олеговна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 2 (§ 3) (в соавторстве с Ворониной Н.П.);

Воронина Наталья Павловна, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 2 (§ 3) (в соавторстве с Ведышевой Н.О.);

Выпханова Галина Викторовна, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 1 (§ 3);

Клещина Елена Николаевна, д-р юрид. наук, проф. кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 3 (§ 3) (в соавторстве с Антонян Е.А.);

Мажорина Мария Викторовна, Проректор по стратегическому и международному развитию Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), канд. юрид. наук, доц. кафедры международного частного права, Руководитель Центра компетенций «Право устойчивого развития. ESG-стандарты» — глава 1 (§ 2);

Романова Ольга Александровна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 2 (§ 2);

Шахназаров Бениамин Александрович, д-р юрид. наук, проф. кафедры международного частного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 3 (§ 2);

Шпаковский Юрий Григорьевич, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 1 (§ 1);

Ядрихинский Сергей Александрович, д-р юрид. наук, проф. кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — глава 3 (§ 1).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Перед вами — уникальная монография, посвященная правовым проблемам создания и функционирования в Российской Федерации сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм.

Наш Университет — единственный юридический вуз — участник программы «Приоритет-2030», основной миссией и стратегической задачей которого является становление и дальнейшее развитие в качестве инновационного университета посредством трансформации юридической науки и юридического образования.

Созданный в рамках Консорциума «Инновационная юриспруденция» программы «Приоритет-2030» Центр компетенций «Экоправо» является первым кластерным проектом, направленным на формирование, развитие и масштабирование инновационных знаний в сфере правового регулирования процессов, происходящих в сфере взаимодействия общества и природы, использования природоподобных технологий, управления климатом и экосистемами.

Реализуемый Центром компетенций «Экоправо» проект «Правовой режим карбоновых полигонов и карбоновых ферм в Российской Федерации» является одним из таких инновационных проектов в сфере правового обеспечения использования природоподобных технологий для целей адаптации Российской Федерации к климатическим изменениям. Цель данного проекта — выработка комплексных научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере создания и эксплуатации карбоновых полигонов и карбоновых ферм в Российской Федерации, создание единой правовой модели карбоновых полигонов и карбоновых ферм в Российской Федерации, а также трансфер полученных результатов в профессиональное и научное сообщество.

В связи с этим проект в первую очередь направлен на анализ и оценку перспектив формирования и развития законодательства Российской Федерации в сфере создания и эксплуатации карбоновых полигонов и карбоновых ферм, выявление правовых проблем, которые потенциально могут повлиять на обеспечение стратегической цели, поставленной в документах государственного стратегического планирования, по достижению углеродной нейтральности Российской Федерации к 2050 году.

Помимо базовой кафедры экологического и природоресурсного права, в реализации данного проекта принимают активное участие ведущие ученые с других кафедр и структурных подразделений Университета, а также созданных в рамках реализации программы «Приоритет-2030» Центров компетенций, за что им всем хотелось бы выразить огромную благодарность.

Благодаря совместной работе удалось получить оригинальные, уникальные научные результаты, имеющие значимость для развития фундаментальных междисциплинарных научных исследований в области правового обеспечения климатической безопасности.

Ведущий ученый, основоположник современной теории экологического права О.С. Колбасов еще в 2000 году отмечал: «Чтобы продвигаться вперед, для человечества необходима простая и ясная установка, под эгидой которой люди вели бы долгую многолетнюю и кропотливую работу и в конечном счете изменили бы свой тип мышления, свое понимание человеческих ценностей. Имущественное богатство и благоприятная природная среда должны уравновешивать друг друга в системе человеческих ценностей».

Но только сейчас можно констатировать, что эти изменения стали более заметными, а экологическое право уже не в такой степени противопоставляет себя другим отраслям права, в первую очередь таким, как гражданское право, предпринимательское право, а, наоборот, пытается предложить пути решения глобальных, внешних и внутренних вызовов и угроз экологической и климатической безопасности Российской Федерации, обеспечения рационального природопользования с учетом баланса экологических и экономических интересов, сформировать новые правовые подходы к решению существующих экологических проблем, основанные на базовых принципах достижения целей устойчивого развития, климатической нейтральности и перехода к «зеленой экономике».

В этой коллективной монографии, подготовленной профессорско-преподавательским составом Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), большинство представленных авторами тем и направлений научных исследований не имеют аналогов в современной отечественной и зарубежной науке и представляют интерес для федеральных и региональных органов власти и управления, а также представителей юридической науки и бизнеса. Масштабность заявленной научной проблемы также представляет существенный научный интерес для нескольких направлений в науке, а результаты являются значимыми и принципиально важными для нескольких областей научных знаний.

С уважением,

И.о. заведующего кафедрой экологического

и природоресурсного права

Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),

доктор юридических наук, доцент, профессор,

руководитель Центра компетенций «Экоправо»

В.Б. Агафонов

ВВЕДЕНИЕ

Основным документом государственного стратегического планирования эксперимента по созданию на территории Российской Федерации сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм следует назвать Стратегию научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 01.12.2016 № 6421, предусматривающую в долгосрочной перспективе необходимость проведения исследований в области понимания процессов, происходящих в обществе и природе, развития природоподобных технологий, управления климатом и экосистемами.

Принятие данной Стратегии позволило дать необходимое методологическое, научное и технологическое обеспечение реализации задач и национальных приоритетов Российской Федерации в области обеспечения климатической политики, определенных в документах стратегического планирования, разработанных в рамках целеполагания на федеральном уровне, в первую очередь положений Климатической доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 26.10.2023 № 8122, предусматривающей меры государственной поддержки и обеспечение соответствия мировому уровню систематических наблюдений за климатом, фундаментальные и прикладные исследования в области климата и смежных областях науки, поиск возможностей применения результатов данных исследований для оценки рисков и выгод, связанных с последствиями изменений климата, а также адаптации к этим последствиям.

Принятие Федерального закона от 02.07.2021 № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов»3 стало поворотным моментом в климатическом законодательстве, полностью изменившим существующие подходы к соотношению экологических и экономических интересов, открывающим перспективы нового инновационного эколого-экономического развития, синтеза экономических и экологических «выгод» от обращения углеродных единиц и запуска сложного процесса постепенного отказа от сырьевого тренда4.

Данный Федеральный закон открыл новые возможности для реализации пилотных экологических и экономически привлекательных инновационных проектов и перспектив для проведения уникальных экспериментов, направленных на обеспечение контроля и снижение эмиссии парниковых газов, к которым, безусловно, следует отнести эксперимент по созданию на территории Российской Федерации сети карбоновых полигонов и карбоновых ферм, однако насколько новое климатическое законодательство в целом будет адаптировано и применимо к уже существующему российскому экологическому законодательству, насколько уже действующее экологическое законодательство готово к кардинальным изменениям принципов и подходов к регулированию соответствующих правоотношений — первоочередная задача, заслуживающая самого широкого обсуждения в рамках проведения данного исследования.

Глава 1. КАРБОНОВЫЕ ПОЛИГОНЫ И КАРБОНОВЫЕ ФЕРМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ КЛИМАТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Проблемы декарбонизации экономики России: правовой анализ

За последние годы человечество во многом сформировало основы идеологии развития мира на ближайшие десятилетия, при этом главной концепцией будущего в XXI веке является устойчивое развитие. Цель устойчивого развития 13 «Принятие срочных мер по борьбе с изменением климата и его последствиями» определяет такие задачи, как повышение сопротивляемости и способность адаптироваться к опасным климатическим явлениям, включение мер реагирования на изменение климата в политику, стратегии и планирование на национальном уровне, улучшение просвещения и распространение информации в области изменения климата и др.5

Текущая климатическая цель и международные обязательства России сформулированы следующим образом: «обеспечить к 2030 году сокращение объема выбросов парниковых газов до 70% относительно уровня 1990 года с учетом максимально возможной поглощающей способности лесов и иных экосистем и при условии устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития»6.

В России в феврале 2022 года принята Федеральная программа в области экологического развития и климатических изменений до 2030 года7, которая подразумевает разработку системы мониторинга потоков парниковых газов и углеродного цикла. Можно отметить, что принятый в 2021 году Федеральный закон от 02.07.2021 № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» ввел в России обязательную отчетность о выбросах парниковых газов для крупнейших компаний-эмитентов и создал возможности для реализации климатических проектов. Особое место в решении вопросов снижения выбросов и поглощения парниковых газов занимает проблема развития российской сети карбоновых полигонов.

Сегодня работа над технологиями декарбонизации российского производства — приоритетная государственная задача, решение которой возможно только в эффективной кооперации власти, науки и бизнеса. Один из первоочередных вопросов — научное обоснование доли экосистем России в планетарном поглощении углекислого и других парниковых газов и обеспечение эффективного контроля за углеродным балансом8. Этой цели служит приказ Министерства науки и высшего образования России по созданию сети карбоновых станций и полигонов9. Их цель — разработка и испытание технологий контроля углеродного баланса.

Важно подчеркнуть, что развитие сети карбоновых полигонов не может рассматриваться как самостоятельное направление, а только в контексте обеспечения климатической безопасности России. И здесь следует заметить, что долгосрочные и краткосрочные глобальные природоохранные, в том числе климатические, интересы могут и должны способствовать экологической интеграции государственных концепций развития, в том числе и правовых систем. Но только общие ценности создают тот правовой и социокультурный сплав, который и является прочной основой экоэкономики, «зеленой энергетики», экоразвития.

Пример очень наглядный и показательный — рождение идеологии основного тренда развития так называемых «развитых» или западных стран — под общим названием «климатической повестки». В основе столь масштабного и бескомпромиссного «энергоперехода», объявленного странами ЕС и поддержанного практически во всем «современном» мире как единственного возможного способа сохранения цивилизации в ее нынешнем виде, объявлена программа «зеленого курса», подразумевающего отказ от ископаемого топлива и переход на возобновляемые источники энергии. Цели «энергоперехода» объявлены самыми благородными — спасение природы и тем самым человечества от глобальной катастрофы из-за антропогенного изменения климата.

Согласно Климатической доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 26.10.2023 № 812, изменение климата является одной из важнейших международных проблем XXI века, которая выходит за рамки научной проблемы и представляет собой комплексную междисциплинарную проблему, охватывающую экологические, экономические и социальные аспекты устойчивого развития Российской Федерации.

Ожидаемые изменения климата неизбежно отразятся на жизни людей, на состоянии животного и растительного мира во всех регионах планеты, а в некоторых из них станут ощутимой угрозой для благополучия населения и устойчивого развития. Не вызывает сомнений, что последствия изменений климата проявляются на глобальном, региональном, субрегиональном и национальном уровнях. В этом случае глобальное изменение климата создает для Российской Федерации (с учетом размеров ее территории, географического положения, исключительного разнообразия климатических условий, структуры экономики, демографических проблем и геополитических интересов) ситуацию, которая предполагает необходимость заблаговременного формирования всеобъемлющего и взвешенного подхода государства к проблемам климата и смежным вопросам на основе комплексного научного анализа экологических, экономических и социальных факторов.

Принятые и одобренные на уровне государственной концепции идеи «устойчивого развития», более того, вошедшие в практику государственного управления в виде конкретного финансирования и государственных контрактов, не являлись и не являются отражением российской концепции экологического развития. По сути, у нас нет российской концепции адаптации климатических изменений как фактора глобальной экологической безопасности. На наш взгляд, альтернативой «устойчивому развитию» заимствованной и некритически принятой в качестве «экологической» идеи развития могло бы стать использование всемирно признанной концепции «ноосферы» академика АН СССР В.И. Вернадского. Непонятно почему, но идея «ноосферы», популярная в 90-е годы, сошла на «нет» в наше время. Хотя именно глобальный и планетарный характер этой концепции, при этом с российскими корнями, мог бы стать объединяющим для экологических и климатических повесток во всем мире.

Российское экологическое законодательство уникально в том, что только у нас приняты десятки документов стратегического планирования, прямо или косвенно посвященные экологическому развитию и частично климатическим проблемам. Но эти документы не известны за пределами России, да и внутри страны мало кому известны.

Многие документы стратегического планирования в той или иной форме отмечают необходимость учета изменений климата в качестве одного из ключевых долговременных факторов безопасности Российской Федерации и выдвигают проблему глобального изменения климата в ее национальном и международном измерениях в число приоритетов политики государства.

Более того, в той же Климатической доктрине Российской Федерации отмечено, что «глобальное изменение климата создает для Российской Федерации (с учетом размеров ее территории, географического положения, исключительного разнообразия климатических условий, структуры экономики, демографических проблем и геополитических интересов) ситуацию, которая предполагает необходимость заблаговременного формирования всеобъемлющего и взвешенного подхода государства к проблемам климата и смежным вопросам на основе комплексного научного анализа экологических, экономических и социальных факторов».

Экологическое право и экологическая политика базируются в том числе на положениях Стратегии национальной безопасности. В этой части Стратегия национальной безопасности дополняет климатическую повестку «экономическими» вызовами, отмечая, что «развитие „зеленой“ и низкоуглеродной экономики становится главным вопросом в международной повестке дня. Возрастающая конкуренция за доступ к природным ресурсам — один из факторов усиления международной напряженности и возникновения конфликтов между государствами».

Стоит учесть и силу общественного мнения, считающего доказанной связь «углеродного следа» и климата. Однако в этой признанной обществом парадигме нельзя упоминать, что переход на «нулевой выброс», возможно, кардинально не изменит тренд на повышение температуры.

Россия, безусловно, поддерживает любые меры, направленные на экологическую и климатическую безопасность. Тем более что тема климатической повестки и декарбонизации экономики является самой активной сферой институционального строительства в последнее время. К ней имеют отношение около трех десятков документов Правительства Российской Федерации, разработанных в 2022 году. Большинство документов были разработаны в целях реализации Федеральных законов от 02.07.2021 № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» и от 06.03.2022 № 34-ФЗ «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации»10. Также в России утверждены критерии климатических проектов, требования к отчетности о выбросах парниковых газов, правила ведения реестра углеродных единиц, а также запущен инновационный проект государственного значения «Единая национальная система мониторинга климатически активных веществ»11.

Создание и развитие Единой национальной системы мониторинга климатически активных веществ (далее — Национальная система) осуществляется путем научного, нормативного и инфраструктурного обеспечения сбора, обработки, анализа, хранения и использования достоверных и признанных на международном уровне наблюдаемых и расчетных данных для объективной оценки антропогенных и природных потоков климатически активных веществ на территории Российской Федерации, их концентраций в атмосфере и влияния на глобальный и региональный климат, а также разработки методологической основы для ее последующего использования на постоянной основе при реализации мер, направленных на экологическую (низкоуглеродную) трансформацию отраслей российской экономики, адаптацию экономики и населения страны к изменениям климата, а также защиту российских подходов на международных площадках.

Согласно решению Правительства Российской Федерации для создания Национальной системы необходимо, во-первых, сформировать организационно-правовые условия для функционирования системы и обеспечить использование получаемых в рамках этой системы данных в принятии управленческих решений по экологической (низкоуглеродной) трансформации отраслей экономики, адаптации экономики и населения страны к изменениям климата; во-вторых, создать необходимую и достаточную инфраструктуру и обеспечить ее развитие.

В результате функционирования Национальной системы будут созданы условия для проведения комплексной оценки реализуемых и проектируемых мер по декарбонизации отраслей экономики и адаптации населения к изменениям климата. Также это позволит создать основу для продвижения российских подходов на международных переговорах в сфере климата и устойчивого развития.

Важно заметить, что Россия продолжает выполнять Парижское соглашение по климату, в котором четко зафиксировано, что решение проблем изменения климата должно осуществляться в контексте выполнения задач устойчивого развития. Кроме того, там же четко сформулировано, что в достижении цели устойчивого развития, связанной с изменениями климата, равнозначными являются три основных направления действий: снижение выбросов парниковых газов, поглощение парниковых газов, которые уже находятся в атмосфере, и адаптация человека, экономики, экосистем к меняющимся климатическим условиям12.

Согласно Стратегии социально-экономического развития России с низким уровнем эмиссий парниковых газов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.10.2021 № 3052-р13, Россия с 1990 года по настоящее время сократила эмиссии на 49% (с учетом вклада лесов в поглощение СО2) — больше, чем другие страны мира, она мировой лидер14.

Акцентируя внимание на декарбонизации и низком уровне эмиссий парниковых газов, для России потенциал улучшения положения дел в этой сфере достаточно велик, прежде всего в области повышения эффективности производства и потребления энергии. Что касается структуры ее генерации, отметим, что более трети выработки электроэнергии в России обеспечивается низкоуглеродными источниками: 17% дают ГЭС и примерно столько же АЭС. Еще более 50% обеспечивает природный газ, экологически и климатически более эффективный, чем уголь, на который приходится менее 13%15.

На саммите ООН в Глазго по климату позиция России была достаточно взвешенной и однозначной — альтернативные источники энергии, «декарбонизация» должны занять большое, но не единственное место в улучшении климатической повестки. Главным направлением должна стать энергоэффективность, энергосбережение и новые технологии очистки и безотходной переработки сырья. Поэтому энергоэффективность и энергосбережение составляют значительную часть Климатической доктрины России. Понимание энергоэффективности очень важно для глобальной климатической повестки, здесь присутствует пока непреодолимый «когнитивный диссонанс». Рост (неважно, это «устойчивый», «эколого-экономический», «зеленый») требует новой энергии, роста без энергии не бывает. Но энергия для роста ранее зависела от ископаемого топлива. Теперь западные страны и весь мир декларируют рост энергии в основном за счет так называемых альтернативных источников. Но проблема энергоэффективности не ограничивается и не заканчивается «декарбонизацией». В данном случае экологическое и климатическое законодательство должно в полной мере быть ориентировано на поиск наиболее эффективных рычагов решения климатической проблемы, а не на расширение регуляторных механизмов только в одном направлении — «декарбонизации»16.

По мнению академика РАН Б.Н. Порфирьева: «определяемая ведущими экономиками мира, прежде всего ЕС, глобальная климатическая повестка с ярко выраженной асимметрией в пользу стратегии декарбонизации и углеродной нейтральности экономики и с существенной недооценкой (если не обесцениванием) адаптации оказывает значительное, зачастую решающее влияние на формирование институциональной среды, в которой осуществляется разработка политики в отношении климатических изменений на уровне конкретных государств, включая Россию»17.

Опыт последних лет позволяет извлечь уроки, сколь необходимые, столь и полезные, для обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу. Императивом принятия решений в области климатической политики при всех сценариях должен быть приоритет национальных интересов. В этой связи полной поддержки заслуживает обоснование и выбор в качестве приоритета Стратегии социально-экономического развития18 ее целевого сценария, ключевой задачей которого являются «обеспечение глобальной конкурентоспособности и устойчивого экономического роста Российской Федерации в условиях глобального энергоперехода» и «взаимная увязка целей международной климатической повестки по снижению выбросов парниковых газов, экономических возможностей страны по переходу на технологии с низким уровнем выбросов парниковых газов и обеспечение национальных интересов социально-экономического развития».

Немаловажным фактором является оценка ООН инвестиционной политики в области устойчивой энергетики19. Анализируя меры по инвестированию в возобновляемые источники энергии, в Докладе ООН отмечается, что инвестиционная политика призвана сыграть ключевую роль в снижении рисков и стимулировании инвестиций в переходный период в энергетике. Страны приняли различные виды инструментов для поощрения инвестиций в сектор возобновляемой энергетики. Однако субсидии на ископаемое топливо во всем мире в 2022 году составили 1 трлн долларов, что является рекордным уровнем и в восемь раз превышает объем субсидий, предоставляемых возобновляемым источникам энергии. Субсидии на ископаемое топливо являются сдерживающим фактором для инвестиций в переходный период, поскольку они затрудняют конкуренцию возобновляемым источникам энергии, особенно когда они не получают такого же уровня поддержки.

Известно, что наибольший вклад в эмиссию парниковых газов как в мире, так и в нашей стране вносит сжигание топлива. Поэтому для перехода на низкоуглеродный путь развития необходимо повышать уровень энергоэффективности экономики, в частности должен происходить декаплинг — рассогласование между трендом экономического развития и трендом потребления энергии20. Производство электроэнергии и тепла — один из основных секторов экономики, определяющих выбросы парниковых газов. Его доля, по различным оценкам, составляет около 25—30%. Поэтому первым и наиболее очевидным шагом для достижения целей по декарбонизации экономики становится увеличение доли возобновляемых источников энергии (с практически нулевым углеродным следом) и уменьшение доли тепловой, например, угольной генерации (углеродный след в которой максимален) в выработке электроэнергии21.

Напомним, сердцевиной климатического законодательства является кардинальное снижение выбросов парниковых газов. Но снижение выбросов достигается не только и не столько переходом на альтернативные источники энергии, но прежде всего снижением энергопотребления. Ключ ко всему — уровень (величина и стоимость) энергозатрат на единицу продукта. Практическая задача состоит в поиске и применении разнообразных технологических и организационно-правовых мер по уменьшению энергопотерь и увеличению энергоэффективности. Именно поэтому в Российской Федерации накоплен гигантский массив нормативных правовых актов по вопросам энергосбережения и энергоэффективности.

В частности, в Стратегии социально-экономического развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов особое внимание уделено объему и эффективности производства энергии; показателям энергетической эффективности в отраслях экономики; показателям, характеризующим углеродную интенсивность экономики; показателям вовлеченности отраслей и государственных структур в энергоэффективность, структуру, объем и удельную эффективность инвестиций в снижение выбросов парниковых газов и увеличение поглощающей способности лесов.

Следовательно, налицо две существенных проблемы государственной политики в области государственного регулирования выбросов парниковых газов. Во-первых, недостаточная координация уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части работы по инвентаризации выбросов парниковых газов со стороны Минприроды России, во вторых, отсутствие межведомственного взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в части обмена имеющейся информацией об объемах выбросов парниковых газов.

Анализируя российское «энергетическое» законодательство, можно отметить его «плотность», большое количество нормативных актов, широту и глубину регулируемых отношений, многообразие и очевидную системность в подходе к энергоэффективной экономике. К сожалению, на наш взгляд, есть несколько причин, создающих дополнительные трудности для энергополитики страны и сравнительно низкой энергоэффективности. Это обусловлено, во-первых, географическими и природно-климатическими особенностями, требующими высоких затрат на климатические характеристики; во-вторых, высокой степенью централизованного теплоснабжения, огромными потерями энергии при доставке и транспортировке, предельной изношенностью инфраструктуры, технологическим отставанием в металлургии, тяжелом машиностроении, других отраслях; в-третьих, постоянно меняющейся нормативной базой (частично отсталые и громоздкие стандарты, правила, инструкции, сложное технологическое регулирование)22.

В целом можно отметить, что значительная часть законотворческой активности «энергетического права» направлена на вопросы повышения энергоэффективности, энергосбережения, поощрения инновационной деятельности. Так, в Федеральном законе от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»23 подробно и конкретно рассмотрены основные параметры энергоэффективности. В Энергетической стратегии Российской Федерации24, Доктрине энергетической безопасности Российской Федерации25, других документах стратегического планирования подробно раскрыты основные концепции энергосбережения и энергоэффективности.

До концепции климатической доктрины ЕС и всех прошедших саммитов ООН энергоэффективность с незначительными отклонениями понималась одинаково. Но в настоящее время задачей «энергетического» и «климатического» законодательства становится разработка и принятие более объемного, многоаспектного понятия «энергоэффективность». И это не лингвистическая или научно-теоретическая проблема, а сугубо практическая, имеющая большое значение для экономики и технологического развития.

В документах стратегического планирования как в области энергетики, так и в области экологической безопасности четко обозначено, что необходимо развитие малой энергетики в зоне децентрализованного энергоснабжения за счет повышения эффективности использования местных энергоресурсов, развития электросетевого хозяйства и сокращения объемов потребления завозимых светлых нефтепродуктов.

Решение проблемы недорогого накопления энергии — одна из приоритетных задач низкоуглеродного развития в мире. Внедрение таких технологий в глобальных масштабах будет означать радикальное изменение всей энергетической инфраструктуры. Это прямой путь к отказу от централизованного энергоснабжения в пользу децентрализованного, обеспечению автономного энергообеспечения для населения и предприятий многих отраслей (и не только в сельскохозяйственных, удаленных районах), стимулирование внедрения технологий ВИЭ для собственных нужд потребителей и их переход от существующих централизованных энергосистем26.

Для осуществления мониторинга объема и динамики потребления энергетических ресурсов органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными (муниципальными) учреждениями приказом Минэкономразвития России от 28.10.2019 № 707 утвержден порядок представления декларации о потреблении энергетических ресурсов и формы декларации о потреблении энергетических ресурсов.

С целью создания системы учета повышения энергоэффективности приказом Минэкономразвития России от 01.08.2019 № 471 утверждена методика расчета энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации и оценки вклада отдельных факторов в динамику энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.09.2019 № 2139-р подраздел 69 раздела I Федерального плана статистических работ, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 671-р, дополнен показателем «Динамика энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации за счет технологического фактора».

На сегодняшний день стратегическое управление отраслью осуществляется на основе Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.06.2020 № 1523-р27, которая направлена на максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.

Во всех без исключения документах говорится о масштабной модернизации электроэнергетики, ее «экологизации», энергоэффективности, инновационности, переводе ее на новый технологический уровень, подчеркивается необходимость развития отечественной научно-технологической базы и освоения передовых технологий в области использования возобновляемых источников энергии.

Важным направлением является развитие водородной энергетики. Реализация этого направления осуществляется в рамках соответствующей Концепции28. При этом реализация Концепции развития водородной энергетики в Российской Федерации осуществляется в рамках государственной энергетической политики Российской Федерации. Концепция дополняет и конкретизирует Энергетическую стратегию Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.06.2020 № 1523-р, в части развития водородной энергетики.

Правительство Российской Федерации «запустило» одновременно два процесса — один направлен на проработку варианта, при котором «декарбонизация», «зеленая» энергетика станет драйвером потока инноваций во всех сферах энергетики по правилам Евросоюза, второй процесс направлен на активизацию уже имеющихся заделов и прорывных технологий в энергетике, например, атомной, приливной, гидро, способах передачи, хранения энергии, сбережения, минимизации потерь.

Предлагаемые решения полностью базируются на отечественной технике, а оборудование прошло испытания на российских промышленных предприятиях. В создании новых энергетических технологий принимают участие научные организации, университеты и промышленные предприятия страны. Внедрение новых энергетических технологий на этапе опытно-экспериментального и опытно-промышленного освоения возможно уже в 2016—2020 годах, а их комплексное широкомасштабное промышленное распространение в России — в период 2020—2025 годов и далее29. Использование энергии привлекательно крайне низкой себестоимостью получаемой энергии, близким к нулевому уровнем выбросов в окружающую среду и имеет следующие эффекты:

• интенсивное строительство объектов генерации на основе ВИЭ для централизованного, группового и индивидуального энергоснабжения;

• реализацию кластерных проектов освоения территорий с комплексным энергообеспечением на возобновляемых и местных источниках энергии;

...