С. М. Зубарев, Е. А. Лебедева, С. В. Сабаева, А. В. Сладкова

Цифровые технологии в системе государственного и общественного контроля:
теоретико-правовые аспекты

Монография

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
С. М. Зубарев

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342:004

ББК 64.401:32.81

Ц75

Рецензенты:
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Мартынов А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Национального исследовательского Нижегородского государственного университета имени Н. И. Лобачевского.

В монографии обоснован взгляд авторского коллектива на процесс цифровизации контроля в сфере государственного управления. На основе выводов теории контроля и общей теории права с междисциплинарных позиций рассмотрены теоретические аспекты внедрения цифровых технологий в современную контрольную деятельность. Проведен комплексный анализ нормативных правовых актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, регулирующих цифровые технологии государственного и общественного контроля. Изучен опыт правового регулирования цифровых технологий контроля в зарубежных странах, обобщены и проанализированы результаты социологического исследования среди граждан и государственных служащих. Все это позволило сформулировать новые для науки выводы об использовании цифровых технологий при осуществлении контроля в сфере государственного управления, выявить проблемы их правового регулирования и предложить пути решения.

Законодательство приведено по состоянию на 1 октября 2021 г.

Для научных работников, преподавателей и обучающихся юридических и управленческих вузов и факультетов, государственных служащих, практикующих юристов и всех интересующихся вопросами правового регулирования, организации и осуществления государственного и общественного контроля.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-29-16058.

Печатается в авторской редакции.

УДК 342:004

ББК 64.401:32.81

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Зубарев Сергей Михайлович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, почетный работник науки и высоких технологий Российской Федерации — введение, § 1 гл. 1 (в соавторстве с А. В. Сладковой), § 2 гл. 1, § 2 гл. 2 (в соавторстве с С. В. Сабаевой), § 3 гл. 3, § 1 гл. 4, заключение;

Лебедева Екатерина Алексеевна, кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 1 гл. 2 (в соавторстве с А. В. Сладковой), § 1 гл. 3 (в соавторстве с А. В. Сладковой);

Сабаева Светлана Викторовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 2 гл. 2 (в соавторстве с С. М. Зубаревым), § 2 гл. 3, § 2 гл. 4;

Сладкова Анастасия Вячеславовна, кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 1 гл. 1 (в соавторстве с С. М. Зубаревым), § 1 гл. 2 (в соавторстве с Е. А. Лебедевой), § 1 гл. 3 (в соавторстве с Е. А. Лебедевой).

ВВЕДЕНИЕ

Цифровизация сегодня выступает общемировым трендом. За последнее десятилетие в мире появилось множество цифровых технологий, которые выступают в качестве механизмов, позволяющих различным субъектам государственной и общественной жизни успешно общаться и взаимодействовать в режиме онлайн. Эти технологии стали новым вектором социального и экономического развития всех мировых государств. Согласно докладу «Глобальные информационные технологии», Российская Федерация занимает 41-е место по готовности к цифровой экономике (индекс сетевой готовности NRI) и находится в середине второй группы стран (догоняющей) по индексу цифровой экономики и общества (I-DESI)1. В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы среди национальных интересов указаны в том числе развитие человеческого потенциала; развитие свободного, устойчивого и безопасного взаимодействия граждан и организаций, органов государственной власти, а среди приоритетов в обеспечении указанных национальных интересов первостепенное значение отдается формированию информационного пространства с учетом потребностей граждан и общества в получении качественных и достоверных сведений, новых компетенций, расширении кругозора2.

Одним из важнейших факторов современного развития выступает эффективное и качественное государственное управление, которое, в свою очередь, невозможно без действенного государственного и общественного контроля. Цифровые технологии открывают новые возможности для осуществления контроля как внутри государственного аппарата, так и извне, со стороны институтов гражданского общества и отдельных граждан.

Представленная монография подготовлена в рамках научного проекта РФФИ № 18-29-16058 «Правовое регулирование цифровых технологий государственного и общественного контроля». В ней авторы обосновали свой взгляд на процесс цифровизации контроля в сфере государственного управления. На основе выводов теории контроля и общей теории права, с позиций информатики, информационного и административного права рассмотрены теоретические аспекты внедрения цифровых технологий в современную контрольную деятельность. В процессе реализации научного проекта проведен комплексный анализ нормативных правовых актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, регулирующих цифровые технологии государственного и общественного контроля, изучен опыт правового регулирования цифровых технологий контроля в зарубежных странах, осуществлено социологическое исследование среди граждан и государственных служащих. Все это позволило авторскому коллективу обеспечить прирост научных знаний об использовании цифровых технологий при осуществлении контроля в сфере государственного управления, выявить проблемы их правового регулирования и предложить пути решения.

Авторский коллектив выражает искреннюю признательность А. В. Иванову, старшему научному сотруднику Центра стратегических социальных и социально-политических исследований Института социально-политических исследований Федерального научно-исследовательского социологического центра Российской академии наук, кандидату социологических наук, за помощь в организации и проведении социологического исследования в рамках научного проекта.

Авторы будут благодарны читателям за критические замечания по настоящей научной работе и конструктивные пожелания по проведению дальнейших исследований.

Глава 1.
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ НАЧАЛА ЦИФРОВИЗАЦИИ СИСТЕМЫ КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятие и сущность цифровых технологий контроля в государственном управлении

Современное развитие российского государства и общества характеризуется активным внедрением в экономику и государственное управление цифровых технологий. Данное направление как «обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере» определено в качестве одной из национальных целей развития России в пп. «ж» п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»3. Во многом достижение именно этой цели способно обеспечить прорывное научно-технологическое и социально-экономическое развитие Российской Федерации, качественно новый уровень жизни ее населения. Одним из важнейших этапов на пути достижения указанной цели пп. «б» п. 11 Указа является решение задачи внедрения цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения и субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей. Особенно актуальным представляется решение данной задачи в сфере государственного и общественного контроля, которые призваны обеспечить эффективность, законность и целесообразность самого государственного управления.

Несмотря на активное использование в научной литературе термина «цифровые технологии», его толкование встречается крайне редко. По мнению Т. Романовой, цифровые технологии представляют собой основанную на методах кодирования и передачи информации дискретную систему, позволяющую осуществлять множество разнообразных задач за кратчайшие сроки4. В большинстве иных случаев авторы охватывают этим понятием различные информационно-коммуникативные технологии5.

К цифровым технологиям Всемирный банк относит Интернет, компьютеры, мобильные телефоны (смартфоны), бытовую электронику, прочие средства сбора, хранения, анализа информации и обмена ею в цифровом формате6. А. Карцхия дает более развернутую характеристику видов цифровых технологий: высокоскоростной и индустриальный Интернет (Internet of Things); интегрированные промышленные сети и искусственный интеллект (Artificial Intelligance); киберфизические системы и нейротехнологии с принципиально новым механизмом взаимодействия человека и робототехнического устройства; технологии сервиса автоматической идентификации, сбора и обработки глобальных баз данных (Big Data); облачные компьютерные сервисы и вычисления (Cloud Computing); «умные» робототехнические комплексы и устройства (Smart Everything), а также в развитии социальных сетей, разнообразных IT-платформ и услуг (сервисов) в цифровой среде7.

Минкомсвязи России официально разъяснил, что «цифровые технологии — понятие используется в трех основных категориях: постепенно внедряемые (цифровое образование, цифровые платформы, маркетинговая интеграция, умные помощники (чат-боты), мобильные платежи); прорывные (интернет вещей, искусственный интеллект, виртуальная реальность, беспроводная связь, дополненная реальность); технологии ближайшего будущего (офисные роботы, квантовые вычисления, директивная аналитика, криптовалюта)»8.

Сущность цифрового воздействия на различные процессы, по точному выражению А. Д. Селюкова, предполагает применение программно-цифрового метода к организации технологии производств, формирование виртуальных моделей управленческой деятельности, проникновение глубинного информационного контроля за движением материальных и финансовых ресурсов, дальнейший переход деловой и многих сфер общественной деятельности на электронный язык общения, значительную активизацию автоматизации и роботизации нетворческих профессий человеческой деятельности9.

Общемировой тренд на внедрение цифровых технологий во все сферы общественной жизни и прежде всего в государственное управление изменяют научные воззрения на саму сущность последнего. Отдельные зарубежные исследователи рассматривают такие технологии как драйвер новых парадигм, концепций и подходов к государственному управлению — государственного управления новой эпохи10, основанного на цифровизации основных процессов и процедур, трансформирующего государственного управления, в котором особое внимание уделяется влиянию граждан на принятие решений на основе цифровизации11. Другие ученые указывают на развитие ценностного подхода к государственному управлению, предполагающего максимизацию полезности деятельности органов власти для граждан12, бережливого государственного управления13 с акцентом на упрощение организационных структур и экономию ресурсов и связанного с ним государственного управления как платформы14, где государству отводится роль организатора взаимодействия граждан и организаций на основе единой цифровой экосистемы.

Аналогичные воззрения формируются и в отечественной науке. Так, основной идеей концепции «государство — информационная платформа», с которой выступает Центр стратегических инициатив, является то, что трансформация государственного управления под влиянием цифровых технологий является неизбежным ответом на технологический вызов; создание технологической, нормативной и культурной основы такой платформы необходимо для конкурентоспособности России в долгосрочной перспективе. «Государство как платформа» — это, по сути, название комплексной организационно-технической инфраструктуры для предоставления необходимых гражданам и бизнесу услуг, а также для обеспечения деятельности системы государственного управления. По мысли авторов, государство перейдет от предоставления единичных «точечных» сервисов при помощи государственных (ведомственных) информационных систем (ГИС) и баз данных к комплексному решению жизненных ситуаций человека, которое основано на едином массиве данных и алгоритмах работы с ними, совместно разработанными федеральными органами исполнительной власти15.

Необходимо отметить, что цифровизация государственного управления, в том числе и контрольной деятельности в данной сфере, достаточно успешно осуществляется с 2008 г.16 Термины «электронное правительство», «информационное общество», «электронное государство», «электронное взаимодействие», «электронный документооборот» прочно вошли в государственно-управленческую деятельность, стали объективной реальностью.

В 2010 г. Правительством Российской Федерации утверждена государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»17, новая редакция которой содержит подпрограмму «Информационное государство», цель которой — обеспечение предоставления гражданам и организациям государственных, муниципальных и социально значимых услуг (реализации функций) в электронном виде, а также повышение эффективности государственного управления, взаимодействия органов государственной (муниципальной) власти, граждан и бизнеса на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. Основными задачами подпрограммы ставятся: развитие механизмов предоставления гражданам и организациям государственных (муниципальных) услуг (реализации функций), иных услуг (сервисов) и сведений с использованием дистанционных технологий и современных информационно– телекоммуникационных технологий; повышение открытости, эффективности и качества функционирования механизмов электронного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, в том числе на трансграничном уровне; повышение надежности и защиты государственных информационных систем и сервисов, в том числе в части обеспечения качества информационно-аналитического обеспечения государственных органов; повышение удобства использования гражданами, организациями и органами государственной власти и органами местного самоуправления государственных (муниципальных) информационных систем и сервисов, механизмов межведомственного электронного взаимодействия, а также установление и развитие единых стандартов качества и приведение в соответствие этим стандартам межведомственного электронного взаимодействия органов власти федерального, регионального и муниципального уровня18. Данная подпрограмма выступает основой для дальнейшего развития цифровых технологий контроля в сфере государственного управления.

По нашему мнению, цифровые технологии контроля в сфере государственного управления представляют собой информационно-технологические процессы, охватывающие контрольную деятельность уполномоченных государственных органов, институтов гражданского общества и граждан, направленную на обеспечение эффективности, законности и целесообразности функционирования субъектов исполнительной власти.

Цифровые технологии контроля в сфере государственного управления основываются на широком применении Интернета, компьютеров, мобильных устройств, операционных систем и специальных программ, активном участии в информационном процессе пользователей, использовании режима реального времени при доступе пользователей к удаленным базам данных.

Указанные цифровые технологии следует относить к обеспечивающим технологиям, т.е. технологиям обработки информации, которые используются как средство, инструмент для решения задач контрольной деятельности, не изменяя сам механизм контроля в сфере государственного управления.

Использование цифровых технологий контроля в сфере государственного управления, по нашему мнению, способствует:

• повышению оперативности передачи, обработки информации и принятия управленческих решений в процессе организации вневедомственного, ведомственного и внутриведомственного контроля в системе органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих;

• достоверности информации о деятельности субъектов исполнительной власти и своевременности ее предоставления;

• открытости и доступности информации о деятельности субъектов исполнительной власти как государственным органам, так и институтам гражданского общества и гражданам;

• обеспечению соблюдения прав и законных интересов граждан и их оперативному восстановлению в случае нарушения;

• дистанционному осуществлению государственного и общественного контроля за деятельностью субъектов исполнительной власти.

Одной из первых цифровых технологий, которые используются для контроля в сфере государственного управления, стали государственные информационные системы. Так, в 2009 г. одной из первых была создана государственная автоматизированная информационная система «Управление» (далее — ГАИС «Управление»), в которой заложены отдельные функции контроля за деятельностью государственных органов19. На сегодняшний день в Российской Федерации существует более 800 государственных информационных ресурсов20. Для их интеграции и формирования единой информационной среды планируется создание национальной системы управления данными (НСУД), концепция которой была утверждена на заседании Правительства Российской Федерации 29 мая 2019 г.21 НСУД будет состоять из следующих взаимосвязанных элементов: 1) совокупность нормативных правовых, организационных, методологических правил и процедур, регулирующих отношения органов и организаций государственного сектора, юридических и физических лиц в сфере управления государственными данными, а также обеспечивающих деятельность участников Системы; 2) федеральная государственная информационная система «Единая информационная платформа национальной системы управления данными» и иные информационно-технологические элементы Системы; 3) цифровая аналитическая платформа предоставления статистических данных.

Ожидаемый эффект от внедрения НСУД для государственных органов и организаций государственного сектора:

• повышение эффективности исполнения государственных и муниципальных функций и решения государственных задач вследствие снижения количества ошибок, связанных с низким уровнем полноты, достоверности и оперативности государственных данных в информационных системах организаций государственного сектора;

• повышение достоверности собираемых государственных данных и широты их охвата в рамках информационного взаимодействия с юридическими лицами и физическими лицами;

• увеличение точности планирования и прогнозирования, скорости и качества принимаемых управленческих решений в рамках задач государственного управления благодаря использованию инструментов «больших данных» и технологий машинного обучения, в том числе за счет обеспечения связности государственных данных в различных информационных системах; и др.

Создание НСУД предусмотрено федеральным проектом «Цифровое государственное управление» (далее — проект) к 31 декабря 2021 г.

Этот проект реализуется с декабря 2018 г. в рамках национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»22. Отдельные его направления связаны с цифровизацией контрольной и надзорной деятельности.

Прежде всего предусмотрены меры по внедрению цифровых технологий контроля во внутриорганизационной деятельности государственного аппарата. Так, должно быть обеспечено функционирование федеральной государственной информационной системы «Единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации» (п. 1.8 проекта). Данная система создается на базе инфраструктуры федеральной государственной информационной системы «Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров» и помимо решения различных вопросов кадрового обеспечения государственных органов будет иметь контрольную составляющую. В частности, в ее рамках будет осуществляться обработка справок о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих, проведение анализа указанных в них сведений, межведомственное взаимодействие в сфере противодействия коррупции; размещение реестра лиц, уволенных с государственной службы в связи с утратой доверия23.

Более широкое использование цифровых технологий при осуществлении вневедомственного, ведомственного и внутриведомственного контроля может быть обеспечено внедрением в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций, межведомственного юридически значимого электронного документооборота с применением электронной подписи, базирующегося на единых инфраструктурных, технологических и методологических решениях (п. 1.17). Данное мероприятие должно быть исполнено к 31 декабря 2023 г.

Электронный документооборот, с одной стороны, призван обеспечивать автоматизацию процессов приема, регистрации, обработки, распределения, рассылки корреспонденции, подписания, служебной переписки и обмена информацией между государственными органами, их территориальными органами и структурными подразделениями. С другой стороны, он позволяет осуществлять дистанционный постоянный контроль деятельности государственных служащих, их должностных лиц и государственных органов на всех стадиях управленческого цикла от подготовки конкретного управленческого решения и его принятия до исполнения и, при необходимости, коррекции. Именно для осуществления действенного контроля и повышения ответственности исполнителей необходимо должное правовое обеспечение юридической силы электронных документов, т.е. установление порядка их удостоверения, а также защиты от искажений в процессе электронного обмена посредством информационных систем, компьютерных сетей, электронной почты и др.

Проектом предусмотрено мероприятие по обеспечению управления деятельностью сотрудников государственных органов с использованием платформы исполнения государственных функций, в том числе при осуществлении контрольной и надзорной деятельности. Одним из этапов реализации этого мероприятия является создание государственной информационной системы «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности»24.

Внедрение цифровых технологий в сфере государственного управления не только способствует реализации задач, стоящих перед государственными органами, должностными лицами и государственными служащими, но и увеличивает степень их информационной открытости и взаимодействия с гражданами. Применение современных информационных технологий позволяет облегчить и ускорить связь между гражданами и органами исполнительной власти; ликвидировать ограничения, налагаемые расписанием работы, или географической удаленностью, или другими факторами деятельности органов исполнительной власти, обеспечить доступность государственных и муниципальных услуг25.

Позитивное влияние оказывают цифровые технологии на развитие общественного контроля. В последние годы подобные технологии позволяют институтам гражданского общества и отдельным гражданам принимать активное участие в контроле как нормотворчества государственных органов, так и их правоприменительной деятельности.

Первые цифровые технологии, которые стали использоваться для проведения общественного контроля, были размещены на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (regulation.gov.ru).

На этом портале организовано проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которая была предусмотрена Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»26 как мерам профилактики коррупции (ст. 6) и проводится согласно ст. 5 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»27 институтами гражданского общества и гражданами за счет собственных средств. Заключение независимой экспертизы носит рекомендательный характер, но при этом обязательно для рассмотрения теми должностными лицами, органами или организациями, которым оно направлено. По результатам такого рассмотрения независимым экспертам направляется мотивированный ответ.

На указанном электронном ресурсе осуществляется также оценка регулирующего воздействия проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Согласно Правилам проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 131828, в этой процедуре принимают участие субъекты малого и среднего предпринимательства с целью определения и оценки возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта нормативного акта для деятельности физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязательным здесь является проведение публичных консультаций, которые осуществляются после размещения проекта нормативного акта, сводного отчета на сайте regulation.gov.ru (п. 16 Правил) и извещения о начале публичных консультаций заинтересованных лиц, в том числе и представителей предпринимательского сообщества (п. 17 Правил). Участники направляют свои предложения по проекту нормативного акта на официальный сайт. При этом разработчик обязан рассматривать все поступившие в установленный срок предложения, их результаты оформляются в виде сводки по итогам публичных консультаций.

Сайт regulation.gov.ru позволяет контролировать качество проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и отдельным гражданам. Такая возможность установлена постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения». Этим документом были утверждены соответствующие Правила29, согласно п. 3 которых разработчик проекта нормативного правового акта — федеральный орган исполнительной власти осуществляет размещение на сайте regulation.gov.ru в сети Интернет уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта, текста проекта, информации о сроках общественного обсуждения, его результатах и финальных результатах рассмотрения проекта.

Это позволяет любому гражданину не только оперативно получать актуальную информацию о подготовке проектов нормативных правовых актов, но и непосредственно участвовать в разработке концепций предлагаемого регулирования, в обсуждении и оценке проектов актов. Все предложения, поступившие в установленный срок в электронной форме, разработчик должен рассмотреть и разместить на официальном сайте сводку предложений, поступивших в рамках общественного обсуждения проекта нормативного правового акта, с указанием позиции разработчика (п. 20).

Новой цифровой технологией общественного контроля стали общественные инициативы, которые были введены в 2013 г. Указом Президента Российской Федерации30. Этим же документом были утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (roi.ru). На этом сайте каждый гражданин России, достигший 18-лет и зарегистрированный на портале www.gosuslugi.ru, может предложить общественную инициативу, в том числе по вопросам социально-экономического развития и государственного управления, требующих принятия нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

После проверки модераторами сайта www.roi.ru на соответствие Правилам инициатива размещается на данном интернет-ресурсе и становится доступной для голосования. Сбор голосов в поддержку инициативы осуществляется в течение 1 года со дня ее размещения. В ходе голосования, в случае если инициатива имеет федеральный уровень, «за» должны проголосовать не менее 100000 граждан. Если указанное количество голосов набрано, то после этого инициатива поступает на рассмотрение экспертной группы. Именно экспертная рабочая группа в течение двух месяцев решает, реализовать или отклонить инициативу. Если экспертная группа принимает положительное заключение по общественной инициативе, то она также направляет в соответствующий государственный орган предложение о разработке проекта нормативного правового акта или принятии иных мер по реализации инициативы.

Еще одной формой общественного контроля с использованием цифровых технологий стала оценка гражданами деятельности эффективности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений). Такая оценка проводится в соответствии с соответствующими Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 128431.

Портал «Ваш контроль» является специализированным государственным интернет-ресурсом, который позволяет гражданину не только оценить качество предоставления государственных услуг, но и оставить свой отзыв32. На основании поступивших в информационную систему мониторинга государственных услуг мнений граждан о качестве предоставления государственных услуг этой системой в автоматическом режиме формируются сводные значения уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг, отражающие показатели эффективности деятельности руководителей. Результаты оценки качества предоставления государственных услуг являются основанием для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями территориальных органов федеральных исполнительной власти своих должностных обязанностей.

Таким образом, цифровые технологии все активнее используются для осуществления государственного и общественного контроля за деятельностью субъектов исполнительной власти. Наиболее заметно внедрение таких технологий (сайты regulation.gov.ru, roi.ru, vashkontrol.ru и др.) в контрольную деятельность институтов гражданского общества и отдельных граждан.

1.2. Цифровизация и новые реалии системы государственного и общественного контроля

В последнее время термин «цифровизация» все активнее используется в политико-правовых документах33 и нормативном34 обороте. К сожалению, в официальных источниках толкование указанному термину порой дается упрощенно, если не сказать тривиально. Так, приказ Минкомсвязи России от 1 августа 2018 г. № 428 «Об утверждении Разъяснений (методических рекомендаций) по разработке региональных проектов в рамках федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» определяет: «Цифровизация (Цифровое развитие) — процесс организации выполнения в цифровой среде функций и деятельности (бизнес-процессов), ранее выполнявшихся людьми и организациями без использования цифровых продуктов». При этом цифровой продукт — отдельная программа для ЭВМ (приложение) для выполнения некоего конечного процесса.

В научной среде в большинстве случаев ученые просто используют этот термин, характеризуя современные условия общественного развития, не раскрывая его содержание35, отдельные авторы в качестве синонимом употребляют слова «цифровизация»» и «информатизация»36, другие наоборот отделяют «цифровизацию» от «информатизации» и «роботизации»37.

Отсутствие в нормативных актах официальной трактовки указанных понятий создает определенные риски для их реализации в правоприменительной практике.

На наш взгляд, исходным для понимания этих терминов является сущность технических средств и содержание технологий, которые положены в основу этих процессов. Если вспомнить еще недавнюю историю, то были процессы механизации, когда повсеместно внедрялись механические устройства и агрегаты, автоматизации — связанный с появлением электронно-вычислительных машин и внедрением автоматизированных систем управления на предприятиях, в организациях и отдельных отраслях народного хозяйства38. Этот процесс во многом стал предтечей современных преобразований. Развитие компьютерной техники и создание интернета обусловило возникновение информационно-коммуникативных технологий и, как следствие, запустило процесс информатизации, который стал не только начальным этапом цифровизации, но и продолжает оставаться ее составной частью, поскольку информационная сфера и информационные технологии имманентно связаны с цифровой сферой и цифровыми технологиями. Увеличение видов роботов, функционирование которых связано с искусственным интеллектом и взаимодействием нейронных сетей, также следует рассматривать как цифровую технологию. Поэтому логично признать роботизацию одной из сторон цифровизации.

Цифровизация в техническом смысле представляет собой перевод информации из аналоговой в цифровую форму на основе двоичного кода. Это позволяет не только резко увеличить объем и скорость передаваемой информации, но обеспечивает возможность передачи и воспроизведения сигнала с абсолютной точностью, без искажения при переносе с одного носителя на другой (например, 3-D печать). Главный редактор журнала «Цифровая экономика» А. Н. Козырев подчеркивает: «Двоичное представление позволяет использовать разнообразные физические принципы для представления, запоминания и передачи информации, многократно увеличивая плотность ее записи и скорость передачи. А это, в свою очередь, открывает новые перспективы для распространения цифровых технологий на все новые отрасли…»39. Отсюда можно сделать вывод, что информационные технологии, как правило, используются для решения отдельных, частных задач, тогда как цифровые технологии позволяют решать комплекс сверхсложных задач в экономической, социальной, государственно-правовой и иных сферах.

В этой связи следует согласиться с В. Г. Халиным и Г. В. Черновой в том, что «цифровизация представляет собою главный современный тренд развития экономики и общества, основанный на переходе к цифровому формату представления информации, который направлен на повышение эффективности экономики и улучшение качества жизни»40. Одной из первых воздействие цифровизации ощутила экономика. Электронная торговля, смарт-контракты, технологии распределенного реестра (блокчейн), криптовалюты, искусственный интеллект — это не полный перечень цифровых технологий, которые уже сегодня стали реальностью, «повлекли за собой радикальное снижение транзакционных издержек поиска информации и, как следствие, неизбежность исключения из экономических отношений посредников и формирование прямого взаимодействия потребителя и поставщика»41. В настоящее время дальнейшее развитие как в экономической, так и в иных сферах общественной и государственной жизни наряду с указанными технологиями получают цифровые технологические (онлайн) платформы, большие данные, дополненная и виртуальная реальность, роботизация отдельных процессов и профессий и др.

В нормативных актах и научной литературе наряду с термином «цифровизация» активно применяется термин «цифровая трансформация»42. При этом некоторые авторы используют термин «диджитализация»43. Цифровая трансформация предполагает не только перевод информации с аналоговых носителей (текст, звук, видео) в цифровой формат (оцифровка), но и изначально создание нового продукта в цифровой форме44.

Таким образом, цифровизацию можно рассматривать как процесс применения цифровых технологий в различных сферах, тогда как цифровая трансформация предполагает наступление конкретных результатов от их применения. Именно в таком контексте дано определение указанного понятия в решении Высшего Евразийского экономического совета от 11 октября 2017 г. № 12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года»: «цифровая трансформация» — проявление качественных, революционных изменений, заключающихся не только в отдельных цифровых преобразованиях, но и в принципиальном изменении структуры экономики, в переносе центров создания добавленной стоимости в сферу выстраивания цифровых ресурсов и сквозных цифровых процессов»45.

Процесс цифровизации и цифровая трансформация не может не затронуть и сферу государственного управления. По нашему мнению, цифровизация государственного управления — это процесс внедрения в деятельность государственных органов цифровых технологий, позволяющих осуществить качественные преобразования в реализации государственных функций и оказании государственных услуг, обеспечить эффективное взаимодействие граждан и государства. При этом цифровая трансформация предполагает наступление конкретных социально значимых результатов от применения цифровых технологий в государственном управлении.

В Положении о ведомственных программах цифровой трансформации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 10 октября 2020 г. № 164646, под цифровой трансформацией понимается совокупность действий, осуществляемых государственным органом, направленных на изменение (трансформацию) государственного управления и деятельности государственного органа по предоставлению им государственных услуг и исполнению государственных функций за счет использования данных в электронном виде и внедрения информационных технологий в свою деятельность (п. 2). Целями цифровой трансформации обозначены: а) повышение удовлетворенности граждан государственными услугами, в том числе цифровыми, и снижение издержек бизнеса при взаимодействии с государством; б) снижение издержек государственного управления, отраслей экономики и социальной сферы; в) создание условий для повышения собираемости доходов и сокращения теневой экономики за счет цифровой трансформации; г) повышение уровня надежности и безопасности информационных систем, технологической независимости информационно-технологической инфраструктуры от оборудования и программного обеспечения, происходящих из иностранных государств; д) обеспечение уровня надежности и безопасности информационных систем, информационно-телекоммуникационной инфраструктуры; е) устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности в рамках контрольно-надзорной деятельности (п. 16).

Цифровизация и цифровая трансформация, безусловно, открывают новые возможности для государственного управления. По нашему мнению, цифровизацию государственного управления необходимо рассматривать в нескольких аспектах.

Во-первых, как государственное управленческое решение, под которым обычно понимается осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженного в официальной форме. О необходимости цифровизации государственного управления неоднократно отмечалось в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию47, нормативных актах и официальных документах Президента РФ и Правительства РФ. По своему характеру данное управленческое решение следует отнести к политическим, о чем говорит уровень принятия, масштабность, значимость для всей страны, а также то, что его конкретизация происходит в различных административных решениях субъектов исполнительной власти на федеральном48 и региональном уровнях49. Первым управленческим решением, положившим начало процессу цифровизации государственного управления в нашей стране, стала Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-21250. В рамках реализации цифровизации как политического государственного управленческого решения в последующем принято множество различных правовых актов управления и стратегических документов, которые затрагивают те или иные аспекты цифровизации государственного управления, в т.ч. стратегии и доктрины51, национальные и федеральные проекты52, государственные программы и подпрограммы53. Подобное «обилие» одновременно действующих различных по статусу документов создает определенные риски для успешного проведения цифровизации государственного управления, т.к. требует не только четкой координации целей, задач, направлений, мероприятий, сроков их исполнения, но и должной преемственности между ранее принятыми и более поздними по сроку принятия документами. Отсутствие четкой координации «размывает» государственное управленческое решение, а низкая преемственность создает угрозу для установления объективных показателей цифровизации и достижения ее реальных результатов.

Во-вторых, в качестве современной административной реформы. Целью цифровизации выступает повышение эффективности государственного управления посредством его цифровой трансформации, а также развитие взаимодействия органов государственной власти, граждан и бизнеса. Реализация федерального проекта «Цифровое государственное управление» призвана обеспечить предоставление гражданам и организациям доступа к приоритетным государственным услугам и сервисам в цифровом виде, создание национальной системы управления данными, развитие инфраструктуры электронного правительства, внедрение сквозных платформенных решений в государственное управление. Среди ключевых показателей, которые планируется достигнуть к 2024 году: государственные (муниципальные) услуги предоставляются проактивно и онлайн, действуют 25 цифровых «супер-сервисов» по жизненным ситуациям; 90% внутри– и межведомственного юридически значимого электронного документооборота государственных и муниципальных органов и бюджетных учреждений автоматизировано; 60% граждан имеют цифровое удостоверение личности с квалифицированной электронной подписью; и др.54.

В-третьих, как процесс внедрения в деятельность государственных органов цифровых технологий, позволяющих осуществить качественные преобразования в реализации государственных функций и оказании государственных услуг, обеспечить информационную открытость органов власти и их взаимодействие с гражданами и организациями.

Одним из главных направлений процесса цифровизации государственного управления сегодня выступает информатизация в сфере оказания государственных услуг и контроля качества их предоставления. Действующий с 2009 г. Единый портал государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru (ЕПГУ) содержит развернутую информацию о государственных и муниципальных услугах (функциях). Для каждой из услуг на портале указываются ответственный исполнитель, список необходимых документов, стоимость и порядок оплаты, сроки и результат оказания. Через единый портал гражданин может подать в электронной форме заявление о предоставлении услуги и необходимые для этого документы, узнать о ходе рассмотрения обращения, уплатить госпошлину. Принятые на ЕПГУ заявления и сканированные копии документов направляются в орган, оказывающий государственную услугу, через систему межведомственного электронного взаимодействия, которая также предоставляет необходимые для рассмотрения заявления документы, находящиеся в ведении иных органов власти. Уведомления о статусах обработки заявления поступают в личный кабинет гражданина. Например, портал сообщит гражданину, когда заявление на получение заграничного паспорта пройдет проверку, когда начнется изготовление паспорта и когда он будет готов к выдаче.

Государственные услуги в электронной форме существенно экономят время граждан, упрощают получение от государственных органов сведений, согласований и разрешений, снижают коррупцию государственного аппарата и административные барьеры, способствуют повышению деловой и социальной активности граждан и улучшению бизнес-среды. В конце 2019 г. количество граждан, зарегистрированных на портале госуслуг, превысило отметку в 100 млн, а количество запросов, обращений и транзакций достигло 2,2 миллиардов в год. В течение 2019 года новыми пользователями ежемесячно становились в среднем 1,4 млн человек55. В процесс оказания электронных государственных услуг вовлечены как федеральные органы исполнительной власти и государственные внебюджетные фонды, так и органы исполнительной власти всех 85 регионов, а общее число пользователей на уровне ведомств и учреждений превышает 8,5 тысяч56. Чаще всего граждане пользуются сервисами для получения информации о пенсионных накоплениях, регистрации автотранспорта, подачи заявления на сдачу экзамена в Госавтоинспекцию и получения водительского удостоверения. Кроме того, к числу традиционно востребованных услуг относятся оформление и выдача российских и заграничных паспортов, регистрация по месту пребывания и по месту жительства, выдача справок о наличии (отсутствии) судимости.

Резко возросла востребованность электронных государственных услуг в период пандемии, связанной с распространением коронавируса. По данным Минцифры России, если еще в феврале 2020 года на ЕПГУ ежедневно обращалось примерно 3 млн человек, которые оформляли около 200 тыс. электронных заявлений в сутки, то благодаря всем запущенным сервисам в период коронавируса, количество обращений на портал в первые месяцы пандемии выросло в три раза от средней нормы и достигло около 9 млн человек ежедневно. Например, за первые сутки после запуска услуги по оформлению выплаты на детей в возрасте от 3 до 16 лет было получено более 2 млн обращений, что примерно в 10 раз больше, чем среднесуточная норма57. Поэтому одной из главных целей на 2021 г. определен запуск новой версии ЕПГУ более устойчивой к высоким нагрузкам, а до 1 января 2023 г. планируется перевести в электронную форму все массовые социально значимые государственные услуги.

Через ЕПГУ гражданин может оставить свой отзыв о качестве оказания государственных услуг, а также направить обращение в государственные органы через платформу обратной связи (ПОС), которая реализуется в рамках федерального проекта «Цифровое государственное управление» с марта 2020 г. Платформа обратной связи обеспечивает единый стандарт подачи обращений граждан в органы власти и организации с использованием рубрикатора определенных жизненных ситуаций (более 300 типовых причин обращения граждан), оперативный анализ и контроль поступающих обращений, сроков рассмотрения и исполнения, обратную связь от заявителя в отношении удовлетворенности полученным ответом и решением его вопроса.

ПОС позволяет гражданам через форму на Едином портале госуслуг, мобильное приложение «Госуслуги. Жалобы» направлять обращения по широкому спектру вопросов. При этом обращения граждан — это только первая часть платформы, вторая ее часть — это голосование и учет мнений граждан, третья — инцидент-менеджмент, обеспечивающий реагирование на сообщения в социальных сетях. За 2020 г. в ПОС поступило более 83,6 тыс. сообщений, проведены голосования по 135 проектам, размещено около 1,5 тыс. опросов граждан58.

Другим немаловажным направлением цифровизации выступает внедрение цифровых технологий в процесс реализации государственных функций. Особо следует выделить реформу контрольной и надзорной деятельности, которая проводится на протяжении последних лет. Объектом реформирования выступает система контроля в государственном управлении.

Подробная характеристика указанной системы была приведена в другой монографии, подготовленной в рамках данного научного проекта59. Здесь приведем лишь основные выводы, которые необходимо учитывать при цифровизации контрольной деятельности.

Во-первых, контроль является не только функцией государственного управления, но и правовой формой управленческой деятельности. В современных условиях из управленческой категории контроль трансформируется в комплексный административно-правовой институт, основанный на единстве гражданского общества и государства, призванный обеспечить соблюдение и исполнение законодательных установлений, реализацию принципов и задач социального демократического правового государства прежде всего органами исполнительной власти.

Во-вторых, признаками, позволяющими отграничить контроль от иных видов управленческой деятельности и административно-правовых институтов, являются: во-первых, контроль является непременной функцией управления, присущей всем субъектам государственного управления, обеспечивающей эффективную работу государственного аппарата. Во-вторых, контроль есть составная часть (стадия) иных функций государственного управления, тесно связан с ними и охватывает все виды государственной деятельности. В-третьих, контроль — форма обратной связи, обеспечивающая выработку и осуществление оптимальных управленческих решений. В-четвертых, контроль — организационно-юридическое средство обеспечения законности в государственном управлении. В-пятых, контроль представляет собой самостоятельный вид юридического процесса.

В-третьих, контроль в сфере государственного управления, обладая позитивно-управленческой природой, представляет собой системную деятельность уполномоченных органов государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих нормативным предписаниям и корректирование выявленных отклонений при помощи организационно-правовых средств.

В отличие от контроля административно-надзорная деятельность в большей степени обладает юрисдикционным, правоохранительным характером. Административный надзор — это деятельность уполномоченных субъектов исполнительной власти по проверке исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства.

В-четвертых, в систему контроля в сфере государственного управления входят следующие подсистемы: 1) организационно-функциональная структура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля); 2) механизм (методы, средства, формы контроля); 3) процесс контроля.

В-пятых, организационно-функциональная структура контроля — это совокупность базовых свойств и отношений, определяющих внутреннее устройство и обеспечивающих стабильность системы контроля в сфере государственного управления. Ее содержание составляют цели, задачи, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля.

Механизм контроля — это совокупность взаимосв

...