Мария Викторовна Варлен

СТАТУС ПАРЛАМЕНТАРИЯ:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.53(075.9)

ББК 67.400.621.6я73

В18

Варлен М. В.

В монографии исследуются философско-правовые основы теории парламентаризма, анализируется значение и место института парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства. Подробно рассматриваются основные элементы конституционно-правового статуса парламентария в современной России, сравнивается отечественный и зарубежный опыт регулирования статуса парламентария.

Монография предназначается депутатам, государственным и муниципальным служащим, преподавателям, аспирантам, студентам, а также всем, кто интересуется деятельностью парламентариев.

УДК 342.53(075.9)

ББК 67.400.621.6я73

© М. В. Варлен, 2013

© ООО «Проспект», 2013

Введение

В науке конституционного права тема народного представительства занимает одно из центральных мест, поскольку непосредственно связана с государственной властью, ее субъектом — народом. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации, носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Такими органами, традиционно олицетворяющими волю носителя суверенитета — народа, являются представительные органы — Федеральное Собрание, законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы муниципальных образований.

Представительные органы, которые выступают институциональной составляющей народного представительства, объединяют выборных полномочных представителей народа — депутатов. Федеральное Собрание, состоящее из двух палат, объединяет депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Основная задача парламентариев заключается в выражении интересов избирателей. Депутат в переводе с латинского — это посланец, избранный для выражения и защиты интересов пославших его людей. Для обеспечения реализации этой задачи закон наделил парламентариев особым статусом — совокупностью прав и обязанностей, правовых, организационных, социальных и иных гарантий обеспечения их независимости, а также подотчетностью, подконтрольностью и ответственностью.

Проблематика статуса члена парламента (парламентария, депутата) относится к числу дискуссионных и в обществе, и в правоведении. Острую полемику в современной России и в зарубежных странах вызывает такой важный вопрос, как правовая природа депутатского мандата.

Современная конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации. Вместе с тем нельзя не видеть того, что российский депутатский корпус, избранный на основе пропорциональной избирательной системы, представляет интересы не всего народа (или избирателей), а лишь той его части, которая проголосовала за списки партий, прошедших в Государственную Думу. Сегодня ставится под сомнение тезис о том, что депутат является посланцем всего народа России, высказывается мнение, что депутат — проводник воли властных структур, сросшихся с партиями, представленными в Думе, прежде всего, с «партией власти».

Весьма проблематичными представляются такие принципы депутатского мандата, как несвязанность парламентария наказами избирателей и неприкосновенность. В науке не прекращается дискуссия о преимуществах и негативных аспектах императивного и свободного депутатского мандатов. Несмотря на достоинства свободного мандата, такие как дальнейшая профессионализация депутатов, снижение регионального лоббизма, независимость мнений, идеальная формула свободного мандата нереальна. Частично это связано с зависимостью депутата от партии, по спискам которой он баллотировался в Государственную Думу. Именно партии предписывают депутату линию его политического поведения в палате, поскольку партии обладают всеми средствами принуждения в отношении депутатов, если последние отступают от этой линии. Таким образом, депутат, имея свободный мандат, становится полностью неподконтрольным избирателям своего округа и в то же время полностью зависимым от партийной линии или интересов поддержавшей его на выборах группы.

Исследование обозначенных современных проблем правового регулирования статуса парламентария в России обусловило обращение автора к философско-правовым истокам парламентаризма, изучению места института парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства, а также к анализу отечественного и зарубежного опыта конституционно-правового регулирования статуса парламентария. Этим и другим, связанным с проблемами статуса российского парламентария вопросам, и посвящена настоящая книга.

Глава 1.
Парламентарий — выразитель конституционного принципа народовластия

§ 1.1. Философско-правовые основы теории парламентаризма

Идея народного представительства определяет формирование и развитие системы организации верховной власти в современных демократических государствах, основывающейся на признании народа источником власти. В науке конституционного права такая организация власти определяется как «представительное правление», «представительная система», «представительная демократия».

Важность существования представительной демократии Ш. Монтескье объяснял неспособностью народа «обсуждать дела». Поэтому он ограничивал его участие в правлении только избранием представителей. По мнению Ш. Монтескье, предназначение выборного представительного собрания состоит в том, чтобы создавать законы и наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы. Он считал, что эти дела собрание «может очень хорошо выполнить»¹.

Теория народного представительства в контексте принципа разделения властей исходит из равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем еще со времен ее основателей подчеркивается особая роль, которая отведена власти законодательной и органу, призванному его осуществлять — парламенту. Именно парламент является органом, который выражает волю носителя суверенитета — народа. Поэтому с разделением властей тесно связана идея парламентаризма.

«Древнейшее... оправдание парламента заключается в соображении внешней «быстроты»: собственно говоря, решать должен был бы народ в своей реальной совокупности, как это было изначально. но, по практическим соображениям, сегодня невозможно, чтобы все в одно и то же время сходились в одном месте; также невозможно опрашивать всех по поводу каждой частности; поэтому разумней облегчить себе задачу избранием коллегии доверенных людей, а это как раз и есть парламент»².

Понятие «парламентаризм» в литературе трактуется как верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним, либо как существенная роль парламента, т. е. нормальное его функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также и контрольными полномочиями³. Таким образом, степень развития парламентаризма определяется прежде всего степенью самостоятельности парламента в осуществлении законодательной функции и осуществлении контроля за исполнительной властью.

В науке конституционного права категория народного представительства относится к числу особо важных, поскольку от степени внедрения народного представительства в практику государственного устройства в значительной степени зависят форма государства, иерархия, структура, компетенция органов государственной власти, характер их взаимоотношений. Об особой значимости народного представительства свидетельствует то, что оно, как верно отмечает М. В. Баглай, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью. Благодаря этому всей системе правления в России присущ демократический характер⁴.

Впервые возникнув как социальный орган власти в 1265 г. в Англии, парламент в течение столетий приобрел нынешние формы, сохранив и развив первоначальные, обогатив их новыми⁵. Его появлению предшествовала длительная, насчитывающая несколько тысячелетий допарламентская история законодательной власти, претерпевшая множество изменений, отступлений от найденных форм и возвращения к ним в новых исторических условиях. Глубже понять суть парламента и парламентаризма можно, проследив основные этапы становления и развития самой идеи парламентаризма, а затем и функционирования парламентской формы законодательной власти. Парламент и парламентаризм всегда связывают с законодательной властью.

Впервые идею парламентаризма в современном ее восприятии высказал Дж. Локк в своем труде «Два трактата о правлении»⁶. Поддержание режима свободы, реализация «главной и великой цели» политического сообщества непременно требуют — по Дж. Локку — чтобы публично-властные правомочия государства были четко разграничены и поделены между разными его органами. Правомочие принимать законы (законодательная власть) полагается только представительному учреждению всей нации — парламенту. Компетенция претворять законы в жизнь (исполнительная власть) подобает монарху, кабинету министров. Их дело ведать также соотношениями с иностранными государствами (осуществлять федеративную власть). Дж. Локк, однако, привнес в политическую теорию нечто гораздо большее, чем просто мысль «уравновесить власть правительства, вложив отдельные ее части в разные руки». Имея в виду не допускать узурпации кем-либо всей полноты государственной власти, предотвратить возможность деспотического использования этой власти, он наметил принципы взаимосвязи и взаимодействия «отдельных ее частей». Соответствующие типы публично-властной деятельности располагаются им в иерархическом порядке. Первое место принадлежит власти законодательной как верховной (но не абсолютной) в стране. Иные власти должны подчиняться ей. Вместе с тем они вовсе не являются пассивными придатками законодательной власти и оказывают на нее активное влияние.

По существу, нормальная «структура правления» рисовалась воображению Дж. Локка комплексом официальных нормативно закрепляемых «сдержек и противовесов». Эти представления о дифференциации, принципах распределения, связи и взаимодействии отдельных частей единой государственной власти легли в основу рождавшейся в XVII в. доктрины буржуазного конституционализма. Впоследствии они были подхвачены и развиты Ш. Монтескье.

В научной литературе можно встретить формулировку, определяющую парламентаризм как форму государственного правления⁷. Мы считаем, что такой взгляд упрощает суть вопроса. С древних времен под формами правления понимали способ сосредоточения власти или в руках одного лица (монархия), или группы лиц (аристократия) или народа (демократия). Парламенты существовали и существуют и при монархах (классический пример — Англия), и при демократиях. Парламентаризм можно толковать как разновидность, но не как самостоятельную форму правления. Однако и такой взгляд на суть парламентаризма недостаточен.

С политологической точки зрения парламентаризм — явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Поэтому неудивительно, что по вопросу сущности и принципов парламентаризма существует достаточно широкий спектр мнений. Так, например, немецкий юрист Георг Еллинек не относил парламент к числу важнейших органов государства. Парламент, по его мнению, — это один из таких второстепенных органов, появление, существование и исчезновение которых не влечет за собой дезорганизации или коренного видоизменения государства. Парламент не является самостоятельным органом, так как его волевой акт непосредственного воздействия на государство и на подвластных государству лиц не оказывает.

Совсем другой точки зрения придерживается английский исследователь А. Дайен. «Парламент, писал — он, — ... имеет при английском государственном устройстве право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни лица, ни учреждения, за которым английский закон признавал бы право преступать или не исполнять законодательные акты парламента. Права парламента ограничены лишь двумя факторами: нравственным законом и общественным мнением»⁸.

Возникло и обобщающее понятие «парламентаризм», которое также неоднозначно трактуется в научной литературе. В «Большом энциклопедическом словаре» парламентаризм определяется как система политической организации государства, при которой четко разграничены функции законодательной и исполнительной власти при привилегированном положении парламента. И далее констатируется, что «с усложнением структуры общества, связей происходит процесс усиления полномочий исполнительной власти (президента, правительства)»⁹. Несколько другое толкование этому понятию дают авторы учебника «Общая и прикладная политология». Парламентаризм, по их мнению, — «система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа — парламента по отношению к другим государственным органам»¹⁰.

На современном этапе развития общества существует множество определений, в той или иной мере отражающих сущность понятия «парламентаризм». Одни оценивают парламентаризм «как систему организации и функционирования верховной власти, характеризующуюся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента»¹¹. Данное определение предполагает ведущее положение выборного законодательного органа в системе государственной власти и управления. Другие считают, что парламентаризм — «система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве законодательного органа — парламента по отношению к другим органам государственной власти»¹². Третьи определяют его как «уходящую корнями в средневековую форму представительства народа в виде избираемого собрания, которая обладает определенными правами и полномочиями при принятии решений в рамках конкретной системы власти и государственного строя.

Представляется более целесообразным рассматривать парламентаризм как целостную систему, институт власти, имеющий определенные функции, место и роль в политической системе общества. Понятие «парламентаризм» весьма объемно. Оно отражает, с одной стороны, положение парламента в механизме разделения властей, а с другой — принципы функционирования и устройства парламента.

Парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а по избранию, зачастую тем же парламентом).

С учетом того что смысл демократии связан прежде всего с идеей политической свободы, со свободой политического выбора, сделанного осознанно свободным народом, свободными гражданами, институт органов народного представительна выступает в качестве необходимого общественного инструмента такого выбора, свободного принятия решения и в то же время является своеобразной контрольной комиссией народа над аппаратом публичной власти, которая понуждает его служить народу и общественным интересам, признавая и соблюдая права человека и гражданина. Поэтому народное представительство, возникающее из недр общества и наиболее ярко выражающее идею общей воли, суверенитета народа, призвано не допускать ни отчуждения власти от общества, ни ее полного и бесконтрольного господства над обществом, обеспечивая и политическую свободу в обществе, и личную свободу индивида.

Итак, что собой представляет современный парламентаризм? Какие черты он приобретает в настоящее время? Отметим, что парламентаризм — это сложное, комплексное явление, которое вбирает в себя многие стороны общественной жизни и может быть выражено в нескольких формах.

С точки зрения политической теории парламентаризм является одной из форм репрезентативной демократии. В этом смысле он фактически отождествляется с демократическими ценностями, сложившимися за многие, столетия, как-то: гражданское общество с высокой степенью правовой культуры; утверждение идеи верховенства закона; приоритет прав личности в отношениях с государством (именно воля народа является решающей при формировании государственных институтов); создание соответствующей шкалы ценностей, которая бы исключала противоречие общественных и личных интересов при осуществлении государственной власти. Несомненно, все указанные ценности должны реализовываться посредством деятельности органа народного представительства — парламента. Однако следует полностью согласиться с мнением современных российских ученых, что само существование парламента в системе органов государственной власти не означает существования парламентаризма на прочных основах¹³. То есть для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых можно выделить: 1) избрание депутатов парламента на свободных и справедливых всеобщих выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа; 2) самостоятельность и независимость в системе разделения властей, — именно парламент образует законодательную ветвь власти; 3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления (например, при формировании исполнительной власти) и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества.

Приоритет демократических ценностей при определении парламентаризма просматривается в работах многих современных исследователей. Некоторые прямо заявляют, что парламентаризм есть ни что иное как «система представлений об общедемократических, общецивилизационных ценностях государственно-организованного общества»¹⁴.

Парламентаризм — явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Он характеризует организацию общественной жизни, достигнутый уровень обеспечения прав и свобод, обязанностей граждан, т. е. степень демократизации общества. Мы определяем парламентаризм как систему властных отношений, базирующуюся на разделении властей, представительстве разнообразных интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом плюрализме, соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Парламентаризм неразрывно связан с теорией и практикой разделения властей и, следовательно, не предусматривает наделение какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Баланс властей может быть смещен в сторону парламента или, как, например, в настоящее время в России, в сторону исполнительной власти и Президента¹⁵.

Среди исследователей-правоведов нет единого мнения в определении сущности народного представительства. Ряд ученых, например, С. А. Авакьян отмечает, что этим понятием охватываются не только коллегиальные органы, состоящие из избранных народом представителей-депутатов, но и главы исполнительной власти. По мнению С. А. Авакьяна, они «производны от народа в силу их выборности и выражают его интересы»¹⁶. Более широко рассматривает категорию представительства А. С. Автономов, полагающий, что Президент РФ осуществляет представительство и является представительным органом государственной власти¹⁷. Такое толкование понятия «народное представительство» представляется неточным, ибо выхолащивает, размывает его сущность. На наш взгляд, выборное должностное лицо не является народным представителем. По своей природе такое лицо назначено не для представления интересов всего народа или его части в какой-либо властной структуре, а для осуществления определенного набора полномочий, связанных с управлением, воздействием на весь народ или его часть. Эти полномочия определяются не волей избирателей, а действующим законодательством, планами, программами, указаниями вышестоящих органов. При выборе должностных лиц для избирателей определяющими являются организаторские способности претендентов, их умение проводить в жизнь конкретные решения. Для депутатов самое главное — способность максимально точно выражать в разрабатываемых законах волю народа, по меньшей мере, своих избирателей.

Начиная с февраля 2005 г., высшие должностные лица субъектов РФ стали наделяться полномочиями (фактически избираться) законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ. Эта законодательная идея Президента РФ, реализованная в действующем законодательстве, вопреки мнению отдельных ученых, не сузила народное представительство в государственной сфере, так как по своей природе губернаторы не относятся к народным представителям. Предназначение высших должностных лиц субъектов РФ — не аккумулировать в своих решениях волю избирателей, что требуется от депутатов, а представлять возглавляемый ими региональный государственный орган исполнительной власти в отношениях с различными государственными органами, органами местного самоуправления, организовывать исполнение законодательства, решение социально-экономических задач. Это представительство можно назвать административным или должностным. Оно принципиально отличается от народного представительства. Для депутата фактор избрания народом имеет определяющее значение. Иным способом он не может получить депутатский мандат. Его предназначение — представлять интересы избирателей в законодательном органе и максимально выражать народную волю или, по меньшей мере, волю своих избирателей в конкретных законах. Такие задачи, как известно, не стоят перед высшими должностными лицами.

Примечательна точка зрения на систему народного представительства известного русского ученого-юриста Н. М. Коркунова¹⁸, который обращал внимание на то, что одна из основных задач представительства в системе публичной власти — обеспечение живой, непосредственной связи между деятельностью государственных органов и текущими запросами общественной жизни. «От представительного элемента... требуется именно живая непосредственная связь с обществом». Представители должны быть «заинтересованы в том, чтобы государство управлялось согласно действительным потребностям народной жизни, согласно разделяемым ими политическим принципам», и для выполнения своего назначения представительный элемент должен «как можно чаще возобновляться, чтобы не обособиться от представляемого им общества».

Опасения Н. М. Коркунова по поводу возможной утраты представителями живой и непосредственной связи с обществом до сих пор не потеряли актуальность.

Анализируя концептуальные и организационные ограничения государственного абсолютизма в российской конституционно-правовой традиции, можно сделать вывод о том, что в России с присущим ей ориентированием на сильную государственную власть, «замыкающуюся» на институт главы государства, рассмотрение концептуальных и институциональных оснований ограничения государства в его стремлении к абсолютизации властных полномочий, достаточно сильно отличалось от английской модели. В качестве основных факторов, предопределяющих подобные отличия, следует назвать следующие обстоятельства: во-первых, к началу преобразований в России отсутствовали необходимые элементы гражданского общества; во-вторых, средний класс, даже если признать сам факт его существования, был недостаточно силен для того, чтобы стать социальной базой демократических преобразований; в-третьих, эти преобразования следовало провести в кратчайший (по сравнению с западными странами) исторический промежуток времени. В результате в тех условиях, которые сформировались в России, была необходима совершенно другая стратегия развития вообще, другая концепция политических сил и тактика реформ в частности. Основным носителем преобразовательной программы, направленной на вестернизацию политико-правовой системы, выступала не буржуазия, а скорее само государство (точнее административная бюрократия), что, в свою очередь, предопределяло принудительный характер реформ и административно-командные методы их практического внедрения.

Конечно, отечественные исследователи разделяли с представителями западной философии права идею ценности прав личности и конституционного ограничения государственного абсолютизма. Однако рассмотрение институтов парламентаризма и конституционализма, по мнению российских ученых, следовало проводить с учетом специфики политической системы России и тех социальных слоев в ней, которые способны разделить и действительно поддерживать эти социальные идеалы. В связи с этим политическим идеалом объявлялся постепенный переход от абсолютизма к правовому государству через конституционную монархию и парламентаризм. Представители этого направления придавали особое значение повышению политической культуры общества, чем объясняется их внимание к анализу правовой природы новых политических форм, возникающих в ходе реформ и революций. Предметом научного политико-правового анализа являлся вопрос о социальных силах страны, способных проводить или поддерживать демократические преобразования. При отсутствии третьего сословия в западном его понимании, это позволяло поддерживать более или менее постоянные альянсы либеральной интеллигенции с прогрессивной бюрократией.

Сейчас можно констатировать, что российский парламент является органической частью государственной власти и реализует волю своими, присущими ему формами и методами воздействия. В условиях парламентаризма как сложившейся системы государственного управления, при которой доминирует законодательная функция, властные возможности парламента возрастают.

Законы, принимаемые российским парламентом, направлены на регулирование наиболее важных общественных отношений в сфере конституционного и государственного строительства, политики, экономики, культуры, науки, образования, экологии, социальной сферы и т. д. Законодательство, формируемое парламентом России, устанавливает систему органов государственной власти, порядок их организации и деятельности, взаимоотношения, систему местного самоуправления. Оно закладывает основы правового регулирования институтов гражданского общества, прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации.

В условиях парламентаризма, после победы на выборах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появляется реальная возможность выбора альтернатив общественно-политического и экономического развития общества в целом и основных институтов власти. В этом и заключается суть властной функции парламента.

Важную стабилизирующую роль российский парламент играет как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в стенах данного учреждения обсуждаются все возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются различные мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, происходит достижение компромисса и его юридическое оформление в виде принятых законов. Парламент впоследствии и контролирует выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если инициатором и исполнителем реформ является Правительство РФ, все равно последнее не может обойтись без российских законодателей.

Все это позволяет российскому парламентаризму, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, с другой — претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации российского общества. Как видим, логика исторического развития выработала этот достаточно эффективный политический механизм, позволяющий соблюдать и укреплять демократию, права человека, создавать стимулы для дальнейшего совершенствования общества. Причем чем более совершенна организация российского парламентаризма, тем больше возможностей Российская Федерация имеет для социального и духовного прогресса.

Вместе с тем необходимо отметить, что безосновательное расширение функциональных обязанностей российского парламента способно привести к нивелированию основного предназначения данного органа — формализации воли народа посредством представительной демократии. Потенциально парламентом могут быть реализованы на практике многие функции. Однако следует заметить, что только четыре функции российского парламента отвечают историческому предназначению парламентского органа: две основные — законодательная и представительная, и две дополнительные — контрольная и легитимизационная.

Таким образом, отметим, что в Российской Федерации в настоящее время парламентаризм одновременно выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, как важнейший институт в триаде разделения властей и как важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и в регионах.

Парламентаризм является реальным политико-правовым институтом, воплощающем в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей. В широком смысле парламентаризм — это политический режим, характеризующийся наличием демократии, разделением властей, их балансом между собой при доминирующей роли избираемого населением одно- или двухпалатного парламента. В узком смысле парламентаризм — это порядок и результаты деятельности избираемых народом высшего и иных представительных органов публичной власти, не образующих единую соподчиненную систему органов, но входящих в единую ветвь законодательной (представительной) власти.

Таким образом, относительно философско-правовых основ теории парламентаризма можно сделать следующие выводы.

1. Являясь полифункциональным институтом, парламентаризм (воплощающий в себе наиболее значимые идеи представительной демократии), с одной стороны, позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть, а с другой — выступает в качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.

2. В теории парламентаризма центральное место занимает идея объединения представительной и законотворческой функций парламента. Это предполагает, что законы как нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаются народными представителями. Таким образом, обеспечивается реализация общесоциальных интересов, или, по крайней мере, интересов наиболее прогрессивных слоев общества и повышается эффективность функционирования социума как сложной самоуправляющейся системы. Здесь усматривается диалектическая связь концепции парламентаризма с конституционно закрепленным принципом народовластия, а точнее — народного суверенитета, предполагающим, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который осуществляет свою власть, в том числе и через органы государственной власти (ст. 3 Конституции РФ).

3. Рассмотрение парламентаризма в качестве самостоятельной политико-правовой категории предполагает акцентирование внимания на двух смысловых значениях. С одной стороны, термин «парламентаризм» используется для обозначения системы народного представительства, представляющей легальную форму участия населения в политическом процессе. В подобном понимании парламентаризм является условием и вместе с тем признаком демократического государства. С другой стороны, парламентаризм рассматривается в качестве инструментальной составляющей системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение аппарата государственного управления с целью недопущения абсолютизации властных полномочий и злоупотребления ими.

§ 1.2. «Парламентарий» как понятийная категория конституционного права

Парламентаризм, являясь фундаментальным понятием в государствоведении, представляет собой одно из сложнейших явлений общественно-политической жизни, однако современная юриспруденция только начинает осознавать сущность и многогранность данного явления.

В этой связи более адекватно исследуемому явлению следует признать определение И. М. Степанова, который считает, что «парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка»¹⁹. Представительство может приобретать весьма разнообразные формы. Так, известный русский ученый-юрист Н. М. Коркунов сводил все различные формы представительства к трем основным типам: представительство по личному праву, представительство по назначению правительства и, наконец, выборное представительство. Наиболее распространенной и, без сомнения, лучшей является система выборного представительства, которое дает реальную возможность отражаться на составе государственных учреждений всем изменениям общественных интересов и настроений общества. Оно лучше всего соответствует главному назначению представительства: периодически ротировать класс управленцев²⁰ и подчинять представительство жизненным интересам общества. Лишь выборное народное представительство может полностью гарантировать, чтобы право, создаваемое государством (закон), всегда находилось в соответствии с народным правосознанием — источником всякого права.

В передовых странах мира парламентаризм выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, как важнейший институт в триаде разделения властей, важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.

Следует подчеркнуть, что, несмотря на колоссальный опыт парламентаризма, исчисляемый многими столетиями, в его практическом функционировании постоянно возникает множество проблем, требующих глубокого и всестороннего научного и практического анализа, непрерывного совершенствования парламентской деятельности. Особая роль в исследовании сущности парламентария и парламентаризма в целом принадлежит Конституционному Суду РФ.

Конституционный Суд РФ в целом придерживается концепции, согласно которой и депутат, и парламент являются представителями народа. Указывая на необходимость обеспечения независимого статуса избранникам, Суд подчеркнул, что депутаты представляют в парламенте «не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа». Основной аргумент в обоснование этой позиции состоит в том, что «если избранный депутатский корпус был бы признан представляющим только голосовавших за него избирателей, он не мог бы претендовать на представительство всего народа». Поэтому, заключает Суд, «неизбежно приходится признать, что депутат, избранный частью избирателей, является, образно говоря, слугой не своих избирателей, а всего народа». Это, по мнению Конституционного Суда, непосредственно вытекает из нормативного содержания статьи 3 Конституции Российской Федерации²¹.

В другом постановлении Конституционный Суд уточнил данную правовую позицию. По мнению Суда, «из статей 3, 32, 94, 95 и 96 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи следует, что все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей». Здесь уже прослеживается иная аргументация, основанная на принципе членства депутата в составе коллегиального органа власти. Суд указывает, что победивший на выборах кандидат «становится депутатом Государственной Думы как представительного органа Российской Федерации, то есть представителем народа в смысле статьи 3 Конституции Российской Федерации»²².

В ряде других постановлений Конституционный Суд формулирует позицию о том, что именно парламент является органом, имеющим мандат народа²³, представляющим народ России²⁴. Таким образом, по логике высшего органа конституционного контроля, народ представляют одновременно и парламент, и каждый из его членов. Однако аргументы Конституционного Суда, касающиеся того, что депутат представляет весь многонациональный народ, представляются недостаточно убедительными. Депутат может квалифицироваться как представитель части народа потому, что, во-первых, граждане имеют разные политические взгляды и предпочтения. Независимо от того, в каком избирательном округе баллотировался кандидат, в других округах могут быть сторонники и противники его политической позиции. Во-вторых, немаловажно, какую электоральную поддержку получил депутат на последних выборах. Если, например, применялась мажоритарная одномандатная система относительного большинства и в округе баллотировалось значительное число кандидатов, возможна ситуация, когда соперники избранного парламентария в совокупности получили больше голосов, чем победивший на выборах кандидат. В подобных условиях данное лицо не может квалифицироваться как представитель даже своего избирательного округа. Этой логики придерживается Конституционный Суд применительно к представительному характеру парламента, поэтому она уместна и при анализе индивидуального представительства депутатов. Наконец, в третьих, членство депутата в составе представительного органа напрямую не взаимосвязано с вопросом о том, кого именно он представляет. Депутат может быть членом парламента и как представитель всего народа, и как представитель его части.

Т. Д. Зражевская отмечает, что представительными являются не только коллегиальные, но и единоличные органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом проблему репрезентативности института главы государства автор объясняет следующим образом: с одной стороны, Президент Российской Федерации «по определению является представителем большинства (возможно, относительного)», с другой — «реально как гарант Конституции он должен в равной степени представлять интересы меньшинства». Аналогичный подход к представительству обнаруживается и в работе С. Г. Соловьева, касающейся уровня местного самоуправления. Однако, по его мнению, представительскую функцию осуществляет «в первую очередь «представительный орган местного самоуправления, однако и глава муниципального образования «также представляет интересы местного населения»²⁵.

Подобная «очередность» следует, на наш взгляд, из неоправданного слияния функционального и институционального аспектов народного представительства. Выборы действительно органически взаимосвязаны с народным представительством²⁶, посредством выборов происходит делегирование власти народа²⁷, трансформация его власти в государственную и муниципальную власть. Однако, будучи структурными элементами в системе разделения властей, выборные должностные лица и коллегиальные представительные органы не конкурируют друг с другом в степени и очередности осуществления ими представительной функции, поскольку эта функция взаимосвязана с другими функциями, вытекающими из их конституционных полномочий²⁸.

В функциональном смысле выборные органы должны представлять народ, и чем более репрезентативна и демократична избирательная система, тем ярче это проявляется. Чтобы качественно охарактеризовать данную закономерность, Конституционный Суд РФ использует такие смысловые конструкции, как «справедливое»²⁹, «подлинное»³⁰, «действительное»³¹, «народное представительство». Однако в институциональном аспекте это не означает, что народное представительство сводится к механизму формирования парламента. Конституционный институт народного представительства по своему содержанию значительно шире, он охватывает организационную структуру и процессы парламентской деятельности. Действительное полновластие народа осуществляет вся представительная система, взятая в целом³².

В науке конституционного права понятие «депутат» обозначает лицо, избранное населением в состав представительного органа государственной власти или местного самоуправления и призванное участвовать в осуществлении полномочий данного органа, а также представлять интересы своих избирателей, всего народа³³.

Все это применимо и к понятию «парламентарий», которое следует определить как «член парламента», т. е. выборное должностное лицо, представляющее определенную часть избирательного корпуса (именуемую электорат), реализующее ее интересы в высшем выборном коллегиальном органе публичной власти, а также осуществляющее в рамках полномочий данного органа нормотворческую функцию и иные полномочия, вытекающие из его правового статуса.

Парламентариями в соответствии с положениями Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЭ (ред. от 12

...