автордың кітабын онлайн тегін оқу Конституционное право
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Учебник для бакалавров
Издание второе,
переработанное и дополненное
Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
В. И. Фадеев
Информация о книге
УДК 342(470+571)(075.8)
ББК 67.400(2Рос)я73
К65
Авторы:
Варлен М. В., д.ю.н., доц. – гл. 9; § 9 гл. 18; § 10 гл. 18 (в соавт. с Фадеевым В. И.); Дорошенко Е. Н., к.ю.н., доц. – § 5 гл. 5; § 2 гл. 7; гл. 12; Зенкин С. А., к.ю.н., доц. – § 4, § 5, § 11 гл. 18; § 2, § 4, § 5 гл. 19; Кабышев С. В., к.ю.н., доц. – гл. 16; Козлова Е. И., д.ю.н., проф. – § 1, § 3, § 4, § 5, § 7 гл. 1; § 1, § 2, § 4 гл. 2; гл. 8; § 1, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 гл. 17; Комарова В. В., д.ю.н., проф. – § 1, § 2, § 3 гл. 6; § 1, § 3 гл. 7; § 3 гл. 11; § 3 гл. 24 (в соавт. с Фадеевым В. И.); Михалева Н. А., д.ю.н., проф. – § 3 гл. 2; § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 8 гл. 3; гл. 13; § 1, § 2 гл. 14; § 2 гл. 17; § 1, § 2, § 3 гл. 23; Нарутто С. В., д.ю.н., проф. – § 7 гл. 3; гл. 20; гл. 21; гл. 22; § 4, § 5, § 6 гл. 23; Пастухова Н. Б., д.ю.н., доц. – § 8 гл. 5; § 3 гл. 14; Садовникова Г. Д., д.ю.н., проф. – § 4, § 5 гл. 11; § 3.3, § 7.2, § 8.2. гл. 18; § 1, § 3 гл. 19; Таева Н. Е., к.ю.н., доц. – § 2 гл. 1; гл. 10; § 2 гл. 11; Фадеев В. И., д.ю.н., проф. – введение; § 6 гл. 1; гл. 4; § 1, § 2, § 3, § 4, § 6, § 7 гл. 5; § 4 гл. 6; § 1 гл. 11; гл. 15; § 1, § 2, § 3.1, § 6, § 7.1, § 8.1; § 10 (в соавт. с Варлен М. В.) гл. 18; гл. 24, § 3 гл. 24 (в соавт. с Комаровой В. В.); заключение.
Руководители авторского коллектива:
Фадеев В. И., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ; Комарова В. В., доктор юридических. наук, профессор.
Учебник по конституционному праву подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция», квалификация (степень) «бакалавр». В книге с позиций современного состояния науки конституционного права Российской Федерации и с учетом компетентностного подхода к освоению конституционно-правовых знаний раскрывается содержание основных институтов конституционного права, рассматриваются актуальные вопросы теории и практики российского конституционализма.
Законодательство приводится по состоянию на 3 марта 2016 г.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, депутатов, государственных и муниципальных служащих, членов общественных объединений, являющихся участниками конституционно-правовых отношений.
УДК 342(470+571)(075.8)
ББК 67.400(2Рос)я73
© Коллектив авторов, 2012
© Коллектив авторов, 2017, с изменениями
© ООО «Проспект», 2017
Предисловие
Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки «Юриспруденция».
Начиная с 2011 г. Российская Федерация перешла на уровневую систему высшего профессионального образования, которая включает бакалавриат и магистратуру. Министерством образования и науки Российской Федерации утверждены федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования (ФГОС ВПО) по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификации (степени) «бакалавр» и «магистр»), разработанные Учебно-методическим объединением по юридическому образованию вузов Российской Федерации совместно с работодателями и их объединениями, в первую очередь с Ассоциацией юристов России.
Учебники, вошедшие в серию, полностью соответствуют требованиям ФГОС ВПО по направлению подготовки бакалавров «Юриспруденция», примерной основной образовательной программе бакалавриата, утвержденной Учебно-методическим объединением, и примерным программам учебных дисциплин, являющихся составной частью основной образовательной программы. Более того, все учебники подготовлены профессорско-преподавательским коллективом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), который разработал примерные программы учебных дисциплин базовой части ФГОС ВПО бакалавриата.
Учебники и пособия по учебным дисциплинам вариативной части основной образовательной программы для бакалавров юриспруденции подготовлены в соответствии с учебным планом МГЮА им. О. Е. Кутафина.
Предложенная серия учебников и учебных пособий адресована студентам, обучающимся по программам бакалавриата, преподавателям вузов, практикующим юристам и всем лицам, интересующимся правом.
В. В. Блажеев,
ректор МГЮА им. О. Е. Кутафина,
сопредседатель Учебно-методического
объединения по юридическому образованию
вузов Российской Федерации
Памяти академика
Олега Емельяновича Кутафина
Введение
Конституционное право входит в комплекс учебных дисциплин, формирующих мировоззрение выпускника юридического вуза, его правосознание, правовое мышление и правовую культуру.
Общие категории и понятия конституционного права, конституционно-правовые ценности и доктрины имеют межотраслевое, междисциплинарное значение и составляют наряду с понятиями и концепциями теории и истории государства и права, философии права методологическую основу правовых наук.
Изучение конституционного права, основные начала и принципы которого обусловливают его центральное место и ведущую роль в российской правовой системе, дает понимание конституционных ценностей, их значения для развития общественных процессов, организации и функционирования публичной власти, институтов гражданского общества. Конституционное право формирует способность оценивать правовые явления с точки зрения их соответствия Конституции, конституционным основам устройства Российской Федерации как демократического правового федеративного и социального государства.
Изучение конституционного права ориентировано не только на усвоение набора необходимых конституционно-правовых знаний, но и на формирование способности к практической деятельности в конкретных правовых ситуациях, творческому решению возможных правовых проблем, связанных с реализацией конституционных принципов и норм конституционного права.
Достижение этих целей осуществляется в рамках компетентностного подхода, призванного обеспечить подготовку практико-ориентированного специалиста. Этот подход предъявляет новые требования к процессу овладения конституционным правом. Главное — проектирование и реализация в процессе изучения конституционного права таких учебных ситуаций, которые включают студентов в разные виды деятельности: ситуационный анализ, обсуждение и решение проблем конституционного права, дискуссии по спорным вопросам конституционно-правовой теории и практики, выполнение индивидуальных заданий, разработка коллективных проектов и т. п. При этом важное место в учебном процессе отводится внеаудиторной работе студентов, их самостоятельной познавательной деятельности.
Народная мудрость гласит: «Скажи мне, я забываю. Покажи мне, я могу запомнить. Позволь мне сделать это, и это станет моим навсегда».
По данным социологических исследований, студенты помнят 20 процентов того, что слышат, 40 процентов того, что видят и слышат, и 80 процентов из того, что слышат, видят и выполняют. Процесс изучения конституционного права должен быть построен таким образом, чтобы студенты овладевали практическими навыками по применению теоретических знаний в различных конституционно-правовых ситуациях.
Конституционное право призвано формировать у студента способность руководствоваться конституционными ценностями в своей будущей профессиональной деятельности в целях укрепления конституционной законности во всех сферах государственной и общественной жизни. Студент должен быть готов к таким видам профессиональной деятельности в сфере конституционно-правовых отношений, как осуществление:
– нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной профессиональной деятельности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
– правозащитной деятельности в области прав и свобод человека и гражданина;
– экспертно-консультационной деятельности по вопросам основ конституционного строя, основ правового положения личности, федеративного устройства, организации и обеспечения функционирования системы органов публичной власти Российской Федерации, толкования и применения Конституции Российской Федерации, и преподавание основ конституционного права в образовательных учреждениях среднего профессионального образования.
Овладение конституционно-правовыми знаниями, умениями и навыками находится в тесной взаимосвязи с другими учебными дисциплинами. Конституционное право во многом основывается на знаниях, умениях и навыках, приобретенных в процессе изучения истории и теории государства и права, экономики, логики и философии. Поэтому студенты, изучающие конституционное право, должны владеть общей юридической терминологией, уметь применять философские, экономические знания, общенаучные методы познания, информационные технологии при изучении и оценке конституционно-правовой теории и практики, конституционно-правовых явлений.
«Входными» знаниями, необходимыми для усвоения конституционного права, овладения практическими умениями и навыками в конституционном праве, являются понятия и категории теории и истории государства и права, общеправовые принципы, механизм правового воздействия и реализации права, толкование права, юридическая техника, правовой порядок, виды и принципы юридической ответственности, механизм государства. Одно из условий овладения конституционным правом составляют знания основных этапов конституционно-правового развития России, законов логики, а также умение применять их в конкретных конституционно-правовых ситуациях.
Список сокращений
| АПК РФ — | Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. |
| БК РФ — | Бюджетный кодекс Российской Федерации. |
| ВСНД и ВС СССР — | Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. |
| ВКС РФ — | Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. |
| ВТО — | Всемирная торговая организация. |
| ВЦИК — | Всероссийский центральный исполнительный комитет. |
| ГК РФ — | Гражданский кодекс Российской Федерации. |
| ГПК РФ — | Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. |
| ЕСПЧ — | Европейский суд по правам человека. |
| ЖК РФ — | Жилищный кодекс Российской Федерации. |
| КоАП РФ — | Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. |
|
Конституция РФ, Основной закон — |
Конституция Российской Федерации. |
| МИД России — | Министерство иностранных дел Российской Федерации. |
| МРОТ — | минимальный размер оплаты труда. |
| Минюст России — | Министерство юстиции Российской Федерации. |
| НАТО — | North Atlantic Treaty Organization (Организация Североатлантического договора — международная организация стран Европы и Северной Америки). |
| НК РФ — | Налоговый кодекс Российской Федерации. |
| ООН — | Организация Объединенных Наций. |
| РСФСР — | Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. |
| СЗ РФ — | Собрание законодательства Российской Федерации. |
| СНК РСФСР — | Совет народных комиссаров РСФСР. |
| СНК СССР — | Совет народных комиссаров СССР. |
| СНГ — | Содружество Независимых Государств. |
| СССР — | Союз Советских Социалистических Республик. |
| СМИ — | средства массовой информации. |
| ТК РФ — | Трудовой кодекс Российской Федерации. |
| УК РФ — | Уголовный кодекс Российской Федерации. |
| УПК РФ — | Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. |
| ФКЗ — | федеральный конституционный закон. |
| ФМС России — | Федеральная миграционная служба. |
| ЦИК СССР — | Центральный исполнительный комитет Союза Советских Социалистических Республик. |
| ЦИК РФ — | Центральная избирательная комиссия Российской Фе- дерации. |
Раздел 1. Введение в конституционное право России
Глава 1.
Конституционное право в системе российского права
План темы
1. Понятие и предмет конституционного права как отрасли права.
2. Конституционно-правовые нормы, их особенности и виды. Конституционно-правовые институты.
3. Конституционно-правовые отношения, их особенности и виды.
4. Источники конституционного права.
5. Система отрасли конституционного права.
6. Конституционно-правовая ответственность.
7. Место и роль конституционного права в системе российского права.
§ 1. Понятие и предмет конституционного права как отрасли права
Характеристике вопросов, составляющих содержание первой главы, следует предпослать краткие пояснения основных исходных понятий, используемых в ней, — «общество», «общественные отношения», «право», «правовая норма» и др.
Общество представляет собой сложную систему социально значимых связей между людьми. Эти связи принято называть общественными отношениями. Они очень разнообразны по своему содержанию, пронизывают все сферы жизни людей — политическую, экономическую, социальную, духовную и пр. Такие отношения складываются в процессе осуществления государственной власти, местного самоуправления, в сфере реализации основных прав и свобод человека и гражданина, права собственности, трудовой деятельности и во всех областях государственной и общественной деятельности, т. е. являются всеохватывающими.
Участниками общественных отношений, их субъектами, могут быть как отдельный человек (гражданин), так и различные объединения людей, государственные, общественные формирования и структуры.
На социально значимые общественные отношения воздействует широкая система регуляторов, в том числе право, мораль, религия, обычаи, различного рода корпоративные установления и пр.
Важнейшую роль в регулировании общественных отношений и их упорядоченности играет право.
Право — это совокупность правовых норм, т. е. общеобязательных правил поведения людей, установленных или санкционированных государством, соблюдение которых в необходимых случаях обеспечивается силой государственного принуждения.
Воздействие права на общественные отношения называется правовым регулированием. Его пределы должны отвечать требованиям необходимости и достаточности. Правовое воздействие на общественные отношения не должно быть, с одной стороны, чрезмерным, с другой — недостаточным, создающим правовые пробелы.
Структура права имеет сложное строение. Первичной ячейкой права является правовая норма. Нормы, регулирующие однородные, взаимосвязанные общественные отношения, составляют правовой институт. Правовые институты, характеризующиеся общими однородными функциями, единой целенаправленностью правового воздействия, образуют отрасль права.
Систему права Российской Федерации составляют такие отрасли, как конституционное, административное, финансовое, гражданское, трудовое и др. Общественные отношения, которые регулируются нормами той или иной отрасли, принято именовать ее предметом.
Уяснение вопроса о предмете отрасли права является предпосылкой правильного понимания тех общих качеств, которые свойственны ее нормам. Без учета правовой принадлежности правовых норм к определенной отрасли, конкретному институту нельзя в полной мере раскрыть назначение и роль их в правовом регулировании. Результат действия каждой нормы должен оцениваться с учетом функционального назначения всей отрасли права.
Кроме того, без знания предмета той или иной отрасли права невозможна правоприменительная деятельность. Ведь всегда первым шагом в юридическом анализе конкретных ситуаций, подлежащих правовому разрешению, является четкое уяснение вопроса о том, нормы какой отрасли права подлежат применению. Без этого не может быть обеспечена правильная правовая оценка таких ситуаций.
Итак, какие же общественные отношения составляют предмет конституционного права России?
Конституционное право является ведущей отраслью системы права Российской Федерации1. Ее роль определяется характером тех общественных отношений, которые составляют ее предмет. По сравнению с другими отраслями права эти отношения имеют существенные особенности. Прежде всего они выражаются в том, что конституционное право регулирует отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной, духовной и пр.
Другие отрасли права воздействуют на общественные отношения преимущественно в какой-либо одной области жизни. Так, предметом трудового права являются трудовые отношения, финансового права — финансовые отношения, гражданского права — имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения.
Особенность предмета конституционного права состоит в том, что конституционно-правовое регулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых данной отраслью, неодинаково.
В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, т. е. те, которые предопределяют содержание всех остальных отношений в соответствующей сфере. В целом их регулирование осуществляется другими отраслями права. Так, в сфере экономической жизни общества предметом конституционного права являются только такие отношения, которые характеризуют основные начала и принципы экономики, формы собственности. В полном объеме правовое регулирование экономических отношений осуществляет гражданское право, а также предпринимательское, финансовое и ряд иных отраслей права.
В других сферах жизни общества предметом конституционного права охватывается более широкий комплекс общественных отношений. Это в первую очередь те отношения, которые связаны с основными правами, свободами и обязанностями человека и гражданина, с территориальным устройством государства, организацией государственной власти, всей политической системы общества и служат основой формирования всех других общественных отношений.
Таким образом, предметом конституционного права являются отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими в каждой из областей жизни. Они образуют как бы фундамент всего здания сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию.
Эти базовые отношения — системообразующие, оформляющие целостность общества, его единство как организованной и функционирующей структуры, основанной на общих началах политического, экономического и социального устройства. Прежде всего это отношения, связанные со статусом человека и гражданина, с организацией и функционированием государства, общества, с механизмом, посредством которого осуществляется управление всеми сферами жизнедеятельности общества.
Поэтому их регулирование и закрепление осуществляется нормами, обобщенными в особом правовом акте, составляющем ядро всей правовой системы, — в Конституции РФ, и только в соответствии с ней и на ее основе в иных актах законодательства.
Какие конкретные сферы общественных отношений составляют предмет конституционного права?
В соответствии с Конституцией РФ можно выделить четыре такие взаимосвязанные сферы.
1. Нормы конституционного права регулируют общественные отношения, определяющие основные принципы, на которых основано устройство государства и общества.
В этих отношениях выражается в основном качественная характеристика государства; суверенитет, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации, т. е. общие основы функционирования всей политической системы общества. Общество не может быть жизнеспособной организацией без единых основ экономической системы: установления допускаемых и охраняемых государством форм собственности, гарантий защиты прав собственников, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашения определенной системы обеспечения социальных потребностей членов общества в области образования, науки, охраны природы, здоровья и т. п. Нормы конституционного права регулируют общественные отношения, выражающие основные принципы организации общества и в этой области.
Основополагающие общественные отношения, определяющие устройство государства, его сущностные характеристики, формы, и закрепляющие их нормы главы 1 Конституции РФ охватываются понятием основы конституционного строя.
2. Общество как единый организм, как целостная организация не может существовать без единых основ правового статуса членов общества. Отношения между людьми, которые составляют сущность каждого общества и касаются всех сторон его жизнедеятельности, очень многообразны по своему характеру, по условиям, в силу которых они возникают, допустимой мере воздействия на них государства, права.
Естественно, все эти разнообразные отношения между людьми играют неодинаковую роль в формировании тех общезначимых социальных связей, на которых основывается единство общества и которые составляют его сущность как целостной системы.
Предметом конституционного права являются такие общественные отношения, которые определяют основы взаимоотношений человека с государством, т. е. главные принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, гражданство, а также основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Именно эти отношения и являются исходными для всех остальных общественных отношений между людьми, определяют положение человека в любых его общественно значимых связях. Конституционные нормы, регулирующие эти отношения, закреплены в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ.
3. Россия является сложным федеративным государством, поэтому объективно существует широкая сфера отношений между Федерацией и ее субъектами. Урегулирование этих общественных отношений составляет важное условие обеспечения целостности и единства государства, разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, обоснованных реальными потребностями. Данные отношения тоже входят в предмет конституционного права. Основные нормы, регулирующие их, содержатся в главе 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ.
4. Целостность и единство общества обеспечиваются не только связывающими все социальные отношения общими принципами его устройства и организации, но и соответствующим механизмом управления социальными процессами, через который осуществляются функции, свойственные данному обществу как организационной структуре. Таким механизмом являются система государственной власти и система местного самоуправления.
5. Нормы конституционного права закрепляют основные принципы системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления: виды органов государственной власти, правовой статус главы государства, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности, издаваемые ими акты, систему органов местного самоуправления. Такой правовой регламентацией обеспечивается управление обществом, основанное на четком согласовании и соподчинении всех организационных структур, задействованных в процессе реализации властных функций по управлению обществом.
Но и в этой сфере политической жизни одни общественные отношения конституционное право регулирует в полном объеме, детально, а другие — путем установления общих принципов, исходных начал для последующего регулирования другими отраслями права. Так, исходя из того, что одной из незыблемых основ конституционного строя России является народовластие — главный фактор формирования политического единства общества, к предмету конституционного права необходимо отнести регулирование всей сферы отношений, связанных с законодательными (представительными) органами государственной власти. Детальное регулирование органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления относится к предмету иных отраслей права (административного, уголовно-процессуального, муниципального и др.).
Итак, можно сделать следующий вывод.
Конституционное право — ведущая отрасль права России, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, которые определяют организационное и функциональное единство общества, его статус как целостной политической, экономической и социальной системы: основы конституционного строя Российской Федерации, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство, систему государственной власти и систему местного самоуправления.
§ 2. Конституционно-правовые нормы, их особенности и виды. Конституционно-правовые институты
Нормы права являются системообразующим фактором отрасли, основным элементом механизма правового регулирования.
Норму конституционного права можно определить как исходящее от государства или им санкционированное, общеобязательное, формально определенное правило поведения, обеспеченное мерами государственного принуждения и регулирующее отношения, возникающие при установлении основ конституционного строя, основ правового статуса личности, отношения по федеративному устройству, отношения, возникающие при установлении системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Для норм конституционного права характерны признаки, общие для всех правовых норм: исходят от государства (либо санкционируются им), регулируют общественные отношения, обладают формальной определенностью, имеют общий характер, обеспечиваются принудительной силой государства, являются общеобязательными.
Ученые-конституционалисты, характеризуя нормы конституционного права, традиционно наряду с общими признаками выделяют следующие их особенности2:
– нормы конституционного права регулируют общественные отношения во всех сферах жизни общества (политической, экономической, социальной, культурной). Они закрепляют основы политического, социально-экономического и духовно-культурного устройства общества;
– часть этих норм содержится в акте, обладающем высшей юридической силой, — в Конституции РФ;
– нормы конституционного права часто выступают в качестве стандартов, правовых эталонов для норм иных отраслей. Отраслевые нормы призваны детализировать исходные нормы конституционного права, наполнять их собственным отраслевым содержанием, не могут им противоречить. Данная особенность присуща нормам, содержащимся в Конституции РФ;
– среди конституционно-правовых норм преобладают так называемые общерегулятивные нормы (нормы-принципы, нормы-задачи, нормы-цели, нормы-дефиниции и пр.);
– предписания, содержащиеся в нормах конституционного права, имеют учредительный характер. Это означает, что они являются первичными по отношению к нормам всех иных нормативных правовых актов;
– для норм конституционного права характерен особый механизм реализации. Многие конституционно-правовые нормы реализуются в правоотношениях общего характера;
– специфический характер субъектов, на регулирование отношений между которыми направлены конституционно-правовые нормы. К таким субъектам относится народ в целом, государство, субъекты Федерации, муниципальные образования; политические партии, религиозные объединения, депутаты и др.;
– в структуре конституционно-правовых норм, как правило, отсутствует санкция и не всегда имеется гипотеза.
Одним из средств познания особенностей конституционно-правовых норм служит их классификация. Классификация позволяет глубже понять сущность и природу норм конституционного права, выявить взаимосвязи между нормами, определить закономерности и тенденции развития норм конституционного права.
Прежде всего в зависимости от функций все нормы конституционного права можно подразделить на два основных вида — общерегулятивные и конкретно-регулятивные.
Общерегулятивные нормы3 устанавливают общие положения для отрасли конституционного права в целом либо для ее отдельных институтов, а также для других отраслей права, порождая правоотношения общего характера и правоотношения — правовые состояния. Это нормы-принципы, нормы-дефиниции (определения понятий), нормы-цели. Их особенностью является то, что они не содержат конкретного правила поведения. Например, ст. 10 Конституции РФ, в которой указано, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны», является нормой-принципом, так как закрепляет принцип разделения властей.
Конкретно-регулятивные нормы конституционного права4 — это правила поведения, непосредственно регулирующие общественные отношения и устанавливающие конкретные права и обязанности. Например, ст. 88 Конституции РФ содержит конкретное правило поведения: «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе».
По объекту правового регулирования нормы конституционного права подразделяются на:
– закрепляющие основы конституционного строя;
– устанавливающие основы правового статуса человека и гражданина;
– регулирующие отношения по федеративному устройству государства;
– определяющие избирательные отношения;
– закрепляющие принципы построения и систему государственных органов;
– устанавливающие основы местного самоуправления;
– определяющие порядок внесения поправок и пересмотра Конституции РФ.
По роли в механизме правового регулирования выделяются материальные и процессуальные нормы.
Материальные нормы непосредственно регулируют отношения, возникающие в обществе. В конституционном праве материальные нормы регулируют отношения по организации и деятельности органов государственной власти и иных государственных органов; общественные отношения, в которые вступают граждане и их объединения (например, избирательные; отношения, связанные с приобретением российского гражданства; отношения, связанные с созданием общественного объединения; отношения, связанные с проведением публичных мероприятий, и т. п.). В целом в конституционном праве материальные нормы преобладают.
Процессуальные нормы устанавливают механизмы реализации материальных норм права, определенный порядок осуществления юридических действий. К процессуальным в конституционном праве могут быть отнесены нормы, устанавливающие порядок принятия нормативных правовых актов, регулирующие законодательный процесс и определяющие порядок отрешения Президента РФ от должности, порядок проведения выборов или референдумов и др.
По степени определенности предписания выделяют императивные, диспозитивные и альтернативные нормы.
Императивные нормы — это правила поведения, строго предписывающие определенный вариант поведения субъектов права, не допускающие отступлений от него. Например, ст. 91 Конституции РФ закрепляет: «Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью». Это императивная норма.
Диспозитивные нормы — это правила поведения, предоставляющие субъектам права возможность выбора варианта поведения, правомочия действовать по своему усмотрению. Например, по ч. 2 ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. Норма предоставляет республикам право действовать по своему усмотрению.
Альтернативные нормы — правила, которые предоставляют субъектам права возможность выбора варианта поведения, но лишь в строго определенных в законе рамках. Например, согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ после выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы.
По форме выражения диспозиции нормы конституционного права подразделяются на управомочивающие, запрещающие, обязывающие.
Управомочивающие нормы устанавливают право лица на совершение определенных действий (используются слова «вправе», «может», «имеет право»). Например: «Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы» (ч. 4 ст.37 Конституции РФ).
Запрещающие нормы устанавливают запреты на совершение определенных действий (содержат слова «запрещено», «не вправе»). Например: «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни» (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ).
Обязывающие устанавливают обязанность лица действовать тем или иным указанным в норме способом (имеются слова «обязан», «подлежит», «должен»). Например: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» (ст. 58 Конституции РФ).
По территории действия можно выделить нормы:
– действующие на всей территории Российской Федерации. К ним относятся все нормы, содержащиеся в Конституции РФ, и нормы всех федеральных конституционных законов, а также большинства федеральных законов конституционно-правового характера, например Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»; Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»;
– действующие на части территории Российской Федерации. Это могут быть нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, действующих на территории одного субъекта Российской Федерации, на территории группы субъектов Российской Федерации, на территории муниципального образования или группы муниципальных образований. Например, нормы конституций республик и уставов других субъектов в составе Российской Федерации; нормы уставов муниципальных образований. Ограниченную сферу действия имеют предписания, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации.
Возможны и другие классификации конституционно-правовых норм. Например, нормы конституционного права можно подразделить по времени действия на постоянные и временные; по юридической силе источника — на нормы Конституции РФ, законов и подзаконных актов; по кругу лиц — на общие и специальные и пр.
Внутри отрасли нормы конституционного права объединяются в правовые институты.
Под правовым институтом понимается совокупность правовых норм, регулирующих группу однородных и взаимосвязанных общественных отношений, обособившихся внутри отрасли права.
В конституционном праве можно выделить следующие институты.
Институт основ конституционного строя. Нормы этого института закрепляют политические, социальные, экономические и духовно-культурные основы конституционного строя Российской Федерации. Характерной чертой норм этого института является их наиболее общий характер. Здесь преобладают нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи. Нормы этого института регулируют отношения между наиболее широким кругом субъектов: государством Российская Федерация, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. В качестве особого субъекта выступает народ Российской Федерации. Институт основ конституционного строя имеет особую правовую охрану, так как нормы главы 1 Конституции РФ нельзя изменить. Также согласно ч. 2 ст. 16 Конституции РФ «никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Особенностью норм, устанавливающих основы конституционного строя Российской Федерации, является также то, что они закрепляют исходные начала не только для отрасли конституционного права, но и для всей системы российского права.
Институт основ правового статуса человека и гражданина включает:
– принципы правового статуса личности;
– нормы о приобретении и прекращении гражданства Российской Федерации;
– нормы об основных правах и свободах человека и гражданина, а также гарантиях их реализации;
– нормы, устанавливающие конституционные обязанности человека и гражданина.
Особенностью субъектов, отношения между которыми регулируют рассматриваемые нормы, является то, что одним из субъектов здесь всегда выступает человек или гражданин.
Институт федеративного устройства. Нормы этого института закрепляют:
– принципы федеративного устройства;
– конституционно-правовой статус Российской Федерации;
– конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации;
– принципы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Нормы данного института регулируют отношения между особыми субъектами. Такими субъектами являются государство Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа).
Институт избирательного права. Нормы института избирательного права устанавливают принципы, лежащие в основе избирательных отношений; регулируют порядок проведения выборов в различные органы государственной власти (федеральные, субъектов Федерации) и в органы местного самоуправления. Для правоотношений, возникающих на основе этого вида норм, характерен особый субъектный состав. Участниками избирательных правоотношений могут быть такие особые субъекты, как избирательные комиссии, политические партии, кандидаты в депутаты, наблюдатели и др.
Институт системы органов государственной власти. Нормы этого института закрепляют основные начала построения системы государственных органов в Российской Федерации (принцип разделения властей, принцип законности, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина и др.), правовой статус Президента РФ, органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, устанавливают систему и виды государственных органов, регулируют основы взаимоотношений между Российской Федерацией и государственными органами, а также основы взаимоотношений государственных органов между собой.
Институт основ местного самоуправления. Конституционно-правовые нормы, относящиеся к рассматриваемому институту, закрепляют базовые начала, лежащие в основе осуществления местного самоуправления, т. е. принципы осуществления местного самоуправления (принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения; принцип организационного обособления местного самоуправления; принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов полномочиям местного самоуправления; принцип ответственности местного самоуправления перед населением и др.). Этими нормами устанавливаются территориальные, экономические, политические и иные гарантии осуществления местного самоуправления. Устанавливаются формы осуществления (непосредственное и представительное) и система местного самоуправления.
Все институты конституционного права взаимосвязаны между собой и образуют, таким образом, единую систему конституционного права. Причем эта взаимосвязь институтов носит иерархический характер. Так, наиболее важными являются нормы институтов основ конституционного строя и основ правового статуса личности. Нормы этих институтов обладают особой правовой охраной, так как главы 1 и 2 Конституции РФ, в которых содержится большая часть норм этих институтов, не могут быть изменены5.
§ 3. Конституционно-правовые отношения, их особенности и виды
Как уже было отмечено, назначением конституционно-правовых норм является регулирование общественных отношений, составляющих предмет рассматриваемой отрасли права. В результате действия конституционно-правовых норм возникают конституционно-правовые отношения. Они обладают общими чертами, свойственными всем правоотношениям, независимо от того, нормами какой отрасли права порождаются.
Всякое правоотношение есть результат урегулированности правовой нормой общественного отношения. Вследствие этого устанавливаются юридические связи между соответствующими субъектами, в которых один субъект обладает определенными правами, а второй — корреспондирующими обязанностями, или оба связаны взаимными правами и обязанностями. Именно через правоотношения реализуются нормы права.
Специфика конституционно-правовых отношений по сравнению с другими видами правоотношений состоит в том, что:
– конституционно-правовые отношения имеют свое собственное содержание: возникают в особой сфере отношений, составляющих предмет конституционного права;
– конституционно-правовым отношениям свойственен особый субъектный состав: некоторые субъекты этих отношений не могут быть участниками других правоотношений (например, многонациональный народ России);
– конституционно-правовые отношения характеризуются большим разнообразием, что создает многослойные юридические связи между субъектами, устанавливаемые зачастую через цепь взаимосвязанных между собой правоотношений.
Таким образом, конституционно-правовое отношение — это общественное отношение, которое урегулировано нормой конституционного права и содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных данной правовой нормой.
Своеобразие предмета конституционного права, многообразие его норм порождают и различные виды конституционно-правовых отношений. Правоотношения классического вида возникают в результате реализации норм — правил поведения. На их основе складываются конкретные конституционно-правовые отношения, в которых четко определены субъекты, их взаимные права и обязанности.
При реализации таких норм, как нормы-принципы, нормы-цели, нормы-декларации, порождаются правоотношения другого вида — правоотношения общего характера, в которых отдельно не определены субъекты, не установлены их конкретные права и обязанности.
Таковы все нормы-принципы, закрепляющие, например, основы конституционного строя Российской Федерации. В частности, принцип разделения властей конкретно реализуется через сложную систему правоотношений, в которых субъектами являются Президент РФ, органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако все эти правоотношения производны от общего правоотношения, которое возникает на основе указанной нормы-принципа. С таким общим правоотношением сообразуют свою деятельность все субъекты, должные реализовывать названный принцип. Оно лежит в основе их правомочий, определяет в общей форме их права, вытекающие из предписаний данной нормы-принципа.
Особым видом конституционно-правовых отношений являются так называемые правовые состояния. Их специфическая черта — четкая определенность субъектов правоотношения. Однако содержание взаимных прав и обязанностей субъектов, как правило, конкретно не определено, оно вытекает из установлений большого массива действующих конституционно-правовых норм. Эта особенность сближает их с конституционно-правовыми отношениями общего характера. Конституционно-правовыми отношениями такого вида являются состояние в гражданстве, состояние субъектов Федерации в ее составе.
В качестве одного из видов конституционно-правовых отношений можно выделить постоянные и временные правоотношения. Срок действия постоянных правоотношений не определен, однако они могут и прекратить свое существование в конкретных условиях. Например, смерть гражданина прекращает отношения по гражданству. Временные правоотношения возникают, как правило, в результате реализации конкретных норм — правил поведения. После выполнениям заложенной в правоотношении правообязанности оно прекращается. Так, правоотношения между избирателем и участковой избирательной комиссией заканчиваются исполнением последней своей обязанности выдать избирателю избирательный бюллетень и обеспечить ему установленные условия для голосования.
Особыми видами конституционно-правовых отношений являются материальные и процессуальные правоотношения. В первых реализуются права и обязанности, которые составляют содержание правоотношения (правоустановительные отношения), во вторых реализуются права и обязанности, связанные с правовой охраной предписаний, заложенных в конституционно-правовых нормах, устанавливающих те или иные обязанности субъектов (правоохранительные отношения). Например, на основе ч. 1 ст. 35 Конституции РФ, закрепляющей, что право частной собственности охраняется законом, возникают правоохранительные конституционно-правовые отношения, а на основе нормы о том, что в Российской Федерации признается и защищается частная собственность (ч. 2 ст. 8), — правоустановительные отношения.
Возникновению конкретного конституционно-правового отношения на базе правовой нормы предшествует юридический факт. Именно с него начинается реализация правовой нормы. Благодаря юридическому факту конкретный субъект права становится участником данного правоотношения, обладателем соответствующих правообязанностей.
Юридический факт — это событие или действие, которое влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношения.
Событие происходит независимо от воли субъекта, действие связано с волеизъявлением последнего. Действия, в свою очередь, могут классифицироваться на юридические акты и юридические поступки.
Как правило, развитие правоотношения, его движение побуждаются целой системой, цепью юридических фактов. Например, возникновение правоотношений по гражданству порождается таким событием, как рождение гражданина. Возникновению правоотношения, содержанием которого является реализация избирательного права гражданина, предшествует цепь юридических фактов: принятие актов о назначении выборов, об образовании избирательных округов, комиссий, участков, составление списков избирателей, включение в списки данного гражданина, наступление срока, установленного для начала голосования. Получением избирательного бюллетеня правоотношение по реализации права избирать заканчивается.
Круг субъектов конституционно-правовых отношений очень широк. Среди них такие специфические субъекты, как народ, государство, депутаты, органы государственной власти, избирательные комиссии, собрания избирателей и др.
Народ выступает в качестве субъекта конституционно-правовых отношений при проведении референдума, выборов депутатов в Государственную Думу, выборов Президента РФ.
Субъектами конституционно-правовых отношений являются и государство — Российская Федерация, и республики. К участникам конституционных правоотношений относятся такие субъекты Федерации, как края и области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Субъектами конституционно-правовых отношений выступают муниципальные образования (районные, городские и др.). Кроме того, субъектами конституционно-правовых отношений являются органы государства, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения граждан, собрания граждан, собрания избирателей, граждане.
В некоторых случаях субъектами конституционно-правовых отношений выступают иностранные граждане и лица без гражданства (например, при подаче ходатайства о приобретении российского гражданства).
Если обобщить, то субъектами конституционно-правовых отношений могут быть те субъекты, на которых правовые нормы данной отрасли права возлагают определенные обязанности и которым предоставляют права.
§ 4. Источники конституционного права
В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном, формальном и юридическом смыслах.
В материальном смысле под источником права понимаются те факторы, которые определяют само содержание права. К ним принято относить материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.
В юридическом смысле под источником права понимаются формы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу правовые нормы. Такую функцию выполняют правовые акты. В этом смысле здесь и рассматриваются источники конституционного права. Источниками конституционного права являются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы.
В определенной мере источником права в Российской Федерации может быть и обычай. Это установлено, в частности, в отношении правил, которых придерживаются коренные малочисленные народы.
К источникам конституционного права, как и других отраслей права, относятся только действующие в настоящий период нормативные правовые акты. Нормативные правовые акты, являющиеся источниками конституционного права, многообразны и делятся на виды.
Закрепление конституционно-правовой нормы в акте того или иного вида должно происходить не произвольно, а в соответствии с объективными условиями в зависимости от потребности придать норме более или менее высокий уровень юридической значимости, от условий территориального масштаба действий нормы, от установленного порядка разграничения компетенции органов, принимающих конституционно-правовые нормы.
Прежде всего следует выделить нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и акты, действующие только на территории конкретного субъекта Федерации или муниципального образования.
Среди актов первого вида особое место занимает Конституция Российской Федерации. Она является основным источником конституционного права как отрасли права.
Эта роль Конституции РФ обусловлена тем, что она:
– является единственным правовым актом, содержащим нормы, касающиеся всех составных частей предмета конституционного права,
– имеет высшую юридическую силу и ей не должны противоречить другие юридические источники отрасли,
– определяет все основные направления конституционно-правового регулирования,
– определяет виды других источников конституционного права, их наименования, юридическую силу, порядок принятия, отмены и опубликования, а также устанавливает во многих случаях, какими законами должны быть урегулированы те или иные отношения.
К источникам конституционного права, содержащим нормы общефедерального значения, относятся федеральные законы, содержащие конституционно-правовые нормы. Закон — наиболее распространенная форма установления конституционно-правовых норм, принимаемых на основе и в развитие конституционных положений и принципов. Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов. Они различаются: по юридической силе; по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться; по порядку принятия; по возможности применения Президентом РФ в отношении них отлагательного вето.
Источниками конституционного права являются федеральные конституционные законы «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации» и др.; Федеральные законы «Об общественных объединениях», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О выборах Президента Российской Федерации», «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и др.
Также источником конституционного права может быть и такой правовой акт, как Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, вносимой в порядке, предусмотренном ст. 136. Этот правовой акт непосредственно в конституции не назван. Он определен при толковании ст. 136 Конституции РФ Конституционным Судом Российской Федерации (далее — Конституционный Суд РФ). К настоящему времени названный правовой акт принимался о внесении поправок в ст. 81 и 96 (об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы), в ст. 103 и 114 (об ежегодных отчетах Правительства РФ перед Государственной Думой).
От других источников он отличается временным характером регулирующего воздействия, которое поглощается внесением поправки в конституцию. К источникам рассматриваемой отрасли относятся и содержащие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ. Это указы и другие нормативные правовые акты президента, постановления палат Федерального Собрания, постановления правительства.
Источниками отрасли конституционного права являются регламенты палат Федерального Собрания, положения о различных органах, образуемых президентом, органами законодательной и исполнительной власти (например, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Положение об Администрации Президента Российской Федерации, Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе).
Особое место среди источников конституционного права занимают декларации (например, Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.). Такие декларации имеют конституционно-правовое значение. В них формулируются принципы, обязательные для всего конституционно-правового развития государства, и, как правило, провозглашаются новые концепции, определяющие развитие государственности; принципы, которые признаются необходимыми для всей политики в данной сфере и которым должно быть подчинено соответствующее законодательство.
При характеристике источников конституционного права следует выделить и такой специфический вид, обусловленный федеративным устройством государства, как договоры. Можно назвать федеративный договор, охватывающий три договора, подписанных 31 марта 1992 г. между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Он действует в части, не противоречащей Конституции РФ.
По аналогичным вопросам существуют и договоры с конкретными субъектами Федерации (республикой, областью и т. д.), в которых пределы разграничения полномочий определяются с учетом особенностей каждого субъекта.
К источникам конституционного права относятся и общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора».
Особым видом источников конституционного права являются постановления Конституционного Суда РФ. Хотя последний не наделен полномочиями принимать правовые акты, но устанавливаемые в его постановлениях правовые позиции являются общеобязательными, окончательными, не подлежащими обжалованию, действуют непосредственно, являются непреложными для всех государственных органов как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности.
Нормы, признанные не соответствующими Конституции РФ, утрачивают силу и подлежат отмене принявшим их органом государственной власти.
Источниками конституционного права являются также действующие сегодня законы, принятые до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. и именовавшиеся ранее законами Российской Федерации, например, Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
К числу источников конституционного права, действующих только на территории субъектов Федерации, относятся прежде всего конституции республик и уставы других субъектов Федерации. Эти акты содержат нормы, в обобщенной форме закрепляющие правовой статус данного субъекта Федерации, основы его устройства, компетенцию, структуру органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституция или устав субъекта Федерации должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, которые обладают большей юридической силой, чем другие нормативные правовые акты субъекта РФ.
Формами установления правовых норм, действующих только на территории конкретного субъекта, являются законы, постановления, иные нормативные правовые акты, принимаемые его органами законодательной и исполнительной власти, а также постановления конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
К источникам отрасли конституционного права относятся и правовые акты представительных органов местного самоуправления, содержащие конституционно-правовые нормы (в частности, уставы муниципальных образований).
§ 5. Система отрасли конституционного права
Система отрасли — это ее внутреннее строение, отражающее присущую ей группировку норм, их взаимосвязи и место в отрасли.
Как уже было отмечено, конституционное право состоит из большого числа правовых норм. Они многообразны по содержанию, субъектам конституционно-правовых отношений, объекту регулирования и обширному перечню других признаков.
Вместе с тем отрасль права не просто совокупность норм. Между нормами существуют системные связи. Однородные нормы объединяются в правовые образования — конституционно-правовые институты. В свою очередь, однородные институты составляют более крупные институты, доходя последовательно до такого объединения норм, которые образуют главную составную часть системы отрасли, т. е. ее элемент.
Элементами отрасли являются наиболее крупные правовые образования, совокупность норм, объединяющие и нормы Конституции РФ, и конкретизирующие их нормы законов и иных правовых актов в единые взаимосвязанные правовые образования.
При характеристике системы отрасли конституционного права, как правило, берется группировка норм, установленная в основном источнике отрасли — Конституции РФ. Это вполне закономерно. Причем надо учесть, что если Конституция РФ существенно изменяет группировку норм в институты, то, естественно, изменяется система отрасли, особенно тогда, когда коренным образом меняется содержание конституционно-правового регулирования, устанавливаются новые принципы, определяющие основы, характеризующие сущность государства, государственного и общественного строя, всю систему конституционно-правового регулирования.
Изменение системы отрасли в таких случаях не подлежит никакому сомнению. И встречающиеся в некоторых публикациях попытки отойти от этой системы не имеют логического обоснования. Смоделировать какую-то абстрактную систему отрасли конституционного права для всех времен и независимо от основ устройства общества и государства, принципов политического строя явно неплодотворная идея.
Система отрасли не является раз и навсегда данной. Она отражает исторические перемены, различную направленность конституционно-правового регулирования. На современном этапе основы системы отрасли предопределяются принятой группировкой норм в Конституции РФ 1993 г. Она объединяет нормы по следующим комплексам:
– основы конституционного строя;
– права и свободы человека и гражданина;
– федеративное устройство;
– органы государственной власти и местного самоуправления (главы 4–8);
– пересмотр и поправки Конституции РФ (глава 9).
При разработке Конституции 1993 г. были предложения в инициативных проектах первую главу посвятить правам человека и гражданина. Но эта идея не была воспринята, так как прежде чем закреплять права и свободы, надо показать, какие основы конституционного строя являются реальной базой для возможности их реального осуществления.
Следует обратить внимание на место главы о федеративном устройстве. Она предшествует системе органов власти, так как эта система определяет территориальную организацию государства, которое является федеративным.
Надо также уяснить специфику органов местного самоуправления, обратившись, в частности, к ст. 12 Конституции РФ, и с учетом ее положений понять, почему раздел об органах власти называется «органы государственной власти и местного самоуправления», а не «органы государственной власти в Российской Федерации».
§ 6. Конституционно-правовая ответственность
Конституционно-правовая ответственность6 является одним из видов юридической ответственности, которому присущи как общие черты, характеризующие юридическую ответственность, так и отличительные особенности, обусловленные спецификой предмета конституционного права.
Вопрос о содержании и структуре конституционно-правовой ответственности один из самых дискуссионных в науке конституционного права.
Как известно, в течение длительного времени разработка теоретических основ юридической ответственности осуществлялась в рамках таких отраслей права, как уголовное, гражданское, административное. И это не могло не отразиться на общей теории юридической ответственности: она в должной мере не учитывала, в частности, взаимосвязь юридической ответственности с морально-политической ответственностью, что особенно характерно для конституционно-правовой ответственности.
Начало исследования проблем конституционно-правовой (государственно-правовой) ответственности относится к 70–80-м годам прошлого века. Однако в те годы отсутствовали необходимые конституционно-правовые основания и предпосылки для формирования эффективного механизма обеспечения норм конституционного (государственного) права, привлечения к ответственности их нарушителей. Конституционно-правовая (государственно-правовая) ответственность зачастую подменялась партийной ответственностью руководителей и иных должностных лиц государственных и общественных органов и организаций. Кроме того, считалось, что защита конституционных норм обеспечивается в должной мере уголовно-правовыми санкциями и санкциями других отраслей права.
Учреждение конституционного правосудия, признание прямого действия норм конституции актуализировали проблемы конституционно-правовой ответственности, которая сегодня рассматривается в качестве неотъемлемого элемента структуры отрасли конституционного права, обязательного условия обеспечения российского конституционализма.
Для конституционно-правовой ответственности характерны следующие признаки:
– конституционно-правовая ответственность неразрывно связана с конституционно-правовым принуждением, которое представляет особый вид государственного принуждения, устанавливаемый нормами конституционного права. При этом конституционно-правовое принуждение нельзя отождествлять только с конституционно-правовой ответственностью. Например, не являются конституционно-правовой ответственностью принудительные меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения, введенного в связи с чрезвычайной ситуацией природного характера. Поэтому конституционно-правовая ответственность — это одна из форм конституционно-правового воздействия на субъектов конституционно-правовых отношений, один из видов конституционно-правового принуждения;
– она применяется к тем субъектам конституционно-правовых отношений, которые допустили конституционно-правовое нарушение (конституционно-правовой деликт). Поэтому конституционно-правовой деликт является основанием привлечения к конституционно-правовой ответственности. Под ним следует понимать противоправное деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, за которое предусмотрена конституционно-правовая ответственность.
Конституционно-правовые нарушения различаются по своей форме и по своему содержанию: невыполнение или недолжное выполнение своих конституционно-правовых обязанностей; нарушение конституционно-правовых запретов; нарушение установленного нормами конституционного права порядка формирования и деятельности государственных органов, общественных и религиозных объединений; злоупотребление правом и др.
При этом следует учитывать, что существуют особенности применения мер конституционно-правовой ответственности к органам публичной власти, их должностным лицам. Эти особенности обусловлены их конституционно-правовым статусом, местом и ролью в системе разделения властей, в конституционно-правовом механизме сдержек и противовесов.
Власть всегда предполагает ответственность. Ответственность — обязательный элемент правового статуса органов публичной власти, принцип их деятельности, в силу которого органы публичной власти несут ответственность не только за противоправные действия (бездействие), но и за неэффективность своей деятельности, ошибочность выбора того или иного пути решения вопросов, отнесенных к их ведению, и т. п. В качестве основания ответственности может выступать и «утрата доверия» — правовая категория, имеющая прежде всего морально-политическое содержание.
Поэтому Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации предусматривают в ряде случаев возможность применения к органам публичной власти мер конституционно-правовой ответственности не только за конкретное конституционно-правовое нарушение, например, за издание правового акта, противоречащего Конституции РФ. К данным субъектам конституционно-правовых отношений могут применяться также меры конституционно-правовой ответственности за их действия и решения, которые формально не являются противоправными, но которые, в частности, создают конституционно-правовые коллизии, порождают дисбаланс в системе сдержек и противовесов, вызывают негативную реакцию в обществе.
Например, Конституция РФ в целях обеспечения конституционных прерогатив Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ признает за ним полномочия по роспуску Государственной Думы, которая не нарушила какие-либо нормы конституционного права. В одном случае этого требует Конституция РФ, не допуская затяжного кризиса власти, обязывая Президента РФ распустить Государственную Думу (ч. 4 ст. 111). В других случаях Президент РФ, негативно оценивая решение Государственной Думы в отношении Правительства РФ («выражение недоверия»), не может согласиться с ним, поэтому он сохраняет правительство и, следуя Конституции РФ, распускает Государственную Думу (ч. 3 и 4 ст. 117). Ответственность Государственной Думы за принятое решение получает, таким образом, свое выражение в конституционно-правовой санкции, которая выступает в данном случае способом разрешения конституционно-правовой коллизии, обусловленной особенностями реализации принципа разделения властей в Российской Федерации. Государственная Дума берет на себя ответственность за принятое решение, осознавая его конституционно-правовые последствия. Она действует в рамках своих полномочий, но ее решение вступает в противоречие с позицией Президента РФ, реализующего свои конституционные полномочия.
Кроме того, с учетом ответственности, которую несет правительство за реализацию внутренней и внешней политики перед Президентом РФ, ч. 2 ст. 117 Конституции РФ предусматривает право президента отправлять правительство в отставку, не определяя при этом конкретного конституционно-правового деликта в качестве основания для отставки. Поэтому отставка правительства в своем основании может иметь как конституционно-правовой деликт, так и причины морально-политического характера. Возможно сочетание и того, и другого.
Тем не менее, в отставке правительства находит свое выражение (в большей или меньшей степени) его несоответствие стоящим перед ним задачам, неудовлетворение от его работы у Президента РФ, а в некоторых случаях и у Государственной Думы.
Поэтому отставка Правительства РФ всегда несет в себе начала не только политической ответственности, но и конституционно-правовой, в частности, за ненадлежащее выполнение своих обязанностей, за неспособность эффективно решать стоящие перед ним задачи и т. д.
Особенность конституционно-правовой ответственности органов публичной власти проявляется не только в ее основании. Конституция РФ или закон не всегда предусматривают неотвратимость применения мер конституционно-правовой ответственности к этим субъектам конституционного права. Например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает право (но не обязанность) высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации в определенных случаях распускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 9 названного закона он вправе принять такое решение в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.
Состав конституционного деликта включает, во-первых, объект конституционно-правового нарушения, т. е. те конституционно-правовые ценности, устои и принципы, которые закрепляются нормами конституционного права и на которые посягает конституционно-правовой деликт. Имеются в виду:
– основы конституционного строя Российской Федерации (например, издание нормативного правового акта, противоречащего основам конституционного строя),
– основы правового положения человека и гражданина (например, нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина),
– федеративное устройство (например, нарушение установленного законом порядка образования в составе Российской Федерации нового субъекта),
– система органов государственной власти и органов местного самоуправления (например, невыполнение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения Конституционного Суда РФ о приведении закона субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ).
Во-вторых, состав конституционно-правового деликта включает его субъект — деликтоспособное лицо или орган, которые являются участниками конституционно-правового отношения и способны нести конституционно-правовую ответственность. Субъектами конституционно-правового нарушения могут выступать: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, государственные органы, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты иных представительных органов власти, органы местного самоуправления и муниципальные органы (например, избирательная комиссия муниципального образования, которая не входит в структуру органов местного самоуправления), должностные лица, объединения граждан, граждане.
При этом необходимо учитывать специфику правового статуса субъектного состава конституционно-правовых деликтов, который обусловливает особенности механизма привлечения к конституционно-правовой ответственности тех или иных субъектов конституционного права. Например, конституционная ответственность может наступить вследствие привлечения лица, допустим, к уголовной ответственности. Так, в соответствии с ст. 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, служит одним из оснований досрочного прекращения их полномочий.
Таким образом, закон может усилить уголовную или административную ответственность мерами конституционно-правовой ответственности, но это не означает, что привлечение к уголовной ответственности за нарушение основ конституционного строя уже eo ipso (тем самым, в силу этого (лат.)) правонарушение конституционно-правовое. Возможно и иное: конституционно-правовая ответственность может повлечь за собой привлечение к уголовной ответственностью, например, отрешение Президента РФ от должности не исключает привлечение его к уголовной ответственности за государственную измену или другой тяжкое преступление.
В ряде случаев меры конституционно-правового принуждения носят предупредительный характер, являясь промежуточными по отношению к основной конституционно-правовой санкции. Например, Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в случае издания им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, и если такие противоречия установлены соответствующим судом, а указанное должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению данного решения. Если после вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, то Президент РФ отстраняет его от должности.
В-третьих, объективная сторона конституционно-правового деликта характеризует форму, способы его совершения: имеется в виду активное действие или пассивное бездействие лица или органа, а также причинение данным противоправным актом вреда конституционно-правовым отношениям, конституционным принципам и ценностям.
Например, представительный орган муниципального образования в установленный законом срок не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в частности, не отменил свой нормативный правовой акт, противоречащий законам. Это бездействие органа местного самоуправления подрывает принципы правового государства, в том числе, принцип обязательности судебных постановлений для всех органов публичной власти. Поэтому в соответствии со ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в установленный законом срок вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.
В-четвертых, элементом конституционно-правового деликта является наличие вины. Наличие вины, как констатировал Конституционный Суд РФ в постановлении от 25 января 2001 г. № 1-П, — это общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно. Например, как в гражданском праве, где отсутствие вины — в качестве одного из оснований ответственности, ее субъективного условия — является исключением из общего правила.
В конституционном праве применение конституционно-правовых санкций не всегда прямо обусловлено наличием вины, в первую очередь тогда, когда упоминается, например, о конституционно-правовой ответственности органов публичной власти. Например, Президент РФ, как уже отмечалось, в силу ч. 2 ст. 117 Конституции РФ вправе отправить правительство в отставку без указания его вины в качестве одного из необходимых условий применения данной санкции, наличие которой не предусмотрено ни Конституцией РФ, ни Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Президент РФ в этом случае основывается на нормах Конституции РФ, определяющих его статус главы государства, гаранта Конституции РФ, а также на положениях указанного закона, который устанавливает ответственность в качестве одного из основных принципов деятельности правительства. Он вправе применять к Правительству РФ меры конституционно-правовой ответственности, самостоятельно оценивая результаты деятельности Правительства РФ, эффективность принимаемых им решений, целесообразность сохранения неизменным состава правительства в данных условиях. Конституционно-правовая ответственность существует и реализуется в рамках конституционно-правовых отношений ответственности и проявляется в процессе применения к субъектам конституционного права конституционно-правового принуждения. Она применяется в особом процессуальном порядке уполномоченными на это органами и лицами.
Лицо или орган, к которому она применяется, выступает не просто как объект принудительного конституционно-правового воздействия, а в качестве субъекта правоотношения. И в силу этого он обладает не только обязанностью претерпеть неблагоприятные для него правовые последствия своего противоправного поведения, но и правом обжаловать действия органа или лица, применяющего в отношении него конституционно-правовую санкцию.
Например, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации вправе обжаловать в Верховный Суд Российской Федерации (далее — Верховный Суд РФ) указ Президента РФ об отрешении его от должности либо о временном отстранении от исполнения обязанностей в течение десяти дней со дня его официального опубликования. Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.
Вместе с тем есть исключения из этого правила. Так, Конституция РФ, устанавливающая применение к Правительству РФ конституционно-правых санкций со стороны Президента РФ (отставка правительства), не предусматривает возможности обжалования решения президента об отставке в суд, ибо она, закрепляя соответствующие прерогативы президента, исключает тем самым возможность постановки вопроса о правомерности его действий. Можно обсуждать лишь вопрос о политической целесообразности отставки правительства.
Выражением конституционно-правовой ответственности являются конституционно-правовые санкции. Они многообразны. К ним относятся:
– досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица (отрешение Президента РФ от должности, отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, роспуск Государственной Думы, роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отставка Правительства РФ, отставка федерального министра и др.);
– ликвидация общественного объединения, приостановление и запрет его деятельности;
– прекращение действия или приостановление действия правовых актов (акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу; Президент РФ отменяет акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ и приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом и др.);
– отказ в регистрации (отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума и др.);
– признание итогов голосования, результатов выборов, референдума недействительными;
– отказ в выходе из гражданства (например, если гражданин имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом);
– предупреждение (в случаях, установленных законом, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации, высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации).
Законодательство предусматривает и другие конституционно-правовые санкции.
Таким образом, конституционно-правовая ответственность — это применение к органу или лицу мер конституционно-правового принуждения в случаях и порядке, предусмотренных нормами конституционного права в целях обеспечения конституционного правопорядка, конституционных принципов и ценностей.
1. Конституционно-правовая ответственность в качестве одного из своих оснований имеет свободу лица, которому адресованы нормы конституционного права.
Свобода участника конституционно-правовых отношений определяется рамками возможного правомерного поведения, нарушение которых влечет наступление неблагоприятных для нарушителя правовых последствий. Поэтому ответственность всегда заложена в самой норме права. Свобода без ответственности превращается в произвол.
Нормы конституционного права не только предусматривают применение к их нарушителю конституционно-правовых санкций, конституционно-принудительных мер, но и требуют ответственного поведения, стимулируя правомерное поведение, добросовестное выполнение содержащихся в них соответствующих предписаний и требований.
Это обстоятельство послужило основанием для обоснования идеи конституционно-правовой ответственности не только как ретроспективной, т. е. ответственности за прошлое противоправное поведение, но и позитивной, т. е. ответственности за поведение в настоящем и будущем. При этом делается вывод, что «в реализации конституционных норм ведущая роль принадлежит позитивной, а не ретроспективной ответственности»7. Правомерное поведение граждан и их объединений, правомерные действия органов публичной власти, их должностных лиц — участников конституционно-правовых отношений составляют реальное содержание конституционного правопорядка в обществе. Вместе с тем ответственное поведение с позитивным правомерным содержанием (в настоящем и будущем), сопряженное с осознанием необходимости следовать предписаниям норм конституционного права, нецелесообразно объединять с неправомерным поведением, влекущим принудительные конституционно-правовые санкции, в рамках одного общего понятия — конституционно-правовая ответственность. В первом случае имеется в виду расширение предупредительных мер, активное использование стимулов в целях обеспечения правомерного поведения в будущем, понимание ответственности как осознанной правовой обязанности совершать определенные действия в рамках закона, а во втором — последствия уже совершенного противоправного деяния, официальная реакция государства на него путем применения специальных мер принуждения — санкций конституционно-правовых норм.
§ 7. Место и роль конституционного права в системе российского права
Конституционное право является ведущей отраслью в системе права Российской Федерации. Устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, основы конституционного строя, основы правового статуса личности, определяя общие основы управления всеми общественными процессами, какой бы стороны жизни общества они ни касались, эта отрасль тем самым дает ориентиры правового регулирования во всех сферах общественных отношений.
По сути во всех отраслях российского права получают воплощение и конкретизацию закрепленные нормами конституционного права незыблемые, прирожденные права и свободы человека и гражданина, конституционно-правовой принцип: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции РФ).
Для всех отраслей права исходными являются установленные нормами конституционного права принципы федеративного устройства государства, разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. Все отрасли основываются на закрепленных конституционным правом принципах организации системы власти, компетенции и принципах деятельности всех органов публичной власти, выступающих субъектами соответствующих отраслевых правоотношений.
Значение конституционного права как ведущей отрасли права обусловлено и тем, что именно его нормами регулируется сам процесс создания права. Они определяют виды правовых актов, органов, их издающих, соотношение их юридической силы.
Нормы конституции — основного источника конституционного права — являются исходными для всех отраслей права.
Все эти общие положения можно конкретизировать на примере соотношения конституционного права и ряда других отраслей права. Так, определяя систему органов исполнительной власти, их правовой статус, компетенцию, нормы конституционного права, устанавливают основные начала для административного права. Закрепляя различные формы собственности, права собственника, принципы хозяйствования, конституционное право служит базой для гражданского права. Регулируя основы бюджетной системы Российской Федерации, нормы конституционного права предопределяют основы финансового права. Устанавливая систему органов судебной власти, конституционные принципы правосудия, права граждан в сфере судопроизводства, их гарантии, конституционное право содержит исходные начала для уголовного права, уголовного процесса, ряда других правовых отраслей. Конституционное право, как все право в целом, развивается и изменяется, отражая те процессы, которые происходят в социальной, политической, экономической жизни общества.
В связи с распадом Союза ССР началось становление бывших союзных республик, в том числе Российской Федерации, как самостоятельных, независимых, суверенных государств, и в них пошел сложный процесс формирования собственных правовых систем. На этом переходном этапе динамично развивалось законодательство, затрагивающее все отрасли права России. Первостепенную роль в данном процессе играло конституционное право, которое должно было сформироваться как самостоятельная, эффективно действующая отрасль права. Процесс формирования конституционного права Российской Федерации включал период, когда в его состав входило значительное число конституционно-правовых норм союзного законодательства. Вычленение отрасли из союзного законодательства происходило постепенно. Сначала была принята 12 июня 1990 г. Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Стержневым направлением в формировании отрасли российского конституционного права стали разработка и принятие в 1993 г. новой Конституции РФ.
Если в целом проанализировать основные тенденции развития отрасли конституционного права России в постсоветский период, то можно выделить следующие направления:
– правовое обеспечение подлинного суверенитета Российской Федерации, становление ее как самостоятельного, независимого государства,
– деидеологизация конституционно-правового законодательства. В Конституции РФ отсутствуют идеологические характеристики сущности государства, институтов общественного строя. Изменены название государства, символы его государственного суверенитета (флаг, герб, гимн). Конституционно закреплен принцип многопартийности и признано идеологическое и политическое многообразие; конституционно закреплено, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 2 ст. 13 Конституции РФ),
– гуманизация всех государственно-правовых институтов, перенос центра тяжести на признание прав и свобод человека и гражданина, которые утверждаются как высшая ценность,
– реализация принципа разделения властей,
– существенная реорганизация федеративного устройства России,
– переход к рыночной системе хозяйствования, к рыночным отношениям в экономике. Конституционно закреплены многообразие форм собственности, равная защита со стороны государства частной, государственной, муниципальной и иных ее форм,
– признание местного самоуправления, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
На основе Конституции РФ начался активный процесс создания нового или обновления прежнего российского законодательства, касающегося всех отраслей Российской Федерации, в том числе конституционного права. Конституционное право превратилось в полноценную отрасль, нормы которой урегулировали все сферы общественных отношений, охватываемые ее предметом.
Однако динамично развивающиеся общественные, социальные, политические, экономические процессы, наличие нерешенных проблем в этих сферах с необходимостью требуют включения в их решение правовых рычагов воздействия, в том числе и конституционно-правовых. Вполне закономерными в этом плане являются неоднократное изменение избирательного законодательства, законодательства о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, о порядке формирования Совета Федерации, о гражданстве, о правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации, о местном самоуправлении и др. Значительные изменения коснулись и содержания конституций и уставов субъектов Федерации в плане устранения из них положений, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Актуальной задачей является повышение действенности конституционно-правового регулирования, механизма реализации конституционно-правовых норм, усиление различных форм ответственности за нарушение последних.
Осуществление указанных и иных вытекающих из них задач служит важным условием формирования Российской Федерации как правового государства.
Конституционное право играло и играет ведущую роль в процессе формирования всех других отраслей российского права. Именно в конституционно-правовом законодательстве, и прежде всего в конституции, закрепляются те основные начала, принципы, которые являются определяющими для нормативных правовых актов, устанавливающих нормы всех других отраслей права Российской Федерации.
Контрольные вопросы и задания
1. В чем особенность предмета конституционного права? Какие общественные отношения регулируют нормы конституционного права?
2. Имеют ли конституционно-правовые отношения особый субъектный состав? Обоснуйте свой ответ.
3. Каковы основания классификации конституционно-правовых норм? В чем особенность их структуры?
4. Приведете примеры императивных и диспозитивных конституционно-правовых норм, основываясь на анализе содержания федеральных конституционных законов.
5. В статьях Конституции РФ выделите нормы различных видов.
6. Какие федеральные конституционные законы приняты в Российской Федерации? В чем их особенности? Укажите, какие федеральные конституционные законы еще не приняты.
7. Обоснуйте свой ответ на вопрос: являются ли источниками конституционного права обычай, декларации, решения Конституционного Суда РФ?
8. Что лежит в основе системы конституционного права? Чем она обусловлена?
9. Какова роль конституционного права для развития других отраслей российского права? Аргументируйте свой ответ.
Список рекомендуемой литературы и нормативных актов
1. Бондарь Н. С. Конституционное право как фундаментальная ценность демократического правового государства (по мотивам научного наследия академика О. Е. Кутафина) // Научные труды Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина. 2010. № 2.
2. Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.
3. Кутафин О. Е. Избранные труды: в 7 т. Т. 1. Предмет конституционного права. М., Проспект. 2016.
4. Кутафин О. Е. Избранные труды: в 7 т. Т. 2. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2011.
5. Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007.
6. Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997.
7. Таева Н. Е. Виды норм конституционного права Российской Федерации. М., 2010.
8. Диалог Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека в контексте конституционного правопорядка (доклад В. Д. Зорькина на XIII Международном форуме по конституционному правосудию. СПб., 18–20 ноября 2010 г. / ksrf.ru).
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации».
[6] В литературе иногда различают конституционно-правовую ответственность и конституционную ответственность (конституционно-уставную). Под последней понимают лишь ту, которая «предусмотрена Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации в интерпретации судебных органов конституционного контроля на федеральном и региональном уровнях в контексте действия общепризнанных принципов и норм международного права». См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.
[5] Вопрос об элементах системы отрасли конституционного права является дискуссионным в науке. Так, одни ученые предлагают помимо институтов выделять в конституционном праве подотрасли, например, избирательное право, парламентское право, конституционную юстицию, миграционное право, а другие предлагают включать в конституционное право общую и особенную части. См., напр.: Конституционное право России: учебник / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2008. С. 38, 39.
[4] Часто в юридической литературе их называют «нормы — правила поведения», нормы конкретного содержания, конкретные нормы и пр.
[3] В юридической литературе получили название также исходных, или отправных, норм.
[2] См., напр.: Козлова Е. И. , Кутафин О. Е. Конституционное право России. М. 2006. С. 9; Конституционное право России / под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. М., 2008. С. 25, 26.
[1] В прошлом эту отрасль именовали «государственное право».
[7] Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 286.
Глава 2.
Конституционное право как наука
План темы
1. Понятие, предмет и система науки конституционного права.
2. Источники и методология науки конституционного права.
3. Основные этапы становления и развития науки государственного (конституционного) права России.
4. Конституционное право как учебная дисциплина.
§ 1. Понятие, предмет и система науки конституционного права
Наука конституционного права входит в состав юридических наук, которые, в свою очередь, являются частью общественных наук.
Юридические науки различаются по видам: общетеоретические, исторические, отраслевые, сравнительно-правовые, прикладные, комплексные. Наука конституционного права является отраслевой. Отраслевые составляют в системе юридических наук большую часть. Их число равно числу имеющихся отраслей права.
Если в общей форме определить предмет науки конституционного права, то она имеет своим предметом исследование одноименной отрасли — ее теоретических основ, особенностей правового регулирования, различных норм, изучение практики их реализации, тенденции развития конституционно-правового законодательства в условиях глобализации и модернизации, выявление и обоснование сущности новых для России теоретических проблем, связанных с парламентаризмом, конституционализмом, принципом разделения властей, совершенствованием федеративного устройства, разработкой вопросов реализации прав человека и гражданина и многих других.
Наука конституционного права раскрывает присущие данной отрасли закономерности, формулирует основные понятия и категории, анализирует функции и роль конституционно-правовых институтов.
Наука конституционного права изучает не только конституционно-правовые нормы и институты, но и процессы, связанные с их реализацией. Поэтому в ее предмет входят и конституционно-правовые отношения, конституционно-правовая практика. С этой целью наука изучает деятельность органов публичной власти, формы их взаимодействия и т. п.
Наука конституционного права, как и всякая иная наука, является системой знаний, т. е. она представляет собой упорядоченную совокупность относительно самостоятельных комплексов теоретических положений, расположенных в определенной логической последовательности.
В основе системы науки конституционного права лежит структурность самого предмета научного познания: каждому из элементов системы отрасли конституционного права соответствует самостоятельный раздел конституционно-правовой науки. Таким образом, система науки ориентируется на систему самой отрасли.
Вместе с тем, учитывая, что наука должна теоретически определять свой собственный предмет, систему, методы исследования, источники, а также исследовать общие черты, присущие отрасли в целом, в системе науки конституционного права выделяется первый раздел, в котором дается общая характеристика конституционного права и одноименной науки. В этот раздел входят также и положения науки, обосновывающие теорию конституции, анализирующие конституционное развитие государства.
Следующий раздел науки охватывает теоретические проблемы, связанные с исследованием основ конституционного строя. Он включает в себя теоретические положения о сущности российского государства, его суверенитете, народовластии, форме правления, конституционных принципах гражданского общества.
В качестве самостоятельного раздела в науке конституционного права выделяются основы правового статуса личности, в которые входят теоретические разработки, связанные с анализом взаимоотношений государства и личности, статуса человека и гражданина, природы его прав, свобод и обязанностей.
Элементом системы науки является раздел, посвященный теоретическим проблемам федерализма, развития России как федеративного государства.
Еще один раздел в системе науки составляют теоретические исследования вопросов организации и функционирования системы органов власти.
В рамках этого раздела выделяют теоретические проблемы системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, наука конституционного права изучает проблемы, связанные с внесением конституционных поправок, пересмотром конституции.
Конкретный перечень проблем, исследуемых наукой, не является раз и навсегда данным. С развитием государства, общества, с изменением общественных социальных условий возникают новые концепции, требующие своего теоретического обоснования и которые заменяют те, что были актуальны ранее.
Развитие науки и тематика научных исследований определяются закрепленным в конституции принципом, устанавливающим, что каждому гарантируется, помимо других видов свобод, свобода научного творчества и преподавания. В таком аспекте нет планирования, т. е. в разработке проблем отрасли утвердилась свобода научных исследований. И в последние годы наука конституционного права весьма успешно развивается: публикуется множество монографий по проблемам отрасли, осуществляется защита докторских и кандидатских диссертаций и т. д.
§ 2. Источники и методология науки конституционного права
Наука конституционного права опирается на широкую систему источников, под которыми подразумеваются факторы, составляющие исходные основы научного познания.
К таким источникам относятся труды отечественных и зарубежных ученых, содержащие наиболее общие, философские суждения о проблемах, значимых для конституционно-правовой науки. Они очень разнообразны, часто противоречивы, имеют неодинаковую методологическую основу объяснения процессов общественного развития. Их критическое осмысление составляет важный этап в процессе научного познания, является предпосылкой обогащения науки достижениями всего мирового опыта развития цивилизации.
Источниками науки конституционного права являются и нормативные правовые акты (в том числе ранее действовавшие), содержащие конституционно-правовые нормы, прежде всего это конституции РСФСР 1918, 1925, 1937 и 1978 гг., Конституция РФ 1993 г.
Наука не могла бы в должной мере выполнить свои задачи, если бы она не имела источником научного познания практику, процессы, которые происходят в жизни, на базе действия конституционно-правовых норм и институтов. Поэтому источником конституционного права является и конкретная практическая деятельность органов власти, всех субъектов правовых отношений, осуществляемая на базе норм конституционного права.
В общей характеристике науки конституционного права важное значение имеет вопрос об используемых ею методах научного познания. Они разнообразны: исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, конкретно-социологический и др.
Наука исследует все конституционно-правовые процессы в их историческом развитии. Это необходимо для выявления преемственности в правовом регулировании, для научных выводов о связи последнего с основополагающими концепциями общественного развития, о соответствии его тем социальным ценностям, которые и политически, и в нормативной форме признаются приоритетными на данном этапе. Вот почему наука конституционного права изучает все правовые институты в историческом развитии, выявляя их связь с общественными процессами, и историю развития конституции, текущего конституционно-правового законодательства.
В настоящее время исторический метод познания расширяет свои границы. Наука конституционного права должна заново осмыслить историю развития государственного (конституционного) права дореволюционной России.
Сравнительно-правовой метод исследования заключается в сравнительном анализе конституционно-правовых норм, регулирующих однородные сферы общественных отношений в различных странах, в использовании положительного опыта, накопленного в данной области, для выявления наиболее эффективных моделей конституционно-правового регулирования. В сравнительном плане оцениваются нормативные правовые акты различных стран мира, государств, входивших в состав бывшего Союза ССР. Анализ конституционно-правового законодательства последних имеет особое значение в силу близости исходных основ, на которых начинали формироваться их самостоятельные правовые системы.
В научных исследованиях необходим системный подход к предмету изучения. Наука конституционного права рассматривает саму отрасль как систему, изучает структуру и составляющие ее элементы, их соотношение, взаимосвязи, анализирует и систему каждого правового института, уделяет большое внимание выявлению места отрасли конституционного права в общей системе права Российской Федерации, соотношению с другими отраслями. Это способствует правильному определению предмета отрасли, отграничению конституционно-правовых и других правоотношений, упрощает правоприменительную деятельность.
Статистический метод помогает анализировать эффективность действия конституционно-правовых норм, их влияние на общественные процессы. Количественный фактор — важный показатель реальности демократических институтов, закрепляемых правовыми нормами. Поэтому наука конституционного права анализирует статистические данные, касающиеся всех сфер регулируемых одноименной отраслью общественных отношений, и на основе этих данных делает выводы. Так, научный интерес имеют количественные показатели участия избирателей в выборах, уровня их активности, форм связи депутатов с избирателями и т. п. Обрабатывая такие данные, наука конституционного права обосновывает правовые, политические и организационные меры, которые могут способствовать преодолению негативных явлений, снижающих потенциал, заложенный в демократических по форме правовых установлениях.
Метод конкретно-социологических исследований необходим науке конституционного права для изучения социальной и политической сфер, в которых происходит реализация конституционно-правовых норм. При этом выявляются условия, воздействующие на развитие общественного сознания, на формирование общественного мнения, определяющие поведенческие установки граждан в отношении содержания тех или иных конституционно-правовых норм.
В задачу науки конституционного права входит и обработка результатов экспериментов, касающихся сферы конституционно-правовых отношений. В последнее время такие эксперименты получают некоторое применение на практике.
§ 3. Основные этапы становления и развития науки конституционного (государственного) права России
Наука конституционного права имеет глубокие исторические корни. Можно выделить три этапа развития конституционно-правовой мысли в России: первый — дореволюционный, второй — советский и, наконец, третий — современный. Для каждого этапа характерна определенная специфика.
Дореволюционный период — это становление науки конституционного (или, как она тогда называлась, государственного) права России. Русские дореволюционные ученые в своих трудах основывались на отечественных государственно-правовых традициях, а также опирались на зарубежный (главным образом европейский) опыт науки государственного права. «Наше отношение к западной науке, — писал один из ярких представителей плеяды выдающихся юристов конца XIX — начала XX века Н. М. Коркунов, — можно сравнить с отношением глоссаторов к римской юриспруденции. И нам приходилось начинать с усвоения плодов чужой работы, и нам прежде всего надо было подняться до уровня иноземной науки… Тем не менее в каких-нибудь полтораста лет мы почти успели наверстать отделявшую нас от западных юристов разницу в шесть с лишком столетий»8.
Видные представители этого периода разрабатывали учение о юридической природе государства и государственной власти (Алексеев А. С., Андриевский И. Е., Градовский А. Д., Коркунов Н. М., Котляревский С. А., Кистяковский Б. А.), государственном устройстве (Кокошкин Ф. Ф., Костомаров Н. И., Ященко А. С.)9. В трудах русских государствоведов обосновывались идеи конституционного государства (Гессен В. М., Котляревский С. А., Корф С. А., Новгородцев П. И.), народного представительства (Ковалевский М. М., Лазаревский Н. И., Устинов В. М., Чичерин Б. Н., Шершеневич Г. Ф.), суверенитета (Палиенко Н. И.), разделения властей (Гессен В. М.), местного самоуправления (Безобразов В. П., Васильчиков А. И., Лазаревский Н. И., Лешков В. Н.).
К сожалению, либерально-демократические концепции и труды ученых дореволюционного этапа развития науки конституционного права России оказались невостребованными после Октябрьской социалистической революции 1917 г., в настоящее время они исследованы еще недостаточно.
Советский период развития науки конституционного права (1917–1993) характерен чрезмерной идеологизацией и повышенным интересом к институтам публичной власти. В трудах ученых государствоведов советского периода поднимались разноплановые теоретические проблемы: понятие и предмет отрасли (Коток В. Ф., Кравчук С. С., Лепешкин А. И., Махненко А. Х., Уманский Я. Н., Фарбер И. Е., Щетинин Б. В.); понятие, виды и систематизация конституционно-правовых норм (Основин В. С., Лучин В. О.); государственно-правовые отношения и их субъекты (Бойцов В. Я., Миронов О. О., Основин В. С.); история развития государственно-правовой науки (Куприц Н. Я.); сущность государственной власти и формы ее реализации (Безуглов А. А., Григорян Л. А., Кабышев В. Т., Ким А. И., Коток В. Ф., Скуратов Ю. И., Степанов И. М., Тихомиров Ю. А.); теория конституции (Еременко Ю. П., Ильинский И. П.); правовой статус личности (Витрук Н. В., Воеводин Л. Д.); федерализм (Златопольский Д. Л., Лепешкин А. И.) и автономия (Кислицин И. М., Коркмасова К. Д.); соотношение народного, национального и государственного суверенитета (Крылов Б. С., Левин И. Д., Манелис Б. Л., Судницин Ю. Г., Шевцов В. С.); основы общественного строя (Кутафин О. Е., Ржевский В. А.); высшие органы государственной власти (Григорян Л. А., Кириченко М. Г., Степанов И. М.); органы местной власти (Азовкин И. А., Барабашев Г. В., Васильев В. И., Васильев Р. Ф., Пертцик В. А., Старовойтов Н. Г., Шеремет К. Ф.); государственно-правовая ответственность (Авакьян С. А., Зражевская Т. Д.) и др.
Несмотря на определенные достижения науки советского государственного права, идеологические шоры не позволяли дать объективную оценку действительности и выработать обоснованный прогноз социально-экономических и социально-политических преобразований, предложить модели реформирования механизма управления на федеральном, региональном и местном уровнях.
Третий — современный период развития науки конституционного права России имеет точкой отсчета принятие федеральной конституции 1993 г. Именно эта конституция аккумулировала достижения мировой либерально-демократической доктрины и лучшее из опыта прошлого конституционного развития страны, послужила стимулом модернизации конституционного законодательства и развития конституционно-правовой мысли.
Российская наука конституционного права с началом перестройки активно включилась в разработку концепции либерально-демократического государственного устройства, формирования гражданского общества, нового характера взаимосвязей личности, общества и государства, демократизации федерализма при сохранении государственного единства, построения эффективного государственного механизма и местного самоуправления, оптимальной модели разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами, поиска места России в условиях мировой глобализации и террористических угроз.
Крупным достижением науки конституционного права стал прорыв в разработке таких теоретических проблем, как предмет, система, источники отрасли и науки (Богданова Н. А., Кутафин О. Е. и др.). Внимание ученых привлекает проблематика конституционализма, в том числе в сравнительно-правовом аспекте (Авакьян С. А., Бондарь Н. С., Зорькин В. Д., Кабышев В. Т., Кутафин О. Е., Киреев В. В., Кравец И. А., Лебедев В. А., Лучин В. О., Шульженко Ю. Л., Эбзеев Б. С. и др.); теория и толкование конституции (Чиркин В. Е., Хабриева Т. Я. и др.); конституционная ответственность (Виноградов В. А., Витрук Н. В., Колосова Н. М., Краснов М. А., Зражевская Т. Д. и др.); конституционный контроль (Витрук Н. В., Кряжков В. А., Лазарев Л. В., Митюков М. А., Овсепян Ж. И., Саликов М. С., Шульженко Ю. Л. и др.); парламентаризм (Астафичев П. А., Булаков О. Н., Гранкин И. В., Лукьянов А. И., Овсепян Ж. И. и др.), история науки конституционного права (Кабышев В. Т. и др.).
В центре внимания отечественной конституционно-правовой науки современного периода — проблемы правового статуса личности. Выходят интересные монографические исследования института гражданства, правового статуса иностранных граждан, беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Безусловным достижением конституционно-правовой науки является разработка теории федерализма, автономии, правового положения национальных меньшинств. Появляются работы, посвященные проблемам суверенитета, разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами, анализу конституционно-правового статуса отдельных субъектов Федерации. Внимание ученых-конституционалистов привлекают вопросы референдума и избирательного процесса, проблематика судебной защиты избирательных прав граждан.
Жизнь постоянно выдвигает перед российской наукой конституционного права новые задачи, решение которых зависит от тесного взаимодействия ученых, практиков и общественности страны.
Показателем динамики российской конституционно-правовой науки стало большое количество кандидатских и докторских диссертаций по актуальным проблемам государствоведения10.
§ 4. Конституционное право как учебная дисциплина
Учебные планы высших юридических учебных заведений Российской Федерации предусматривают изучение студентами всех отраслей права, в том числе конституционного права России.
Изучение отрасли конституционного права осуществляется на базе теоретических разработок науки конституционного права Российской Федерации.
Содержание учебного курса конституционного права составляют теоретические положения науки, которые по своему объему считаются минимально необходимыми для познания сущностных характеристик конституционного права как отрасли права и отрасли научных знаний.
Универсальным отражением системы и содержания учебного курса является учебник, рекомендованный в таком качестве компетентными органами. Содержание и структура учебника во многом определяются требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования (далее — ФГОС ВО) по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»), который к планируемым результатам относит знания студентами особенностей конституционного строя, правового положения граждан, форм государственного устройства, организации и функционирования системы органов государства и местного самоуправления в России.
Контрольные вопросы и задания
1. Поясните различия в понятиях «конституционное право как отрасль права» и «конституционное право как наука»: а) по предмету; б) по системе; в) по источникам.
2. Приведите несколько примеров, как определяются предмет науки и отрасли в нескольких учебниках последних лет издания.
3. Какие научные методы использует наука конституционного права при изучении конституционно-правовых процессов и явлений? Дайте им краткую характеристику.
4. Каковы основные конституционно-правовые проблемы, которые исследуются современными учеными? Подготовьте свой ответ, основываясь на анализе научных статей последних лет по вопросам конституционного права.
Список рекомендуемой литературы и нормативных актов
1. Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001.
2. Богданова Н. А. Наука советского государственного права: историко-теоретическое наследие. М., 1989.
3. Бондарь Н. С. Ценность конституционного права как правовой отрасли, юридической науки, учебной дисциплины // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. ст. Саратов, 2011.
4. Кабышев В. Т. C Конституцией по жизни. М., 2013.
5. Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008.
6. Шульженко Ю. Л., Шульженко Д. Ю. Наука русского государственного права второй половины XIX века. М., 2010.
7. Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России. М., 2013.
8. Приказ Минобрнауки РФ от 4 мая 2010 г. № 464 (ред. от 31 мая 2011 г.) «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»)».
[9] Особый интерес в этом плане представляет монография «Автономия, федерализм и национальный вопрос» / под ред. В. М. Гессена. СПб., 1906.
[8] Цит. по: История философии права. СПб., 1998. С. 404.
[10] См., напр.: Авакьян С. А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. М., 2007; Митюков М. А. Библиография по конституционному правосудию. М., 2011.
Глава 3.
Конституция Российской Федерации и ее развитие
План темы
1. Понятие и сущность конституции.
2. Основные этапы развития Конституции РФ.
3. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г.
4. Юридические свойства и основные черты Конституции РФ.
5. Структура российской конституции.
6. Порядок пересмотра конституции и принятия конституционных поправок.
7. Толкование Конституции РФ.
8. Соотношение Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
§ 1. Понятие и сущность конституции
Конституция в любом государстве — это правовой акт высшей юридической силы, обязательный признак государственности, юридический фундамент государственной и общественной жизни, главный источник национальной системы права. Конституция на высшем уровне регулирует общественные отношения, связанные с организацией публичной власти, правами, свободами и обязанностями человека и гражданина, формой правления и государственного устройства. Она выступает правовой моделью гражданского общества, существенным условием законности, правопорядка и стабильности институтов власти. Конституция — обязательный признак правового государства, основанного на господстве права, отрицании произвола власти и бесправия подвластных. В то же время любая конституция выходит за рамки государственной организации. Ее регулирующая роль касается всего общественного организма. Она охватывает не только государственную, но и негосударственные сферы — социально-экономическое устройство, культурную жизнь, отношения гражданского общества. Никакая конституция не может обойти взаимоотношения государства с институтами собственности, общественными и религиозными организациями. Нормы конституции, как и право в целом, оказывают формирующее воздействие на различные стороны общественной жизни: государственно-политическую, экономическую, социальную и духовно-нравственную.
Конституцию можно рассматривать как микромодель общества, его юридический каркас, в рамках и на основе которого функционирует механизм государственной и муниципальной власти, обеспечиваются права и свободы личности.
Термин «конституция» происходит от латинского сonstitutio (установление, построение) и восходит к временам Римской империи. Конституциями назывались указы римских императоров. В Средние века этими актами закреплялись привилегии и вольности феодалов. С течением времени понятие конституции эволюционировало и наполнилось новым содержанием.
В современном понимании конституция — единый правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий права и свободы граждан, определяющий социально-политическое и государственное устройство.
Конституции классифицируются по ряду признаков.
По форме выражения различаются писаные и неписаные конституции. Под писаной конституцией понимается принимаемый и изменяемый в особом порядке основной закон государства, обладающий высшей юридической силой, т. е. закон законов. Если основной закон в государстве отсутствует, а его роль выполняют несколько нормативных правовых актов, закрепляющих организацию верховной государственной власти, права и свободы человека и гражданина, а также конституционные обычаи и соглашения, то можно утверждать о существовании неписаной конституции. Такая практика сложилась, например, в Великобритании.
По порядку установления конституции подразделяются на октроированные (дарованные монархом) и неоктроированные (принятые высшим законодательным органом власти, учредительным собранием или референдумом), т. е. демократическим путем.
В отношении внесения изменений и дополнений конституции бывают гибкими и жесткими. Если конституция изменяется и дополняется в том же порядке, что и текущее законодательство, ее принято относить к разряду гибких, если в более сложном — она является жесткой. Гибкими будут все неписаные конституции.
По форме закрепления политической власти различаются монархические и республиканские конституции. Современными монархическими являются конституции Бельгии, Испании, Дании, Швеции, Японии, ОАЭ и др. К республиканским относятся конституции Италии, Китая, США, Франции, ФРГ, России и др.
По формам закрепляемого государственного устройства конституции подразделяются на федеральные и унитарные. Федеральными являются конституции США, ФРГ, Индии, Мексики, России и др.; унитарными — Италии, Испании, Китая, Франции и др.
В правовой науке существует также деление конституций на юридическую и фактическую. Термином «фактическая», или «материальная», конституцию обозначают реально сложившиеся в той или иной стране основы существующего государственного и общественного строя, т. е. система социально-экономических и общественно-политических отношений.
Юридическая конституция — это нормативный правовой акт высшей юридической силы. Для анализа соотношения юридической и фактической конституций важное значение имеет вопрос о правильном отражении в нормах конституции реально сложившихся общественных отношений.
Политизированная и идеологизированная наука государственного права советского периода подходила к анализу конституций — отечественных и зарубежных — преимущественно с классовых позиций, рассматривала их как выражение соотношения классовых сил, инструмент классово-политического господства.
Современное отечественное правоведение отказывается от идеологизации социальных институтов, сближаясь в этом с западной юриспруденцией. Преодолен взгляд на конституцию как на юридический документ, устанавливающий политическое господство определенного класса. Конституция — это всегда общественный компромисс, вызванный политическими реалиями. Она служит средством целенаправленного воздействия на общественные отношения, условием согласованных действий всех социальных слоев общества.
Конституция является уникальным учредительным правовым актом, юридически закрепляющим суверенитет, независимость и верховенство государственной власти. Конституция обеспечивает стабильность конституционного строя, создает баланс институтов публичной власти. Все сказанное характерно и для Конституции России. Поэтому можно говорить, что Конституция России — это нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство; систему, принципы организации и деятельности органов государственной и муниципальной власти.
§ 2. Основные этапы развития Конституции РФ
У каждого государства своя конституционная история. Предыстория конституции в России берет свое начало в XIX в. Либеральные конституционные идеи пробивали себе дорогу в борьбе с доктриной самодержавия. Сторонники конституционного правления предлагали посредством государственных реформ осуществить переход к конституционной монархии, обосновывали целесообразность ограничения власти монарха народным представительством.
Однако прогрессивные идеи конституционных преобразований в России того времени остались нереализованными, так как не имели ни социально-экономических, ни политических предпосылок. Учреждение законосовещательного представительного органа, которое планировал осуществить в 1881 г. русский царь-реформатор Александр II, даровавший в 1861 г. крестьянам волю, не состоялось из-за его убийства народовольцами 1 марта 1881 г.
Первым шагом на пути перехода от монархии к республике в России стало оформление конституционной монархии путем принятия Манифеста от 6 августа 1905 г., который учредил Государственную Думу с совещательными функциями и провозгласил избирательные права российских подданных.
Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» наделял Государственную Думу законодательными полномочиями. Провозглашались неотъемлемые гражданские права: неприкосновенность личности, свобода совести, слова, собраний, союзов, избирательные права. Также был учрежден правительственный орган — Совет Министров.
Конституционное значение имели акты: «Учреждение Государственной Думы» от 20 февраля 1906 г.; «О переустройстве учреждения Государственного совета» от 20 февраля 1906 г.; Основные государственные законы (в ред. от 23 апреля 1906 г.).
Известный русский государствовед Н. И. Лазаревский отмечал, что в силу актов 1905–1906 гг. в России учреждался конституционный строй, который ограничивал самодержавие парламентом11. Однако конституционный процесс, начавшийся в дооктябрьской России, был прерван Октябрьской революцией 1917 г.
Послеоктябрьское конституционное развитие характеризовалось ломкой имперской государственной системы и формированием основ новой государственности. В этот период принимаются декреты II и III всероссийских съездов Советов: «Рабочим, солдатам и крестьянам!» (Обращение II Всероссийского съезда Советов от 7 ноября (25 октября) 1917 г.), «О мире», «О земле», «О полноте власти Советов», «Об учреждении Совета Народных Комиссаров», датированные 8 ноября (26 октября) 1917 г.; Декларация прав народов России от 15 (2) ноября 1917 г.; Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 25 (12) января 1918 г.; Резолюция III Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской Республики» от 28 (15) января 1918 г. и др. Этими актами провозглашалась диктатура пролетариата, закреплялось федеративное устройство государства и полновластие Советов.
Начиная с первых декретов Октября конституционное законодательство России прошло довольно длительную эволюцию: от конституций 1918, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции РФ 1993 г.
Первая Конституция РСФСР была принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. Это был Основной закон государства переходного периода от капитализма к социализму. Его сущность состояла в юридическом закреплении диктатуры пролетариата. Конституция оформила систему представительной демократии в лице Советов.
Признавались равные права граждан независимо от их расовой и национальной принадлежности. В то же время идеологизированная направленность Конституции РСФСР 1918 г. проявлялась в лишении избирательных прав непролетарских слоев населения — представителей так называемого эксплуататорского класса: дворянства, духовенства, купечества, бывших служащих полиции, особого корпуса жандармерии и охранного отделения, членов царствовавшего дома. При формировании Советов всех уровней рабочим предоставлялись определенные преимущества по сравнению с крестьянами. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила федеративное устройство России.
С образованием в 1922 г. Союза ССР конституционное развитие России, как и других союзных республик, вошедших в состав СССР, утрачивает свою самостоятельность. Вторая Конституция РСФСР, принятая 11 мая 1925 г., вслед за Конституцией СССР 1924 г. почти дословно воспроизводит федеральную (Конституцию СССР). Эта Конституция юридически оформила государственно-правовой статус России как союзной республики в составе Союза Советских Социалистических Республик.
Третья Конституция РСФСР была принята 21 января 1937 г., после Конституции СССР 1936 г. Она провозглашала завершение строительства основ социализма. В этой конституции закреплялись основы социалистического общественного строя; права и обязанности граждан; избирательная система; компетенция высших и местных органов государственной власти, управления, суда, прокуратуры. Конституция подтвердила добровольное объединение РСФСР с другими союзными республиками в составе СССР; суверенный характер власти РСФСР вне пределов союзной компетенции. Однако во многом она была декларативной и не могла стать заслоном от массового беззакония и внесудебных расправ в эпоху культа личности.
Четвертая российская конституция — Основной закон РСФСР — была принята 12 апреля 1978 г. Она разрабатывалась в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. В ней нашли отражение концепции построения развитого социализма и общенародного социалистического государства, провозглашались социальная однородность и морально- политическое единство социальных групп и слоев общества, формирование новой исторической общности людей — советского народа; общественная собственность на средства производства; плановое ведение хозяйства по принципу жесткой централизации; руководящая роль КПСС в политической системе. Господствующей идеологией признавался научный коммунизм; конечной целью общественного развития — бесклассовое коммунистическое общество. Частная собственность не допускалась. В основу организации государственной власти традиционно был положен принцип верховенства Советов, который носил формальный характер.
Глубокие перемены в общественной жизни после начала перестройки 1985 г. в СССР, особенно после провала августовского путча 1991 г., провозглашение государственного суверенитета РСФСР, распад СССР не могли не отразиться на содержании Конституции РСФСР 1978 г. Она неоднократно изменялась.
С учетом поправок 1989–1992 гг. Конституция РФ приобрела принципиально новые черты: отказ от социалистической модели общественного развития, монопольного положения КПСС в политической системе, признание идеологии плюрализма, разделения властей.
В то же время в Конституции 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями сохранялись противоречия, устаревшие концептуальные подходы, нечетко разграничивались полномочия между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Все это требовало ускорения конституционной реформы.
§ 3. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г.
Впервые вопрос о новой федеральной конституции был поставлен I Съездом народных депутатов РСФСР. 16 июня 1990 г. Для разработки текста конституции была образована Конституционная комиссия во главе с Б. Н. Ельциным, который в тот период являлся Председателем Верховного Совета РСФСР (в 1991 г. был избран Президентом РСФСР). Правовой основой ее разработки стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., провозгласившая восстановление суверенной российской государственности, преемственность федеративной формы государственного устройства, намерение создать демократическое правовое государство. В августе 1990 г. была представлена концепция, а в сентябре — первый вариант проекта конституции. После его доработки с учетом поступивших замечаний по решению Конституционной комиссии первый вариант проекта в ноябре указанного года был опубликован в печати для обсуждения. Сложная расстановка политических сил в России вызвала неоднозначное отношение к официальному проекту конституции. Это выразилось не только в широкой полемике вокруг него, но и в появлении альтернативных вариантов12.
Вопрос о ходе дальнейшей работы над проектом новой Конституции РФ рассматривался неоднократно на съездах народных депутатов Российской Федерации. Однако бесконечные парламентские дебаты завели конституционную реформу в тупик. И хотя формально Президент России оставался Председателем Конституционной комиссии, именно он выступил с инициативой созыва 5–16 июня 1993 г. в Москве Конституционного совещания13, которому предложил новый (президентский) вариант проекта Конституции РФ, который отличался от официального (парламентского) моделью сильной президентской власти при достаточно слабом парламенте.
Конституционное совещание представляло собой собрание политиков, лидеров политических партий и общественных движений, представителей федеральных и региональных органов власти, местной администрации, ученых-юристов. В ходе его работы на основе президентского проекта конституции и проекта, разработанного Конституционной комиссией, был выработан единый текст, по решению Президента РФ вынесенный на референдум — всенародное голосование14. Конституция РФ была принята путем всенародного голосования, в котором приняли участие 58 187 775 заинтересованных избирателей (54,8 процента), большинство из которых — 32 937 630, или 58,4 процента, проголосовали за принятие конституции. День проведения голосования — 12 декабря 1993 г. — стал днем принятия новой Конституции России. Она вступила в силу 25 декабря 1993 г., со дня своего официального опубликования по результатам всенародного голосования.
Конституционная реформа в России способствовала преодолению конституционного кризиса. Ее цель — упрочение суверенной российской государственности, выработка новой модели социально-экономического развития, формирование новых институтов государственной власти, расширение гарантий прав и свобод личности. Конституция РФ 1993 г. подвела черту под советским прошлым и ознаменовала принципиально новый этап истории России.
§ 4. Юридические свойства и основные черты конституции
Юридические свойства Конституции Российской Федерации — это такие качественные характеристики, которые отличают данный нормативно-правовой акт от других актов правовой системы России.
Федеральной Конституции России присущи такие юридические свойства, как:
– учредительный характер,
– верховенство и высшая юридическая сила,
– прямое действие,
– юридическая база текущего законодательства,
– стабильность, обеспечиваемая особым порядком принятия, пересмотра и внесения поправок,
– особая правовая охрана.
Любая конституция является учредительным юридическим документом. Учредительный характер Конституции РФ предопределен особым субъектом правотворчества, от имени которого она принимается, — многонациональным народом России. В Основном законе получает выражение государственная воля народа. Учредительный характер Основного закона проявляется и в том, что нормы федеральной конституции первичны и устанавливают основы государственного и общественного устройства России, принципы взаимоотношений личности, общества и государства, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами
Одним из юридических свойств Конституции РФ являются ее верховенство и высшая юридическая сила, которые служат проявлением доктрины господства права и означают приоритетное положение конституции в системе законодательства, ее верховенство на всей территории Российской Федерации. В верховенстве конституции находит свое выражение идея подчинения государства ее нормам, праву.
Высшая юридическая сила конституции определяет ее место в иерархии правовых актов, действующих на территории Российской Федерации: законы и иные правовые акты не должны ей противоречить. Верховенство конституции обеспечивается особым порядком принятия, гарантирующим ее легитимность.
Конституция России является нормативным правовым актом прямого действия. Это означает, что положения федерального Основного закона действуют непосредственно. Нормы о прямом действии содержатся в ст. 15 конституции. Физические и юридические лица вправе обращаться в государственные, муниципальные, судебно-прокурорские органы, полицию, непосредственно ссылаясь на нормы Конституции РФ. Всем участникам правоотношений обеспечивается защита от произвола и правонарушений.
Конституция выступает юридической базой текущего законодательства, ядром правовой системы в силу своего учредительного характера, верховенства и высшей юридической силы. Она определяет правовой вектор развития нашего государства и общества, основные направления развития законодательства.
Важным юридическим свойством конституции является ее стабильность, т. е. незыблемость конституционных предписаний, существующих институтов власти. Гарантией стабильности российской конституции служит особый порядок ее изменения и принятия новой конституции. Данный порядок установлен нормами главы 9 Конституции РФ, положения которой могут быть пересмотрены только путем принятия новой конституции.
Стабильность не означает неизменности конституции. Она сочетается с подвижностью, динамизмом. Кардинальные изменения в социально-экономической и политической сферах служат побудительным мотивом для внесения поправок в действующую конституцию или принятия новой. Конституционный вакуум чреват тем, что в общественной жизни могут возникнуть очаги напряженности, конфронтации.
К юридическим свойствам конституции относится особая правовая охрана конституции. Ее положения обеспечены наивысшей степенью правовой защиты. Гарантом конституции является Президент РФ. Исключительно важную роль в охране конституции играет Конституционный Суд РФ. В обеспечении реализации Конституции РФ участвуют также парламент, правительство, органы отраслевого управления, муниципальной власти, суда, Следственного комитета РФ, прокуратуры, полиции.
Вступившая в законную силу конституция обязательна для исполнения всеми находящимися на территории России гражданами, органами государственной и муниципальной власти, неправительственными организациями, в том числе общественными и религиозными объединениями, политическими партиями, должностными лицами. Невыполнение или нарушение Основного закона влечет административную или уголовную ответственность, предусмотренную федеральным законодательством.
Президент РФ, главы субъектов Федерации, следователи, судьи, прокуроры, работники полиции, военнослужащие, вступая в должность, приносят присягу на верность конституции.
В случае обнаружения затруднений, неясностей, противоречий в процессе правоприменения используется процедура официального толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ.
Конституции РФ присущи также реальность, перспективность, преемственность, характеризующие ее содержание, роль и значение для развития государства и общества.
Юридические свойства конституции служат гарантией ее реальности. Главным критерием оценки реальности конституции служит соответствие ее действительности. Если Основной закон адекватно отражает политико-правовую и социально-экономическую действительность, фактически сложившиеся общественные отношения (т. е. фактическую конституцию), можно рассуждать о его реальности.
При рассмотрении вопроса реальности конституции нельзя смешивать его с оценкой эффективности действия отдельных норм Основного закона, которые могут отмереть, т. е. потерять свое значение. Это, однако, не означает утраты действенности содержания Основного закона в целом. О фиктивности конституции можно утверждать в случае ее несоответствия базовым ценностям, устоям социально-экономической и общественно-политической жизни, систематического нарушения декларированных прав и свобод человека и гражданина, игнорирования прав наций и народностей.
Реальным конституциям противостоят фиктивные, которые наполнены социальной демагогией и декларациями. Они порождают конституционные иллюзии, т. е. обманчивую веру в Основной закон. В отличие от конституций бывших СССР, РСФСР, автономных советских социалистических республик советского периода отечественной истории, характеризовавшихся большой степенью декларативности, Конституция РФ 1993 г. приближена к действительности.
Конституция является своего рода моделью для регулирования новых общественных отношений. Вот почему ей присущ прогностический характер, такая черта, как перспективность. Поэтому наряду с закреплением итогов достигнутого в Конституции РФ 1993 г. отражаются стремления и цели, представляющие задачи будущего, исторические перспективы. В силу программного характера конституция служит ориентиром для динамичного развития не только общественных процессов, но и правовой системы.
Важной чертой Конституции РФ является преемственность. Она обусловлена непрерывностью исторического развития государственности. Идея преемственности конституции наиболее ярко проявляется в ее преамбуле, в которой выражена воля народа к сохранению исторически сложившегося государственного единства, незыблемости демократического строя, уважения к памяти предков, передавших нам любовь к Отечеству, веру в добро и справедливость, осознание ответственности за свою Родину. Преемственность предполагает воспитание уважения к конституционным ценностям, преодоление правового нигилизма, постоянное совершенствование качества конституционного законодательства, практики его применения.
Таким образом, юридические свойства и основные черты конституции взаимосвязаны и взаимозависимы. Они проявляются не изолированно, а в органическом единстве, оказывая друг на друга воздействие, выражая качественную определенность содержания Основного закона России, и только взятые вместе дают исчерпывающее представление о Конституции РФ.
§ 5. Структура российской конституции
Структура Конституции РФ — это обусловленная предметом конституционного регулирования субъективная организация нормативного материала, составляющего текст федерального Основного закона, его архитектоника. Будучи ядром правовой системы Российской Федерации и элементом системы конституционного законодательства России, конституция сама является системным актом. Она обладает рядом новых свойств, которых нет у каждого из составляющих ее элементов — институтов, норм. Это свойства целостности, упорядоченности, устойчивости, организованности.
Элементами структуры российских конституций выступают преамбула (вводная часть), разделы, главы, статьи. В структуре Основного закона находит выражение логическая взаимосвязь составляющих его элементов, обеспечивается последовательность их расположения, внутренняя согласованность.
Содержание каждого последующего раздела (главы) предопределено предыдущим (предыдущей), и все разделы (главы) Основного закона следует рассматривать в системной взаимосвязи.
Преамбула — это своеобразная увертюра к тексту конституции, ее вводная часть. Она объясняет цели и задачи деятельности государства, исторические условия разработки и принятия Основного закона, способствует уяснению его содержания в целом и особенностей. В правовой науке высказываются различные мнения по вопросу о нормативности преамбулы. Многие ученые полагают, что положения преамбулы Основного закона не являются правовыми нормами, т. е. не имеют нормативного содержания. Однако они важны для формулирования, толкования и применения остальных положений конституции.
Основную часть конституции составляют положения раздела I, посвященные:
– основам конституционного строя;
– правам и свободам человека и гражданина;
– федеративному устройству;
– системе органов государственной власти и местного самоуправления;
– государственной символике;
– процедуре принятия и изменения конституции.
В Конституции РФ имеется раздел II «Заключительные и переходные положения». Нормы этого раздела фиксируют прекращение действия прежней конституции, устанавливают порядок вступления Основного закона в силу, сроки образования новых органов публичной власти. Переходные положения определяют сроки вступления в действие отдельных норм конституции, порядок применения законов и иных нормативных актов, действовавших до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., замены прежних конституционных институтов новыми; основания, на которых продолжают действовать ранее образованные органы. В нем определяются условия действия Федеративного договора 1992 г.: его положения действуют в части, не противоречащей конституции.
Следовательно, структуру (т. е. внутреннее строение) федеральной конституции составляет логическая совокупность конституционно-правовых институтов, имеющих собственный предмет регулирования и известную нормативную обособленность.
Хотя структура Конституции РФ предопределена общественными отношениями на определенном этапе исторического развития, нельзя не учитывать, что ее нормы формулируются людьми, наделенными волей и сознанием. Поэтому в рамках объективно обусловленной структуры на нее оказывают влияние субъективные факторы, а именно: правовые идеи, научные концепции, философские доктрины, традиции, воля законодателя, отечественный и зарубежный опыт конституционализма.
§ 6. Порядок пересмотра конституции и принятия конституционных поправок
Данный порядок установлен положениями главы 9 Конституции РФ и включает:
– принятие новой конституции или пересмотр норм глав 1, 2 и 9;
– внесение поправок в отдельные статьи глав 3–8 включительно;
– изменение ст. 65 Конституции РФ.
В каждом случае процедура внесения изменений будет различной, однако, безусловно, что принятию новой конституции или внесению в нее изменений и дополнений предшествуют разработка концепции будущего акта или конституционных поправок, анализ и оценка конституции в целом или отдельных ее норм на основе отечественного и мирового конституционного опыта, непосредственная работа над текстом законопроекта, согласование конституционных изменений с субъектами Федерации, научная экспертиза законопроекта и его общественное обсуждение.
Конституция РФ вводит усложненную процедуру ее принятия и изменения. Ограничен круг субъектов конституционной законодательной инициативы: Президент РФ; палаты парламента — Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания; группа парламентариев численностью не менее одной пятой численности депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.
Вопрос о принятии новой конституции возникает, если имеется необходимость пересмотра норм глав 1, 2 или 9. Если предложение o пересмотре указанных глав поддержано членами каждой из палат парламента в размере три пятых голосов общего числа, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное собрание, которое может:
– подтвердить неизменность действующей консти
...
