Ю.В. Благов

Местное самоуправление в Российской Федерации в условиях муниципально-правовой реформы

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.553(075.8)

ББК 67.401я73

Б68

Автор:

Благов Ю. В.

Рецензенты:

Костюков А. Н. – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского;

Маслов К. В. – кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.

В монографии исследуются актуальные проблемы проходящей в России муниципально-правовой реформы. Исследованы место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, генезис взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России. Сделан вывод о непоследовательной государственной политике в данной сфере, постепенном встраивании органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти (на примерах новых организационных моделей местного самоуправления и трансформации принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления).

Законодательство приводится по состоянию на сентябрь 2016 г.

Предложены различные варианты постепенного возвращения к конституционной модели организации местного самоуправления. Также рассмотрены теоретические и практические проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления, разработаны предложения по совершенствованию существующего правового регулирования.

УДК 342.553(075.8)

ББК 67.401я73

© Благов Ю. В., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Предисловие

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начал подвергаться серьезным изменениям начиная с 2004 г., т. е. фактически с момента его принятия. Поправки следовали одна за другой, и уже к 2012 г. общее число внесенных в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. изменений превысило 200. Наиболее значительные изменения были направлены на постепенное лишение местного самоуправления самостоятельности с помощью таких рычагов, как расширение компетенции местного самоуправления без передачи соответствующих финансовых ресурсов; лишение муниципалитетов налоговых доходов и превращение их таким образом в дотационные публично-территориальные образования; активное внедрение в муниципально-правовую практику организационной модели «сити-менеджер» (совет-менеджер); введение в федеральное законодательство института удаления главы муниципального образования в отставку, что обеспечило настоящее противостояние глав субъектов РФ и глав муниципалитетов на протяжении последних нескольких лет.

Но принятие и реализация Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» и Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» положили начало радикальным изменениям в сфере местного самоуправления.

В монографии исследованы место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, генезис взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России. Проанализировано реформирование института организационных моделей местного самоуправления, повлекшее за собой фактическую отмену выборности населением органов и должностных лиц местного самоуправления и замену на иные формы, исключающие прямое волеизъявление местного населения. Продемонстрировано фактически полное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ и в решении ключевых вопросов. Также рассмотрены теоретические и практические проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления, разработаны предложения по совершенствованию существующего правового регулирования.

На основе проведенного анализа автор приходит к выводу о необходимости разработки и неуклонного следования долговременной стратегии развития местного самоуправления, разработанной на основе модели, закрепленной Конституцией РФ, открытого диалога представителей всех уровней власти, научного сообщества, поддерживаемой большинством российских граждан и направленной на развитие и укрепление конституционной демократической модели местного самоуправления.

Глава I.
Органы местного самоуправления в системе органов публичной власти

§ 1. Место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти

Власть — одно из ключевых, наиболее масштабных и многогранных явлений в жизни общества. Только в русском языке она оценивается и характеризуется более чем пятью тысячами понятий и категорий. Каждое из определений власти акцентирует внимание на ее отдельных проявлениях и связано с конкретным подходом к ее рассмотрению.

Власть в самом общем смысле представляет собой возможность и способность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств. Учитывая многообразие подходов к пониманию власти, представляется, что власть как правовую категорию следует рассматривать в качестве общественного отношения двух или более субъектов с неравными по объему правами и обязанностями, для которого характерно превалирование воли одного из субъектов над волей другого субъекта (субъектов), что побуждает последнего к совершению (отказу от совершения) определенного рода действий. При этом в основании такого побуждения может лежать как принуждение, так и добровольное подчинение.

Публичная власть характеризуется рядом специфических признаков. Во-первых, исторически она основана на организации и функционировании территориальных общностей и коллективов. Так, по мнению В. Е. Чиркина, «к территориальным публичным коллективам относятся само общество в государственных границах страны, народ субъекта Федерации, муниципального образования, который представлен на выборах, референдумах, сельских сходах корпусом избирателей. Именно эти лица избирают представительные органы, выборных должностных лиц, решают вопросы, вынесенные на референдум, совершают другие действия, имеющие важнейшее публичное значение»1.

Во-вторых, публичная власть, в отличие от иных видов власти, осуществляет свою дельность через публичные органы и учреждения, образующие механизм этой власти.

В-третьих, обязательными признаками современной публичной власти являются ее открытость, известность, что проявляется в публичности деятельности властных институтов.

В-четвертых, публичная власть в качестве средств воздействия использует систему общеобязательных велений — норм права — общеобязательных правил поведения, адресованных неопределенному кругу лиц, рассчитанных на многократное применение, санкционированных государством в лице населения непосредственно или органов государственной власти и местного самоуправления и обеспеченных силой государственного принуждения. «Отличительным признаком публичной власти являются суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными публичными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах»2.

В-пятых, особенностью публичной власти является и то, что ее объект и субъект обычно не совпадают — властвующий и подвластный четко разделены. «В общефилософском значении сущность власти проявляется в отношении определенного субъекта к объекту воздействия, побуждении объекта воздействия действовать по воле субъекта воздействия»3.

В-шестых, Т. Я. Хабриева характеризует публичную власть как «реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов, и на каждом уровне такая власть имеет свои полномочия»4.

Целостная и системная концепция публичной власти в Российской Федерации сформировалась на основании опыта функционирования властных институтов, начиная с принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этой концепции публичная власть в России представляет собой систему из трех равноценных и равнозначных подсистем (уровней, видов) власти: государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть).

В свою очередь, федеральный уровень публичной власти и уровень публичной власти субъектов РФ образуют определенную подсистему — государственную власть. Поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, муниципальная (местная) власть является самостоятельной подсистемой публичной власти.

Сказанное является основанием для рассмотрения публичной власти в качестве родового понятия по отношению к ее видам — государственной власти, осуществляемой многонациональным народом Российской Федерации непосредственно через институты непосредственной демократии федерального и регионального масштаба, а также через органы государственной власти федерального и регионального уровней (на уровне субъектов РФ) и муниципальной власти, осуществляемой многонациональным народом Российской Федерации (местным населением на территории муниципального образования) непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Это подтверждается позицией Конституционного Суда РФ. Так, в п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. № 7-П сказано: «…местное самоуправление — как публичная (муниципальная) власть — осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»5.

Государственная власть является высшей формой публичной власти, так как, во-первых, ее социальным источником является народ всей страны, во-вторых, в силу этого только государственная власть обладает суверенным характером, в-третьих, только она может регулировать все вопросы жизнедеятельности общества, в-четвертых, именно она наделяет предметами ведения и полномочиями остальные публичные территориальные коллективы, наделяет основами компетенции их органы. Государство — официальный представитель всего общества страны на международной арене. Его власть распространяется на всю территорию государства, включая ее подвижные части в границах и вне границ — самолеты, корабли под флагом государства, космические аппараты, на граждан государства, находящихся за границей. Власть государства имеет универсальный характер: она может распространяться на все отношения, которые регулируются государством и правом и поддаются такому регулированию. Государственная власть едина. Разделение ее на определенные виды не противоречит единству государственной власти, единству политики, проводимой по принципиальным вопросам всеми ее органами. Государственная власть есть концентрированное выражение воли и силы государства, воплощенное в государственных органах и учреждениях.

Несмотря на то, что собственная власть субъектов РФ по предметам их ведения (в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ) названа в Конституции РФ государственной властью, субъект Федерации почти нигде ни юридически (за исключением республик в составе Российской Федерации), ни фактически не рассматривается как государство. Следует согласиться с В. Е. Чиркиным, утверждающим, что «это — государственное (государствоподобное) образование. Его собственная публичная власть в пределах его предметов ведения не является государственной властью. Это — государствоподобная несуверенная публичная власть»6.

Относительно природы и характеристики местного самоуправления как разновидности публичной власти по сей день ведутся жаркие дискуссии. Самостоятельность местного самоуправления, по мнению отдельных авторов, понимается как значительная автономия местной власти. Так, А. Н. Костюков пишет: «Местное самоуправление является не просто формой децентрализации власти, самостоятельности местных органов, оно выражает идею самоорганизации самих местных жителей, это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Местная автономия, разделение власти на государственную и местную — условие для обеспечения возможности реального самоуправления людей. Основным субъектом местного самоуправления являются не властные органы, а местные сообщества, сами люди, составляющие население самоуправляющихся единиц. Этот принцип составляет сердцевину философии самоуправления»7. В. А. Баранчиков отмечает, что «местное самоуправление в качестве публичной власти, в отличие от государства, входит в состав гражданского общества, является стержнем его формирования и развития»8. Напротив, Н. В. Постовой полагает, что «органы местного самоуправления являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, так как публичные полномочия присущи и органам государственной власти, и органам местного самоуправления, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях. Государственность местного самоуправления проявляется в том, что государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляя им субсидии на финансирование определенных проектов и т. д. При условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от государства. Такой вывод подтверждает сама жизнь. Принимает государство реальный закон о становлении местного самоуправления — оно есть, не принимает — самоуправления быть не может»9.

На основе анализа различных подходов к определению местного самоуправления можно выделить его основные черты.

Во-первых, местное самоуправление — разновидность публичной власти, которая установлена законом и осуществляется в рамках закона.

Во-вторых, наличие публичной власти позволяет населению и органам местного самоуправления выполнять значительное число местных дел и отдельные государственные дела на территории муниципального образования.

В-третьих, местное самоуправление имеет самостоятельную материально-финансовую основу в виде муниципального бюджета, муниципального имущества.

Науке муниципального права известны несколько теорий местного самоуправления, построенные в зависимости от определенного уровня взаимоотношений местного управления и государства. Так, на разных исторических этапах выделялись: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления.

В науке муниципального права также выделяют модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. По мнению Н. Л. Пешина, под «моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик»10. Традиционно выделяется 3 модели.

Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственной власти и является ее продолжением. Об особенностях административной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти весьма остро отзывался Л. А. Велихов: «Приказная форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому “полицейскому государству”, в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства»11.

Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связана в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства. В чистом виде данная модель на сегодняшний день отсутствует. Пожалуй, в наибольшей степени к этой модели приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной властей в отдельных штатах США. Как отмечает Е. С. Шугрина, «в каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой “мини-государства” со своей системой правовых актов, землей, собственностью, финансами, органами правопорядка, развитой системой управления, основанной на широком использовании форм прямой демократии»12.

Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. Местное самоуправление является, с одной стороны, «продолжением» государства, с другой — общественным институтом. «Степень дуалистичности модели взаимоотношений государства и местного самоуправления можно оценить через величину “стоимости” полномочий, которые осуществляют органы государства в сфере местного самоуправления, и полномочий, которые осуществляют органы местного самоуправления по исполнению переданных государственных полномочий, в соотношении с величиной “стоимости” полномочий, которые осуществляют субъекты местного самоуправления по решению вопросов местного значения и других вопросов местного самоуправления»13.

Представляется, что природа современного российского местного самоуправления основана именно на дуалистической теории, поскольку муниципальные образования имеют вопросы местного значения, в основе местного самоуправления (в дореформенном варианте) лежали общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль), однако в то же время допускается серьезное вмешательство органов государственной власти в сферу местного самоуправления.

Для определения соотношения местного самоуправления и государственной власти в России необходимо, прежде всего, обозначить, в каких пределах государственная власть допускает местное самоуправление. Конституцией РФ 1993 г. наряду с двумя уровнями государственной власти (федеральной и субъектов РФ) определен и третий властный уровень — местное самоуправление, не входящее в государственно-властную систему. Нет никаких оснований говорить о полном отделении местного самоуправления от государства. Вместе с тем органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это принципиальное положение закреплено в ст. 12 Конституции РФ. Однако самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной, так как оно существует и действует в рамках единого государства. Местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Это не означает функциональной отделенности местного самоуправления от государственной власти.

Е. С. Шугрина, рассматривая соотношение понятий «местная» и «государственная» власть, отмечает, что «муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эти властные функции; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление власти на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней юридическим и физическим лицам; возможность использования средств законодательно институализированного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета. Территория муниципального образования есть территория государства, местные жители являются гражданами государства. Статус местного самоуправления определяется государством в Конституции и законах, принимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются в русле единой государственной политики; органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Органы местного самоуправления не обладают “компетенцией устанавливать свою компетенцию”, т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом»14.

Однако муниципальная власть обладает признаками, качественно отличающими ее от государственной власти. Это, во-первых, «особый субъект муниципально-правовых отношений — население муниципального образования. В лице населения имеет место совпадение объекта и субъекта муниципально-правового регулирования»15. На местном уровне субъектом управления являются не органы и должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ (необходимо отметить, что последнее положение с каждым годом подвергается все большему ограничению). Во-вторых, можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. В-третьих, самостоятельное, обособленное от государственного воздействия осуществление населением принадлежащей ему власти посредством непосредственной демократии и через органы территориального общественного самоуправления (на практике данные формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления не получили серьезного развития, хотя возможности для роста существуют). В-четвертых, самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления. В-пятых, «первичность, приоритетность муниципального права по отношению к другим отраслям права в вопросах организации местного самоуправления»16. В-шестых, материально-финансовую базу местного самоуправления составляют муниципальная собственность и местный бюджет.

Н. Л. Пешин выделяет следующие признаки муниципальной власти, отличающие ее от государственной власти. «Это наличие особого — муниципального — уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения. Во многих случаях эта власть может осуществляться непосредственно населением. Депутаты, выборные должностные лица (в особенности на низовом уровне) избираются жителями, как правило, из “своего круга”. Местная власть, как и общественная, строится на принципах самоорганизации и саморегуляции. Местная власть не обладает собственным аппаратом принуждения»17.

Помимо прочего, местное самоуправление обладает и свойствами, характеризующими его как общеобязательный институт. Так органы местного самоуправления выполняют значительную часть общественных дел, имеющих в то же время значение для государства в целом (управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, введение в действие местных налогов, осуществление охраны общественного порядка и т. д.). Органы местного самоуправления при решении этих вопросов должны обладать властными полномочиями, реализация которых в необходимых случаях должна обеспечиваться принуждением. Организация местного самоуправления регламентируется, в первую очередь, конституцией, законодательством государства, что дополнительно придает местному самоуправлению официальный статус.

Анализ природы муниципальной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. В местном самоуправлении сочетание государственных и общественных начал представляется не случайным, а их единство служит решению следующих важнейших общественно-государственных задач: 1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и к ослаблению государства и его институтов; 2) создаются возможности для большей части людей участия в управлении делами общества и государства; 3) достигается цель — сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов; 4) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает решения в интересах населения; 5) порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого в обустройстве жизни, достойной каждого человека; 6) управление обществом преобразуется в единый созидательный процесс.

Таким образом, местное самоуправление — особый способ децентрализации управления в государстве. Как отмечает А. Н. Кокотов, «если субъекты РФ есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах РФ — это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться как на субъекты РФ, так и на муниципальные образования. Очевидно, что равнобедренный треугольник — более устойчивая фигура, чем вертикаль»18.

Местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Выведение органов местного самоуправления из системы государственной власти не означает, что они исключаются из системы общегосударственного управления в целом. Местное самоуправление может быть эффективно лишь тогда, когда оно гармонично функционирует в тесном взаимодействии с государственной властью (региональной и федеральной). Встраивание местного самоуправления в государственную систему управления приведет к потере его самостоятельности и утрате способности решать вопросы местного значения самим населением. При этом государственные органы будут перегружены решением мелких и незначительных вопросов. «Передача на муниципальный уровень слишком большого объема полномочий грозит потерей единой внутренней политики государства либо приведет к утрате самостоятельности местных органов власти, неспособных справиться с поставленными задачами. Следовательно, объем полномочий местного самоуправления должен позволять обеспечить эффективное решение местных вопросов и переданных государственных полномочий»19.

12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, на высочайшем уровне закрепившая исходные начала организации и деятельности местного самоуправления в России, к числу которых относятся следующие.

1. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством. Акцент на организационную обособленность сделан в ст. 12 Конституции РФ, где отмечается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы народовластия. В то же время, ч. 2 ст. 132 Конституции РФ закрепляет положение, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

2. Самостоятельность местного самоуправления. Это означает свободное и независимое от органов государственной власти решение вопросов местного значения в форме непосредственной демократии или через органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается органами местного самоуправления и принимается населением или местным представительным органом. Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ). «Конструкция “учета мнения населения”, используемая пока в рамках муниципально-правового института территориальной организации местного самоуправления, имеющая благоприятные перспективы для применения при решении других вопросов местного значения»20, разумеется, при наличии четкого механизма реализации данной конструкции.

3. Территориально-поселенческая организация местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституция РФ закрепила приоритет поселений в сравнении с другими муниципальными образованиями.

4. Участие населения в работе органов местного самоуправления. Это и право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право участия в местном референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ). Кроме того, это право обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

5. Экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления. Экономическая самостоятельность определяется закреплением в конституции муниципальной собственности наряду с государственной и частной (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). К объектам муниципальной собственности относится имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия и учреждения, земля и другие природные ресурсы. Финансовую основу местного самоуправления составляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Кроме того, государство обязано финансировать отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления.

6. Гарантированность местного самоуправления. Помимо названных выше, ст. 133 Конституции РФ закрепляет следующие гарантии: право органов местного самоуправления на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных конституцией и федеральными законами.

7. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В рамках общих принципов субъекты РФ самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.

Соотнесем конституционную модель местного самоуправления с современной организационно-правовой моделью местного самоуправления.

Современная модель местного самоуправления основана на положениях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»21 с последующими изменениями, общее число которых уже превысило 20022, включая принципиальные изменения, внесенные Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»23 и Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»24.

1. Законодатель поставил под сомнение самостоятельность местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Сегодняшняя редакция Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает пять основных организационных моделей местного самоуправления. Согласно первой модели глава муниципального образования избирается на прямых выборах и возглавляет местную администрацию (традиционная модель). Согласно второй модели глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования и одновременно замещает должность председателя представительного органа. Глава местной администрации в указанной модели назначается на должность по контракту, заключаемому представительным органом муниципального образования, по результатам конкурса на замещение указанной должности (модель «совет-менеджер» или «сити-менеджер»). Согласно третьей модели глава муниципального образования избирается на прямых выборах и возглавляет представительный орган, а глава местной администрации назначается на должность по контракту (модель «избранный мэр и сильный управляющий»). Согласно четвертой модели глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет местную администрацию (модель «лидер-кабинет»). Согласно пятой модели глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию (модель «совет-комиссия»).

В соответствии с действующей редакцией Федерального закона № 131-ФЗ выбор организационной модели местного самоуправления осуществляется законом субъекта РФ и уставом муниципального образования из числа моделей, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ. Однако устав муниципального образования не может противоречить закону субъекта РФ, а в случае противоречия подлежит приведению в соответствие с законом субъекта РФ. Таким образом, субъект РФ самостоятельно определяет организационную модель местного самоуправления для всех муниципальных образований, находящихся на его территории.

2. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ изменен институт территориальной организации местного самоуправления — федеральный законодатель предоставил возможность субъектам РФ распространить двухуровневую модель организации местного самоуправления наряду с муниципальными районами также на городские округа. Для этого Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ введено два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Создание таких городских округов и внутригородских муниципальных образований осуществляется законами соответствующих субъектов РФ. Вопросы местного значения, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества городского округа и внутригородских районов разграничиваются законами субъектов РФ и уставом такого городского округа.

Во-первых, в соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В данном случае вопрос об образовании городского округа с внутригородским делением решается в императивном порядке законом субъекта РФ без учета мнения населения муниципальных образований, подвергающихся преобразованию, что влечет необоснованное вмешательство субъектов РФ в дела местного самоуправления. Во-вторых, наукой давно установлено, что именно крупные города, управляемые как единое целое, являются точками роста региональной экономики. Концентрация экономических и человеческих ресурсов на территории города объективно обусловливает их ускоренное по сравнению с другими видами муниципальных образований экономическое развитие. Имеет место позитивное влияние эффекта масштаба (иначе — агломерационного эффекта) на экономическое развитие. Ликвидация подлинного местного самоуправления на территории городского округа нивелирует эффект масштаба, что и приведет к замедлению экономического роста.

3. В ходе муниципальной реформы фактически был сведен на нет принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления. Прямые выборы населением главы городского округа, являющегося центром субъекта РФ, сохранены всего лишь в нескольких субъектах РФ. В большинстве субъектов РФ распространение получили модели, согласно которым глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и выполняет обязанности его председателя либо, соответственно, избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. Это серьезно колеблет конституционную сущность местного самоуправления как важнейшей формы народовластия, способа самоорганизации населения для решения вопросов местного значения и противоречит смыслу ст. 3, 12, 32, 130, 131 Конституции РФ, выхолащивает саму суть местного самоуправления, поскольку в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ говорится об обязательном наличии выборных органов местного самоуправления. Ограничение выборности означает ограничение демократических основ местного самоуправления.

4. Население фактически лишено реальной возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления. Решение о структуре органов местного самоуправления принимается субъектом РФ без учета мнения населения муниципального образования. В соответствии с ч. 7.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации. Однако механизм учета мнения в законе не прописан, что делает данную норму декларативной. Законодательное регулирование фактически направлено на то, чтобы минимизировать прямое волеизъявление населения.

5. Законодатель изменил общие принципы организации местного самоуправления, переложив принятие ключевых решений в сфере местного самоуправления на органы государственной власти субъектов РФ. После принятия Федерального закона № 136-ФЗ общие принципы организации местного самоуправления устанавливаются федеральным законом, однако решение ключевых вопросов, имеющих наиболее важное значение для муниципальных образований и муниципального сообщества, передано в ведение субъектов РФ. Помимо перечисленных выше полномочий, в соответствии с ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ субъекты РФ получили право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Между тем, в нормах Конституции РФ отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ вопросы местного значения решаются населением непосредственно либо через выборные и иные органы местного самоуправления. Предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи законом субъекта РФ органам государственной власти субъекта РФ фактически исключает из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что противоречит нормам Конституции РФ.

6. Одна из главных проблем последних 15 лет, а именно критическое состояние местных финансов, так и не была решена, более того, в условиях финансово-экономического кризиса, охватившего Россию, муниципалитеты оказались на грани выживания. В России на долю местного уровня власти, который является максимально приближенным к населению, до недавнего времени приходится всего лишь два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Сегодня к данному перечню добавился торговый сбор. Однако объектом налогообложения как в первом, так и во втором случае являются статичные объекты, будь то земельный участок с периодически варьируемой кадастровой стоимостью либо определенное имущество, стоимость которого также не претерпевает существенных колебаний. Доля земельного налога в общем объеме доходов местных бюджетов колеблется в пределах 3–3,5%, налога на имущество физических лиц — 0,1%. Разумеется, в подобной ситуации, с учетом продолжающегося экономического кризиса в России в целом, речь может идти лишь о выживании муниципалитетов, но не о какой-либо финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Все большее встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти отмечается ведущими российскими учеными.

Н. С. Тимофеев пишет, что «муниципальная реформа как часть общей административной реформы государственного управления, построения вертикали власти свидетельствует об очередной попытке под прикрытием ценностей демократии, реализации интересов населения, объединенного территориальной общностью, построить такую систему взаимосвязей муниципальных образований, субъектов РФ и Российской Федерации в целом, которая обеспечивала бы государственное единство не на балансе централизма и децентрализма, а на преимущественном развитии державного централизма»25.

А. Н. Кокотов отмечает, что «“равнобедренный треугольник публичной власти” постепенно сворачивается в привычную вертикаль, поскольку законодательство о местном самоуправлении все меньше оставляет простор для муниципального правотворчества, а федеральный центр все более заводит местное самоуправление под регионы, передоверяет местное самоуправление последним»26.

Действительно, за последние 10–15 лет четко сформировалась тенденция централизации осуществления публичной власти в Российской Федерации. Так, перечень вопросов местного значения был необоснованно расширен без передачи муниципалитетам адекватного объема финансовых ресурсов; несмотря на активное сопротивление муниципальных властей практически во всех крупных городах России был введен институт сити-менеджера, который в теории и на практике показал свою неэффективность; был введен институт удаления главы муниципального образования в отставку, чем на несколько лет было обеспечено яростное противостояние губернаторов и мэров при фактическом попустительстве федерального центра.

Принятием Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»27 и Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»28 по местному самоуправлению нанесен самый серьезный удар за все последние годы. Органы местного самоуправления по ключевым позициям подчинены органам государственной власти, как федеральным, так и органам государственной власти субъектов РФ. Местное самоуправление в значительной степени утратило свою самостоятельность, принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления подвергнут сомнению, население фактически лишено реальной возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления, принятие ключевых решений в сфере местного самоуправления переложено на органы государственной власти субъектов РФ.

§ 2. Генезис взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России

В науке муниципального права выделяют три точки зрения по вопросу о временном периоде становления местного самоуправления в России.

Согласно первой точке зрения, местное самоуправление развилось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Этой точки зрения придерживаются такие ученые, как Н. В. Постовой, А. Н. Кокотов, И. В. Выдрин, А. И. Коваленко.

Согласно второй точке зрения, начало формирования местного самоуправления связано с реформами Ивана IV, Петра I, Екатерины II. Указанной позиции придерживались О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев.

Согласно третьей точке зрения, о формировании местного самоуправления в России, прежде всего как территориального самоуправления, можно говорить только со второй половины ХIХ в., после проведения буржуазно-демократических реформ. «Именно с проведением крестьянской реформы 1861 года, земской 1864 года и городской 1870 года реформ стало возможным становление местного самоуправления»29.

Действительно, третья точка зрения представляется наиболее обоснованной. Местное самоуправление в его современном понимании как форма народовластия и способность населения к самостоятельному решению вопросов местного значения начинает формироваться только после отмены крепостного права, д

...