С. Б. Сафина

Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации

Монография

Научный редактор
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
С. А. Авакьян

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(470+571)

ББК 67.400.1(2Рос)

С21

Автор:

Сафина С. Б., кандидат юридических наук, доцент.

Рецензенты:

Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор;

Пресняков М. В., доктор юридических наук, доцент.

Научный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. А. Авакьян.

В монографии раскрывается концепция конституционного законодательства республик как субъектов Российской Федерации, обладающих специфическим конституционно-правовым статусом. Выявлены проблемы определения понятия, содержания и развития конституционного законодательства республик, рассмотрены особенности составляющих его элементов. В книге исследуются понятийные, процедурные и содержательные аспекты конституционного законодательства республик, формулируются новые теоретические положения и практические рекомендации по его совершенствованию.

Законодательство приведено по состоянию на март 2018 г.

Издание адресовано научным работникам, преподавателям, аспирантам, магистрантам и студентам юридических вузов, а также практическим работникам и всем, кто интересуется вопросами развития законодательства.

УДК 342.4(470+571)

ББК 67.400.1(2Рос)

© Сафина С. Б., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

В силу федеративного характера российского законодательства, разделения компетенции между Федерацией и ее субъектами, принято выделять федеральный уровень законодательства и уровень законодательства субъектов Федерации. Статья 5 действующей Конституции Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Республики в рамках своей компетенции осуществляют конституционно-правовое регулирование и принимают соответствующее конституционное законодательство. Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации формируется в системе общефедерального конституционного законодательства с учетом его единства и иных, закрепленных в федеральной Конституции принципов, на основе разделения сфер правового регулирования между Федерацией и ее субъектами.

Устанавливая основы правового статуса республик как национально-государственных образований, Конституция Российской Федерации закрепила особое положение республик, их специфичность среди других субъектов Федерации. Республики, хотя и в скобках, названы государствами; они имеют основной закон в виде конституции, причем республики вправе самостоятельно определять способ ее принятия; республики также вправе устанавливать на своей территории, дополнительно к русскому, свой государственный язык. Специфичность конституционно-правового статуса республики усматривается и в решении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П1, где отмечается, что использование в ст. 5 (ч. 2) Конституции Российской Федерации понятия «республика (государство)» отражает особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Республики осуществляли свое конституционное правотворчество практически с момента образовании Федерации в России, в то время как остальные субъекты Российской Федерации получили такое право лишь с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. Специфичность правового статуса республик в составе Российской Федерации определила, как следствие, особенности структуры и содержания республиканского конституционного законодательства. Конституционное законодательство республики в отличие от уставного законодательства других субъектов Федерации, во-первых, имеет более длительный период развития, т. е. можно говорить о его определенной преемственности и выделять этапы развития. Во-вторых, республиканское конституционное законодательство включает в себя более широкий спектр нормативных правовых актов за счет особенностей сфер регулирования, входящих в его предмет. К таким актам, нехарактерным для остальных субъектов Федерации, относятся, например, законы о порядке принятия и изменения республиканских конституций, конституционные законы об органах государственной власти республики, законы о государственных языках и языках народов республики, о государственных наградах и почетных званиях республики и др. В-третьих, только в республиканских конституциях в качестве их структурных частей содержатся практически одноименные с главами федеральной Конституции главы об основах конституционного строя и правах и свободах человека и гражданина.

Конституционное законодательство республики, его особенности и тенденции развития требуют всестороннего изучения как с теоретической, так и с практической точки зрения. На сегодняшний день отсутствует однозначное определение конституционного законодательства республики и общее понимание его содержания, не сформирован единый подход в определении его структуры. Как узкий, так и широкий взгляд на республиканское конституционное законодательство содержит многозначные трактовки и разные интерпретации состава его структурных элементов. Имеющиеся разноречивые подходы в названных вопросах наблюдаются как при сопоставлении конституционного законодательства уровня Федерации и республиканского уровня, так и при сопоставлении республик между собой. Таким образом, уяснение обозначенных вопросов требует специальных научных исследований.

В настоящей монографии конституционное законодательство республик проанализировано с точки зрения его структуры и содержания, выявлены особенности составляющих его элементов, что позволило приблизиться к разрешению имеющихся на сегодняшний день коллизий и предложить ряд рекомендаций для их разрешения. Были проанализированы нормативные правовые акты федерального уровня, а также огромное количество актов республиканского законодательства, среди которых: конституции республик, конституционные и обычные законы республик, иные нормативные правовые акты республиканского уровня, декларации и заключаемые республиками договоры. Особому анализу подверглись решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятые по вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и вопросам соответствия конституций республик Конституции Российской Федерации, а также решения конституционных судов республик по вопросам толкования республиканских конституций.

Глава 1. Теоретико-правовые основы конституционного законодательства республик

1.1. Эволюция конституционного законодательства республик

1.2. Понятие и состав конституционного законодательства
республик

1.3. Предмет конституционного законодательства республик

1.1. Эволюция конституционного законодательства республик

Республики в качестве составных частей федеративной России впервые были упомянуты в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой в январе 1918 г. III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Декларация объявила, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Конституция РСФСР 1918 г. включила Декларацию в свой текст, но при этом не установила ни четкие правовые основы, ни организационно-правовые формы и статус субъектов Российской Федерации, в связи с чем ясное представление о территориальном устройстве Российской Федерации в тот момент отсутствовало. Конституция РСФСР определила Россию как федеративное государство с автономными образованиями, в качестве которых называла «национальные республики» и «автономные областные союзы». Практическое формирование федерации началось позднее.

Используемое в отношении республик наименование «национальная республика» позднее было заменено наименованием «автономная республика» и закрепилось уже в Соглашении Российского рабоче-крестьянского Правительства с Башкирским правительством о Советской автономии Башкирии от 20 марта 1919 г. Принятый впоследствии на основе Соглашения Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 г. «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской Республики» установил правовое положение республики и по своему значению признавался Центральной Советской властью (неофициально) в качестве Конституции БАССР2. В связи с этим названный Декрет может считаться первым актом, составляющим основу конституционного законодательства Башкирской Республики.

Опыт государственного строительства в Башкирской АССР был распространен и на другие советские республики. Аналогичные декреты были приняты и в отношении других образованных в тот период республик3 и послужили основой для развития их конституционного законодательства. Так, в декабре 1921 г. Первый Вседагестанский учредительный съезд Советов принял первую Конституцию Дагестана, основные положения которой были разработаны на основе Конституции РСФСР 1918 г. и документов ВЦИК об образовании Дагестанской АССР. Конституция ДАССР 1921 г. закрепила за республикой конкретные полномочия, обеспечивающие автономное существование Дагестанской Республики, установила систему органов государственной власти и управления республики, закрепила основные принципы избирательной системы и правовой статус граждан. При этом в ней устанавливалось правило, согласно которому республика принимала свою Конституцию без последующего утверждения высшим органом государственной власти РСФСР4.

Образование СССР и его конституционное оформление в 1924 г. вызвало изменение правового положения союзных республик, которое, в свою очередь, решительно повлияло на правовой статус автономных республик. Произошли изменения в порядке разработки и утверждения их конституций, в компетенции их высших органов государственной власти и управления, составе и положении наркоматов, в объеме бюджетных прав и т. д. Принятая на основе союзной Конституции Конституция РСФСР 1925 г. имела ряд особенностей в вопросах национально-государственного строительства. В отличие от первой российской конституции, в которой вопросы Федерации были только намечены, Конституция РСФСР 1925 г. уже содержала специальную главу «Об автономных советских социалистических республиках и областях». В названной главе Конституция РСФСР определила систему государственных органов власти и управления в автономных образованиях и регламентировала некоторые вопросы законодательства в автономных республиках. Необходимо заметить, что уже тогда автономным республикам предоставлялось право принимать в качестве своих основных законов Конституции, тогда как автономные области могли принимать только положения. В Конституции РСФСР 1925 г. устанавливался порядок принятия и утверждения республиканских конституций и в ее ст. 44 устанавливалось, что основные законы (конституции) автономных советских социалистических республик, а равно дополнения и изменения этих основных законов (конституций) принимаются их съездами советов, представляются на утверждение Всероссийского центрального исполнительного комитета советов и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов. Необходимость утверждения конституций автономных республик центральными органами власти объяснялась тем, что АССР являлась «автономно-политической частью союзной республики»5, а союзная республика как суверенное государство распространяла свой суверенитет и на АССР. Также устанавливалось, что конституции автономных республик регламентируют компетенцию предусмотренных Конституцией РСФСР для автономных республик органов государственной власти и управления, а центральные исполнительные комитеты автономных республик издают законодательные акты в соответствии с конституцией и компетенцией республики.

Федеративное устройство Советского государства основывалось на двух видах автономий: национально-государственной (автономные республики) и национально-территориальной (автономные области), и уже в 1920-е гг. на конституционном уровне были закреплены различия в правовом положении автономных образований различных степеней. Автономные республики выделялись своим особым статусом, что проявлялось в том, что, во-первых, автономным республикам предоставлялось право иметь свои конституции, утверждаемые ВЦИК и Всероссийским съездом Советов, в то время как автономные области, как уже было указано, могли принимать только свои положения, утверждаемые затем ВЦИК. Во-вторых, система органов власти автономных республик предусматривалась более широкой и разветвленной, чем система органов власти автономной области. В-третьих, Конституция РСФСР 1925 г. предоставляла автономной республике некоторые законодательные права6. Безусловно, особенности правового статуса автономной республики не могли не сказаться и на состоянии и уровне развития ее конституционного законодательства.

В течение 1925–1926 гг. почти все существовавшие в тот период автономные республики подготовили и приняли свои конституции. Отличительной особенностью этих конституций было то, что они рассматривали республику как государство и закрепляли статус автономной республики в качестве «государства рабочих и крестьян», входящего на основе Федерации в состав РСФСР. Несмотря на то, что конституции автономных республик были приняты республиканскими органами власти, они не были утверждены верховными органами государственной власти союзных республик вплоть до принятия следующей Конституции СССР 1936 г. Как пишет Б. Л. Железнов, в комиссии Президиума ВЦИК, созданной для подготовки конституций к утверждению Всероссийским съездом Советов, возникли серьезные разногласия по ряду вопросов, связанных с государственно-правовой квалификацией и некоторыми полномочиями автономных республик7. Особенно дискутировался вопрос о том, является ли АССР государством, каковым определяли себя автономные республики в своих конституциях. Некоторые ведомства РСФСР выступали против признания автономной республики государством. После споров на расширенном заседании комиссии в феврале 1926 г. одержало верх мнение не определять АССР как государство. Помимо этого, имелись замечания по ряду конституционных положений, повторяющих нормы Конституции РСФСР, по формулировкам, определяющим полномочия республиканских органов власти, по соотношению нормативных актов центральной власти и нормативных актов республики. По решению комиссии Президиума ВЦИК некоторые нормы республиканских конституций исключались, а некоторые редактировались. В результате комиссия решила отложить рассмотрение конституций АССР «до установления общих начал конституционного законодательства республик»8.

Таким образом, до принятия Конституции СССР 1936 г. статус автономных республик регулировался «на основе конституций соответствующих союзных республик и законов об образовании и государственном устройстве, издававшихся высшими органами государственной власти союзных республик при оформлении каждой автономной республики»9.

Несмотря на то, что первые республиканские конституции так и не прошли стадии утверждения, они сыграли определенную роль в становлении и развитии конституционного законодательства самих республик, а также конституционного законодательства Советской России в целом. Некоторые их принципиальные положения развивались в текущих актах конституционного законодательства республик, а также в порядке преемственности воплощались в последующих республиканских конституциях (например, положение проекта Конституции БАССР 1925 г. о признании на территории республики в качестве официальных башкирского и русского языков)10.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. унифицировали правовое положение автономных республик, установив, что все они без исключения не входят больше в состав краевых объединений и подчиняются непосредственно РСФСР. Этот факт сыграл большую роль в поднятии авторитета АССР в системе других национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации11.

Конституция СССР 1936 г. в ст. 60 устанавливала, что Верховный Совет союзной республики утверждает конституции находящихся в ее составе автономных республик. В Конституции РСФСР 1937 г. закреплялся приоритет и обязательность законодательства РСФСР на территории автономной республики, а также указывалось, что конституции автономных республик строятся в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР и учитывают особенности автономной республики. В 1937 г. все автономные республики приняли новые основные законы, соответствующие Конституции СССР и конституциям союзных республик, а в 1940 г. они были утверждены Верховным Советом РСФСР.

В конституциях всех автономных республик 1937 г. закреплялось общественное устройство, которое почти полностью воспроизводило текст первой главы Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Некоторые особенности можно было увидеть только в отражении исторических, национальных или других самобытных черт республик. Например, в ст. 2 Конституции СССР и ст. 2 Конституции РСФСР указывалось, что Советы депутатов трудящихся, составляющие политическую основу, выросли и окрепли в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата. В конституциях автономных республик, находящихся в составе РСФСР — Башкирской, Бурятской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Коми, Марийской, Мордовской, Северо-Осетинской, Татарской, Удмуртской, Чувашской и Якутской, было записано, что Советы депутатов трудящихся выросли и окрепли также в результате освобождения народа данной республики от национального гнета царизма и русской империалистической буржуазии и разгрома националистической контрреволюции. А в Конституции Коми АССР в ст. 9 указывалось, что наряду с господствующей формой хозяйства в республике допускается законом мелкое частное хозяйство единоличных крестьян, оленеводов и кустарей, основанное на личном труде и исключающее эксплуатацию чужого труда12.

При закреплении системы, принципов организации и деятельности органов государства в конституциях АССР соответствующие главы конституций в основном совпадали, а различия объяснялись неодинаковой численностью населения и особенностями административно-территориального устройства каждой автономной республики. Так, в Башкирской и Татарской АССР Советы являлись органами государственной власти в районах, городах, поселках, селах и деревнях; в Дагестанской республике, кроме того, — в аулах, Кабардино-Балкарской АССР — станицах, Бурятской — аймаках, сомонах, улусах13.

Практически полное текстуальное совпадение союзной, российской и конституций автономных республик наблюдалось и при регулировании правового статуса граждан, избирательной системы, а также государственных символов и столицы. В литературе отмечалось, что при сопоставлении их статей можно было увидеть, что большая часть статей республиканских конституций полностью воспроизводит соответствующие статьи Конституции РСФСР, остальные же либо конкретизируют ее нормы применительно к особенностям АССР, либо вызваны местными условиями и регулируют отношения, характерные только для автономной республики14. Изменяться конституции автономных республик могли по решению Верховного совета АССР, принятому большинством не менее двух третей голосов, но с последующим утверждением Верховным советом союзной республики.

Определенной особенностью в конституционном развитии автономных республик обладала Тувинская АССР, вошедшая в состав Союза ССР и РСФСР позднее других автономных республик. После провозглашения Тувы автономной республикой, Верховный Совет Тувинской АССР в 1962 г. принял не конституцию, а временные конституционные законы о государственном устройстве, об органах государственной власти и органах государственного управления, об образовании судебных и прокурорских органов, о гербе, флаге и столице Тувинской АССР, которые были утверждены Верховным Советом РСФСР и были предназначены действовать впредь до принятия Конституции Тувинской АССР. Таким образом, формирование конституционного законодательства этой республики начиналось с конституционных законов.

Принятая в 1978 г. Конституция РСФСР, в отличие от своих предшественниц, признала автономные республики государствами. В главе 8, посвященной автономной республике, она закрепляла, что автономная республика есть советское социалистическое государство, находящееся в составе РСФСР, и вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Автономная республика имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции РСФСР и учитывающую особенности автономной республики. Кроме того, теперь не требовалось утверждать конституцию автономной республики Верховным Светом РСФСР. Автономные республики приняли свои обновленные конституции в 1978 г., в связи с чем Президиум Верховного Совета РСФСР на своем заседании только принял к сведению, что соответствующими верховными советами автономных республик утверждены новые конституции АССР.

Содержание Конституции РСФСР 1978 г. и соответствующих конституций автономных республик свидетельствовало о постепенном повышении статуса и роли автономных республик, особенно в решении хозяйственных, социально-культурных и государственных вопросов. Объем законодательных полномочий в конституционном законодательстве автономных республик значительно расширился. Новые Конституции АССР уточнили и конкретизировали ряд полномочий АССР. Теперь уже автономные республики контролировали соблюдение своей конституции, охраняли государственный порядок, права и свободы граждан, устанавливали в соответствии с законодательством Союза ССР и союзной республики порядок организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления СССР и союзной республики и др. В дальнейшем автономные республики развивали свою законодательную деятельность, и, особенно, в таких областях, как народное хозяйство, просвещение, территориальное устройство, здравоохранение, правовая охрана и т. д.

Как и ранее, конституции автономных республик не только практически полностью совпадали по содержанию с конституциями СССР и РСФСР, но и повторяли систему и структуру этих конституций, особенно Конституции РСФСР. Все они имели, как отмечает Б. Л. Железнов, одинаковую систему и структуру, равное число статей (как в целом, так и в разрезе разделов и глав). Различия существовали главным образом лишь в наименованиях республик, которые были включены в текст. Кроме того, ст. 46 в Конституциях Марийской и Удмуртской АССР упоминала только церковь; Башкирской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Чечено-Ингушской АССР — церковь и мечеть, а Татарской АССР — мечеть и церковь (с учетом соотношения религиозных учреждений); ст. 72 определяла конкретное административно-территориальное устройство каждой АССР и в некоторых конституциях содержала специфические наименования местных Советов — сомонные в Бурятии, станичные в Кабардино-Балкарии, Северной Осетии и Чечено-Ингушетии, наслежные в Якутии; ст. 93 фиксировала различный численный состав депутатов Верховных Советов АССР; ст. 98 — языки местных национальностей, на которых публиковались акты Верховного Совета АССР; ст. 148 — языки судопроизводства; ст. 157 и 158 — особенности герба и флага данной АССР и ст. 159 включала конкретное наименование столицы. В остальном конституции АССР были текстуально идентичны15.

Конституционное законодательство России советского периода, таким образом, последовательно закрепляло особый статус республики. Это проявлялось в следующем. Во-первых, в 1918 г. только национальные республики были названы в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа — первом документе, закрепляющем федеративное устройство России. Во-вторых, с 1925 г. Конституция РСФСР предоставляла право только республикам иметь свои конституции. В-третьих, российские конституции только для автономных республик предусматривали наличие высших органов государственной власти. В-четвертых, Конституция 1978 г. называла республики советским социалистическим государством, принимающим свою конституцию, а в отношении автономной области и автономного округа предусматривала принятие Верховным Советом РСФСР соответствующих законов.

На всем протяжении государственно-правового развития автономных республик, их конституции как основной элемент республиканского конституционного законодательства, закрепляли конституционно-правовую характеристику республики. В текстах конституций самих автономных республик последние всегда признавались государством. Как государства, автономные республики обладали соответствующей территорией, органами государственной власти, законодательством, имели государственные символы, государственные награды, столицу. Одной из государственно-правовых характеристик республик являлось наличие республиканского гражданства. Исходя из принципа единого союзного гражданства, каждый гражданин автономной республики являлся гражданином соответствующей союзной республики и СССР. Правовое оформление указанных государственно-правовых признаков автономных республик обусловливало принятие и соответствующих актов конституционного значения.

Итак, конституционное законодательство автономных республик советского периода составляли республиканские конституции и законы об их изменениях и дополнениях; республиканские законы, регулирующие организацию и деятельность органов государственной власти республик, порядок проведения выборов в Советы народных депутатов; указы и постановления президиумов верховных советов республик и др. Определенную часть конституционного законодательства образовывали и регламенты верховных советов автономных республик, в которых закреплялась правовая основа организации и деятельности верховного совета республики и его органов. Как таковое, конституционное законодательство республик не выделялось, но опосредованно его можно было усмотреть при формировании различного рода Собраний законодательства16, в структуре которых выделялось законодательство об общественном и государственном устройстве. В условиях советской системы управления, тоталитарного политического режима республиканские конституции повторяли содержание российской и союзной конституций, имели схожую с ними систему и структуру, базировались на социалистической идеологии, ленинских принципах национально-государственного строительства. Все конституции автономных республик принимались исключительно одним способом — Верховным Советом соответствующей республики. Каких-либо иных способов принятия конституции в советском законодательстве не предусматривалось. Все советские конституции использовали наименование «конституция (основной закон)».

Текстуальная схожесть союзной конституции, конституции РСФСР и конституций автономных республик, характерная для советского периода, сохранялась до начала 1990-х гг., когда происходящие в стране реформы вызвали существенные, принципиальные изменения конституционной системы. Развал Союза ССР поставил необходимость принятия новой конституции России как нового самостоятельного государства, суверенного субъекта международного права. Конституционные реформы коренным образом изменили политический режим, принципы и деятельность органов государственной власти, избирательную систему, ввели новые высшие органы управления государством, изменили социально-экономические основы, а также существенным образом пересмотрели место прав и свобод человека и гражданина в системе ценностей России.

Признание автономных республик в начале 1990-х гг. субъектами Союза ССР, уравнивание их с союзными республиками17, предложения определять отношения между автономными республиками и союзными республиками, в состав которых они входят, соглашениями и договорами, создало основу для разработки и принятии республиками деклараций о государственном суверенитете, а в дальнейшем для последовавшего за этим так называемого «парада суверенитетов». Толчком к начавшейся конституционной реформе поступило принятие 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, провозгласившей право каждого народа на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.

Принятые в 1990–1991 гг. декларации о государственном суверенитете в республиках Северная Осетия, Карелия, Коми, Татария, Якутия, Удмуртия, Бурятия, Башкирия, Калмыкия, Марийской, Чувашской, Тувинской, Чечено-Ингушской, Кабардино-Балкарской, а также декларация Мордовии о государственно-правовом статусе Мордовской ССР и Постановление съезда народных депутатов ДАССР «О государственном статусе Дагестанской АССР» послужили фундаментом для разработки и принятия новых республиканских конституций. Практически все республики отказались от автономного статуса, провозгласили государственный суверенитет и верховенство республиканских законов на территории республики, а также объявили декларации юридической основой для обновления своего конституционного законодательства. Некоторые декларации не содержали упоминания о нахождении республик в составе РСФСР, предусматривали возможность выхода республики из состава СССР и РСФСР и ограничение действия на территории республики нормативных актов, не соответствующих ее суверенному статусу и т. д. В связи с этим вопрос о соответствии Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан Конституции РСФСР стал предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем постановлении от 13 марта 1992 г. № 3-П18 признал положения названной Декларации не соответствующими Конституции РСФСР.

В результате принятия республиканских деклараций, закрепивших повышение правового статуса всех автономных республик и исключающих из их названия слово «автономия», было установлено новое официальное наименование этих республик — «республики в составе РСФСР»19. Анализируя значение деклараций, ученые отмечали, что они «…противоречили всем действующим в стране конституциям и знаменовали собой революционный разрыв конституционного поля. Республики… в одностороннем порядке устанавливали свой новый государственный статус, объявляли о своем суверенитете и о необходимости изменения всего конституционного законодательства»20.

Большое политико-правовое влияние на конституционное законодательство республик и в целом на российское законодательство имело подписание Российской Федерацией и ее субъектами 31 марта 1992 г. Федеративного договора, включающего в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. В соответствии с положениями Федеративного договора республики в составе Российской Федерации определялись суверенными, образованными по национально-территориальному принципу; имели собственные конституции; высшие органы государственной власти; располагали широкими полномочиями в сфере правотворчества, экономики, финансов, экологии, социально-культурных вопросах. Федеративный договор был включен в действующую на тот момент Конституцию России. Как следствие, многие республиканские конституции закрепили положения о договорном характере отношений с Российской Федерацией и стали заключать с ней двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Таким образом, наряду с декларациями, конституционное законодательство республик пополнилось и внутригосударственными договорами. В некоторых республиках договоры о разграничении предметов ведения и полномочий включались в тексты республиканских конституций. Например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан был включен в качестве части I Конституции Республики Башкортостан в ее редакции от 3 ноября 2000 г.

Двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в юридической литературе получили неоднозначную оценку. Политическое значение этих договоров многие авторы видели в снятии напряжения между федеральным центром и регионами, в попытке преодолеть имеющиеся противоречия. Юридическое же значение выразилось в «размывании» конституционного механизма разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в нарушении принципа равенства субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром, и, как следствие, в обострении проявлений асимметричности Российской Федерации. О. Е. Кутафин назвал эти двусторонние договоры «ярким выражением процессов суверенизации и сепаратизма в России»21. В обоснование своей точки зрения он писал: «О том, до каких пределов доходило договорное регулирование в рамках единого федеративного государства, свидетельствует Договор «О мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия», подписанный 12 мая 1997 г. В Договоре было использовано неконституционное наименование Чеченской Республики. В нем говорилось о «равноправных отношениях» «высоких договаривающихся сторон», которые должны строиться «в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права». Поскольку этот Договор был заключен в рамках единого государства, речь шла фактически о признании прекращения федеративных отношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой»22.

Признавая неоднозначную роль договорного процесса в разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и республиками, следует отметить, что заключение договоров явилось результатом объективных обстоятельств. Не четко закрепленный в федеральной конституции правовой статус республик, непоследовательность ряда решений федерального центра во взаимоотношениях с ними послужили причиной наличия большого количества коллизионных положений в республиканском конституционном законодательстве. Как верно отмечалось в литературе, «отсутствовала продуманная государственная концепция дальнейшего развития федеративных отношений, очевидны были изъяны в федеративном государственном строительстве»23. Договорное регулирование, в этой связи, нередко восполняло имеющиеся конституционные пробелы.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации уже не включала Федеративный договор и не применяла в своем тексте понятие «суверенные» республики, использованное в тексте Федеративного договора. В ч. 4 п. 1 Заключительных и переходных положений Российская Конституция установила юридическое верховенство своих норм над положениями Федеративного и иных договоров. Кроме того, Конституция Российской Федерации закрепила основные признаки государственного суверенитета России: верховенство федерального права над правом субъектов Федерации; неприкосновенность ее границ и территориальную целостность; единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем; единую армию и оборону; самостоятельную внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность; владение основными стратегическими природными ресурсами, производствами и товарами. Исходя из статуса Российской Федерации, республики в ее составе не могут иметь своей денежной системы, армии, не устанавливают самостоятельно собственного гражданства, не обладают правом одностороннего выхода из состава Российской Федерации и имеют ограниченную международную правосубъектность.

При этом, в 1990-е гг. нормы законодательства ряда республик не совпадали с положениями федеральной Конституции. Примерно пятая часть общего массива региональных правовых актов (включая конституции и уставы субъектов Российской Федерации) противоречили федеральной Конституции, должностные лица в регионах уклонялись от исполнения решений федеральных судов. Особенно это касалось содержания республиканских конституционных норм. Некоторые из республик в своих новых конституциях, принятых уже после вступления в действие федеральной Конституции 1993 г., закрепившей концепцию единства и неделимости государственного суверенитета Российской Федерации, вновь определили себя суверенными государствами. В конституционном законодательстве республик устанавливалось право приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат конституциям или законам республик (конституции республик Саха (Якутия), Дагестан, Тыва, Коми). Например, в соответствии со ст. 41 Конституции Республики Саха (Якутия) законы Российской Федерации, принятые по вопросам, отнесенным к совместному ведению, должны были вступать в силу только после ратификации их Палатой представителей Государственного Собрания Республики. Более того, Республика оставляла за собой право приостанавливать на своей территории действие законов и иных актов Российской Федерации или опротестовывать их в порядке, установленном договором, если они «…нарушали Федеративный договор, противоречили Конституции или законам Республики Саха (Якутия)». Конституция Республики Дагестан в ст. 65 устанавливала: «Действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам Республики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей территории».

Суверенные права Российской Федерации ущемлялись через перераспределение предметов ведения Российской Федерации в ведение республик. Например, отдельные республики закрепляли за собой право объявления военного положения и принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва); права принятия республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); право установления порядка введения чрезвычайного положения на территории республики (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); право на дачу согласия республики на дислокацию на ее территории воинских формирований (Северная Осетия); право определения всех природных ресурсов, находящихся на территории республики, ее собственностью (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва); право регулирования вопросов внешней политики и международных отношений; права самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми и др.).

В целях повышения степени своей государственности в республиках активно формировалось свое законодательство. При этом немалая часть нормативных правовых актов республик практически дублировала федеральные акты, что вело к искусственному расширению массива республиканского законодательства, не обусловленного его реальной необходимостью и, как следствие, не обеспеченного его реальным применением. В этих же целях предпринимались и другие шаги. В юридической литературе отмечалось, что в республиках «введение поста Президента рассматривалось как укрепление суверенитета, повышение самостоятельности республик»24.

Исходя из текстов республиканских конституций 1990-х гг., можно констатировать, что во многих из них фактически обнаруживался отказ от признания основ конституционного строя и принципов федеративного устройства России. По оценке Г. Т. Чернобеля, в 19 из 21 республик в составе Российской Федерации были приняты конституционные акты, которые не соответствовали федеральной Конституции25. Эти конституционные акты закрепляли, что основным законом на их территории является республиканская конституция и констатировалось ее юридическое верховенство (например, ст. 165 Конституции Республики Татарстан, ст. 7 Конституции Республики Ингушетия, ст. 4 Конституции Республики Дагестан). Некоторые конституции, признавая верховенство Конституции Российской Федерации, одновременно закрепляли положение о высшей юридической силе на территории республики республиканской конституции (например, ст. 6 Конституции Республики Адыгея), устанавливали конституционный приоритет республиканского законодательства (ст. 160 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

В обязанность граждан республик в составе Российской Федерации вменялось соблюдать республиканскую конституцию, другие законы республики, в которой они проживают. Об обязанности соблюдать федеральную Конституцию умалчивалось, хотя в соответствии со ее ст. 15 все граждане Российской Федерации, в какой бы республике они ни проживали, обязаны соблюдать федеральную Конституцию.

Анализ правотворчества субъектов Федерации, проводившийся Минюстом России, свидетельствовал о том, что к 2000 г. около 20%26 (а по некоторым данным около 30%27) принимаемых субъектами Федерации актов не соответствовали Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Как отмечал С. А. Авакьян, «по разным данным, на то время в целом не менее 40%, а в некоторых субъектах РФ не менее 60% законодательства противоречило федеральному законодательству»28. По мнению многих авторов, субъекты Федерации либо вторгались в сферу исключительного ведения Федерации, либо расширяли свои полномочия в сфере совместного ведения, либо просто дублировали в своих законах структуру и содержание однотипных федеральных нормативных актов29.

Причиной принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не всегда и не полностью соответствующих федеральной Конституции, послужило то, что центр и регионы не пришли к единому мнению на оптимальную модель федеративного устройства, на понимание форм и способов разделения предметов ведения и полномочий, на проблемы суверенитета и связанные с ним вопросы политической и экономической самостоятельности. Также на тот момент отсутствовал правовой механизм приведения в соответствие с федеральным законодательством актов субъектов Федерации, невозможность применения санкций за принятие и реализацию актов, нарушающих Конституцию Российской Федерации. Как следствие, республиканские власти в своем конституционном законодательстве закрепляли собственное видение решения вопросов.

Очевидно, сложившаяся конфликтная ситуация в правовой системе Российской Федерации требовала соответствующего разрешения. Без обеспечения целостности и единства российского конституционного законодательства функционирование государственно-правовых институтов стало невозможно. Необходимо было гарантировать верховенство федеральной Конституции и ее прямое действие на всей территории Российской Федерации, подразумевающее, во-первых, что для ее применения не требуется обязательное издание дополнительных нормативных правовых актов; а во-вторых, что нормы федеральной Конституции не нуждаются в одобрении (ратификации) субъектов Федерации, не могут быть ими аннулированы и должны непосредственно исполняться на территории каждого из субъектов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, учреждениями, предприятиями, гражданами. Как верно было замечено, «затянувшаяся суверенизация субъектов Федерации должна была получить официальную правовую оценку с тем, чтобы в легитимном отношении внести ясность по концептуальным вопросам государственного суверенитета, предопределяющим содержание конституционного и текущего законотворчества в регионах»30. В этом отношении принципиальное, решающее значение сыграли правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в принятом им постановлении от 7 июня 2000 г.31 по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в Определении от 27 июня 2000 г.32 по делу о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия — Алания и Татарстан. Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими федеральной Конституции положения статей оспариваемых основных законов республик, определяющих суверенный характер государственности данных субъектов Федерации, их право на регулирование вопросов, относящихся к ведению Федерации. Конституционный Суд подтвердил свои правовые позиции, высказанные в ранее принятых им решениях, касающиеся суверенитета Российской Федерации, ее конституционной, а не договорной природы, верховенства федерального права и федерального законодательного разграничения предметов ведения и полномочий, недопустимости передачи предметов ведения Российской Федерации субъекту Федерации. Согласно правовым позициям Конституционного Суда, суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. В связи с этим республики не в праве наделить себя свойствами суверенного государства — даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Использование в ст. 5 Конституции Российской Федерации понятия «республика (государство)» не означает признания государственного суверенитета этих субъектов Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Таким образом, указанные решения Конституционного Суда Российской Федерации явились правовым основанием для корректировки положений конституционного законодательства республик. При этом конституционные суды некоторых республик в соответствующих решениях давали свое понимание терминам «государство», «суверенитет» и др. Так Конституционный суд Республики Башкортостан в своем Постановлении от 4 октября 2000 г. № 14-П33 исходил из того, что суверенитет — свойство государственной власти, означающее право последней устанавливать свою компетенцию и принимать на основе закона соответствующие решения. Суверенитет реализуется через компетенцию государственной власти и ее полномочных органов по предметам их ведения. И в связи с этим, по мнению Суда, понятие «государственный суверенитет» следует толковать как обладание Республикой Башкортостан всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусмотренной ст. 5 (ч. 3), 73, 76 (ч. 4) Конституции Российской Федерации.

В дальнейшем при участии федеральных судебных органов и органов прокуратуры в конституционные тексты республик за период 2000–2002 гг. были внесены многочисленные изменения, учитывающие правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. При закреплении государственно-правового статуса республики из всех республиканских конституций (кроме Конституции Республики Татарстан) было исключено понятие суверенитета республики, а некоторые конституции стали использовать понятие «государственность республики». Так Конституция Республики Башкортостан в ст. 1 закрепила, что государственность Республики Башкортостан выражается в том, что Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, имеет свою территорию, население, систему органов государственной власти, свою Конституцию и законодательство, а также государственные языки и государственные символы Республики Башкортостан.

Учитывая значительный объем изменений, которые необходимо было внести в конституционные тексты на уровне республик, в начале 2000-х гг. некоторые республики заново приняли свои обновленные конституции. Например, Республика Тыва приняла новую конституцию в 2001 г., взамен ранее действующей с 1993 г.; Республика Дагестан — в 2003 г., взамен действующей с 1994 г.; Чеченская Республика — в 2003 г., взамен действующей с 1994 г. Таким образом, в начале 2000-х гг. можно было говорить о практическом завершении процесса приведения республиканских конституций в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Впоследствии, основанием вносимых в республиканские конституции поправок послужили многочисленные изменения федерального законодательства, в частности, изменения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Изменения коснулись порядка формирования и деятельности законодательного (представительного) органа республики, правового статуса высшего должностного лица республики, иных органов государственной власти на уровне республик. Часть изменений касалась процедуры заключения и оформления договоров и соглашений между Российской Федерацией и республиками в ее составе, механизма реализации предметов совместного ведения. Как следствие, соответствующим изменениям подверглись и иные акты конституционного законодательства республик. Необходимо заметить, что сфера отношений, регулируемая вышеуказанным федеральным законом, до сих пор остается крайне нестабильной, что является постоянным источником и поводом для конституционных изменений на уровне республик.

Таким образом, анализируя конституционное законодательство республик, можно выделить несколько этапов его развития:

1) 1920–1936 гг. — период разработки первых республиканских конституций. Эти конституции не были утверждены верховными органами государственной власти соответствующих союзных республик из-за отсутствия установленных общих начал республиканского конституционного законодательства;

2) 1937–1989 гг. — период принятия республиканских конституций в полном соответствии с Конституциями СССР 1936 и 1977 гг. и Конституциями РСФСР 1937 и 1978 гг. Они отличались сходной структурой и практически полной текстуальной идентичностью;

3) 1990–1993 гг. — переходный период, в течение которого республиканское конституционное законодательство подверглось кардинальным изменениям в связи с существенным реформированием российского государства и российского законодательства, а также под влиянием принятых в республиках Деклараций о государственном суверенитете. До принятия российской Конституции 1993 г. в некоторых республиках были приняты свои новые конституции (Саха (Якутия) (1992), Татарстан (1992), Тыва (1993)).

4) 1994–2000 гг. — период принятия республиканских конституций и законодательства в связи с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. В конституции республик данного периода было включено значительное количество положений деклараций о государственном суверенитете республик, Федеративного и иных договоров между Российской Федерацией и республиками о разграничении предметов ведения, в результате чего многие конституционные нормы не соответствовали или противоречили федеральному законодательству;

5) 2000–2003 гг. — период приведения республиканского конституционного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в 2000 г. За указанный период конституции республик было внесено большое количество изменений, например, в Конституцию Адыгеи — 19 раз, Конституцию Алтая, Бурятии, Ингушетии, Коми, Удмуртии, Якутии — по 8–9 раз и т. д. В некоторых республиках конституции были приняты в обновленной редакции (в Башкортостане в 2000 и в 2002 гг.). Часть республик приняли свои конституции заново (Тыва (2001), Дагестан (2003), Чеченская Республика (2003));

6) 2003 г. — по настоящее время — период, для которого характерно в целом соответствие конституционного законодательства республик федеральной Конституции и федеральному законодательству при умеренном разнообразии конституционных норм. Текущие корректировки в подавляющем большинстве случаев вызваны изменениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Крайняя изменчивость названного федерального закона порождает нестабильность и постоянную подвижность конституционного законодательства республик, что не может служить фактором устойчивого развития законодательства в республике.

Таким образом, конституционно-правовое развитие республик значительно отличается от положения других субъектов Федерации и республиканское конституционное законодательство прошло достаточно большой период развития. Предоставление республике права иметь свою конституцию является традиционным для федеративной России и к настоящему времени практически все республики имеют большой опыт принятия своих конституций. Например, в Дагестане в течение сравнительно небольшого по историческим меркам периода было принято шесть конституций (1921, 1927, 1937, 1978, 1994, 2003 гг.)34. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ обретали свой статус много позже, чем республики, а право законодательной деятельности получили лишь после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Термин «устав» был введен Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». При этом нельзя не отметить, что в практике государственного строительства право принятия уставов традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления, а не субъектами Федерации.

При формировании своего конституционного законодательства республики, безусловно, проявляли большую самостоятельность. Так, принятыми в 1993 г. Указами Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации»35 фактически устанавливался разный подход к организации и деятельности органов государственной власти в республиках и остальных субъектах Российской Федерации. Если в отношении республик нормы указов имели рекомендательных характер, то в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — обязательный. Также свою лепту в усиление разностатусности субъектов Российской Федерации внесла и проявляемая со стороны федерального центра неравная договорная политика, ставящая республики при заключении договоров в особое положение.

Косвенно на различный правовой статус республик и иных категорий субъектов Федерации указывает и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Пункт 3 ст. 4 Закона предусматривает, что в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области.

Конституционное законодательство республик формировалось и продолжает формироваться с учетом конституционной характеристики республики как государства. Республиканские конституции и иные акты конституционного законодательства отражают особенности статуса республики, проявляющиеся в том, что: 1) основной закон республики — конституция, причем принимается она способом, самостоятельно определяемым республикой; 2) государственность республики носит национальный характер; 3) республики могут устанавливать дополнительно к русскому свой государственный язык; 4) республики имеют особые наименования высших органов власти (например, «верховные» суды); 5) республики имеют столицу, но не административный центр.

Действующая федеральная Конституция по-разному определяет акты субъектов Федерации в качестве объектов контроля за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции). Если к совместному ведению Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов Федерации36. В этой связи И. А. Конюховой было верно замечено, что субъекты Российской Федерации, с точки зрения их государственно-правовой природы и правосубъектности, и формально юридически, и фактически находятся в неравных правовых условиях37.

Принятый 31 мая 2002 г. Федеральный закон № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в целях обеспечения реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации уже не содержал норму о праве республик обладать своим гражданством. Также и Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» запретил использовать в наименовании высшего должностного лица республики слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента Российской Федерации. До 1 января 2015 г. все республики, главы которых назывались президентами, отказались от этого наименования (кроме Республики Татарстан). Таким образом, наметилась тенденция на уравнивание статуса республик и других субъектов в составе Российской Федерации.

Тем не менее исторические особенности образования России как федеративного государства, а также содержание принципов федеративного устройства, закрепленных в федеральной Конституции, до сих пор обусловливают особое положение республики как субъекта Российской Федерации. Как следствие, конституционное законодательство республики обладает структурными и содержательными особенностями.

1.2. Понятие и состав конституционного законодательства республик

Конституционное законодательство – ведущая, базовая отрасль в системе отечественного законодательства, определяющая общие принципы устройства государства, организации и деятельности государственных органов, функционирования институтов государства. Согласно правовой теории конституционное законодательство представляет собой систему нормативных правовых актов, в которых устанавливаются основы конституционного строя, правовое положение человека и гражданина, федеративное устройство, организация и деятельность органов государственной власти, основы местного самоуправления. Посредством конституционного законодательства обеспечивается целостность и системность всего общероссийского законодательства.

В силу федеративного характера российского законодательства, разделения компетенции между федерацией и ее субъектами, принято выделять федеральный уровень законодательства и уровень законодательства субъектов Федерации. Статья 5 действующей Конституции Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

Основные законы (конституции, уставы) субъектов Российской Федерации обладают высшей юридической силой в региональном законодательстве, выполняют одинаковые функции, но именуются федеральной Конституцией по-разному. В связи с этим базовые отрасли законодательства на уровне субъектов Федерации принято называть конституционным законодательством республик и уставным законодательством краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области.

Понятие «конституционное законодательство» используется достаточно часто, однако его однозначного определения в науке до сих пор не выработано. На нормативном уровне это понятие также не определено. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. понятие «конституционное законодательство» встречалось в законах Российской Федерации об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР38, принятых, как указывалось в их текстах, «в целях совершенствования конституционного законодательства».

Перечень отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента Российской Федерации 16 декабря 1993 г. № 2171 «Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства» не включал конституционное законодательство в и начинался с «основ конституционного строя». При этом, остальные отрасли законодательства там указывались: гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, жилищное, таможенное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, законодательство об административных правонарушениях и др. В названном классификаторе очевидно просматривался подход к отождествлению конституционного законодательства с законодательством об основах конституционного строя. Позднее данный Указ был признан утратившим силу, а в целях унификации банков данных правовой информации принят новый Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов». В соответствии с новым Указом, правовыми актами, регулирующими конституционный строй, являются Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, и акты конституционного значения. Как видно, в этом документе конституционное законодательство тоже не упоминается, но аналогично определяется через конституционный строй. Некоторые ученые также утверждают, что конституционное законодательство является одновременно продуктом и основной формой закрепления действующего конституционного строя39.

Не упоминается конституционное законодательство и среди отраслей законодательства, входящих как в предметы ведения Российской Федерации, так и в предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации.

Пожалуй, единственным федеральным нормативным правовым актом, содержащим (причем опосредованно) указание на конституционное законодательство, является Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», ст. 4 которого упоминает «комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства». До октября 2016 г. этот комитет назывался Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству, в настоящее время — это Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству40. В Совете Федерации подобный комитет называется по-прежнему — Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.

На уровне республиканских парламентов только Верховный совет Республики Хакасия содержит в своей структуре комитет по конституционному законодательству, государственному строительству, законности и правопорядку. В этой же республике принят Закон «О конституционной комиссии Республики Хакасия»41, который определяет в качестве задачи конституционной комиссии анализ изменений в конституционном законодательстве Российской Федерации и выявление положений Конституции Республики Хакасия, требующих соответствующих изменений. В связи с этим названный закон закрепляет полномочие комиссии направлять предложения по совершенствованию конституционного законодательства Республики Хакасия для проведения экспертиз в федеральные органы государственной власти, научные учреждения и организации Российской Федерации.

В нормативных правовых актах других республик термин «конституционное законодательство» сегодня практически не встречается. Ранее, например, постановлением Верховного Совета Республики Башкортостан от 15 июня 1992 г. № ВС-12/6 «О системе законодательства Республики Башкортостан» признавалось необходимым вести настойчивую работу по формированию самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан, имея в виду среди основных направлений его развития конституционное законодательство. Также и ст. 127 Конституции Республики Башкортостан 1993 г. (в ред. до 2000 г.) подтверждала конституционное законодательство в качестве приоритетного направления развития системы законодательства Республики Башкортостан. На сегодняшний день в ежегодных докладах парламента республики о состоянии законодательства Республики Башкортостан классификация республиканского законодательства носит скорее не отраслевой, а тематический характер (например, законодательство в сфере государственного строительства, обеспечения правопорядка и общественной безопасности; законодательство в сфере развития местного самоуправления и демократических институтов и др.).

Вопросы конституционного законодательства республик и уставного законодательства других субъектов Федерации содержатся преимущественно только в небольшом количестве научных исследований42, большинство которых проведено достаточно давно. Также всего несколько работ посвящены конституционному законодательству конкретных республик43.

Анализ доктринальных источников показывает, что до сих пор однозначно не решены, а имеют достаточно дискуссионный характер, вопросы понятия, предмета и структуры конституционного законодательства Российской Федерации. Во многих работах исследование конституционного законодательства сводится к исследованию норм Конституции Российской Федерации. И хотя Конституция, как ядро всей правовой системы, оказывает непосредственное влияние на формирование системы законодательства, такого рода отождествление видится не совсем правильным в силу того, что конституционное законодательство регулирует достаточно широкую сферу правовых отношений, тогда как Конституция — только часть из них. Например, российская Конституция содержит немного норм избирательного права и не обособляет их в своей структуре, а избирательное законодательство между тем четко оформлено и определено. В связи с этим конституционное законодательство, безусловно, не исчерпывается нормами Конституции.

Конституция как основной, фундаментальный регулятор правовых отношений, занимает главенствующее положение во всем законодательстве. Но при этом, закрепляя только базовые общественные отношения, в силу своего относительно небольшого объема, конституция содержит лишь их основы. Представляя собой единый акт, конституция только в общих чертах может закреплять политические, экономические, социальные и культурные отношения, обеспечивать их единство и согласованность. Содержание конституции не позволяет отразить в ней все взаимоотношения человека и государства, подробную организацию и деятельность органов государственной власти. Поэтому конституция нуждается в системе других, дополнительных актов, регулирующих конституционно-правовые отношения, в связи с чем, конкретизация и развитие конституционных положений происходит в соответствующем законодательстве.

Как верно было отмечено Г. Н. Андреевой, конституцию следует понимать не просто как единый фундаментальный нормативный документ, но и ее принципы, дух, систему. В этом смысле конституция выступает как своего рода «кодекс» конституционной материи, которую она «сводит воедино»44. Исходя из этого, можно считать, что установленные конституцией принципы выступают ведущим правовым началом в других нормативных правовых актах. Так, закрепленные и гарантированные конституциями права и обязанности личности во всех сферах общества, принципы организации и деятельности, а также компетенция органов государственной власти, развиваются положениями законов и подзаконных актов. Все правовые акты, конкретизирующие нормы конституции, исходя из логики конституционного регулирования, находятся в системном единстве с ней и имеют один предмет регулирования.

Схожей позиции придерживаются и другие авторы, которые считают, что конституционные нормы, не способные быть реализованными сами собой, должны иметь продуманное продолжение (конкретизацию) на иных, нисходящих «ступеньках» конституционного законодательства45. Оно не должно замыкаться на нормах одной лишь Конституции. Этого явно недостаточно для прямого действия ее норм. Конституционное законодательство обязано развиваться в иных конституционных актах, существование которых предусмотрено Конституцией.

Таким образом, содержание понятия конституционного законодательства ни Российской Федерации в целом, ни отдельной республики в составе Российской Федерации не может исчерпываться нормами соответствующей конституции. В связи с этим конституционное законодательство представляется как совокупность взаимосвязанных правовых актов, комплексно регулирующих наиболее важные, основополагающие публично-правовые отношения, ядром и системообразующим элементом которой является конституция. Правовые акты, составляющие конституционное законодательство, как правило, предусмотрены самой конституцией и приняты уполномоченными органами государственной власти с целью реализации конституционных норм.

Наряду с понятием «конституционное законодательство» в научной литературе используются и другие, близкие к нему по значению понятия. Например, Ю. А. Тихомиров46 указывает на «конституционный блок», а Н. А. Михалева47 говорит о «конституционной системе».

Конституционный блок в республиканском законодательстве Ю. А. Тихомиров выделяет, говоря о верховенствующем положении конституции в системе законодательства. В зарубежной практике термин «конституционный блок», как правило, используется в научной и политической лексике (но не в законодательстве) романо-германских стран для определения совокупности конституции и органических законов, т. е. актов повышенной юридической силы по сравнению с текущим законодательством48. Согласно французской модели конституционный блок состоит из Конституции 1958 г., Преамбулы 1946 г., Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и «признанных законами республики фундаментальных принципов» (т. е. норм органических законов). В Испании ученые включают в конституционный блок Конституцию и органические законы49.

Н. А. Михалева под «конституционной системой» понимает «совокупность федеральных и региональных основных законов»50. При этом она отмечает, что «конституционную систему» следует отличать от «конституционного законодательства», объединяющего все федеральные и региональные нормативные правовые акты конституционного характера. Конституционное законодательство имеет свою базовую часть — основные законы федерации и субъектов. Таким образом, Н. А. Михалева определяет «конституционную систему» как часть «конституционного законодательства».

О. Е. Кутафин, раскрывая статус республики в составе Российской Федерации как субъекта конституционно-правовых отношений, отмечал, что каждая республика имеет свою «конституционно-правовую систему», которая включает в себя конст

...