автордың кітабын онлайн тегін оқу Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации. Монография
С. Б. Сафина
Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации
Монография
Научный редактор
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
С. А. Авакьян
Информация о книге
УДК 342.4(470+571)
ББК 67.400.1(2Рос)
С21
Автор:
Сафина С. Б., кандидат юридических наук, доцент.
Рецензенты:
Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор;
Пресняков М. В., доктор юридических наук, доцент.
Научный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. А. Авакьян.
В монографии раскрывается концепция конституционного законодательства республик как субъектов Российской Федерации, обладающих специфическим конституционно-правовым статусом. Выявлены проблемы определения понятия, содержания и развития конституционного законодательства республик, рассмотрены особенности составляющих его элементов. В книге исследуются понятийные, процедурные и содержательные аспекты конституционного законодательства республик, формулируются новые теоретические положения и практические рекомендации по его совершенствованию.
Законодательство приведено по состоянию на март 2018 г.
Издание адресовано научным работникам, преподавателям, аспирантам, магистрантам и студентам юридических вузов, а также практическим работникам и всем, кто интересуется вопросами развития законодательства.
УДК 342.4(470+571)
ББК 67.400.1(2Рос)
© Сафина С. Б., 2019
© ООО «Проспект», 2019
Введение
В силу федеративного характера российского законодательства, разделения компетенции между Федерацией и ее субъектами, принято выделять федеральный уровень законодательства и уровень законодательства субъектов Федерации. Статья 5 действующей Конституции Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Республики в рамках своей компетенции осуществляют конституционно-правовое регулирование и принимают соответствующее конституционное законодательство. Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации формируется в системе общефедерального конституционного законодательства с учетом его единства и иных, закрепленных в федеральной Конституции принципов, на основе разделения сфер правового регулирования между Федерацией и ее субъектами.
Устанавливая основы правового статуса республик как национально-государственных образований, Конституция Российской Федерации закрепила особое положение республик, их специфичность среди других субъектов Федерации. Республики, хотя и в скобках, названы государствами; они имеют основной закон в виде конституции, причем республики вправе самостоятельно определять способ ее принятия; республики также вправе устанавливать на своей территории, дополнительно к русскому, свой государственный язык. Специфичность конституционно-правового статуса республики усматривается и в решении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П1, где отмечается, что использование в ст. 5 (ч. 2) Конституции Российской Федерации понятия «республика (государство)» отражает особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
Республики осуществляли свое конституционное правотворчество практически с момента образовании Федерации в России, в то время как остальные субъекты Российской Федерации получили такое право лишь с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. Специфичность правового статуса республик в составе Российской Федерации определила, как следствие, особенности структуры и содержания республиканского конституционного законодательства. Конституционное законодательство республики в отличие от уставного законодательства других субъектов Федерации, во-первых, имеет более длительный период развития, т. е. можно говорить о его определенной преемственности и выделять этапы развития. Во-вторых, республиканское конституционное законодательство включает в себя более широкий спектр нормативных правовых актов за счет особенностей сфер регулирования, входящих в его предмет. К таким актам, нехарактерным для остальных субъектов Федерации, относятся, например, законы о порядке принятия и изменения республиканских конституций, конституционные законы об органах государственной власти республики, законы о государственных языках и языках народов республики, о государственных наградах и почетных званиях республики и др. В-третьих, только в республиканских конституциях в качестве их структурных частей содержатся практически одноименные с главами федеральной Конституции главы об основах конституционного строя и правах и свободах человека и гражданина.
Конституционное законодательство республики, его особенности и тенденции развития требуют всестороннего изучения как с теоретической, так и с практической точки зрения. На сегодняшний день отсутствует однозначное определение конституционного законодательства республики и общее понимание его содержания, не сформирован единый подход в определении его структуры. Как узкий, так и широкий взгляд на республиканское конституционное законодательство содержит многозначные трактовки и разные интерпретации состава его структурных элементов. Имеющиеся разноречивые подходы в названных вопросах наблюдаются как при сопоставлении конституционного законодательства уровня Федерации и республиканского уровня, так и при сопоставлении республик между собой. Таким образом, уяснение обозначенных вопросов требует специальных научных исследований.
В настоящей монографии конституционное законодательство республик проанализировано с точки зрения его структуры и содержания, выявлены особенности составляющих его элементов, что позволило приблизиться к разрешению имеющихся на сегодняшний день коллизий и предложить ряд рекомендаций для их разрешения. Были проанализированы нормативные правовые акты федерального уровня, а также огромное количество актов республиканского законодательства, среди которых: конституции республик, конституционные и обычные законы республик, иные нормативные правовые акты республиканского уровня, декларации и заключаемые республиками договоры. Особому анализу подверглись решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятые по вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и вопросам соответствия конституций республик Конституции Российской Федерации, а также решения конституционных судов республик по вопросам толкования республиканских конституций.
[1] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
Глава 1. Теоретико-правовые основы конституционного законодательства республик
1.1. Эволюция конституционного законодательства республик
1.2. Понятие и состав конституционного законодательства
республик
1.3. Предмет конституционного законодательства республик
1.1. Эволюция конституционного законодательства республик
Республики в качестве составных частей федеративной России впервые были упомянуты в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой в январе 1918 г. III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Декларация объявила, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Конституция РСФСР 1918 г. включила Декларацию в свой текст, но при этом не установила ни четкие правовые основы, ни организационно-правовые формы и статус субъектов Российской Федерации, в связи с чем ясное представление о территориальном устройстве Российской Федерации в тот момент отсутствовало. Конституция РСФСР определила Россию как федеративное государство с автономными образованиями, в качестве которых называла «национальные республики» и «автономные областные союзы». Практическое формирование федерации началось позднее.
Используемое в отношении республик наименование «национальная республика» позднее было заменено наименованием «автономная республика» и закрепилось уже в Соглашении Российского рабоче-крестьянского Правительства с Башкирским правительством о Советской автономии Башкирии от 20 марта 1919 г. Принятый впоследствии на основе Соглашения Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 г. «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской Республики» установил правовое положение республики и по своему значению признавался Центральной Советской властью (неофициально) в качестве Конституции БАССР2. В связи с этим названный Декрет может считаться первым актом, составляющим основу конституционного законодательства Башкирской Республики.
Опыт государственного строительства в Башкирской АССР был распространен и на другие советские республики. Аналогичные декреты были приняты и в отношении других образованных в тот период республик3 и послужили основой для развития их конституционного законодательства. Так, в декабре 1921 г. Первый Вседагестанский учредительный съезд Советов принял первую Конституцию Дагестана, основные положения которой были разработаны на основе Конституции РСФСР 1918 г. и документов ВЦИК об образовании Дагестанской АССР. Конституция ДАССР 1921 г. закрепила за республикой конкретные полномочия, обеспечивающие автономное существование Дагестанской Республики, установила систему органов государственной власти и управления республики, закрепила основные принципы избирательной системы и правовой статус граждан. При этом в ней устанавливалось правило, согласно которому республика принимала свою Конституцию без последующего утверждения высшим органом государственной власти РСФСР4.
Образование СССР и его конституционное оформление в 1924 г. вызвало изменение правового положения союзных республик, которое, в свою очередь, решительно повлияло на правовой статус автономных республик. Произошли изменения в порядке разработки и утверждения их конституций, в компетенции их высших органов государственной власти и управления, составе и положении наркоматов, в объеме бюджетных прав и т. д. Принятая на основе союзной Конституции Конституция РСФСР 1925 г. имела ряд особенностей в вопросах национально-государственного строительства. В отличие от первой российской конституции, в которой вопросы Федерации были только намечены, Конституция РСФСР 1925 г. уже содержала специальную главу «Об автономных советских социалистических республиках и областях». В названной главе Конституция РСФСР определила систему государственных органов власти и управления в автономных образованиях и регламентировала некоторые вопросы законодательства в автономных республиках. Необходимо заметить, что уже тогда автономным республикам предоставлялось право принимать в качестве своих основных законов Конституции, тогда как автономные области могли принимать только положения. В Конституции РСФСР 1925 г. устанавливался порядок принятия и утверждения республиканских конституций и в ее ст. 44 устанавливалось, что основные законы (конституции) автономных советских социалистических республик, а равно дополнения и изменения этих основных законов (конституций) принимаются их съездами советов, представляются на утверждение Всероссийского центрального исполнительного комитета советов и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов. Необходимость утверждения конституций автономных республик центральными органами власти объяснялась тем, что АССР являлась «автономно-политической частью союзной республики»5, а союзная республика как суверенное государство распространяла свой суверенитет и на АССР. Также устанавливалось, что конституции автономных республик регламентируют компетенцию предусмотренных Конституцией РСФСР для автономных республик органов государственной власти и управления, а центральные исполнительные комитеты автономных республик издают законодательные акты в соответствии с конституцией и компетенцией республики.
Федеративное устройство Советского государства основывалось на двух видах автономий: национально-государственной (автономные республики) и национально-территориальной (автономные области), и уже в 1920-е гг. на конституционном уровне были закреплены различия в правовом положении автономных образований различных степеней. Автономные республики выделялись своим особым статусом, что проявлялось в том, что, во-первых, автономным республикам предоставлялось право иметь свои конституции, утверждаемые ВЦИК и Всероссийским съездом Советов, в то время как автономные области, как уже было указано, могли принимать только свои положения, утверждаемые затем ВЦИК. Во-вторых, система органов власти автономных республик предусматривалась более широкой и разветвленной, чем система органов власти автономной области. В-третьих, Конституция РСФСР 1925 г. предоставляла автономной республике некоторые законодательные права6. Безусловно, особенности правового статуса автономной республики не могли не сказаться и на состоянии и уровне развития ее конституционного законодательства.
В течение 1925–1926 гг. почти все существовавшие в тот период автономные республики подготовили и приняли свои конституции. Отличительной особенностью этих конституций было то, что они рассматривали республику как государство и закрепляли статус автономной республики в качестве «государства рабочих и крестьян», входящего на основе Федерации в состав РСФСР. Несмотря на то, что конституции автономных республик были приняты республиканскими органами власти, они не были утверждены верховными органами государственной власти союзных республик вплоть до принятия следующей Конституции СССР 1936 г. Как пишет Б. Л. Железнов, в комиссии Президиума ВЦИК, созданной для подготовки конституций к утверждению Всероссийским съездом Советов, возникли серьезные разногласия по ряду вопросов, связанных с государственно-правовой квалификацией и некоторыми полномочиями автономных республик7. Особенно дискутировался вопрос о том, является ли АССР государством, каковым определяли себя автономные республики в своих конституциях. Некоторые ведомства РСФСР выступали против признания автономной республики государством. После споров на расширенном заседании комиссии в феврале 1926 г. одержало верх мнение не определять АССР как государство. Помимо этого, имелись замечания по ряду конституционных положений, повторяющих нормы Конституции РСФСР, по формулировкам, определяющим полномочия республиканских органов власти, по соотношению нормативных актов центральной власти и нормативных актов республики. По решению комиссии Президиума ВЦИК некоторые нормы республиканских конституций исключались, а некоторые редактировались. В результате комиссия решила отложить рассмотрение конституций АССР «до установления общих начал конституционного законодательства республик»8.
Таким образом, до принятия Конституции СССР 1936 г. статус автономных республик регулировался «на основе конституций соответствующих союзных республик и законов об образовании и государственном устройстве, издававшихся высшими органами государственной власти союзных республик при оформлении каждой автономной республики»9.
Несмотря на то, что первые республиканские конституции так и не прошли стадии утверждения, они сыграли определенную роль в становлении и развитии конституционного законодательства самих республик, а также конституционного законодательства Советской России в целом. Некоторые их принципиальные положения развивались в текущих актах конституционного законодательства республик, а также в порядке преемственности воплощались в последующих республиканских конституциях (например, положение проекта Конституции БАССР 1925 г. о признании на территории республики в качестве официальных башкирского и русского языков)10.
Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. унифицировали правовое положение автономных республик, установив, что все они без исключения не входят больше в состав краевых объединений и подчиняются непосредственно РСФСР. Этот факт сыграл большую роль в поднятии авторитета АССР в системе других национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации11.
Конституция СССР 1936 г. в ст. 60 устанавливала, что Верховный Совет союзной республики утверждает конституции находящихся в ее составе автономных республик. В Конституции РСФСР 1937 г. закреплялся приоритет и обязательность законодательства РСФСР на территории автономной республики, а также указывалось, что конституции автономных республик строятся в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР и учитывают особенности автономной республики. В 1937 г. все автономные республики приняли новые основные законы, соответствующие Конституции СССР и конституциям союзных республик, а в 1940 г. они были утверждены Верховным Советом РСФСР.
В конституциях всех автономных республик 1937 г. закреплялось общественное устройство, которое почти полностью воспроизводило текст первой главы Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Некоторые особенности можно было увидеть только в отражении исторических, национальных или других самобытных черт республик. Например, в ст. 2 Конституции СССР и ст. 2 Конституции РСФСР указывалось, что Советы депутатов трудящихся, составляющие политическую основу, выросли и окрепли в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата. В конституциях автономных республик, находящихся в составе РСФСР — Башкирской, Бурятской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Коми, Марийской, Мордовской, Северо-Осетинской, Татарской, Удмуртской, Чувашской и Якутской, было записано, что Советы депутатов трудящихся выросли и окрепли также в результате освобождения народа данной республики от национального гнета царизма и русской империалистической буржуазии и разгрома националистической контрреволюции. А в Конституции Коми АССР в ст. 9 указывалось, что наряду с господствующей формой хозяйства в республике допускается законом мелкое частное хозяйство единоличных крестьян, оленеводов и кустарей, основанное на личном труде и исключающее эксплуатацию чужого труда12.
При закреплении системы, принципов организации и деятельности органов государства в конституциях АССР соответствующие главы конституций в основном совпадали, а различия объяснялись неодинаковой численностью населения и особенностями административно-территориального устройства каждой автономной республики. Так, в Башкирской и Татарской АССР Советы являлись органами государственной власти в районах, городах, поселках, селах и деревнях; в Дагестанской республике, кроме того, — в аулах, Кабардино-Балкарской АССР — станицах, Бурятской — аймаках, сомонах, улусах13.
Практически полное текстуальное совпадение союзной, российской и конституций автономных республик наблюдалось и при регулировании правового статуса граждан, избирательной системы, а также государственных символов и столицы. В литературе отмечалось, что при сопоставлении их статей можно было увидеть, что большая часть статей республиканских конституций полностью воспроизводит соответствующие статьи Конституции РСФСР, остальные же либо конкретизируют ее нормы применительно к особенностям АССР, либо вызваны местными условиями и регулируют отношения, характерные только для автономной республики14. Изменяться конституции автономных республик могли по решению Верховного совета АССР, принятому большинством не менее двух третей голосов, но с последующим утверждением Верховным советом союзной республики.
Определенной особенностью в конституционном развитии автономных республик обладала Тувинская АССР, вошедшая в состав Союза ССР и РСФСР позднее других автономных республик. После провозглашения Тувы автономной республикой, Верховный Совет Тувинской АССР в 1962 г. принял не конституцию, а временные конституционные законы о государственном устройстве, об органах государственной власти и органах государственного управления, об образовании судебных и прокурорских органов, о гербе, флаге и столице Тувинской АССР, которые были утверждены Верховным Советом РСФСР и были предназначены действовать впредь до принятия Конституции Тувинской АССР. Таким образом, формирование конституционного законодательства этой республики начиналось с конституционных законов.
Принятая в 1978 г. Конституция РСФСР, в отличие от своих предшественниц, признала автономные республики государствами. В главе 8, посвященной автономной республике, она закрепляла, что автономная республика есть советское социалистическое государство, находящееся в составе РСФСР, и вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Автономная республика имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции РСФСР и учитывающую особенности автономной республики. Кроме того, теперь не требовалось утверждать конституцию автономной республики Верховным Светом РСФСР. Автономные республики приняли свои обновленные конституции в 1978 г., в связи с чем Президиум Верховного Совета РСФСР на своем заседании только принял к сведению, что соответствующими верховными советами автономных республик утверждены новые конституции АССР.
Содержание Конституции РСФСР 1978 г. и соответствующих конституций автономных республик свидетельствовало о постепенном повышении статуса и роли автономных республик, особенно в решении хозяйственных, социально-культурных и государственных вопросов. Объем законодательных полномочий в конституционном законодательстве автономных республик значительно расширился. Новые Конституции АССР уточнили и конкретизировали ряд полномочий АССР. Теперь уже автономные республики контролировали соблюдение своей конституции, охраняли государственный порядок, права и свободы граждан, устанавливали в соответствии с законодательством Союза ССР и союзной республики порядок организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления СССР и союзной республики и др. В дальнейшем автономные республики развивали свою законодательную деятельность, и, особенно, в таких областях, как народное хозяйство, просвещение, территориальное устройство, здравоохранение, правовая охрана и т. д.
Как и ранее, конституции автономных республик не только практически полностью совпадали по содержанию с конституциями СССР и РСФСР, но и повторяли систему и структуру этих конституций, особенно Конституции РСФСР. Все они имели, как отмечает Б. Л. Железнов, одинаковую систему и структуру, равное число статей (как в целом, так и в разрезе разделов и глав). Различия существовали главным образом лишь в наименованиях республик, которые были включены в текст. Кроме того, ст. 46 в Конституциях Марийской и Удмуртской АССР упоминала только церковь; Башкирской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Чечено-Ингушской АССР — церковь и мечеть, а Татарской АССР — мечеть и церковь (с учетом соотношения религиозных учреждений); ст. 72 определяла конкретное административно-территориальное устройство каждой АССР и в некоторых конституциях содержала специфические наименования местных Советов — сомонные в Бурятии, станичные в Кабардино-Балкарии, Северной Осетии и Чечено-Ингушетии, наслежные в Якутии; ст. 93 фиксировала различный численный состав депутатов Верховных Советов АССР; ст. 98 — языки местных национальностей, на которых публиковались акты Верховного Совета АССР; ст. 148 — языки судопроизводства; ст. 157 и 158 — особенности герба и флага данной АССР и ст. 159 включала конкретное наименование столицы. В остальном конституции АССР были текстуально идентичны15.
Конституционное законодательство России советского периода, таким образом, последовательно закрепляло особый статус республики. Это проявлялось в следующем. Во-первых, в 1918 г. только национальные республики были названы в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа — первом документе, закрепляющем федеративное устройство России. Во-вторых, с 1925 г. Конституция РСФСР предоставляла право только республикам иметь свои конституции. В-третьих, российские конституции только для автономных республик предусматривали наличие высших органов государственной власти. В-четвертых, Конституция 1978 г. называла республики советским социалистическим государством, принимающим свою конституцию, а в отношении автономной области и автономного округа предусматривала принятие Верховным Советом РСФСР соответствующих законов.
На всем протяжении государственно-правового развития автономных республик, их конституции как основной элемент республиканского конституционного законодательства, закрепляли конституционно-правовую характеристику республики. В текстах конституций самих автономных республик последние всегда признавались государством. Как государства, автономные республики обладали соответствующей территорией, органами государственной власти, законодательством, имели государственные символы, государственные награды, столицу. Одной из государственно-правовых характеристик республик являлось наличие республиканского гражданства. Исходя из принципа единого союзного гражданства, каждый гражданин автономной республики являлся гражданином соответствующей союзной республики и СССР. Правовое оформление указанных государственно-правовых признаков автономных республик обусловливало принятие и соответствующих актов конституционного значения.
Итак, конституционное законодательство автономных республик советского периода составляли республиканские конституции и законы об их изменениях и дополнениях; республиканские законы, регулирующие организацию и деятельность органов государственной власти республик, порядок проведения выборов в Советы народных депутатов; указы и постановления президиумов верховных советов республик и др. Определенную часть конституционного законодательства образовывали и регламенты верховных советов автономных республик, в которых закреплялась правовая основа организации и деятельности верховного совета республики и его органов. Как таковое, конституционное законодательство республик не выделялось, но опосредованно его можно было усмотреть при формировании различного рода Собраний законодательства16, в структуре которых выделялось законодательство об общественном и государственном устройстве. В условиях советской системы управления, тоталитарного политического режима республиканские конституции повторяли содержание российской и союзной конституций, имели схожую с ними систему и структуру, базировались на социалистической идеологии, ленинских принципах национально-государственного строительства. Все конституции автономных республик принимались исключительно одним способом — Верховным Советом соответствующей республики. Каких-либо иных способов принятия конституции в советском законодательстве не предусматривалось. Все советские конституции использовали наименование «конституция (основной закон)».
Текстуальная схожесть союзной конституции, конституции РСФСР и конституций автономных республик, характерная для советского периода, сохранялась до начала 1990-х гг., когда происходящие в стране реформы вызвали существенные, принципиальные изменения конституционной системы. Развал Союза ССР поставил необходимость принятия новой конституции России как нового самостоятельного государства, суверенного субъекта международного права. Конституционные реформы коренным образом изменили политический режим, принципы и деятельность органов государственной власти, избирательную систему, ввели новые высшие органы управления государством, изменили социально-экономические основы, а также существенным образом пересмотрели место прав и свобод человека и гражданина в системе ценностей России.
Признание автономных республик в начале 1990-х гг. субъектами Союза ССР, уравнивание их с союзными республиками17, предложения определять отношения между автономными республиками и союзными республиками, в состав которых они входят, соглашениями и договорами, создало основу для разработки и принятии республиками деклараций о государственном суверенитете, а в дальнейшем для последовавшего за этим так называемого «парада суверенитетов». Толчком к начавшейся конституционной реформе поступило принятие 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, провозгласившей право каждого народа на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.
Принятые в 1990–1991 гг. декларации о государственном суверенитете в республиках Северная Осетия, Карелия, Коми, Татария, Якутия, Удмуртия, Бурятия, Башкирия, Калмыкия, Марийской, Чувашской, Тувинской, Чечено-Ингушской, Кабардино-Балкарской, а также декларация Мордовии о государственно-правовом статусе Мордовской ССР и Постановление съезда народных депутатов ДАССР «О государственном статусе Дагестанской АССР» послужили фундаментом для разработки и принятия новых республиканских конституций. Практически все республики отказались от автономного статуса, провозгласили государственный суверенитет и верховенство республиканских законов на территории республики, а также объявили декларации юридической основой для обновления своего конституционного законодательства. Некоторые декларации не содержали упоминания о нахождении республик в составе РСФСР, предусматривали возможность выхода республики из состава СССР и РСФСР и ограничение действия на территории республики нормативных актов, не соответствующих ее суверенному статусу и т. д. В связи с этим вопрос о соответствии Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан Конституции РСФСР стал предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем постановлении от 13 марта 1992 г. № 3-П18 признал положения названной Декларации не соответствующими Конституции РСФСР.
В результате принятия республиканских деклараций, закрепивших повышение правового статуса всех автономных республик и исключающих из их названия слово «автономия», было установлено новое официальное наименование этих республик — «республики в составе РСФСР»19. Анализируя значение деклараций, ученые отмечали, что они «…противоречили всем действующим в стране конституциям и знаменовали собой революционный разрыв конституционного поля. Республики… в одностороннем порядке устанавливали свой новый государственный статус, объявляли о своем суверенитете и о необходимости изменения всего конституционного законодательства»20.
Большое политико-правовое влияние на конституционное законодательство республик и в целом на российское законодательство имело подписание Российской Федерацией и ее субъектами 31 марта 1992 г. Федеративного договора, включающего в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. В соответствии с положениями Федеративного договора республики в составе Российской Федерации определялись суверенными, образованными по национально-территориальному принципу; имели собственные конституции; высшие органы государственной власти; располагали широкими полномочиями в сфере правотворчества, экономики, финансов, экологии, социально-культурных вопросах. Федеративный договор был включен в действующую на тот момент Конституцию России. Как следствие, многие республиканские конституции закрепили положения о договорном характере отношений с Российской Федерацией и стали заключать с ней двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Таким образом, наряду с декларациями, конституционное законодательство республик пополнилось и внутригосударственными договорами. В некоторых республиках договоры о разграничении предметов ведения и полномочий включались в тексты республиканских конституций. Например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан был включен в качестве части I Конституции Республики Башкортостан в ее редакции от 3 ноября 2000 г.
Двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в юридической литературе получили неоднозначную оценку. Политическое значение этих договоров многие авторы видели в снятии напряжения между федеральным центром и регионами, в попытке преодолеть имеющиеся противоречия. Юридическое же значение выразилось в «размывании» конституционного механизма разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в нарушении принципа равенства субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром, и, как следствие, в обострении проявлений асимметричности Российской Федерации. О. Е. Кутафин назвал эти двусторонние договоры «ярким выражением процессов суверенизации и сепаратизма в России»21. В обоснование своей точки зрения он писал: «О том, до каких пределов доходило договорное регулирование в рамках единого федеративного государства, свидетельствует Договор «О мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия», подписанный 12 мая 1997 г. В Договоре было использовано неконституционное наименование Чеченской Республики. В нем говорилось о «равноправных отношениях» «высоких договаривающихся сторон», которые должны строиться «в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права». Поскольку этот Договор был заключен в рамках единого государства, речь шла фактически о признании прекращения федеративных отношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой»22.
Признавая неоднозначную роль договорного процесса в разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и республиками, следует отметить, что заключение договоров явилось результатом объективных обстоятельств. Не четко закрепленный в федеральной конституции правовой статус республик, непоследовательность ряда решений федерального центра во взаимоотношениях с ними послужили причиной наличия большого количества коллизионных положений в республиканском конституционном законодательстве. Как верно отмечалось в литературе, «отсутствовала продуманная государственная концепция дальнейшего развития федеративных отношений, очевидны были изъяны в федеративном государственном строительстве»23. Договорное регулирование, в этой связи, нередко восполняло имеющиеся конституционные пробелы.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации уже не включала Федеративный договор и не применяла в своем тексте понятие «суверенные» республики, использованное в тексте Федеративного договора. В ч. 4 п. 1 Заключительных и переходных положений Российская Конституция установила юридическое верховенство своих норм над положениями Федеративного и иных договоров. Кроме того, Конституция Российской Федерации закрепила основные признаки государственного суверенитета России: верховенство федерального права над правом субъектов Федерации; неприкосновенность ее границ и территориальную целостность; единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем; единую армию и оборону; самостоятельную внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность; владение основными стратегическими природными ресурсами, производствами и товарами. Исходя из статуса Российской Федерации, республики в ее составе не могут иметь своей денежной системы, армии, не устанавливают самостоятельно собственного гражданства, не обладают правом одностороннего выхода из состава Российской Федерации и имеют ограниченную международную правосубъектность.
При этом, в 1990-е гг. нормы законодательства ряда республик не совпадали с положениями федеральной Конституции. Примерно пятая часть общего массива региональных правовых актов (включая конституции и уставы субъектов Российской Федерации) противоречили федеральной Конституции, должностные лица в регионах уклонялись от исполнения решений федеральных судов. Особенно это касалось содержания республиканских конституционных норм. Некоторые из республик в своих новых конституциях, принятых уже после вступления в действие федеральной Конституции 1993 г., закрепившей концепцию единства и неделимости государственного суверенитета Российской Федерации, вновь определили себя суверенными государствами. В конституционном законодательстве республик устанавливалось право приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат конституциям или законам республик (конституции республик Саха (Якутия), Дагестан, Тыва, Коми). Например, в соответствии со ст. 41 Конституции Республики Саха (Якутия) законы Российской Федерации, принятые по вопросам, отнесенным к совместному ведению, должны были вступать в силу только после ратификации их Палатой представителей Государственного Собрания Республики. Более того, Республика оставляла за собой право приостанавливать на своей территории действие законов и иных актов Российской Федерации или опротестовывать их в порядке, установленном договором, если они «…нарушали Федеративный договор, противоречили Конституции или законам Республики Саха (Якутия)». Конституция Республики Дагестан в ст. 65 устанавливала: «Действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам Республики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей территории».
Суверенные права Российской Федерации ущемлялись через перераспределение предметов ведения Российской Федерации в ведение республик. Например, отдельные республики закрепляли за собой право объявления военного положения и принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва); права принятия республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); право установления порядка введения чрезвычайного положения на территории республики (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); право на дачу согласия республики на дислокацию на ее территории воинских формирований (Северная Осетия); право определения всех природных ресурсов, находящихся на территории республики, ее собственностью (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва); право регулирования вопросов внешней политики и международных отношений; права самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми и др.).
В целях повышения степени своей государственности в республиках активно формировалось свое законодательство. При этом немалая часть нормативных правовых актов республик практически дублировала федеральные акты, что вело к искусственному расширению массива республиканского законодательства, не обусловленного его реальной необходимостью и, как следствие, не обеспеченного его реальным применением. В этих же целях предпринимались и другие шаги. В юридической литературе отмечалось, что в республиках «введение поста Президента рассматривалось как укрепление суверенитета, повышение самостоятельности республик»24.
Исходя из текстов республиканских конституций 1990-х гг., можно констатировать, что во многих из них фактически обнаруживался отказ от признания основ конституционного строя и принципов федеративного устройства России. По оценке Г. Т. Чернобеля, в 19 из 21 республик в составе Российской Федерации были приняты конституционные акты, которые не соответствовали федеральной Конституции25. Эти конституционные акты закрепляли, что основным законом на их территории является республиканская конституция и констатировалось ее юридическое верховенство (например, ст. 165 Конституции Республики Татарстан, ст. 7 Конституции Республики Ингушетия, ст. 4 Конституции Республики Дагестан). Некоторые конституции, признавая верховенство Конституции Российской Федерации, одновременно закрепляли положение о высшей юридической силе на территории республики республиканской конституции (например, ст. 6 Конституции Республики Адыгея), устанавливали конституционный приоритет республиканского законодательства (ст. 160 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).
В обязанность граждан республик в составе Российской Федерации вменялось соблюдать республиканскую конституцию, другие законы республики, в которой они проживают. Об обязанности соблюдать федеральную Конституцию умалчивалось, хотя в соответствии со ее ст. 15 все граждане Российской Федерации, в какой бы республике они ни проживали, обязаны соблюдать федеральную Конституцию.
Анализ правотворчества субъектов Федерации, проводившийся Минюстом России, свидетельствовал о том, что к 2000 г. около 20%26 (а по некоторым данным около 30%27) принимаемых субъектами Федерации актов не соответствовали Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Как отмечал С. А. Авакьян, «по разным данным, на то время в целом не менее 40%, а в некоторых субъектах РФ не менее 60% законодательства противоречило федеральному законодательству»28. По мнению многих авторов, субъекты Федерации либо вторгались в сферу исключительного ведения Федерации, либо расширяли свои полномочия в сфере совместного ведения, либо просто дублировали в своих законах структуру и содержание однотипных федеральных нормативных актов29.
Причиной принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не всегда и не полностью соответствующих федеральной Конституции, послужило то, что центр и регионы не пришли к единому мнению на оптимальную модель федеративного устройства, на понимание форм и способов разделения предметов ведения и полномочий, на проблемы суверенитета и связанные с ним вопросы политической и экономической самостоятельности. Также на тот момент отсутствовал правовой механизм приведения в соответствие с федеральным законодательством актов субъектов Федерации, невозможность применения санкций за принятие и реализацию актов, нарушающих Конституцию Российской Федерации. Как следствие, республиканские власти в своем конституционном законодательстве закрепляли собственное видение решения вопросов.
Очевидно, сложившаяся конфликтная ситуация в правовой системе Российской Федерации требовала соответствующего разрешения. Без обеспечения целостности и единства российского конституционного законодательства функционирование государственно-правовых институтов стало невозможно. Необходимо было гарантировать верховенство федеральной Конституции и ее прямое действие на всей территории Российской Федерации, подразумевающее, во-первых, что для ее применения не требуется обязательное издание дополнительных нормативных правовых актов; а во-вторых, что нормы федеральной Конституции не нуждаются в одобрении (ратификации) субъектов Федерации, не могут быть ими аннулированы и должны непосредственно исполняться на территории каждого из субъектов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, учреждениями, предприятиями, гражданами. Как верно было замечено, «затянувшаяся суверенизация субъектов Федерации должна была получить официальную правовую оценку с тем, чтобы в легитимном отношении внести ясность по концептуальным вопросам государственного суверенитета, предопределяющим содержание конституционного и текущего законотворчества в регионах»30. В этом отношении принципиальное, решающее значение сыграли правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в принятом им постановлении от 7 июня 2000 г.31 по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в Определении от 27 июня 2000 г.32 по делу о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия — Алания и Татарстан. Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими федеральной Конституции положения статей оспариваемых основных законов республик, определяющих суверенный характер государственности данных субъектов Федерации, их право на регулирование вопросов, относящихся к ведению Федерации. Конституционный Суд подтвердил свои правовые позиции, высказанные в ранее принятых им решениях, касающиеся суверенитета Российской Федерации, ее конституционной, а не договорной природы, верховенства федерального права и федерального законодательного разграничения предметов ведения и полномочий, недопустимости передачи предметов ведения Российской Федерации субъекту Федерации. Согласно правовым позициям Конституционного Суда, суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. В связи с этим республики не в праве наделить себя свойствами суверенного государства — даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Использование в ст. 5 Конституции Российской Федерации понятия «республика (государство)» не означает признания государственного суверенитета этих субъектов Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
Таким образом, указанные решения Конституционного Суда Российской Федерации явились правовым основанием для корректировки положений конституционного законодательства республик. При этом конституционные суды некоторых республик в соответствующих решениях давали свое понимание терминам «государство», «суверенитет» и др. Так Конституционный суд Республики Башкортостан в своем Постановлении от 4 октября 2000 г. № 14-П33 исходил из того, что суверенитет — свойство государственной власти, означающее право последней устанавливать свою компетенцию и принимать на основе закона соответствующие решения. Суверенитет реализуется через компетенцию государственной власти и ее полномочных органов по предметам их ведения. И в связи с этим, по мнению Суда, понятие «государственный суверенитет» следует толковать как обладание Республикой Башкортостан всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусмотренной ст. 5 (ч. 3), 73, 76 (ч. 4) Конституции Российской Федерации.
В дальнейшем при участии федеральных судебных органов и органов прокуратуры в конституционные тексты республик за период 2000–2002 гг. были внесены многочисленные изменения, учитывающие правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. При закреплении государственно-правового статуса республики из всех республиканских конституций (кроме Конституции Республики Татарстан) было исключено понятие суверенитета республики, а некоторые конституции стали использовать понятие «государственность республики». Так Конституция Республики Башкортостан в ст. 1 закрепила, что государственность Республики Башкортостан выражается в том, что Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, имеет свою территорию, население, систему органов государственной власти, свою Конституцию и законодательство, а также государственные языки и государственные символы Республики Башкортостан.
Учитывая значительный объем изменений, которые необходимо было внести в конституционные тексты на уровне республик, в начале 2000-х гг. некоторые республики заново приняли свои обновленные конституции. Например, Республика Тыва приняла новую конституцию в 2001 г., взамен ранее действующей с 1993 г.; Республика Дагестан — в 2003 г., взамен действующей с 1994 г.; Чеченская Республика — в 2003 г., взамен действующей с 1994 г. Таким образом, в начале 2000-х гг. можно было говорить о практическом завершении процесса приведения республиканских конституций в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Впоследствии, основанием вносимых в республиканские конституции поправок послужили многочисленные изменения федерального законодательства, в частности, изменения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Изменения коснулись порядка формирования и деятельности законодательного (представительного) органа республики, правового статуса высшего должностного лица республики, иных органов государственной власти на уровне республик. Часть изменений касалась процедуры заключения и оформления договоров и соглашений между Российской Федерацией и республиками в ее составе, механизма реализации предметов совместного ведения. Как следствие, соответствующим изменениям подверглись и иные акты конституционного законодательства республик. Необходимо заметить, что сфера отношений, регулируемая вышеуказанным федеральным законом, до сих пор остается крайне нестабильной, что является постоянным источником и поводом для конституционных изменений на уровне республик.
Таким образом, анализируя конституционное законодательство республик, можно выделить несколько этапов его развития:
1) 1920–1936 гг. — период разработки первых республиканских конституций. Эти конституции не были утверждены верховными органами государственной власти соответствующих союзных республик из-за отсутствия установленных общих начал республиканского конституционного законодательства;
2) 1937–1989 гг. — период принятия республиканских конституций в полном соответствии с Конституциями СССР 1936 и 1977 гг. и Конституциями РСФСР 1937 и 1978 гг. Они отличались сходной структурой и практически полной текстуальной идентичностью;
3) 1990–1993 гг. — переходный период, в течение которого республиканское конституционное законодательство подверглось кардинальным изменениям в связи с существенным реформированием российского государства и российского законодательства, а также под влиянием принятых в республиках Деклараций о государственном суверенитете. До принятия российской Конституции 1993 г. в некоторых республиках были приняты свои новые конституции (Саха (Якутия) (1992), Татарстан (1992), Тыва (1993)).
4) 1994–2000 гг. — период принятия республиканских конституций и законодательства в связи с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. В конституции республик данного периода было включено значительное количество положений деклараций о государственном суверенитете республик, Федеративного и иных договоров между Российской Федерацией и республиками о разграничении предметов ведения, в результате чего многие конституционные нормы не соответствовали или противоречили федеральному законодательству;
5) 2000–2003 гг. — период приведения республиканского конституционного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в 2000 г. За указанный период конституции республик было внесено большое количество изменений, например, в Конституцию Адыгеи — 19 раз, Конституцию Алтая, Бурятии, Ингушетии, Коми, Удмуртии, Якутии — по 8–9 раз и т. д. В некоторых республиках конституции были приняты в обновленной редакции (в Башкортостане в 2000 и в 2002 гг.). Часть республик приняли свои конституции заново (Тыва (2001), Дагестан (2003), Чеченская Республика (2003));
6) 2003 г. — по настоящее время — период, для которого характерно в целом соответствие конституционного законодательства республик федеральной Конституции и федеральному законодательству при умеренном разнообразии конституционных норм. Текущие корректировки в подавляющем большинстве случаев вызваны изменениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Крайняя изменчивость названного федерального закона порождает нестабильность и постоянную подвижность конституционного законодательства республик, что не может служить фактором устойчивого развития законодательства в республике.
Таким образом, конституционно-правовое развитие республик значительно отличается от положения других субъектов Федерации и республиканское конституционное законодательство прошло достаточно большой период развития. Предоставление республике права иметь свою конституцию является традиционным для федеративной России и к настоящему времени практически все республики имеют большой опыт принятия своих конституций. Например, в Дагестане в течение сравнительно небольшого по историческим меркам периода было принято шесть конституций (1921, 1927, 1937, 1978, 1994, 2003 гг.)34. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ обретали свой статус много позже, чем республики, а право законодательной деятельности получили лишь после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Термин «устав» был введен Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». При этом нельзя не отметить, что в практике государственного строительства право принятия уставов традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления, а не субъектами Федерации.
При формировании своего конституционного законодательства республики, безусловно, проявляли большую самостоятельность. Так, принятыми в 1993 г. Указами Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации»35 фактически устанавливался разный подход к организации и деятельности органов государственной власти в республиках и остальных субъектах Российской Федерации. Если в отношении республик нормы указов имели рекомендательных характер, то в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — обязательный. Также свою лепту в усиление разностатусности субъектов Российской Федерации внесла и проявляемая со стороны федерального центра неравная договорная политика, ставящая республики при заключении договоров в особое положение.
Косвенно на различный правовой статус республик и иных категорий субъектов Федерации указывает и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Пункт 3 ст. 4 Закона предусматривает, что в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области.
Конституционное законодательство республик формировалось и продолжает формироваться с учетом конституционной характеристики республики как государства. Республиканские конституции и иные акты конституционного законодательства отражают особенности статуса республики, проявляющиеся в том, что: 1) основной закон республики — конституция, причем принимается она способом, самостоятельно определяемым республикой; 2) государственность республики носит национальный характер; 3) республики могут устанавливать дополнительно к русскому свой государственный язык; 4) республики имеют особые наименования высших органов власти (например, «верховные» суды); 5) республики имеют столицу, но не административный центр.
Действующая федеральная Конституция по-разному определяет акты субъектов Федерации в качестве объектов контроля за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции). Если к совместному ведению Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов Федерации36. В этой связи И. А. Конюховой было верно замечено, что субъекты Российской Федерации, с точки зрения их государственно-правовой природы и правосубъектности, и формально юридически, и фактически находятся в неравных правовых условиях37.
Принятый 31 мая 2002 г. Федеральный закон № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в целях обеспечения реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации уже не содержал норму о праве республик обладать своим гражданством. Также и Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» запретил использовать в наименовании высшего должностного лица республики слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента Российской Федерации. До 1 января 2015 г. все республики, главы которых назывались президентами, отказались от этого наименования (кроме Республики Татарстан). Таким образом, наметилась тенденция на уравнивание статуса республик и других субъектов в составе Российской Федерации.
Тем не менее исторические особенности образования России как федеративного государства, а также содержание принципов федеративного устройства, закрепленных в федеральной Конституции, до сих пор обусловливают особое положение республики как субъекта Российской Федерации. Как следствие, конституционное законодательство республики обладает структурными и содержательными особенностями.
1.2. Понятие и состав конституционного законодательства республик
Конституционное законодательство – ведущая, базовая отрасль в системе отечественного законодательства, определяющая общие принципы устройства государства, организации и деятельности государственных органов, функционирования институтов государства. Согласно правовой теории конституционное законодательство представляет собой систему нормативных правовых актов, в которых устанавливаются основы конституционного строя, правовое положение человека и гражданина, федеративное устройство, организация и деятельность органов государственной власти, основы местного самоуправления. Посредством конституционного законодательства обеспечивается целостность и системность всего общероссийского законодательства.
В силу федеративного характера российского законодательства, разделения компетенции между федерацией и ее субъектами, принято выделять федеральный уровень законодательства и уровень законодательства субъектов Федерации. Статья 5 действующей Конституции Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.
Основные законы (конституции, уставы) субъектов Российской Федерации обладают высшей юридической силой в региональном законодательстве, выполняют одинаковые функции, но именуются федеральной Конституцией по-разному. В связи с этим базовые отрасли законодательства на уровне субъектов Федерации принято называть конституционным законодательством республик и уставным законодательством краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области.
Понятие «конституционное законодательство» используется достаточно часто, однако его однозначного определения в науке до сих пор не выработано. На нормативном уровне это понятие также не определено. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. понятие «конституционное законодательство» встречалось в законах Российской Федерации об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР38, принятых, как указывалось в их текстах, «в целях совершенствования конституционного законодательства».
Перечень отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента Российской Федерации 16 декабря 1993 г. № 2171 «Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства» не включал конституционное законодательство в и начинался с «основ конституционного строя». При этом, остальные отрасли законодательства там указывались: гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, жилищное, таможенное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, законодательство об административных правонарушениях и др. В названном классификаторе очевидно просматривался подход к отождествлению конституционного законодательства с законодательством об основах конституционного строя. Позднее данный Указ был признан утратившим силу, а в целях унификации банков данных правовой информации принят новый Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов». В соответствии с новым Указом, правовыми актами, регулирующими конституционный строй, являются Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, и акты конституционного значения. Как видно, в этом документе конституционное законодательство тоже не упоминается, но аналогично определяется через конституционный строй. Некоторые ученые также утверждают, что конституционное законодательство является одновременно продуктом и основной формой закрепления действующего конституционного строя39.
Не упоминается конституционное законодательство и среди отраслей законодательства, входящих как в предметы ведения Российской Федерации, так и в предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации.
Пожалуй, единственным федеральным нормативным правовым актом, содержащим (причем опосредованно) указание на конституционное законодательство, является Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», ст. 4 которого упоминает «комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства». До октября 2016 г. этот комитет назывался Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству, в настоящее время — это Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству40. В Совете Федерации подобный комитет называется по-прежнему — Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.
На уровне республиканских парламентов только Верховный совет Республики Хакасия содержит в своей структуре комитет по конституционному законодательству, государственному строительству, законности и правопорядку. В этой же республике принят Закон «О конституционной комиссии Республики Хакасия»41, который определяет в качестве задачи конституционной комиссии анализ изменений в конституционном законодательстве Российской Федерации и выявление положений Конституции Республики Хакасия, требующих соответствующих изменений. В связи с этим названный закон закрепляет полномочие комиссии направлять предложения по совершенствованию конституционного законодательства Республики Хакасия для проведения экспертиз в федеральные органы государственной власти, научные учреждения и организации Российской Федерации.
В нормативных правовых актах других республик термин «конституционное законодательство» сегодня практически не встречается. Ранее, например, постановлением Верховного Совета Республики Башкортостан от 15 июня 1992 г. № ВС-12/6 «О системе законодательства Республики Башкортостан» признавалось необходимым вести настойчивую работу по формированию самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан, имея в виду среди основных направлений его развития конституционное законодательство. Также и ст. 127 Конституции Республики Башкортостан 1993 г. (в ред. до 2000 г.) подтверждала конституционное законодательство в качестве приоритетного направления развития системы законодательства Республики Башкортостан. На сегодняшний день в ежегодных докладах парламента республики о состоянии законодательства Республики Башкортостан классификация республиканского законодательства носит скорее не отраслевой, а тематический характер (например, законодательство в сфере государственного строительства, обеспечения правопорядка и общественной безопасности; законодательство в сфере развития местного самоуправления и демократических институтов и др.).
Вопросы конституционного законодательства республик и уставного законодательства других субъектов Федерации содержатся преимущественно только в небольшом количестве научных исследований42, большинство которых проведено достаточно давно. Также всего несколько работ посвящены конституционному законодательству конкретных республик43.
Анализ доктринальных источников показывает, что до сих пор однозначно не решены, а имеют достаточно дискуссионный характер, вопросы понятия, предмета и структуры конституционного законодательства Российской Федерации. Во многих работах исследование конституционного законодательства сводится к исследованию норм Конституции Российской Федерации. И хотя Конституция, как ядро всей правовой системы, оказывает непосредственное влияние на формирование системы законодательства, такого рода отождествление видится не совсем правильным в силу того, что конституционное законодательство регулирует достаточно широкую сферу правовых отношений, тогда как Конституция — только часть из них. Например, российская Конституция содержит немного норм избирательного права и не обособляет их в своей структуре, а избирательное законодательство между тем четко оформлено и определено. В связи с этим конституционное законодательство, безусловно, не исчерпывается нормами Конституции.
Конституция как основной, фундаментальный регулятор правовых отношений, занимает главенствующее положение во всем законодательстве. Но при этом, закрепляя только базовые общественные отношения, в силу своего относительно небольшого объема, конституция содержит лишь их основы. Представляя собой единый акт, конституция только в общих чертах может закреплять политические, экономические, социальные и культурные отношения, обеспечивать их единство и согласованность. Содержание конституции не позволяет отразить в ней все взаимоотношения человека и государства, подробную организацию и деятельность органов государственной власти. Поэтому конституция нуждается в системе других, дополнительных актов, регулирующих конституционно-правовые отношения, в связи с чем, конкретизация и развитие конституционных положений происходит в соответствующем законодательстве.
Как верно было отмечено Г. Н. Андреевой, конституцию следует понимать не просто как единый фундаментальный нормативный документ, но и ее принципы, дух, систему. В этом смысле конституция выступает как своего рода «кодекс» конституционной материи, которую она «сводит воедино»44. Исходя из этого, можно считать, что установленные конституцией принципы выступают ведущим правовым началом в других нормативных правовых актах. Так, закрепленные и гарантированные конституциями права и обязанности личности во всех сферах общества, принципы организации и деятельности, а также компетенция органов государственной власти, развиваются положениями законов и подзаконных актов. Все правовые акты, конкретизирующие нормы конституции, исходя из логики конституционного регулирования, находятся в системном единстве с ней и имеют один предмет регулирования.
Схожей позиции придерживаются и другие авторы, которые считают, что конституционные нормы, не способные быть реализованными сами собой, должны иметь продуманное продолжение (конкретизацию) на иных, нисходящих «ступеньках» конституционного законодательства45. Оно не должно замыкаться на нормах одной лишь Конституции. Этого явно недостаточно для прямого действия ее норм. Конституционное законодательство обязано развиваться в иных конституционных актах, существование которых предусмотрено Конституцией.
Таким образом, содержание понятия конституционного законодательства ни Российской Федерации в целом, ни отдельной республики в составе Российской Федерации не может исчерпываться нормами соответствующей конституции. В связи с этим конституционное законодательство представляется как совокупность взаимосвязанных правовых актов, комплексно регулирующих наиболее важные, основополагающие публично-правовые отношения, ядром и системообразующим элементом которой является конституция. Правовые акты, составляющие конституционное законодательство, как правило, предусмотрены самой конституцией и приняты уполномоченными органами государственной власти с целью реализации конституционных норм.
Наряду с понятием «конституционное законодательство» в научной литературе используются и другие, близкие к нему по значению понятия. Например, Ю. А. Тихомиров46 указывает на «конституционный блок», а Н. А. Михалева47 говорит о «конституционной системе».
Конституционный блок в республиканском законодательстве Ю. А. Тихомиров выделяет, говоря о верховенствующем положении конституции в системе законодательства. В зарубежной практике термин «конституционный блок», как правило, используется в научной и политической лексике (но не в законодательстве) романо-германских стран для определения совокупности конституции и органических законов, т. е. актов повышенной юридической силы по сравнению с текущим законодательством48. Согласно французской модели конституционный блок состоит из Конституции 1958 г., Преамбулы 1946 г., Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и «признанных законами республики фундаментальных принципов» (т. е. норм органических законов). В Испании ученые включают в конституционный блок Конституцию и органические законы49.
Н. А. Михалева под «конституционной системой» понимает «совокупность федеральных и региональных основных законов»50. При этом она отмечает, что «конституционную систему» следует отличать от «конституционного законодательства», объединяющего все федеральные и региональные нормативные правовые акты конституционного характера. Конституционное законодательство имеет свою базовую часть — основные законы федерации и субъектов. Таким образом, Н. А. Михалева определяет «конституционную систему» как часть «конституционного законодательства».
О. Е. Кутафин, раскрывая статус республики в составе Российской Федерации как субъекта конституционно-правовых отношений, отмечал, что каждая республика имеет свою «конституционно-правовую систему», которая включает в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, с другими субъектами Федерации, а также с зарубежными странами, акты о делегировании полномочий51.
Введение в научный оборот, наряду с понятием «конституционное законодательство», понятий «конституционный блок», «конституционная система» и т. п. свидетельствует о сложности структуры конституционного законодательства, его «многослойности», а также о том, что действие конституции не ограничивается только ее нормами, а фактически задействует гораздо больший нормативный массив. В этой связи, выделяя формальный и материальный смысл Конституции, некоторые авторы52 подразумевают под материальной Конституцией писаный акт, совокупность актов и конституционных обычаев, регулирующих вопросы конституционно-правового характера. Эти акты отличаются от конституции в формальном смысле по юридическим признакам, но по своей значимости и кругу регулируемых отношений имеют столь же важное значение, как и конституция в формальном смысле слова. Таким образом, в материальном значении конституция понимается широко и фактически включает в себя ряд важнейших нормативных правовых актов конституционного характера53.
Механизм применения и реализации конституции, таким образом, осуществляется при помощи иных актов, находящихся с ней в органической, системной связи. Эти акты, являясь элементами конституционного законодательства, в научной литературе часто называются «конституционными актами», «актами конституционного характера» или «актами конституционного содержания». Например, В. В. Комарова отмечает, что «традиционно конституционное законодательство представляет собой систему конституционных актов, законов, действующих на данном этапе в той или стране. Под конституционными актами в данном случае понимаются акты, содержащие регулирование, предусмотренное Конституцией, базовых вопросов жизнедеятельности государства и общества, а также видоизменяющих текст Основного Закона»54.
Другие авторы также используют понятие «конституционные акты» и отмечают, что важнейший содержательный признак конституционных актов заключается в том, что предмет их правового регулирования совпадает с предметом правового регулирования Конституции, причем сами акты, не расширяя сферу правового регулирования Основного Закона, детализируют и развивают содержащиеся в нем конкретные государственно-правовые институты. Иными словами, основным назначением конституционных нормативных актов является органичное дополнение положений Конституции55.
Понятие «конституционные нормативные правовые акты» использует Е. С. Аничкин и понимает под ним официальные властные предписания полномочных органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые устанавливают, изменяют или отменяют конституционно-правовые нормы56.
Также С. М. Петров и Л. Ю. Грудцына определяют конституционное законодательство через конституционные акты. Они считают, что «конституционное законодательство любой страны переходного периода развития… представляет собой систему конституционных актов… Наряду с конституцией государства эта система включает в себя все законы, с помощью которых вносятся изменения и дополнения в конституцию или проводятся изъятия из нее отдельных положений. К системе конституционных актов относятся также законы, издание которых предусмотрено конституцией»57.
Однако при том, что термины «конституционные акты», «акты конституционного характера» или «акты конституционного содержания» довольно часто используются, они исчерпывающим образом нигде не определяются. Хотя всех их объединяют общие признаки (все эти акты органически связаны с конституцией, предусмотрены ею и регулируют конституционно-правовые отношения), считать их синонимами было бы неверно. Какому наименованию отдать при использовании предпочтение — зависит от правовых традиций в государстве.
На наш взгляд, понятие конституционного акта больше характерно для зарубежных стран, в которых конституционные акты служат, по сути, конституциями, или ее составными частями. Использование термина «конституционный акт» в России возможно, но оно неминуемо вызывает ассоциацию с актом, имеющим равные с конституцией силу и значение, что неверно. Говоря о соотношении конституции и других актов в составе конституционного законодательства, С. А. Авакьян справедливо отмечал, что «если руководствоваться идеей равенства с конституцией всех иных нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере общественно-политического устройства и власти, то необходимо возразить против такого использования понятия «конституционное законодательство»58.
«Акты конституционного характера» как наименование тоже допустимо в использовании, но «конституционный характер» правового акта — в достаточной мере оценочное суждение и свидетельствует не обязательно о его свойстве регулировать конституционно-правовые отношения, а, например, о процедурных сходствах такого акта и конституции. Термин «акты конституционного содержания», на наш взгляд, тоже не идеален (акт конституционного содержания может восприниматься как акт, содержащий часть конституционного текста, что не так).
В этой связи в качестве наименования элементов конституционного законодательства предлагается использовать закрепленный в вышеназванном Указе Президента Российской Федерации о классификаторе правовых актов термин «акты конституционного значения», так как, во-первых, по смыслу Указа актами конституционного значения регулируется конституционный строй, а значит, и конституционно-правовые отношения; во-вторых, закрепление актов конституционного значения в Указе дает им необходимую легитимацию. В условиях отсутствия федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации, считаем использование термина «акты конституционного значения» оправданным. Исходя из смысла, в котором это понятие используется в Классификаторе, а именно, как правовые акты, регламентирующие конституционный строй, считаем правомерным определять конституционное законодательство республики как совокупность конституции и находящихся в системной связи с ней актов конституционного значения, регулирующих основополагающие публично-правовые отношения в пределах установленной законом компетенции республики.
«Широта» конституционного законодательства в правовой науке однозначно не установлена, в связи с чем существуют многообразные мнения и взгляды по этому вопросу, обусловленные общей дискуссией о составе законодательства вообще. Как известно, существуют два основных подхода при рассмотрении данного вопроса — узкий и широкий. С. А. Авакьян в этой связи отмечает, что в узком смысле слова законодательство — совокупность только законов государства. В более употребительном широком смысле слова, считает ученый, законодательство — совокупность не только законов, но и иных нормативных правовых актов, принимаемых парламентом, главой государства и правительством, а в федеративном государстве — также договоры федерации и ее субъектов по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий их органов государственной власти и др. В еще более широком смысле слова в законодательство также включаются нормативные правовые акты министерств и ведомств. При наиболее широком подходе в законодательство Российской Федерации включается вся федеральная нормативная правовая база государства, в том числе постановления Конституционного Суда Российской Федерации и руководящие разъяснения пленумов Верховного Суда Российской Федерации59. Также и другие авторы60 отмечают, что законодательство в широком смысле — система нормативно-правовых актов, а законодательство в собственном смысле слова — совокупность законов.
Итак, законодательство в узком значении охватывает лишь законодательные акты. В юридическом плане это более точное понятие. В этой связи часть ученых61, например, Ю. А. Тихомиров предлагает отказаться от широкой трактовки законодательства и рассматривать его в более узком смысле — как упорядоченную совокупность собственно законов62. Однако практика убедительно доказывает удобство и распространенность использования именно широкого подхода к понятию законодательства. В научной литературе нередко термин «законодательство», вопреки его буквальному значению (как системы законодательных актов), используется в значении «система нормативных правовых актов»63. Включение в состав законодательства подзаконных нормативных правовых актов видится необходимой мерой (скорее вынужденной), в связи с тем, что, отсекая пласт подзаконных актов, правовое регулирование в полной мере становится невозможным. Но включать в законодательство подзаконные нормативные акты необходимо осторожно. По этому поводу С. Л. Зивс считал, что «любой ведомственный акт без каких-либо уточнений и оговорок к законодательству отнести нельзя»64. «Широкий» смысл законодательства поддерживается и другими учеными65 и обозначает законодательство как совокупность, систему всех нормативных правовых актов, принятых уполномоченными на то органами государства, которые при главенствующей роли закона располагаются в соответствии с их юридической силой.
Доктринальная полемика о составе законодательства обусловлена также и тем, что правовыми актами этот состав не определяется. При этом следует отметить, что, например, официальное периодическое издание «Собрание законодательства Российской Федерации» формируется на основе «широкой» трактовки законодательства. В нем публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции России и соответствии ей законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов. В имеющихся на сегодняшний день проектах федерального закона о нормативных правовых актах, который с 1995 г. так и не рассмотрен Государственной Думой в окончательной редакции, ясно просматривается понятие законодательства именно в широком смысле. Так, например, в одном из последних проектов закрепляется, что Конституция Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти составляют федеральное законодательство. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и нормативные правовые акты органов местного самоуправления составляют законодательство субъектов Российской Федерации.
Также в широком смысле на федеральном уровне определяются, например, жилищное, воздушное, бюджетное законодательство. В соответствии с Жилищным, Воздушным, Бюджетным кодексами Российской Федерации в состав соответствующего законодательства включаются федеральные законы, изданные в соответствии с ними указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
При этом уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательства составляют только законодательные акты. Статья 3 Гражданского кодекса Российской Федерации называется «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права» и в ч. 2 закрепляет, что гражданское законодательство состоит из «настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов». В комментарии к Гражданскому кодексу Российской Федерации66 специально поясняется, что Акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты не входят в состав гражданского законодательства, являются источниками гражданского права, оставаясь подзаконными актами.
Аналогичное (узкое) понимание законодательства, но с включением в него законодательных актов субъектов Федерации, также можно увидеть и в другом отраслевом законодательстве. Например, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Семейным, Трудовым, Земельным, Водным, Лесным кодексами Российской Федерации соответствующее законодательство включает в себя федеральные законы и принятые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации.
Таким образом, на сегодняшний день следует признать отсутствие однозначного понимания состава законодательства в Российской Федерации. В широком смысле система законодательства совпадает с системой нормативных правовых актов. В узком смысле система законодательства, как система только законодательных актов, является лишь составной частью общей системы нормативных правовых актов государства.
На уровне субъектов Российской Федерации структура законодательства также однозначно не определяется. В отличие от Российской Федерации, во многих республиках (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия — Алания, Хакасия) уже давно приняты свои законы о нормативных правовых актах республики. В Татарстане принят закон о своде законов, в Бурятии — о законопроектной деятельности, в Республике Саха (Якутия) — о правовых актах органов государственной власти республики. Указанные республиканские законы определяют понятие, систему и виды нормативных правовых актов, основные положения правотворческой деятельности органов государственной власти республики, процедуру подготовки и принятия нормативных правовых актов и иные вопросы, связанные с применением и действием законодательства. Интересна с этой точки зрения норма ст. 6 Закона Республики Мордовия от 21 февраля 2002 г. № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия», определяющая состав федерального законодательства. Она гласит: «Используемое в законодательстве Республики Мордовия и иных правовых актов органов государственной власти Республики Мордовия понятие «федеральное законодательство» охватывает нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, если иное не следует из содержания соответствующего правового акта». С теоретической точки зрения видится не совсем корректным определять понятие федерального законодательства в законе республики, но учитывая, что федеральный законодатель более двадцати лет не определяет это понятие на своем уровне, а многие субъекты Федерации за это время сформировали соответствующее законодательство, принятие указанной нормы следует признать адекватным действием.
Следует отметить, что в вышеназванных республиканских законах система законодательства республики понимается также в широком смысле. Например, Закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. «О нормативных правовых актах Республики Алтай» устанавливает, что законодательство Республики Алтай представляет собой систему нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Алтай и (или) непосредственно населением на референдуме Республики Алтай. Подобным же образом, через понятие системы нормативных правовых актов, определяется система законодательства в Законе Республики Хакасия «О нормативных правовых актах Республики Хакасия», в Законе Республики Мордовия «О правовых актах Республики Мордовия», в Законе Республики Северная Осетия — Алания «О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия — Алания», в Законе Республики Дагестан «О нормативных правовых актах Республики Дагестан».
Республики в целом проявляют единообразный подход к определению видов нормативных правовых актов. Это, как правило: конституция республики, законы республики, указы и распоряжения главы республики, постановления законодательного (представительного) органа республики, постановления и распоряжения правительства республики, приказы министерств, комитетов и иных республиканских органов исполнительной власти республики. Но есть, безусловно, и определенные особенности законодательства некоторых республик. Так, например, в республиках Алтай, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Хакасия предусмотрены конституционные законы. В республиках Дагестан и Ингушетия предусмотрены законы о поправках к соответствующей республиканской конституции. В республиках Адыгея, Мордовия в состав нормативных правовых актов включены договоры (соглашения) республики и ее органов государственной власти. В республиках Северная Осетия — Алания и Кабардино-Балкария систему нормативных правовых актов республики, в том числе, составляют и нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Республики Дагестан и Кабардино-Балкария включают в систему нормативных правовых актов республики нормативные постановления конституционного суда соответствующей республики.
В доктринальных источниках в отношении пределов республиканского законодательства также нет однозначного мнения. Например, Т. Н. Рахманина, отстаивая «узкую» трактовку регионального законодательства, пишет: «не углубляясь в ведущуюся в настоящее время среди ученых-юристов полемику по этому поводу, отметим лишь, что законодательство, систему законодательных актов субъекта Федерации, на наш взгляд, составляют Конституция, Устав (учредительные документы) и законы субъекта Федерации»67.
Некоторые ученые придерживаются широкой трактовки республиканского законодательства. Так И. Г. Дудко считает, что «в систему законодательства субъектов Федерации входят не только «исходные» нормативные правовые акты (конституция, устав, закон, указ, постановление), но и вспомогательные, в том числе интерпретационные, акты. Элементами системы выступают нормативные договоры, соглашения субъектов Федерации, формируя своеобразную подсистему»68. Очевидно, что существующее разнообразие подходов к определению законодательства на региональном уровне обусловлено отсутствием единообразного подхода в этом вопросе на федеральном уровне.
Отсутствие однозначного подхода к определению границ законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне республик, обусловливает такое же отсутствие однозначного подхода к определению пределов конституционного законодательства. В связи с этим конституционно-правовая наука использует и узкий, и широкий подходы. Например, В. В. Комарова справедливо замечает: «Возможно, термин «конституционное законодательство» целесообразно использовать и в широком, и в узком смыслах»69.
В узком смысле под конституционным законодательством на федеральном уровне понимается сама Конституция Российской Федерации, законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы, другие законы конституционно-правового характера. Так Ю. А. Тихомиров выделяет девять видов законов70, образующих конституционное законодательство: Конституция Российской Федерации как основа конституционного законодательства; конституция республики в составе Российской Федерации как основной закон субъекта Федерации; устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как основной закон соответствующего субъекта Федерации; федеральные конституционные законы и конституционные законы ряда республик; федеральные законы, регулирующие конституционно-правовые отношения; законы о поправках к Конституции Российской Федерации; законы субъектов Федерации, принятые в соответствии с их конституциями или уставами, а также кодексы; федеральные законы о ратификации международных договоров Российской Федерации; модельные законы, принимаемые Межпарламентской ассамблеей СНГ (ст. 204 Регламента Государственной Думы предусматривает рассмотрение рекомендательных законодательных актов и принятие решения по их реализации).
Также в узком смысле рассматривает конституционное законодательство и Е. С. Аничкин: «Представляется, что широкая трактовка конституционного законодательства, во-первых, не отражает сущность и особенности собственно закона; во-вторых, нивелирует различия между законом и подзаконным нормативным актом; в-третьих, оставляет открытым вопрос о соотношении понятий «законодательство» и «система нормативных правовых актов», насыщая первое неадекватным по объему содержанием. Число законов в последние годы заметно увеличилось, усилилась их роль как нормативных актов высшей юридической силы, что обусловливает необходимость понимания конституционного законодательства в узком смысле слова»71.
Спорность и многообразие воззрений на конституционное законодательство иллюстрирует тот факт, что даже между сторонниками одного и того же взгляда на его состав нет единого подхода. Так, отстаивая «узкий» смысл конституционного законодательства, М. С. Саликов ограничивает его состав федеральной Конституцией и конституциями субъектов Российской Федерации72, а Л. И. Ибрагимова, включает в конституционное законодательство Конституцию Российской Федерации, законы Российской Федерации о поправках к ней, конституции и уставы субъектов Российской Федерации и законы о поправках в конституции и уставы субъектов Российской Федерации73.
Понятие конституционного законодательства в узком смысле (как системы законодательных актов), безусловно, в теоретико-правовом аспекте более точно, оно адекватно обеспечивает суть закона и его признаки и в условиях активной законодательной деятельности обеспечение социальной значимости закона, особенно в базовых, фундаментальных отношениях чрезвычайно важно. Однако, отсекая огромный массив подзаконных правовых актов, невозможно обеспечить прямое действие конституционных норм в силу высокой степени их обобщенности. Все акты конституционного регулирования «не помещаются» в рамки узкой трактовки. Очевидно, конституционные нормы должны находить отражение в других правовых актах, существование которых, как правило, предусмотрено самой Конституцией. Обширность состава конституционного законодательства обусловлена необходимостью полноценной реализации конституционных норм. В этом проявляется специфика конституционного законодательства, отличающая его от законодательства иных отраслей.
В связи с этим, на наш взгляд, конституционное законодательство следует рассматривать в широком аспекте, включая помимо законодательных актов еще и другие нормативные правовые акты, например, подзаконные акты, договоры, декларации и др. Н. А. Михалева, выделяя в конституционном законодательстве базовую часть — основные законы федерации и субъектов, относит к нему все федеральные и региональные нормативно-правовые акты конституционного характера74. По мнению других ученых, конституционное законодательство на федеральном уровне включает не только Конституцию Российской Федерации, но и федеральные конституционные законы, а также договоры, заключенные между Российской Федерацией и ее субъектами75; подзаконные нормативные акты конституционного характера, включая внутрифедеральные договоры и решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании федеральной Конституции76. Часть ученых включает в подзаконные акты конституционного характера также указы Президента Российской Федерации, постановления и регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации77.
К актам конституционного характера ученые относят и государственные декларации. Например, Е. В. Колесников отмечал, что Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. и Декларация прав и свобод человека и гражданина 1991 г. «решают вопросы суверенитета, свободы личности и нового государственного строительства, социально-политического развития, а потому имеют конституционный характер»78. Актом конституционного значения назвал Декларацию о государственном суверенитете РСФСР С. А. Авакьян79. Хотя в Конституцию РСФСР этот акт включен не был, в соответствии с ним вносились изменения в ее текст. И Декларация о государственном суверенитете, и Декларация прав и свобод человека и гражданина послужили основой для разработки новой российской Конституции и обновления соответствующего законодательства.
Особенность конституционного законодательства заключается в том, что оно регулирует наиболее важные общественные отношения в сфере государственного устройства, положения человека и гражданина в государстве, функционирования государственной власти и органов местного самоуправления. Как было показано выше, иные, отрасли законодательства (гражданское и уголовное, например) рассматриваются как совокупности только законодательных актов. В отличие от них, нормы конституционного законодательства «пронизывают» все другие отрасли законодательства, носят всеобъемлющий характер. Как верно было подмечено, нужно четко различать собственно конституционный и «подконституционный» уровни регулирования. Конституционная норма допускает совмещаемый с ней второй уровень, если в ней содержится отсылка к закону, вводятся правовые формы реализации конституционной нормы или устанавливаются процессуальные нормы80. Таким образом, акты конституционного значения, указанные в конституции, предусмотренные конституцией в целях ее реализации, фактически и составляют этот второй, «подконституционный» уровень.
Специфика конституции как нормативного правового акта, обладающего общим, всеобъемлющим характером, свойственна и для конституции на уровне республики. Несмотря на то, что предмет регулирования республиканской конституции, безусловно, ограничен компетенцией республики, качественные ее свойства сохраняются. Находясь в рамках своих предметов ведения, конституция республики, также, как и федеральная конституция, содержит положения и принципы организации государственной власти на своей территории, закрепляет правовой статус человека и гражданина, территориальное устройство, государственные символы и др. В этой связи конституционное законодательство республики также можно рассматривать в широком смысле, как совокупность не только конституции и законов, принятых в ее развитие, но и иных правовых актов.
Широкая трактовка конституционного законодательства республики поддерживается также рядом авторов. Например, К. А. Ишеков, отмечает, что категорию «конституционное законодательство» с определенной долей условности можно использовать… применительно к конституциям, законодательным и подзаконным актам республик в составе Российской Федерации, призванным регулировать наиболее важные правовые отношения республиканского уровня»81.
Законодательные акты, безусловно составляют основу конституционного законодательства. Закон конституционно-правового содержания, как базовый элемент конституционного законодательства республик, обладает высшей юридической силой и обеспечивает верховенство в системе нормативных правовых актов. Эти свойства обусловлены тем, что законы принимаются высшими законодательными (представительными) органами республик или путем народного голосования; законы направлены на регулирование наиболее важных общественных отношений; законы всегда нормативны и рассчитаны на многократное применение; законы принимаются в особом порядке, установленном конституцией республики и регламентом парламента; законы подлежат опубликованию и обязательны для исполнения; законы могут быть изменены или отменены только в особом порядке, аналогичном порядку их принятия.
Как уже отмечалось, сама республиканская конституция, как правило, предусматривает необходимость принятия тех или законов, развивающих ее нормы. В частности, может быть прямое указание на вид или наименование закона, которым должен быть урегулирован вопрос. Как правило, конституционные тексты содержат статьи с перечнем вопросов, которые должны быть урегулированы республиканским законом, причем перечень этот не всегда носит исчерпывающий характер. Отдельные статьи конституции также могут предусматривать принятие закона для урегулирования каких-либо отношений. Так, например, ст. 65 Конституции Республики Башкортостан устанавливает, что статус столицы Республики устанавливается законом Республики Башкортостан, ст. 78 — что порядок обнародования Конституции Республики определяется законом Республики Башкортостан, ст. 115 — что бюджетное устройство в Республике определяется федеральными законами и законами Республики Башкортостан, ст. 122 — что музыка и текст Государственного гимна Республики утверждаются законом республики. В Конституции Республики Мордовия предусматривается принятие республиканских законов, регулирующих осуществление полномочий, возложенных на Совет Государственного Собрания Республики Мордовия (ст. 84), а также структуру Правительства Республики (ст. 90). В Конституции (Основном законе) Республики Саха (Якутия) ч. 2 ст. 86 закрепляет, что организация и порядок деятельности Конституционного Суда республики определяются Конституцией и законами Республики Саха (Якутия), а порядок наделения полномочиями и деятельности мировых судей устанавливается федеральным законодательством и законодательством Республики. Подобные нормы содержатся во всех без исключения республиканских конституциях.
Разделяя широкий смысл конституционного законодательства республик, А. В. Лесин включает в него, помимо конституции и законов, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации82.Также автор особо выделяет помимо названных элементов акты официального толкования и договоры (соглашения).
Включение в состав конституционного законодательства республик договоров (соглашений) о разграничении полномочий следует признать оправданным по следующим основаниям. Договор о разграничении полномочий принимается в целях эффективного правового регулирования определенных общественных сфер жизнедеятельности соответствующей республики и Российской Федерации в целом, т. е. имеет государственное значение и носит публичный характер. Договор служит средством реализации установленного ст. 72 Конституции Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, т. е. принимается во исполнение федеральной Конституции. К тому же договор принимается при участии законодательного (представительного) органа республики, высшего должностного лица республики и иных заинтересованных органов государственной власти республики. Принимая во внимание, что договор обретает юридическую силу через принятие соответствующего федерального закона, он, безусловно, становится элементом конституционного законодательства. Соглашения, хотя и не утверждаются федеральным законом, но имеют те же цели, носят также публично-правовой характер, заключаются с участием заинтересованных исполнительных органов государственной власти, высшего должностного лица республики, Правительства Российской Федерации. Все это позволяет говорить о соглашениях как элементах конституционного законодательства.
В состав конституционного законодательства республики, на наш взгляд, правомерно включить и декларации, как правовые акты, имеющие конституционно-правовое значение. В них могут закрепляться новые принципы и концепции, служащие ориентиром для совершенствования действующего законодательства или принятия нового, улучшения развития какой-либо сферы или государства и общества в целом. Однако, на сегодняшний день, в большинстве своем, декларации имеют значение только в историческом аспекте. Декларации, принятые республиками в 1990–1991 гг., провозглашали государственный суверенитет республик и выполняли роль источника для принятия новых конституций. Например, Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г. в ст. 5 устанавливала, что она является основой для разработки Конституции Татарстана и развития законодательства республики. Тем самым Верховный Совет Республики Татарстан придал этому документу основополагающее юридическое значение. Впоследствии Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 13 марта 1992 г. № 3-П83 признал положения Декларации, ограничивающие действие законов Российской Федерации на территории Республики, не соответствующими Конституции РСФСР. Таким образом, говорить о действии подобных деклараций в настоящее время нельзя.
Декларацией с иным содержанием является Декларация Верховного Совета Республики Северная Осетия о принятии и объявлении Конституции Республики Северная Осетия — Алания 1994 г. Такого рода декларации, безусловно, включаются в состав республиканского законодательства, как и те, которые возможно будут появляться в развитие публично-правовых отношений особой важности.
Включение актов официального толкования республиканских конституций в состав конституционного законодательства требует особого обоснования. В республиканских актах толкования выявляется смысл и содержание конституции республики, могут восполняться конституционные пробелы, поэтому эти акты становятся как бы частью конституционного текста. Они не применяются самостоятельно, а только в единстве, одновременно с толкуемой нормой. Следовательно, акты толкования сохраняют актуальность, пока толкуемая норма действует. Можно считать, что акты официального толкования как интерпретационные акты, образуют необходимые фрагменты конституционного текста и являются по своей юридической силе близкими юридической силе Конституции. Таким образом, конституцию республики и ее истолкование следует рассматривать в неразрывном единстве. На сегодняшний день в ряде республик (Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва) соответствующими конституционными судами принято достаточно большое количество постановлений о толковании положений республиканских конституций.
При этом, как верно было замечено, акты официального толкования не направлены на регулирование каких-либо отношений, основная их цель — разъяснение уже действующей нормы84. Добавим, что хотя акты конституционного толкования изданы компетентными государственными органами, имеют обязательный характер и публикуются в официальных источниках, действуют непосредственно и обеспечиваются государством, но они не могут считаться самостоятельным элементом конституционного законодательства по ряду причин. Во-первых, акты толкования конституции не имеют самостоятельного значения, следуют ее судьбе и применяются только вместе с ней. Во-вторых, акты толкования не занимают отдельного места в иерархической системе элементов конституционного законодательства, а связь иерархического типа является главной в системе законодательства. В-третьих, акты толкования находятся в более близком «родстве» с конституцией и связаны только с ее нормами. Поэтому акты толкования присутствуют в конституционном законодательстве не в качестве его отдельного элемента, а в качестве акта, дополняющего конституцию и занимающего с конституцией одну позицию. В этой связи следует согласиться с Ю. А. Тихомировым, рассматривающим толкование как смысловой элемент конституционной нормы и средство применения и развития конституционного законодательства85.
Как уже отмечалось, подзаконные нормативные правовые акты также регулируют конституционно-правовые отношения и могут включаться в конституционное законодательство. Так, например, федеральная Конституция предусматривает изменение ст. 65 посредством, в том числе, и Указа Президента Российской Федерации об изменении наименования субъекта Российской Федерации. Аналогично указы (акты) высших должностных лиц республик входят в конституционное законодательство, если необходимость их принятия продиктована осуществлением его конституционных полномочий, а также если эти акты направлены на детализацию и конкретизацию конституционных норм, и их принятие служит применению и реализации конституции. Например, в соответствии со ст. 84 Конституции Республики Коми Глава Республики Коми определяет структуру органов исполнительной власти Республики. Во исполнение этой конституционной нормы был принят Указ Главы Республики от 22 сентября 2014 г. № 96 «О структуре органов исполнительной власти Республики Коми». Аналогичным образом во исполнение ст. 46 Конституции Карелии был принят Указ Главы Республики Карелия от 16 июня 2012 г. № 51 «О структуре органов исполнительной власти Республики Карелия».
Среди подзаконных актов конституционного значения можно также назвать определенные акты законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти республики. Это могут быть постановления (например, регламенты) законодательных органов, содержащие нормативные предписания в сфере их деятельности, некоторые процессуальные действия и детализирующие конституционные нормы. В регламентах допустимо полное воспроизведение конституционных норм о законотворческом процессе, о взаимоотношениях законодательного органа с другими органами государственной власти, о статусе депутата и др., в связи с чем регламенты необходимо признать вспомогательными по отношению к конституции актами и элементами конституционного законодательства. Высшие органы исполнительной власти республики, осуществляя предписанную конституцией республики компетенцию, также, тем самым, реализуют конституционные нормы. Правовые акты правительства республики, содержащие и конкретизирующие конституционно-правовые нормы, действуют во исполнение республиканской конституции и регулируют значительный объем публичных отношений в сфере управленческой деятельности. Поэтому акты конституционного значения высших органов исполнительной власти также составляют конституционное законодательство республики.
Совокупность правовых актов конституционного законодательства республики представляет собой органическую систему. Все ее элементы связаны между собой и расположены в определенной иерархии, производной от юридической силы актов. В связи с этим в системе конституционного законодательства существует определенная соподчиненность ее элементов. Республиканские конституции и республиканское законодательство о нормативных правовых актах республики устанавливают некоторые иерархические правила их взаимодействия. Так, например, Закон Республики Мордовия от 21 февраля 2002 г. № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия» в ст. 15 устанавливает, что Конституция Республики Мордовия вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Республики Мордовия. Далее по степени убывания юридической силы указываются законы Республики Мордовия, правовые акты Государственного Собрания Республики Мордовия, Главы Республики Мордовия, Правительства Республики Мордовия и исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия. Аналогичные нормы встречаются и в правовых актах некоторых других республик.
Таким образом, под конституционным законодательством республики понимается совокупность республиканской конституции и иных правовых актов конституционного значения, регулирующих основополагающие публично-правовые отношения в пределах установленной законом компетенции республики, как правило, указанных в тексте конституции, осуществляющих наряду с ней конституционно-правовое регулирование и образующих с конституцией единую систему. Эти акты характеризуются тем, что, во-первых, все они регулируют конституционно-правовые отношения; во-вторых, приняты уполномоченными органами государственной власти республики; в-третьих, как правило, предусмотрены конституцией; в-четвертых, органически развивают и дополняют друг друга.
С учетом вышесказанного, предлагается включать в состав конституционного законодательства республики: конституцию республики, законы об изменении и поправках к конституции, договоры и декларации, конституционные законы (в тех республиках, где они предусмотрены), а также, как правило, прямо указанные в тексте конституции законы и правовые акты органов государственной власти республики. Акты толкования республиканской конституции как акты, ее дополняющие, входят в состав конституционного законодательства как неотъемлемая часть конституции и не занимают самостоятельного места в его системе.
1.3. Предмет конституционного законодательства республик
Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации формируется в системе общефедерального конституционного законодательства с учетом его единства и иных, закрепленных в федеральной Конституции принципов, на основе разделения сфер правового регулирования между Федерацией и ее субъектами. Как отмечается в правовой литературе, содержание конституционного регулирования в республиках в принципиальных вопросах аналогично федеральному конституционному регулированию, не может противоречить последнему и затрагивает закрепленные федеральной Конституцией основы конституционного строя, основы правового положения человека и гражданина, государственное и административное устройство, систему республиканских органов государственной власти и их полномочия, организацию местного самоуправления86.
Предмет конституционного законодательства республик определяется, исходя из установленной федеральной Конституцией и федеральным законодательством компетенции республики. При этом, как верно было замечено в юридической литературе, предмет регионального конституционного (уставного) регулирования этими актами определяется фрагментарно и, фактически, регионы самостоятельно, методом проб и ошибок, формировали свои нормативно-правовые системы во главе с конституциями (уставами)87.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами закрепляется в федеральной Конституции в качестве одной из конституционных основ. Из смысла ст. 71, 72 и 73 следует, что принятие республиками своего законодательства осуществляется в пределах полномочий республики по предметам совместного ведения России и республики, а также по предметам исключительного ведения республики.
Конституционное законодательство не содержится в перечне отраслей законодательства, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации или ее совместного с субъектами ведения, закрепленными в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Но, содержащиеся в них сферы правового регулирования с учетом ст. 73 Конституции позволяют выявить часть вопросов, подлежащих регулированию конституционным законодательством республики. Так, при верховенстве федерального законодательства в предмет конституционного законодательства республик, в частности, входят вопросы соответствия конституций и законов республик Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защиты прав и свобод человека и гражданина; основы регулирования земельной собственности и других природных ресурсов; общие принципы налогообложения; вопросы обеспечения законности и правопорядка; установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; кадры судебных и правоохранительных органов; международных и внешнеэкономических связей республик и другие вопросы.
Ряд статей федеральной Конституции прямо указывает на отдельные вопросы, подлежащие урегулированию конституцией республики. Так из смысла ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации следует, что в компетенцию республики входит принятие республиканской конституции и каждая республика самостоятельно избирает один из трех существующих в конституционной практике способов (принятие конституции на референдуме, парламентом, либо специально созданным органом). В этом вопросе проявляются различные подходы. Из действующих на сегодняшний день республиканских конституций подавляющее большинство принято соответствующими законодательными (представительными) органами республик (Саха (Якутия), Башкортостан, Татарстан, Бурятия, Коми, Удмуртия, Северная Осетия — Алания, Хакасия, Адыгея, Карелия, Карачаево-Черкесия, Алтай, Кабардино-Балкария, Чувашия, Крым), т. е. парламентским способом. В некоторых республиках (Дагестан, Калмыкия, Мордовия, Марий Эл) конституции приняты специально созданными органами (конституционными собраниями), а в некоторых (Ингушетия, Тыва, Чеченская Республика) — с использованием референдума. В конституциях, законодательных актах, парламентских регламентах республик закрепляются процедуры принятия конституций, порядок их изменения и внесения поправок. Порядок осуществления конституционных процедур в республиках неоднократно становился предметом толкования республиканских конституционных судов, т. е. этот вопрос регламентирован помимо законодательных актов еще и актами конституционного толкования.
Часть 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации закрепляет, что статус республики определяется, помимо федеральной Конституции, также и конституцией республики. Конституционные положения, закрепляющие статус республики, содержатся, большей частью, в главе об основах конституционного строя, с которой начинаются практически все республиканские конституции (кроме Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия, в которой нет деления на главы). Все республики, закрепляя свой статус, исходят из положения ст. 5 федеральной Конституции о том, что республика есть государство. В конституциях некоторых республик помимо главы об основах конституционного строя содержатся специальные главы о государственном устройстве и административно-территориальном устройстве республики.
Большая часть республик позиционирует себя как «демократическое правовое государство в составе Российской Федерации» (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Крым, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Тыва, Чеченская Республика). Республика Татарстан именует себя демократическим правовым государством, объединенным с Российской Федерацией и являющимся субъектом Российской Федерации. Часть республик (Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Удмуртия) называет себя «республикой (государством) в составе Российской Федерации». Республики Алтай, Калмыкия и Хакасия определяются в соответствующих конституциях как равноправные субъекты Российской Федерации, являющиеся ее составной частью, а Чувашия «есть республика в составе Российской Федерации». Таким образом, все республики в своих конституционных текстах отражают факт нахождения республики в составе Российской Федерации. При этом Республика Саха (Якутия), например, согласно ст. 1 своей Конституции имеет свою территорию, население, Конституцию и законодательство, систему органов государственной власти, а также государственные символы и государственные языки. Республика Бурятия и Республика Алтай имеют свою Конституцию, законодательство, территорию, государственные языки, систему органов государственной власти и местного самоуправления, государственные символы.
Обеспечение соответствия республиканских конституций и законов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству гарантируется обязательным закреплением в конституциях республик верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации. Практически все республиканские конституции в той или иной степени закрепляют в своих текстах положения о прямом действии федеральной Конституции и верховенстве федерального законодательства. Так, ст. 6 Конституции Республики Адыгея, ст. 1, 2, 8 Конституции Тывы устанавливают, что Конституция Российской Федерации, федеральные законы имеют верховенство и прямое действие на территории Республики Адыгея. Статья 7 Конституции Удмуртии закрепляет положение, согласно которому Конституция Российской Федерации и федеральные законы подлежат государственной защите на территории Удмуртской Республики. Встречаются и особые формулировки. Так, например, Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) в ст. 8 говорит о прямом действии не федеральной Конституции, а федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, что нельзя признать достаточным.
Помимо прямого действия и высшей юридической силы федеральной Конституции республиканские конституции закрепляют обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (например, ст. 4 Конституции Мордовии, ст. 5 Конституции Карачаево-Черкесии, ст. 7 Конституции Республики Крым).
Однако существуют республиканские конституции, которые прямо не закрепляют приоритет и верховенство федеральной Конституции. Например, верховенство федеральной Конституции не закрепляется в Конституции Республики Башкортостан, а ее ст. 14 и 60 предписывают обязанность соблюдать Конституцию Республики Башкортостан, законы и иные нормативные правовые акты Республики Башкортостан. При этом ч. 2 ст. 71 закрепляет полномочие Государственного Собрания Республики Башкортостан по обеспечению соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а ст. 85, 87, 92 содержат обязанность соблюдать и обеспечивать исполнение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства для Главы Республики и Правительства Республики Башкортостан. В этой связи заметим, что содержание и смысл положений ст. 15 федеральной Конституции обусловливают необходимость их воспроизведения в конституции каждой республики в составе Российской Федерации.
Нельзя не обратить внимание на положения Конституции Республики Cаха (Якутия), закрепляющей в ст. 41 право республики ставить вопрос о приостановлении действия или об отмене федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в случае, если они нарушают Федеративный или иной договор либо приняты в нарушение полномочий и предметов ведения Республики. В данном случае очевидна некорректность указанной нормы в отношении федерального закона, так как сформулированное правомочие не имеет правового закрепления на федеральном уровне, и, как следствие, не имеет регламентированной процедуры его осуществления. Прямое действие на всей территории России федеральной Конституции и федерального законодательства, принятого по предметам ведения Российской Федерации, означает, что они не нуждаются в подтверждении республиками, не могут быть ими приостановлены или аннулированы и должны исполняться на территории республики всеми органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами, учреждениями, предприятиями, гражданами.
В предмет конституционного законодательства республик включается вопрос об изменении их границ, так как в соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. В связи с этим республиканские конституции закрепляют, что границы между республикой и соседними субъектами Российской Федерации могут быть изменены только по взаимному их согласию в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Также и вопрос о территориальном устройстве республик входит в предмет их конституционного законодательства, что подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении от 17 апреля 1996 г.88 Конституционный Суд отметил, что вопрос о территориальном устройстве республики по своей природе имеет конституционное значение, при этом республика вправе решить его сама.
Регулированию конституционным законодательством на уровне республики подлежат вопросы установления государственного языка республики и его употребления в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик. Это следует из ч. 2 ст. 68 Конституции РФ. Все республики, кроме Карелии, ввели на своей территории второй государственный язык — язык соответствующей титульной нации и приняли соответствующие законы о государственных языках республики или языках народов республики. В некоторых республиках в качестве государственных дополнительно к русскому провозглашаются несколько языков, например в Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Крыму. Статус государственных языков и их соотношение с русским языком в конституционном законодательстве республик устанавливается по-разному: где-то они равноправны, где-то существует приоритет русского языка в некоторых сферах (деятельности органов государственной власти, избирательных кампаниях, референдумах и др.). Предметом конституционного законодательства республики также следует считать и вопросы гарантий права на сохранение родного языка, создания условий для его изучения и развития для всех народов, проживающих на территории республики.
В предмет конституционного законодательства республик входит также и закрепление собственной компетенции республики, выступающей как элемент республиканской государственности. Согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти. Часть республиканских конституций содержит статьи с указанием предметов ведения республики (например, Адыгея, Алтай, Бурятия, Мордовия, Коми), из которых ясно просматривается предмет их конституционного законодательства. Это: принятие конституции республики, ее изменения и дополнения; административно-территориальное устройство; установление системы органов государственной власти республики; регулирование республиканской собственности; принятие республиканских программ в области государственного, экономического, социального, культурного и экологического развития; республиканский бюджет, республиканские налоги и сборы; осуществление международных и внешнеэкономических связей; установление государственных символов, наград и почетных званий, праздников. При, безусловно, общем характере предмета республиканского конституционного законодательства, в каждой республике могут быть свои особенные вопросы, отражающие историческую, географическую, национальную и иную специфику республики. Так, например, ст. 69 Конституции Кабардино-Балкарии предусматривает решение вопросов по принятию, обустройству соотечественников, в том числе репатриантов, прибывших из-за рубежа, в соответствии с законодательством Российской Федерации; ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия) — вопросов о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера; ст. 60 Конституции Хакасии — вопросов обеспечения самобытного развития народов Хакасии, сохранения культуры коренного этноса, обеспечения прав национальных меньшинств.
Необходимо заметить, что вопросы, подлежащие регулированию республиканским конституционным законодательством, указаны не только в федеральной Конституции, но и в соответствующем федеральном законодательстве. Например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5, закрепляя основные полномочия законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, перечисляет и вопросы реализации избирательных прав, порядка назначения и проведения республиканского референдума, установления административно-территориального устройства республики, системы исполнительных органов государственной власти республики и др.
Также, в некоторых специальных законах, например, Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» указывается, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации. В связи с этим конституционное законодательство республик регулирует и часть вопросов государственной гражданской службы и включает в свой состав соответствующие правовые акты.
Достаточно активно республики закрепляют в своем конституционном законодательстве полномочия в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Все республиканские конституции (за исключением Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия) имеют главы, посвященные правам и свободам человека и гражданина либо их защите, в которых они закрепляют вслед за федеральной Конституцией установленный ею правовой статус человека и гражданина. В своем конституционном законодательстве республики не могут устанавливать нормы, умаляющие или отменяющие отдельные права и свободы, гарантированные федеральной Конституцией. При этом, республиканский законодатель обладает определенной свободой в закреплении и обеспечении механизма защиты прав и свобод, в определении их гарантий. Н. С. Бондарь совершенно справедливо отмечает, что субъекты Федерации могут устанавливать (конкретизировать) механизмы реализации тех или иных прав, свобод и обязанностей на территории данного субъекта Российской Федерации; закреплять дополнительные (региональные) гарантии реализации прав, свобод и обязанностей, осуществляя тем самым правовое регулирование89.
Такие дополнительные социальные и экономические гарантии в ряде республиканских конституций содержатся нередко. Например, ст. 50 Конституции Республики Татарстан закрепляет положения, согласно которым государство создает условия для осуществления права на труд несовершеннолетними, инвалидами и иными гражданами, нуждающимися в социальной защите и испытывающими трудности в поиске работы, и в случаях, предусмотренных законом, организует их обучение и переквалификацию, а ст. 53 закрепляет обязанность государства обеспечивать экологическую безопасность и рациональное природопользование, принятие мер по сохранению и оздоровлению окружающей среды. В Республике Алтай закрепляется право на отдых и досуг и обеспечивается создание условий для полезного использования свободного времени (ст. 46 Конституции Алтая). Статья 25 Конституции Республики Карелия предусматривает в республике дополнительное социальное обеспечение.
Учитывая национальный характер республиканской государственности, многие конституции республик защищают национальные и этнические права и свободы. Например, в Республике Алтай проживающим на ее территории народам обеспечивается защита от посягательств на их этническую самобытность, гарантируется защита исконной среды обитания и традиционного самобытного уклада жизни и хозяйствования коренного народа и малочисленных этнических общностей в местах их компактного проживания (ст. 22 и 24 Конституции Республики Алтай).
Положения конституций республик Алтая (ст. 49), Адыгеи (ст. 35), Карачаево-Черкесии (ст. 35), Саха (Якутии) (ст. 11), Чеченской Республики (ст. 35) и др. говорят об общественно-полезном труде, почитании старших, уважении к женщине, милосердии, любви к Отечеству, гостеприимству и содержат нормы воспитательного характера.
В целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также для ее осуществления, конституционным законодательством республики может учреждаться должность уполномоченного по правам человека, либо иные государственные должности, создаваться государственные органы. Порядок организации и осуществления деятельности уполномоченного по правам человека в республике также определяется конституционным законодательством республики.
Самой объемной сферой регулирования конституционным законодательством республики является сфера организации и деятельности системы органов государственной власти, которая согласно ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации устанавливается республиками самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Исходя из норм Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», под регулирование конституционным законодательством республик подпадает образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. Из смысла статей названного закона следует, что в конституционном законодательстве республик могут устанавливаться: система органов государственной власти республики, включающая законодательный и высший исполнительный органы, иные органы государственной власти, а также их полномочия. По усмотрению республики конституционным законодательством может быть также установлена должность высшего должностного лица республики.
Конституционным законодательством республики устанавливаются наименования законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего исполнительного органа республики, их структура с учетом исторических, национальных и иных традиций республики. Например, в Республике Алтай парламент называется Государственное Собрание — Эл Курултай; в Республике Адыгея — Государственный Совет — Хасэ; в Республике Башкортостан — Государственное Собрание — Курултай; в Республике Бурятия и Республике Калмыкия — Народный Хурал; в Республике Саха (Якутия) — Государственное Собрание (Ил Тумэн); в Республике Тыва — Верховный Хурал. Также конституционным законодательством республик устанавливается число и срок полномочий депутатов законодательного органа, закрепляется статус депутата, гарантии депутатской деятельности и порядок подготовки и проведения выборов. Практически все республики имеют развитое избирательное законодательство, а в некоторых из них (например, Башкортостан, Татарстан) приняты кодексы о выборах, комплексно регулирующие вопросы проведения избирательных кампаний на территории республики.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прописывает ряд положений, касающихся и других процедурных вопросов деятельности органов государственной власти республики. Согласно нормам названного закона, в конституции республики может предусматриваться, например, порядок принятия законодательным (представительным) органом республики решения о самороспуске.
Конституционное законодательство республики на основе федерального закона регулирует выборы высшего должностного лица республики, определяет срок его полномочий и возможность замещения должности повторно, а также предусматривает должностное лицо для временного исполнения обязанностей высшего должностного лица. Практически все республиканские конституции закрепляют текст присяги высшего должностного лица республики, которую он приносит при вступлении в должность. При этом республиканский законодатель должен учитывать, что в соответствии с вышеназванным Федеральным законом (ст. 18) присяга приносится на верность народу и Конституции Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Наименование должности высшего должностного лица республики в соответствии с этим же законом устанавливается с учетом исторических, национальных и иных традиций республики. Несмотря на национальный характер государственности республики, в отличие от ее законодательного (представительного) органа, наименования высшего должностного лица республики определены безотносительно к республиканским национальным традициям. На сегодняшний день все республики именуют своих высших должностных лиц Главами республик (за исключением Республики Татарстан, сохранившей наименование «президент»), и только в конституциях республик Башкортостан и Саха (Якутия) наименования глав республик дополнительно продублированы соответственно на башкирском языке и языке саха.
Система и структура исполнительных органов в республиках устанавливается в предусмотренных республиканской конституцией законодательных актах или актах высшего должностного лица республики. Опираясь на нормы федерального законодательства, республиканский законодатель регулирует вопросы организации исполнительного органа, его наименование, структуру; порядок деятельности и компетенцию, а также ответственность.
Определенная часть компетенции в конституционной сфере принадлежит республикам и в части устройства судебной власти. Функционирование судебных органов на территории республики регламентируется на основе Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». В соответствии с ним, на территории Российской Федерации помимо федеральных судов действуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, входящие в судебную систему Российской Федерации. Некоторые республики предусмотрели создание конституционного суда для рассмотрения вопросов соответствия законов республики, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления республики конституции республики, а также для толкования конституции республики. Организация и деятельность конституционного суда республики регламентируется ее конституцией и законом. Что касается мировых судей, то их порядок назначения (избрания), полномочия и организация деятельности устанавливаются законом республики на основе и с учетом федерального законодательства.
В конституциях, законах республики, регламентах палат ее парламента прописывается процедура законотворческого процесса в республике. В частности, с учетом требований федерального закона закрепляется право законодательной инициативы и определяется круг субъектов этого права. Республиканской конституцией определяется срок, в течении которого принятые законодательным органом государственной власти республики законопроекты направляются для обнародования высшему должностному лицу. Порядок обнародования конституции или закона республики устанавливается конституцией и законом республики. Во многих республиках, как было показано выше, приняты свои законы о нормативных правовых актах, позволяющие регламентировать систему законодательства республики, регулировать вопросы разграничения правотворческих полномочий республиканских органов государственной власти, определять порядок подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов республики, определять способы разрешения юридических коллизий.
Таким образом, в общем виде, в предмет конституционного законодательства республик правомерно включать сферы отношений, связанные со статусом республики в составе Российской Федерации, в части, не урегулированной федеральной Конституцией; с основами организации государственной власти республики; с дополнительными гарантиями прав и свобод человека и гражданина90.
Очевидно, что акты федерального конституционного законодательства принимаются уполномоченными субъектами федерального уровня, а акты конституционного законодательства республик — уполномоченными субъектами уровня республик. При этом, необходимо учитывать, что конституционно-правовое регулирование на территории республики осуществляется актами конституционного законодательства обоих уровней и при том, что оно в определенной части самостоятельно, в большей своей части оно вторично, производно от федерального. Республиканское конституционное законодательство действует не изолированно, его системность в данном случае обеспечивается и обусловливается прямым действием федеральной Конституции, которое проявляется в непосредственном действии конституционных норм и единых конституционных принципов на всю общероссийскую систему законодательства, общественно-политическую и социально-экономическую практику. В связи с этим определенная часть конституционного законодательства республики воспроизводит федеральные нормы, например, закрепляя народный суверенитет и признание человека высшей ценностью, провозглашая правовое государство, верховенство права и закона, политический и идеологический плюрализм, разнообразие видов и форм собственности, свободу экономической и творческой деятельности и др.
Определенная сфера отношений в конституционном законодательстве республик регламентируется путем конкретизации федеральных норм с учетом местных исторических, географических, национальных, экономических и других особенностей республики. Фактически только небольшая часть норм конституционного законодательства республик носит учредительный характер. Эти нормы раскрываются исключительно в сфере предметов ведения республики и полномочий республики по предметам ее совместного ведения с Российской Федерацией. Но даже и в этой сфере республики принципиально связаны в своем нормотворчестве содержанием федерального законодательства, которое следует учитывать при регулировании собственных предметов ведения. Как уже было отмечено, конституционное законодательство республики находится в федеральной системе законодательства и учитывает верховенство и приоритет последнего. В связи с этим говорить о нем как о правовом фундаменте для развития иных отраслей законодательства республики нельзя. Конституционное законодательство республики практически не имеет в качестве своего предмета вопросов, смежных с другими отраслями и с этой точки зрения не имеет такого «всепроникающего» разветвления, как конституционное законодательство Российской Федерации.
Нормы конституционного законодательства республики, регламентирующие статус республики, включают в себя также и федеральные нормы, воспроизводимые в республиканских актах. В этом аспекте содержание конституционного законодательства республики и предмет конституционного законодательства республики не совпадают по объему — содержание охватывает более широкий спектр отношений, чем предмет. Следовательно, базовый, фундаментальный характер конституционного законодательства на уровне республики проявляется в отношении только тех норм, которые составляют его предмет.
Таким образом, в предмет конституционного регулирования на уровне республики правомерно включить статус республики, в части, не урегулированной федеральной Конституцией; дополнительные (по сравнению с федеральной Конституцией и федеральным законодательством) гарантии прав и свобод человека и гражданина; формирование, компетенция и порядок деятельности законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов государственной власти республики; формирование и развитие республиканского законодательства91. К предмету конституционного законодательства республики также, по нашему мнению, следует отнести регулирование вопросов территориального устройства республики, государственных символов, наград и почетных званий республики, статус ее государственного языка, столицы.
Анализируя развитие конституционного законодательства республик за последнее время, можно заметить уменьшение нормативных актов республик, принятых в сфере собственного правового регулирования. Как справедливо было отмечено92, крайне незначительно и количество институтов конституционного права, самостоятельно регламентируемых субъектами Российской Федерации в соответствии со ст. 73 и 76 (ч. 4) российской Конституции. К тому же, эти институты не являются системообразующими для конституционного законодательства субъектов Российской Федерации. Помимо этого, большое количество актов принимается с целью внесения изменений и дополнений в ранее принятые акты, в связи с тем, что достаточно активно изменяется само федеральное законодательство. Так, например, более половины принятых законов Республики Саха (Якутия) (960 законов) направлено на приведение республиканского законодательства в соответствие с федеральным законодательством, в связи с чем, объем законов о внесении изменений в действующие законы Республики Саха (Якутия) многократно превышает объем самостоятельных (базовых) законов93. Одной из главных причин существующей ситуации является детальное регулирование федеральным законодателем вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеральные законы «об общих принципах» фактически не оставляют республиканскому законодателю самостоятельного места в правотворчестве, в связи с чем, конституционное законодательство республик находится в состоянии постоянной корректировки.
[30] Конюхова (Умнова) И. А. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М.: Городец-издат, 2002. С. 123.
[31] Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «“Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
[29] Морозова Л. А. Современное состояние российского законодательства и его систематизация. (Материалы «Круглого стола»). (Начало) // Государство и право. 1999. № 3. С. 23–31.
[25] Чернобель Г. Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Проблемы их преодоления // Закон: создание и толкование. 1998. С. 124.
[26] См.: Чайка Ю. А. Министерство юстиции России на современном этапе // Журнал российского права. 2000. № 7. С. 4–7.
[27] Доронин Е. Н. О практике работы региональных институтов законодательства // Журнал российского права. 1999. № 7/8. С. 137.
[28] Авакьян С. А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 4.
[21] Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 289.
[22] Там же. С. 295.
[23] См.: Гумашвили Л. Э. Характерные черты модели российского федерализма в положениях конституций Российской Федерации и Чеченской Республики. // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 52.
[24] Гунаев Е. А. Становление и развитие конституционного строя Республики Калмыкия: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Ставрополь, 2012. С. 19.
[40] См.: Постановление Государственной Думы от 5 октября 2016 г. № 5-7 ГД «О внесении изменений в регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 41. Ст. 5793.
[41] Закон Республики Хакасия от 26 марта 2003 г. № 12 «О конституционной комиссии Республики Хакасия» (с изм. и доп. от 5 апреля 2011 г. № 32-ЗРХ) // Вестник Хакасии. 2003. № 24.
[42] Гошуляк В. В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 68–69; Ибрагимова Л. И. Конституционное законодательство Российской Федерации и республик на этапе деволюционного федерализма: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Казань, 2001. С. 7; Стародубцева И. А. Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 2003. С. 15; Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Тюмень, 2012. С. 14.
[36] См.: Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, 2004. С. 381.
[37] Там же. С. 378.
[38] Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776; Закон РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» (утратил силу в связи с принятием Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084; Закон РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» (утратил силу в связи с принятием Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084; Закон РФ от 9 декабря 1992 г. № 4061-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России» (утратил силу в связи с принятием Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 55
[39] Булаков О. Н. Конституционное право России. М.: Юстицинформ, 2006. С. 56.
[32] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.
[33] Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 4 октября 2000 г. № 14-П «По делу о толковании отдельных положений статей 1, 3, 69 Конституции Республики Башкортостан» // Советская Башкирия — Известия Башкортостана. 2000. № 199 (24679).
[34] Курамагомедова М. М. Конституционно-правовое развитие Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Махачкала, 2006. С. 3.
[35] Указ Президента РФ от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» (утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 17 июня 2000 г. № 1110) // САПП РФ. 1993. № 43. Ст. 4089; Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2266 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 43, 52. Ст. 4089, 5072.
[50] См.: Михалева Н. А. Указ. соч. С. 5.
[51] Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 343.
[52] См.: Аничкин А. С. Основные черты развития конституционного законодательства Российской Федерации на рубеже XX–XXI вв.: учеб. пособие. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2007. С. 19; Конституционное (государственное) право зарубежных стран / отв. ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 1993. Т. 1; Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М. В. Баглая. М.: 1999. С. 19; Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник / В. Е. Чиркин. М.: Юристъ, 1999. С. 27.
[53] См.: Аничкин А. С. Указ. соч. С. 19.
[47] Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование) / Н. А. Михалева. М.: ЮРКОМПАНИ, 2010. С. 5.
[48] См.: Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 76.
[49] Там же. С. 77.
[43] См.: Республика Татарстан: становление конституционного законодательства в 1920–1930-е годы. Историко-правовое исследование / И. Г. Горбачев, Д. Ю. Туманов; науч. ред.: Ю. С. Решетов. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2006. С. 16; Хамнуев Ю. Г. Конституционное законодательство республики — субъекта Российской Федерации в системе законодательства Российской Федерации (на примере Республики Бурятия): автореферат дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2003. С. 14; Маликов М. Ф. Механизм согласования федерального и регионального законодательства. Комплексное научно-правовое исследование: в 5 ч. Ч. 5: Конституционное законодательство Республики Башкортостан: выводы и предложения по результатам мониторинга. Уфа: АН РБ, Гилем, 2011. С. 13.
[44] См.: Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 73.
[45] Петров С. М., Грудцына Л. Ю. Конституционное законодательство России: проблемы и перспективы развития // Государство и право. 2010. № 7. С. 14.
[46] Конституционное законодательство России / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 35.
[61] См.: Теория права и государства: учебник / С. В. Боботов, Н. В. Варламова, В. В. Лазарев, Е. А. Лукашева, и др.; под ред. Г. Н. Манова. М.: БЕК, 1996. С. 178; Тихомиров Ю. А. Механизм реализации законов // Законы области как субъекта Российской Федерации: сборник / под ред. Ю. А. Тихомирова. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1996. С. 150–151; Зивс С. Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С. 33.
[62] Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М.: Манускрипт, 1994. С. 33.
[63] Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 12–22.
[64] Зивс С. Л. Указ. соч. С. 31.
[60] См.: Курс лекций по теории права и государства / под ред. Н. А. Катаева и В. В. Лазарева. Уфа: Правоведение, 1994. С. 293; Теория права: учебник / Р. З. Лившиц. М.: БЕК, 1994. С. 11; и др.
[58] См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД, Сашко, 2000. С. 48.
[59] См.: Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. С. 305.
[54] Комарова В. В. Эволюция конституционного законодательства // Российское право: Образование. Практика. Наука. URL: http://cyberle№ i№ ka.ru/article/№ /evolyutsiya-ko№ stitutsio№№ ogo-zako№ odatelstva (дата обращения: 15.02.2017).
[55] Букин А. М. Развитие конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации (по материалам Мордовской ССР): дис. … д-ра юpид. наук: 12.00.02. М., 1992. С. 9.
[56] См.: Аничкин Е. С. Конституционное законодательство Российской Федерации: понятие, признаки, источники // Правоведение. 2006. № 4. С. 18.
[57] Петров С. М., Грудцына Л. Ю. Указ. соч. С. 19.
[20] См.: Республика в системе российского федерализма / сост. и науч. ред. Б. Л. Железнов. Казань: Казан. гос. ун-т, 2010. С. 34.
[18] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР”, Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. “О референдуме Татарской ССР”, постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. “О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан”» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 671.
[19] См.: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776.
[14] См.: Егоров А. Е. История национального самоопределения народов России // История государства и права. 2007. № 6. С. 19.
[15] См.: Железнов Б. Л. Указ. соч. С. 57–74.
[16] Собрание действующего законодательства Башкирской АССР. Т. 1, 2. Уфа: Башкирское книжн. изд-во, 1982. С. 42.
[17] Закон СССР от 10 апреля 1990 г. № 1421-1 «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» (фактически утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Соглашения от 8 декабря 1991 г. «О создании Содружества Независимых Государств», ратифицированного постановлением ВС РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1) // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 270; Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» (утратил силу в связи с принятием Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.) // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 19. Ст. 329.
[10] Конституционные акты Башкортостана. Уфа: РИО БашГУ, 2003. С. 34.
[11] См.: Советское государственное право: учебник / М. Г. Кириченко, Е. И. Козлова, В. С. Основин; отв. ред.: Е. И. Козлова. М.: Юрид. лит., 1983. С. 175.
[12] См.: Кутафин О. Е. Российская автономия: монография. М.: Проспект, 2008. С. 199.
[13] Там же. С. 200.
[72] Саликов М. С. Сравнительно-правовое исследование федеративных систем России и США: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02. Екатеринбург, 1998. С. 16.
[73] Ибрагимова Л. И. Указ. соч. С. 8.
[74] См.: Михалева Н. А. Указ. соч. С. 5.
[75] См.: Петров С. М., Грудцына Л. Ю. Указ. соч. С. 15.
[70] Конституционное законодательство России. С. 34–36.
[71] Аничкин Е. С. Указ. соч. С. 89.
[69] Комарова В. В. Эволюция конституционного законодательства // Российское право: Образование. Практика. Наука. URL: http://cyberle№ i№ ka.ru/article/№ /evolyutsiya-ko№ stitutsio№№ ogo-zako№ odatelstva (дата обращения: 15.02.2017).
[65] См.: Комаров С. А. Общая теория государства и права. М.: Манускрипт, 1998. С. 226; Теория государства и права: учебник под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М.: Норма; ИНФРА-М, 1998. С. 318; Лукьянова Е. А. Конституционные риски: учебно-методическое пособие. М.: Кучково поле, 2015. С. 359; Алексеев С. С. Государство и право: начальный курс. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрид. лит., 1994. С. 108.
[66] Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / В. А. Егиазаров, В. В. Залесский, Н. И. Клейн, И. М. Кузнецова и др.; отв. ред. О. Н. Садиков; науч. ред. М. Ю. Тихомиров. М.: Юринформцентр, 1995. С. 19.
[67] Рахманина Т. Н. Нормативное регулирование правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации // Закон: создание и толкование / под ред. А. С. Пиголкина. М.: Сиарк, 1998. С. 94.
[68] Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02. Н. Новгород, 2004. С. 36.
[83] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. “О референдуме Татарской ССР», постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. “О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан”» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 671.
[84] См.: Лесин А. В. Структура конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации. Электронный ресурс. URL: http://www.juristlib.ru/book_10138.html (дата обращения: 22.01.2017).
[85] См.: Конституционное законодательство России. С. 37.
[86] См.: Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 10.
[80] Конституционное законодательство России. С. 24.
[81] Ишеков К. А. Содержание конституционного (уставного) законодательства в условиях федеративного устройства современной России // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 34.
[82] Лесин А. В. Структура конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации. Электронный ресурс. URL: http://www.juristlib.ru/book_10138.html (дата обращения: 22.01.2017).
[76] См.: Страшун Б. А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 3.
[77] См.: Общая теория права и государства: учебник / В. С. Афанасьев, А. Г. Братко, А. П. Герасимов, В. И. Гойман и др.; под ред. В. В. Лазарева. М.: Юрист, 1994. С. 117–118; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1998. С. 25–27; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М.: Юристь, 1998. С. 21; Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Норма, 2001. С. 425.
[78] Колесников Е. В. Конституция и конституционные законы как основа российской правовой системы // Правоведение. 1995. № 4–5. С. 10.
[79] См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс в 2 т. Т. 1. М.: Юристь, 2005. С. 235.
[90] См.: Личичан О. П. Указ. соч. С. 51.
[91] См.: Франчук Я. А. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6. С. 11.
[92] Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. 2011. № 10. С. 31–32.
[93] Ильина О. Ю. Республика Саха (Якутия) в едином правовом пространстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 43.
[6] См.: Мальсагов М. А. Российский федерализм: генезис и основные этапы развития // История государства и права. 2007. № 6. С. 20.
[5] Югай А. Ф. Природа и правовое положение автономных советских социалистических республик в системе Союза СССР // Ученые записки Саратовского юридического института имени Д. И. Курского. 1952. Вып. 3. С. 32.
[8] Республика в системе российского федерализма / науч. ред. Б. Л. Железнов. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2010. С. 18
[7] См.: Железнов Б. Л. АССР — высшая форма советской автономии. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1984. С. 58–59.
[2] См.: Еникеев З. И., Еникеев А. З. История государства и права Башкортостана. Уфа: Китап, 2007. С. 258.
[4] См.: Издательский дом «Проджи» (про дагестанскую жизнь): интернет-издание. URL: http://prodji.ru/den-konstitucii-dagestana/ (дата обращения: 20.02.2017).
[3] Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 27 мая 1920 г. «Об Автономной Татарской Социалистической Советской Республике» // Известия ВЦИК. 1920. 29 мая; Декрет ВЦИК от 20 января 1921 г. «Об Автономной Дагестанской Социалистической Советской Республике» // Известия ВЦИК. 1921. № 16; Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 18 октября 1921 г. «Об Автономной Крымской Советской Социалистической Республике» // Известия ВЦИК. 1921. № 22; Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 25 июля 1923 г. «Об Автономной Карельской Советской Социалистической Республике» // Известия ВЦИК. 1923. № 170; и др.
[87] См.: Личичан О. П. Конституции (уставы) в структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2012. № 2 (57). С. 49–50.
[9] Югай А. Ф. Природа и правовое положение автономных советских социалистических республик в системе Союза СССР // Ученые записки Саратовского юридического института имени Д. И. Курского. 1952. Вып. 3. С. 30.
[88] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»”» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
[89] См.: Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации / Н. С. Бондарь. М.: Юстицинформ, 2005. С. 253–254.
Глава 2. Декларации и договоры в конституционном законодательстве республик
Декларации, как политико-правовые акты, закрепляя основополагающие принципы развития общества и государства на определенном этапе развития, играют большое значение в регулировании конституционно-правовых отношений. Посредством деклараций может провозглашаться самостоятельность новых государств, осуществляться какие-либо принципиальные изменения в деятельности государственного управления. Иногда декларации констатируют принятие новой конституции. Так, например, образование РСФСР сопровождалось принятием Декларации прав народов России (1917 г.) и Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа (1918 г.). В 1922 г. Декларацией об образовании СССР вместе с соответствующим Договором было оформлено создание СССР. Принятие Конституции СССР 7 октября 1977 г. осуществлялось с одновременным принятием Декларации Верховного Совета СССР о принятии и объявлении Конституции (Основного закона) СССР.
Декларации, как правило, содержат положения и принципы, имеющие характер ориентира в конституционно-правовом регулировании, закрепляют направления и приоритеты для развития государства и его законодательства, провозглашают новые концепции развития государственности. В этой связи Е. В. Колесников, например, отмечал, что Декларация о государственном суверенитете РСФСР и Декларация прав и свобод человека и гражданина «в условиях становления новой российской государственности выполняли роль конституционного закона»94.
Необходимо отметить, что декларации представляют собой акты представительного органа, принимаются не народом, а производными от него органами государственными власти. Так, в свое время декларации были приняты III Всероссийским съездом Советов и Советом Народных Комиссаров РСФСР, Верховными Советами РСФСР и СССР, а также Съездом народных депутатов РСФСР.
Декларации, как правило, появляются в период существенных перемен, перед принятием значительных по своему содержанию конституционных актов или сопутствуют их принятию. На провозглашенных в декларациях политико-правовых ориентирах, как правило, принимается конституция, содержащая в том или ином виде положения декларации. При этом декларации могут оставаться самостоятельным документом, а могут включаться или воспроизводиться позднее в конституционных текстах. Так, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая в целях решения национального вопроса и закреплявшая положение о том, что Российская Советская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик полностью включалась в текст первой Конституции РСФСР 1918 г. Декларация об образовании СССР 1922 г. составляла часть Конституции СССР 1924 г. В силу того, что декларации регулируют основополагающие общественные отношения, носят общий, программный характер, для их эффективной реализации, как правило, необходимо конкретизировать соответствующие положения в дополнительных законодательных актах. Так, принятие Декларации о языках народов России от 25 октября 1991 г. сопровождалось принятием Закона от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации».
В конституционном законодательстве Российской Федерации также можно выделить Декларацию о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Декларацию прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., положения которых были впоследствии включены в Конституцию Российской Федерации. Все идеи, закрепленные в названных Декларациях, также получили свое отражение в статьях федеральной Конституции 1993 г. Например, ст. 3 Конституции Российской Федерации закрепила положение, согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, ст. 4 — что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, ст. 26 — что каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.
Оценивая назначение деклараций, С. А. Авакьян справедливо отмечал, что они не просто осуществляют конституционно-правовое оформление общественных отношений, но и «являются документами сильного политического звучания. Посредством слова «декларация» подчеркивается программный характер того, что провозглашено. Декларации обращены не только к статусу созданного или провозглашенного, но и к сознанию народа»95.
На уровне республик соответствующее конституционное законодательство также включает в себя декларации, принятые республиками в определенные периоды их государственно-правового развития. Как правило, конституции республик включают в своих текстах в обязательном порядке отражают закрепленные в декларациях основные идеи и принципы. Конституции некоторых республик содержат ссылки даже на международные декларации, но только исключительно в связи с закреплением правового статуса личности. Так преамбула Конституции Республики Бурятия признает приоритет общечеловеческих ценностей, право народов на самоопределение, права и свободы, закрепленные во Всеобщей Декларации прав человека, других международно-правовых актах и в Конституции Российской Федерации. Статья 18 Конституции Адыгеи устанавливает, что «на территории Республики Адыгея гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Адыгея, Всеобщей декларацией прав человека и иными международными правовыми актами»96.
Основную массу республиканских деклараций представляют, безусловно, декларации о государственном суверенитете соответствующей республики, принятые в период 1990–1992 гг. Первой республикой, принявшей 20 июля 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете, была Северо-Осетинская Республика. В последующем аналогичные декларации были приняты:
- Карельской Республикой (9 августа 1990 г.);
- Республикой Коми (29 августа 1990 г.);
- Татарской Республикой (30 августа 1990 г.);
- Якутской Республикой (27 сентября 1990 г.);
- Удмуртской Республикой (30 сентября 1990 г.);
- Бурятской Республикой (10 октября 1990 г.);
- Башкирской Республикой (11 октября 1990 г.);
- Республикой Калмыкия (18 октября 1990 г.);
- Марийской Республикой (22 октября 1990 г.);
- Чувашской Республикой (24 октября 1990 г.);
- Республикой Тува (1 ноября 1990 г.);
- Чечено-Ингушской Республикой (27 ноября 1990 г.);
- Кабардино-Балкарской Республикой (31 января 1991 г.).
В декабре 1990 г. Мордовия приняла Декларацию, но не о государственном суверенитете, а о государственно-правовом статусе Мордовской ССР, предусмотревшей отказ от автономного статуса республики. Подобный акт был принят в мае 1991 г. Дагестаном. В 1992 г. объявили себя суверенными республиками в составе РСФСР четыре автономных области — Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская, а также Ингушетия, выделившаяся из Чечено-Ингушской республики97.
Практически во всех декларациях провозглашался отказ от автономного статуса и признание республики в качестве суверенного государства. При этом земля, природные богатства и другие ресурсы объявлялись исключительной собственностью народа республики, закреплялись собственная территория и гражданство, государственные символы республики (герб, флаг, гимн) и государственный язык. Практически все декларации указывали, что они являются основой для разработки конституции и республиканского законодательства. Некоторые декларации ограничивали действие федерального законодательства на территории республики. Показательны в этой связи положения Декларации о государственном суверенитете Калмыцкой Советской Социалистической Республики от 18 октября 1990 г., которая устанавливала, что «в целях обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета Калмыцкой ССР устанавливается верховенство Конституции Калмыцкой ССР и законов Калмыцкой ССР. Законы РСФСР и СССР, принятые в соответствии с полномочиями, добровольно переданными республикой в ведение органов власти РСФСР и СССР, имеют высшую юридическую силу на ее территории. Законы и акты органов РСФСР и СССР не должны нарушать права Калмыцкой ССР. Действия актов РСФСР и Союза ССР, вступающие в противоречие с суверенными правами Калмыцкой ССР, приостанавливаются. Разногласия между Калмыцкой ССР, РСФСР и Союзом ССР разрешаются на основе соответствующих договоров».
Другие республики также закрепляли противоречащие федеральному законодательству положения. Например, Декларация Татарской Советской Социалистической Республики от 30 августа 1990 г. не упоминала о том, что Татарская Республика остается субъектом РСФСР; декларации Советской Республики Тува от 12 декабря 1990 г. и Коми Советской Социалистической Республики от 29 августа 1990 г. предусматривали возможность выхода из состава СССР и РСФСР путем референдума.
Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РСФСР в деле о проверке конституционности ряда правовых актов Республики Татарстан, по результатам которого 13 марта 1992 г. было принято Постановление № 3-П98. В своем решении Конституционный Суд указал, что не может оставить без внимания тот факт, что, в отличие от подобных деклараций других республик в составе РСФСР, Декларация о государственном суверенитете Республики Татарстан совершенно не упоминает о том, что Республика Татарстан состоит в РСФСР и о верховенстве законов РСФСР над законами Республики Татарстан. Отрицание принципа верховенства федеральных законов над законами субъектов федерации противоречит конституционному статусу республики в федеративном государстве, препятствует формированию правового государства. Провозглашение в Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан безусловного приоритета Конституции и законов Республики Татарстан на всей территории республики противоречит конституционным положениям. В связи с этим все нормы Декларации и законодательных актов Республики Татарстан, в которых ставилось под сомнение ее нахождение в составе Российской Федерации, верховенство федеральной Конституции и федерального законодательства, а также нормы, провозглашавшие Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, строящим свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками на основе равноправных договоров, были признаны неконституционными.
Оценивая сущность республиканских деклараций, Б. Л. Железнов отмечал, что республики, считавшиеся автономными и не имевшие права на выход из федерации, в одностороннем порядке устанавливали свой новый государственный статус, объявляли о своем суверенитете и о необходимости изменения всего конституционного законодательства… знаменовали собой революционный разрыв конституционного поля99. Как справедливо отмечалось в правовой литературе, принятие в республиках деклараций о государственном суверенитете усилило сепаратистские настроения в этих республиках, привело к игнорированию многими регионами законов Российской Федерации, резкому нарушению хозяйственных связей и существенному ухудшению дел в экономике России100.
Как уже отмечалось, декларации рассматривались республиками как основа для разработки конституций и развития законодательства, и некоторые республики в связи с этим придавали декларациям статус закона. Так п. 10 Декларации о государственном суверенитете Башкирской ССР устанавливал, что «Декларация действует с момента ее принятия и имеет силу закона».
После принятия в 2000 г. Конституционным Судом Российской Федерации соответствующих решений по вопросам суверенитета в Российской Федерации многие республики, изымая из конституционных текстов упоминание о государственном суверенитете республики, уточняли свои позиции по декларациям. Для того чтобы вывести из правового пространства республики несоответствующие федеральной Конституции нормы деклараций, республики предпринимали разные пути. Одни республики переводили декларации из разряда законов в разряд политико-исторических документов, другие — переписывали положения деклараций, третьи — прямо утверждали, что никаких юридических последствий декларация не несет. В частности, ст. 2 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2001 г. № 33 «О приведении некоторых законов Чувашской Республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством» установила: «В связи с принятием 30 ноября 2000 г. Конституции Чувашской Республики, а также учитывая, что Декларация о государственном суверенитете Чувашской ССР, принятая Верховным Советом Чувашской ССР 24 октября 1990 г., носит характер торжественного программного заявления, определяющего задачи и основные направления по разработке новой Конституции Чувашской республики, и в настоящее время сама по себе не несет никаких правовых последствий, принятие данного акта в форме закона признать утратившим силу и считать этот акт Декларацией». Похожие законодательные коррективы были внесены и в Республике Бурятия101, в соответствии с которыми, Декларация о государственном суверенитете Республики Бурятия от 8 октября 1990 г. была признана утратившей силу. Декларация о государственном суверенитете Коми Советской Социалистической Республики от 29 августа 1990 г. тоже была признана утратившей силу, но не Законом республики, а постановлением Государственного Совета Республики Коми от 26 сентября 2001 г.
В Республике Башкортостан Декларация о государственном суверенитете Башкирской ССР была откорректирована Государственным Собранием Республики Башкортостан, которое своим постановлением от 27 января 2005 г. исключило из текста Декларации положение о том, что Декларация имеет силу закона. А в Татарстане Верховный суд Республики Татарстан по результатам рассмотрения заявления Прокурора Республики о несоответствии нормам Конституции Российской Федерации и решениям Конституционного Суда Российской Федерации п. 1 и 2 данной Декларации в своем Определении от 17 июня 2004 г. установил, что Декларация сама по себе ничего юридически не регламентирует без законодательной реализации, а значит, не требует принятия каких-либо действий по ее изменению.
Таким образом, как верно отмечал Б. Л. Железнов, декларации республик о государственном суверенитете, даже если первоначально они считались в республиках законами, по своей юридической природе не являлись нормативными правовыми актами, а были программными документами политического и идеологического характера, оказавшими значительное влияние на последующее формирование конституционно-правового поля в стране102.
Сегодня ссылки на Декларации о государственном суверенитете республик как политико-правовой источник в текстах республиканских конституций можно встретить только в преамбуле конституций и только в качестве основания переименования (преобразования) республики в 1990 г. Так Преамбула Конституции Республики Башкортостан указывает, что образованная в 1919 г. Башкирская автономная республика в составе РСФСР была преобразована в 1990 г. в Республику Башкортостан в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете. Преамбула Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) гласит, что образованная в 1922 г. Якутская Автономная Советская Социалистическая Республика в 1990 г. преобразовалась в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете республики в Якутскую-Саха Советскую Социалистическую Республику.
В конституционном законодательстве республик существуют и декларации другого рода — декларации, посредством которых осуществляется принятие или введение в действие республиканских конституций. Например, принятие Конституции Северной Осетии — Алании в 1994 г. было оформлено Декларацией Верховного Совета Республики Северная Осетия о принятии и объявлении Конституции Республики Северная Осетия — Алания. Декларация включена в текст Конституции и в ней говорится, что Верховный совет республики, действуя от имени народа республики, принимает Конституцию Северной Осетии — Алании и объявляет о ее введении в действие с 7 декабря 1994 г. В данном случае декларация носит больше процессуальный, но не содержательный характер. Такие декларации «пристегнуты» к конституции, сопровождают ее и существуют только вместе с ней. Давая оценку подобного рода декларациям, С. А. Авакьян отмечал, что у деклараций (или законов) о провозглашении конституций, введении их в действие, свое назначение, ставящее их на уровень самой конституции103.
Принятие в Российскую Федерацию в 2014 г. Республики Крым и образование в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя привнесло в состав конституционного законодательства республик новый вид деклараций — декларации о независимости. Постановлением Верховного Совета Автономной Республики Крым и постановлением Севастопольского городского Совета 11 марта 2014 г. была утверждена Декларация о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя. Депутаты указанных представительных органов, основываясь на положениях Устава Организации Объединенных Наций и ряда других международных документов, закрепляющих право народов на самоопределение, совместно приняли решение о том, что в случае если в результате референдума народов Крыма будет принято решение о вхождении Крыма, включая Автономную Республику Крым и город Севастополь, в состав России, Крым после референдума будет объявлен независимым и суверенным государством с республиканской формой правления. Декларация также провозглашала, что Республика Крым будет демократическим, светским и многонациональным государством, которое обязуется поддерживать мир, межнациональное и межконфессиональное согласие на своей территории. В случае соответствующих результатов референдума Республика Крым обратится к Российской Федерации с предложением о принятии Республики Крым на основе соответствующего межгосударственного договора в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта Российской Федерации. Таким образом, Декларация о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя явилась одним из правовых оснований принятия Республики Крым в состав Российской Федерации и послужила правовым фундаментом для подготовки Конституции Республики Крым.
Анализируя принятие республиканских деклараций и их содержание, можно сформулировать несколько обобщающих выводов. В частности, во-первых, декларации республик как элементы их конституционного законодательства появились с начала 1990-х гг., советская конституционно-правовая практика в республиках их не знала. Во-вторых, все декларации, как правило, оформляют осуществление каких-либо государственно-правовых реформ и предшествуют принятию республиканской конституции. В-третьих, декларации республик, как и республиканские конституции, имеют политико-правовое значение и регулируют основополагающие общественные отношения. В-четвертых, практически все республиканские декларации — это декларации о государственном суверенитете республики. Исключение составляют декларация о введении в действие конституции республики (Северная Осетия — Алания) и декларация о независимости республики как части иностранного государства (Крым), принятая в целях принятия этой республики в состав Российской Федерации.
Конституционно-правовые или внутригосударственные договоры и соглашения также относятся к средствам конституционно-правового регулирования в Российской Федерации. Причем регулирование это касается, как правило, ограниченной сферы применения, связанной в основном с федеративным устройством, т. е. касается вопросов, возникающих в процессе функционирования Федерации и ее субъектов. Конституционно-правовые договоры носят зачастую нормативный характер и занимают определенное место в иерархической системе российского законодательства. Обосновывая их включение в состав конституционного законодательства, С. А. Авакьян писал: «Поднятие двухсторонних договоров РФ и ее субъектов до уровня «конституционного законодательства» можно обосновать тем, что они касаются зачастую материи, близкой к самой Конституции, — предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов»104.
Существование конституционно-правовых договоров обусловлено федеративным устройством нашего государства. Они заключаются по поводу установления, изменения или прекращения полномочий и ответственности участников в связи с совместной реализацией конкретных программ; разграничения предметов ведения и полномочий, а также собственности участников; передачи осуществления части полномочий и т.д105. Как отмечал в свое время Председатель Конституционного Суда Российской Федерации М. В. Баглай «договорное регулирование — это прекрасная форма в любых странах, любых федеративных государствах, однако оно не должно отклоняться от конституционных принципов разграничения полномочий»106.
Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и ряд двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов входят в конституционное законодательство Российской Федерации составной частью. Как известно, Федеративный договор, включающий в себя фактически три договора, рассматривался как составная часть Конституции РСФСР 1978 г. и публиковался вместе с Конституцией в виде приложений к ее тексту. Конституция Российской Федерации 1993 г. уже не включала положения Федеративного Договора, но закрепила ст. 11, позволяющую разграничивать предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в ее составе посредством Конституции Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом, как отмечал С. А. Авакьян, разграничение предметов ведения и полномочий посредством договоров показано только в случае, если перераспределяются полномочия внутри совместных предметов ведения по ст. 72 или в случае разграничения предметов ведения и полномочий вне ст. 72, если таковые выявились107. При этом согласно разделу второго федеральной Конституции «Заключительные и переходные положения» в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений договоров действуют положения Конституции Российской Федерации.
Федеративный договор закрепил общие принципы федеративного устройства России и разграничил полномочия по ряду вопросов. В отношении других вопросов Договор установил, что республики обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению федеральных органов государственной власти. В силу общего принципа добровольности заключения договора, участники конституционно-правовых договоров не обязаны были вступать в договорные отношения. Федеративный договор, как известно, не был подписан представителями Республики Татарстан и Чечено-Ингушской Республики. Республикой Башкортостан Федеративный договор был подписан с Приложением.
Конституция Российской Федерации 1993 г. в ч. 3 ст. 11 указала договоры в качестве правовой формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Все республиканские конституции также включили в свои тексты ссылки на такие договоры, а некоторые республики впоследствии включали тексты договоров в текст своих конституций. Начиная с 1994 г. в практику широко было введено подписание двухсторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Первые три договора были заключены с Республикой Татарстан (15 февраля 1994 г.), с Кабардино-Балкарской Республикой (1 июля 1994 г.) и Республикой Башкортостан (3 августа 1994 г.). Впоследствии многие республики в 1990-е гг. заключили двусторонние договоры с федеральным центром. Уже к середине 1998 г. были подписаны 42 договора с 46 субъектами Российской Федерации. Затем процесс подписания таких двухсторонних договоров приостановился108.
Часть авторов считала заключенные договоры результатом удачного разрешения политико-правового конфликта между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, позволяющими учесть региональную специфику109. Даже в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 1998 г. отмечалось, что договорная практика в то время была естественным ответом на отсутствие федеральных актов, регулирующих и уточняющих федеративные отношения.
Учитывая, что большая часть таких договоров была подписана до принятия Указа Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г.110 и Федерального закона от 24 июня 1999 г.,111 соответствующим образом регулирующих договорное разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов, эти договоры по многим параметрам не соответствовали Конституции Российской Федерации. По оценкам специалистов, в большинстве заключенных договоров перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и республик в ее составе оказался шире установленного в ст. 72 федеральной Конституции: по договору с Татарстаном — 17 новых сфер, с Башкортостаном и Якутией — 11, с Кабардино-Балкарией — 8, с Северной Осетией — 14, с Бурятией — 3, с Удмуртской Республикой — 11 и др112. В этой связи некоторые авторы отмечали, что заключение таких договоров было вызвано прежде всего политическими причинами, чтобы «снизить напряженность между центром и наиболее независимыми регионами, связанную с их сепаратистскими устремлениями, и таким образом удержать их в общем политико-правовом пространстве России» (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия)), либо, наоборот, «подчеркнуть тесные дружеские связи, существующие между центром и некоторыми регионами» (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия — Алания)113. В результате этого процесса часть договоров с республиками была заключена с предоставлением особых преимуществ и льгот, устанавливающих неравные условия для субъектов Федерации. Как следствие, договоры с органами власти краев и областей, в целом не имеющие ярко выраженной политической мотивации, стали преследовать цель обеспечить краям и областям равные права и возможности с республиками и в нарушение Конституции Российской Федерации также предоставляли ряд льгот их участникам.
По поводу реализации заключенных договоров в литературе отмечалось, что «сами договорные обязательства во многих случаях не выполняются ни центром, ни регионами… Эксперты Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН провели выборочный анализ названных документов и констатировали, что договоренности в большинстве своем не исполняются в силу отсутствия в них механизмов реализации договорных положений и гарантий ответственности сторон»114.
Многие исследователи отмечали, что договоры содержали нормы, связанные не столько с разграничением компетенции между федеральными и региональными органами власти, сколько содержащие положения о статусе субъектов Федерации. По мнению В. А. Черепанова, «в договорной практике было воспроизведено противоречие между государственным суверенитетом Российской Федерации и суверенностью составляющих ее субъектов»115. Другие авторы считали, что договоры усугубляли асимметричность Российской Федерации, усиливали неравноправие ее субъектов, путем приобретения разного объема полномочий в рамках сферы совместного ведения, установления дополнительных предметов совместного ведения либо получения особых привилегий. При этом, как отмечала М. В. Глигич-Золотарева, во многих договорах субъекты Российской Федерации стремились получить от федерального центра «стандартный набор уступок в сферах, которые никак нельзя считать спецификой большинства субъектов Федерации»116.
Анализируя содержание ряда договоров, другие ученые также замечали, что целью заключения некоторых из них являлось не столько регулирование двусторонних отношений федерального центра и республик, сколько выражение политических амбиций и позиционирование последними себя как суверенных государств (например, договоры с Татарстаном, Башкортостаном)117. В связи с этим такие договоры имели лишь политическое значение и республики, их заключавшие, не обладали той уникальностью, которой и оправдывалась необходимость заключения таких договоров. При этом, отмечали исследователи, некоторые договоры действительно отражали специфику отдельных регионов, например Договор Российской Федерации и Республики Саха (Якутия)118, содержащий положения о разграничении компетенции в таких сферах, как принятие мер по обеспечению досрочного завоза грузов в республику, создание необходимых запасов топлива, продовольствия и товаров народного потребления, меры по восстановлению и развитию Северного морского пути, создания банка реконструкции и развития Арктики, формирование и использование государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней республики119.
Учитывая негативное воздействие договоров на конституционное законодательство, федеральный центр инициировал перевод договорной практики в правовое русло, что в целом привело к прекращению договорного процесса. Принятый 24 июня 1999 г. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливал, что федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Закон определял, что в случае несоответствия положений договоров соглашений положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Предусматривалось, что договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъекта Российской Федерации и заключается только в двух случаях: при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения и при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения — с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному вопросу совместного ведения после принятия такого федерального закона. Помимо этого, закон устанавливал новую процедуру заключения договора, включающую обязательное участие в его утверждении органов законодательной власти в центре и на местах (до этого договор подписывался Президентом России и главой соответствующего субъекта Федерации). Закон предусматривал трехлетний срок для приведения договоров в соответствие с федеральным законодательством. В 2001 г. ряд регионов проявил инициативу о расторжении договоров и за 2001–2002 гг. были подписаны 28 двухсторонних (трехсторонних) документов о прекращении действия указанных договоров120.
Таким образом «из всех возможных вариантов видения модели договорного регулирования был избран наиболее радикальный, заключающийся в отказе от практики разграничения компетенции посредством заключения договоров и соглашений, что вызвало свертывание договорного процесса»121.
Впоследствии вышеуказанный закон утратил силу, а процедура заключения договоров и соглашений стала регулироваться ст. 26.7. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Необходимо обратить внимание, что статья закона называется «Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий», что подтверждает невозможность посредством договора разграничивать предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Из смысла указанной статьи федерального закона следует, что заключение договора о разграничении полномочий между Российской Федерацией и республикой в ее составе допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями республики, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республики, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и республиканскими законами, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий. Высшее должностное лицо республики представляет проект договора в законодательный (представительный) орган государственной власти республики для одобрения. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом республики (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти республики). Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, что свидетельствует о его силе, как силе федерального закона. Договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об его утверждении, если указанным федеральным законом не установлено иное. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.
Последним из заключенных двусторонних договоров является договор Российской Федерацией с Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ. Договор заключался сроком на 10 лет и на сегодняшний день продления действия он не получил.
Тем не менее договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий указывается в ст. 1 Конституции Республики Татарстан как учредительный документ, как одно из правовых оснований объединения Республики Татарстан и Российской Федерации. В ст. 25 Конституции Татарстана Договор провозглашается составной частью правовой системы Российской Федерации и Республики Татарстан. Последним Договором предусматривалась возможность иного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан по отдельным вопросам, чем было установлено федеральными законами. Правительство Российской Федерации и Кабинет Министров Республики Татарстан могли заключать соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Республики Татарстан, и по затронутым проблемам вносить соответствующие законопроекты в Государственную Думу. Также Договором устанавливалось дополнительное требование к кандидатам, предлагаемым Президентом Российской Федерации на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан, — владение обоими государственными языками Республики Татарстан. Граждане Российской Федерации, проживающие на территории Республики Татарстан, имели право получать основной документ, удостоверяющий личность (общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации), с вкладышем на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан.
Необходимо отметить, что указанный договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан не сразу получил одобрение Совета Федерации Федерального Собрания. В своем постановлении от 21 февраля 2007 г. № 50-СФ о Федеральном законе «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» Совет Федерации отмечал, что, рассмотрев принятый Государственной Думой 9 февраля 2007 г. Федеральный закон, Совет Федерации постановляет отклонить его. В числе причин, послуживших основаниями к отклонению, Совет Федерации называл, во-первых, то, что положения Договора являются избыточными (определенные положения статей договора повторяют статьи Конституции Российской Федерации) и не влекут правовых последствий регулирования. Во-вторых, право на получение общегражданского паспорта с вкладышем на татарском языке не относится к предмету Договора, оно уже урегулировано Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 828. В-третьих, введение дополнительного требования о владении государственным языком Республики Татарстан может, по мнению Совета Федерации, ограничить пассивное избирательное право граждан Российской Федерации, что недопустимо и подтверждается определением Конституционного Суда РФ от 13 ноября 2001 г. № 260-О «По запросу Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея о проверке соответствия Конституции РФ п. 1 ст. 76 Конституции Республики Адыгея». Так, Конституционный Суд определил, что условия реализации пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации должны быть едиными на всей ее территории. Совет Федерации считает, что из ст. 68 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, закрепляющей право республик устанавливать свои государственные языки, не вытекает ни обязанность республики устанавливать свои государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах высшего должностного лица республики. В связи с этим недопустимо установление ограничения пассивного избирательного права. Кроме всего прочего, ч. 2 ст. 19 Конституции РФ гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Помимо этого, необходимо обратить внимание, что договор назывался Договором о разграничении предметов ведения и полномочий, в то время как ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» говорит о договорах о разграничении полномочий. Таким образом, наименование договора не соответствует норме федерального закона, в соответствии с которой регламентируется порядок его утверждения. Тем не менее при повторном рассмотрении Договора в Совете Федерации 11 июля 2007 г. он был одобрен, а 24 июля 2007 г. подписан Президентом Российской Федерации.
Подписание указанного Договора вызвало неоднозначную реакцию политиков, чиновников, ученых. Многие говорили о возврате к «параду суверенитетов», но все сходились в суждении о том, что данный Договор — продукт сугубо политический. Говоря же о его юридической природе, приходится констатировать, что он имел силу федерального закона, а значит имел и правовые последствия. Строго говоря, Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан порождал по спорным позициям правовые коллизии, полностью не вписывался в канву федерального законодательства, но вписывался в содержание Конституции Республики Татарстан. Например, ст. 91 Конституции Татарстана содержала ранее и содержит до сих пор языковой ценз к кандидату на должность Президента Республики: Президентом Республики Татарстан может быть избран гражданин в Республике Татарстан не моложе тридцати лет, обладающий избирательным правом и владеющий государственными языками Республики Татарстан.
На сегодняшний день практически все республики содержат в своих конституциях положения о договорах о разграничении предметов ведения. Многие республики воспроизводят в текстах своих конституций ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации и упоминают Федеративный и иные договоры как правовые основания для разграничения предметов ведения и полномочий. Например, ст. 76 Конституции Алтая закрепляет, что органы государственной власти Республики Алтай строят свои взаимоотношения с федеральными органами государственной власти, исходя из необходимости сохранения ее единства и целостности, защиты интересов всего многонационального народа Республики Алтай, основываясь на Конституции Российской Федерации, Федеративном Договоре и Конституции Республики Алтай, взаимоуважении и взаимной ответственности. Также в ст. 77 Конституция Республики Алтай устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Алтай осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Статья 39 Конституции Республики Саха (Якутия) закрепляет, что часть принадлежащих Республике прав она добровольно и на основе Федеративного и иных договоров передает на определенный срок в ведение органов государственной власти Российской Федерации. При этом, решение вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), осуществляется на основе договоров и соглашений, а также специальных процедур согласования решений и их исполнения. Конституцией также устанавливается, что в договоре между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) устанавливается перечень их совместных полномочий. При этом Конституция Республики Саха (Якутия) предусматривает использование договоров и в процессе разделения конкретных сфер регулирования. Например, ст. 5 Конституции определяет, что государственная собственность Республики на недра и федеральная государственная собственность на недра устанавливаются федеральными законами, а также договорами между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия).
Преамбула Конституции Северной Осетии — Алании и ее ст. 62 также указывают Федеративный договор как одно из правовых оснований установления взаимоотношений и разграничения предметов ведения и полномочий между Республикой Северная Осетия — Алания и Российской Федерацией.
Преамбула Конституции Республики Башкортостан обосновывает принятие этой Конституции со ссылкой, в том числе и на Конституцию Российской Федерации и Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан». Указанный Договор упоминается в ст. 4 как одно из средств определения отношений между органами государственной власти Республики Башкортостан и органами государственной власти Российской Федерации.
Договоры упоминаются в конституционных текстах республик при установлении ими своего статуса. Так, ст. 60 Конституции Республики Бурятия закрепляет, что отношения между органами государственной власти Республики Бурятия и Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Бурятия и договорами. Аналогичные положения закреплены в ст. 8 Конституции Саха (Якутии) и ст. 56 Конституции Тывы.
Некоторые республики включали ранее или включают в настоящее время тексты договоров в свои конституции. Так в Конституцию Республики Башкортостан редакции 2000 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий входил составной частью и располагался в конституционном тексте после Преамбулы. А согласно ст. 127 действующей Конституции Республики Саха (Якутия), Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) является неотъемлемой частью Конституции Республики Саха (Якутия).
Осуществляемая ранее договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий получила неоднозначную оценку в юридической литературе. Положительным аргументом следует считать демократичность договора, как формы регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами и в этой связи, безусловно, его использование весьма оправдано. Негативная черта — опасность использования договоров в конъюнктурных целях, вопреки конституции и федеральным законам в угоду сиюминутным политическим интересам добиваться каких-либо уступок или льгот. В этой связи верно было замечено И. А. Конюховой, что анализ содержания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации свидетельствует о значительной степени пробельности и противоречивости в вопросах конституционного регулирования предметов совместного ведения и такие договоры заключаются не столько потому, чтобы с их помощью учесть специфику субъектов Федерации, сколько для того, чтобы заменить нормы федеральной Конституции и федерального законодательства122.
Нельзя не отметить, что предусмотренное ст. 11 федеральной Конституции право использовать договоры в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами не является обязанностью. Договор предусмотрен как возможный механизм, как дополнительное средство и заключение договора обосновывается рядом объективных причин. Например, Конституция Мордовии в ст. 57 предусматривает, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики производится в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, т. е. без использования договоров.
Важным вопросом при использовании конституционно-правового договора в правоприменительной практике взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами власти республик является вопрос о его юридической силе. Так С. А. Авакьян и многие другие авторы считают, что договоры занимают подчиненное по отношению к Конституции Российской Федерации и федеральным законам положение123. Эта позиция справедливо проистекает из смысла ст. 4 и 15 и п. 1 Раздела второго федеральной Конституции, устанавливающего, что в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации — действуют положения Конституции Российской Федерации. Статья 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном названным Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий. Таким образом, использование договоров должно осуществляться исключительно в конституционном русле, только в целях конкретизации закрепленных в федеральной Конституции предметов ведения в соответствии с региональными, национальными, историческими особенностями отдельных субъектов Федерации.
По мнению многих авторов, сегодня наблюдается возрастающая централизация правового регулирования. Она проявляется в перераспределении объема нормативного регулирования от органов государственной власти субъектов Российской Федерации к федеральным органам государственной власти, в том числе путем резкого снижения роли договора в качестве регулятора федеративных отношений124.
Помимо договоров о разграничении предметов ведения и полномочий конституционное законодательство могут составлять и договоры иного характера. Так в Конституцию СССР 1924 г. составной частью входил Договор об образовании СССР 1922 г. Конституционное законодательство могут составлять также и договоры о принятии в Российскую Федерацию новых субъектов Федерации. Такой Договор о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов был заключен между Российской Федерацией и Республикой Крым 18 марта 2014 г. В соответствии со ст. 55 Конституции Республики Крым названный Договор вместе с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом, Конституцией Республики Крым определяет статус Республики Крым. Также Конституция Республики Крым устанавливает, что до урегулирования вопросов интеграции Республики Крым в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в федеральную систему органов государственной власти, она применяется с учетом положений названного Договора. При этом ст. 6 Конституции Республики Крым устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Крым осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и договором о разграничении предметов ведения и полномочий.
Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов отражает исторические условия процесса объединения, их правовое оформление, а также приоритеты и цели образования новых субъектов Федерации. В Договоре указано, что, основываясь на свободном и добровольном волеизъявлении народов Крыма на общекрымском референдуме, проведенном в Автономной Республике Крым и городе Севастополе 16 марта 2014 г., народы Крыма приняли решение о воссоединении с Россией на правах субъекта Российской Федерации. Договор констатирует образование новых субъектов Федерации — Республики Крым и города федерального значения Севастополь — со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым в составе Российской Федерации.
Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым устанавливает ряд основополагающих принципов развития, а также определенных гарантий со стороны России. Так, например, Договор от имени Российской Федерации гарантирует всем народам, проживающим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. При этом устанавливается, что государственными языками Республики Крым являются русский, украинский и крымско-татарский языки.
Также договор очерчивает границы новых территорий и закрепляет, что пределы территории Республики Крым и территории города федерального значения Севастополя определяются границами территории Республики Крым и территории города федерального значения Севастополя, существовавшими на день принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов. Помимо территории Договор оговаривает принципиальные вопросы, касающиеся гражданства (оптации). В частности, устанавливается, что со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами Российской Федерации, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства.
В соответствии с Договором был установлен переходный период до 1 января 2015 г., в течении которого должны были быть урегулированы вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы России, в систему федеральных органов государственной власти, а также вопросы исполнения воинской обязанности и несения военной службы на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Договор также закрепляет правила действия федерального законодательства и законодательства присоединившихся субъектов и закрепляет, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом нормативные правовые акты Автономной Республики Крым и города Севастополя, Республики Крым и города с особым статусом Севастополя, противоречащие Конституции Российской Федерации, не применяются.
Относительно договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, указанных в республиканских конституциях, следует резюмировать, что закрепленная в ч. 3 ст. 11 федеральной Конституции возможность разграничения предметов ведения и полномочий посредством договоров нуждается в корректировке. Правовыми формами разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами должны быть только Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Договоры же целесообразно оставить в качестве правовой формы только для разграничения полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Практика использования договоров в конституционно-правовом регулировании Российской Федерации и республик в ее составе показала, что заключенные республиками в 1990-х гг. договоры с Российской Федерацией перераспределяли предметы ведения, установленные ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации и позволяли республикам получать преимущества в сравнении с другими субъектами Федерации. Именно поэтому, позднее был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», на основании положений которого договоры утратили юридическую силу. В целях недопущения подобного перераспределения в дальнейшем, Федеральный закон от «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» трансформировал понятие «договор о разграничении предметов ведения и полномочий» в понятие «договор о разграничении полномочий», что, вообще говоря, не является одним и тем же. Таким образом, норма ч. 3 ст. 11 федеральной Конституции и соответствующие положения последнего закона не образуют на сегодняшний день терминологического и, как следствие, смыслового единства. В этой связи считаем целесообразным закрепить в федеральном законодательстве единообразное наименование договора как «договора о разграничении полномочий», что видится наиболее верным. Необходимо помнить, что договоры представляют собой лишь вспомогательные инструменты в механизме правового регулирования федеративных отношений. Внеконституционный договорный процесс в определенных политических условиях приводит к усилению федеративной асимметрии, а, следовательно, к кризису федеративного устройства.
[122] См.: Конюхова И. А. Указ. соч. С. 500.
[123] См.: Авакьян С. А. Теория конституции. М.: Юристъ, 1994. С. 201–202; Крылов Б. С. Проблемы разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М.: Изд-во ВНИИСЗ РФ, 1995. С. 52.
[124] Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. 2011. № 10. С. 31.
[120] Демидов М. В. Указ. соч. С. 32.
[121] Глигич-Золотарева М. В. Указ. соч. С. 293.
[119] См.: Блещик А. В. Указ. соч. С. 119.
[111] Федеральный закон РФ от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
[112] Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма / И. А. Умнова; науч. ред. Г. А. Гаджиев. M.: Дело, 1998. С. 112.
[113] Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. С. 162.
[114] Мамсуров Т. Д. Регионализм: главная тенденция правовой эволюции // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 18.
[115] Черепанов В. А. Теория российского федерализма. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005. С. 137.
[116] Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М.: Юристь; 2006. С. 202.
[117] См.: Блещик А. В. Конституционно-правовое регулирование национальных отношений в России как федеративном государстве: монография. М.: Юрлитинформ, 2015. С. 118
[118] Договор от 29 июня 1995 г. (с изм. и доп. от 26 сентября 2002 г.) «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия)» // Российские вести. 1996. № 48.
[110] Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 28 мая 2004 г. № 701) // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.
[108] Демидов М. В. Место и роль Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в системе федеративных отношений в России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 31.
[109] См.: Шахрай С. М. Договор как инструмент государственного строительства // Российские регионы. 1998. № 1. С. 1–2; Болтенкова Л. Ф. Асимметричность Федерации // Регионология. 1997. № 1. С. 2–4; Федеративные начала организации государственной власти в России / А. Е. Козлов; отв. за вып. К. Ф. Загоруйко. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 1996. С. 33–34.
[100] Подробнее см.: Филиппов Н. К. Республики в составе Российской Федерации. Чебоксары: Чувашское кн. изд-во, 1997. С. 57–61.
[101] Закон Республики Бурятия 24 апреля 2002 г. № 1004-II «О признании утратившей силу Декларации о государственном суверенитете Республики Бурятия» // Ведомости Верховного совета Республики Бурятия. 1992. № 4.
[102] Железнов Б. Л. Указ. соч. С. 45.
[103] См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: Рос. Юрид. изд. дом, 1997. С. 64.
[104] См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: Рос. Юрид. изд. дом, 1997. С. 65.
[105] Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 151.
[106] Баглай М. В. Указ. соч. С. 5.
[107] См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 65.
[94] См.: Колесников Е. В. Источники российского конституционного права. Саратов: СГАП, 1998. С. 78.
[95] См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. С. 66.
[96] Конституция Республики Адыгея (принята на XVI сессии Законодательного Собрания (Хасэ) — Парламента Республики Адыгея 10 марта 1995 г.).
[97] См.: Железнов Б. Л. Декларации республик о государственном суверенитете: правовая оценка // Вестник экономики, права и социологии. 2007. № 4. С. 42.
[98] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. № 3-П По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. «О референдуме Татарской ССР», постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 671.
[99] Железнов Б. Л. Указ. соч. С. 44.
Глава 3. Конституция республики — основной закон в системе конституционного законодательства республики
3.1. Понятие, функции и юридические свойства конституции
3.2. Принятие и изменение конституций
3.3. Структура конституций республик
3.4. Воспроизведение, конкретизация и дополнение федеральных норм в конституциях республик
3.5. Стиль и язык конституций
3.1. Понятие, функции и юридические свойства конституции
Как федеративное государство, Российская Федерация закрепляет за своими субъектами право принимать свои учредительные документы — конституции и уставы. В соответствии со ст. 5 федеральной Конституции республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Исходя из принципа равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленного в этой же статье, можно утверждать, что конституции и уставы обладают равной юридической силой, несут одинаковые функции, имеют одни и те же юридические свойства и признаки. Однако при всей их схожести есть одно важное отличие, а именно: порядок принятия конституции республики существенно отличается от порядка принятия уставов иных субъектов Федерации. Порядок принятия конституции республики не оговаривается и не закрепляется юридически ни в федеральной Конституции, ни в федеральном законодательстве. Очевидно, что этот вопрос находится в ведении республик. Принятие же устава субъекта Российской Федерации императивным способом закреплено в ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации, согласно которой устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. И, хотя, как конституция, так и устав выступают как учредительные документы субъекта Российской Федерации, как его основные законы, этот фактор в данном случае позволяет говорить о неполной равнозначности конституций и уставов. Также следует учитывать, что традиционно юридическая наука трактует конституцию как атрибут государства, как основной закон, устанавливающий основы государственного устройства, порядок и принципы образования органов государственной власти. Устав же рассматривается, преимущественно, как свод правил, призванный регулировать определенный вид деятельности и обычно носит характер регламента деятельности организаций и объединений125.
Конституции республик в составе Российской Федерации занимают особое место в системе конституционного законодательства Российской Федерации. В юридической литературе можно встретить разные определения республиканских конституций. В соответствии с Большой юридической энциклопедией под конституцией республики в составе Российской Федерации следует понимать акт законодательного (представительного) органа государственной власти республики, определяющий систему и структуру органов, и другие существенные аспекты статуса республики, принимаемый на основе Конституции Российской Федерации, законов и иных нормативных актов Российской Федерации126. Данное определение верно указывает на сущностные признаки республиканской конституции, в частности: на закрепление в тексте конституции существенных аспектов статуса республики, системы и структуры органов, а также на соответствие конституции республики Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. При этом данное определение, по нашему мнению, некорректно трактует конституцию республики как акт законодательного (представительного) органа государственной власти республики. Как было отмечено ранее, ни Конституция Российской Федерации, ни федеральное законодательство не предусматривают и не оговаривают способа принятия республиканской конституции, а значит определять конституцию республики подобным образом не всегда верно. Исследуя порядок принятия республиканских конституций, можно сделать вывод, что республики в данном вопросе проявляют разнообразие, используют все три классических способа: принятие конституции законодательным (представительным) органом, принятие конституции на референдуме, принятие конституции специально создаваемым органом. Подобное нельзя сказать об уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — остальных субъектов Российской Федерации, принимающих свои уставы, как было показано выше, законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Федерации. Поэтому рассматриваемое выше определение более близко к уставу субъекта Российской Федерации.
Нельзя признать безукоризненным и следующее определение республиканской конституции, в соответствии с которым конституция (устав) субъекта Российской Федерации — основной закон субъекта Российской Федерации, обладающий высшей юридической силой в системе его законодательства, принимаемый в установленном федеральной Конституцией порядке, определяющий статус субъекта Российской Федерации и регламентирующий вопросы, отнесенные к ее ведению Конституцией Российской Федерации127. Исходя из смысла данного определения можно посчитать, что для принятия республиканской конституции существует установленный федеральной Конституцией порядок, что не так. Так же не совсем корректно закреплять, что республиканская конституция определяет статус республики. В соответствии с ч. 1 ст. 66 Конституции РФ статус республики определяется в первую очередь Конституцией Российской Федерации, и во вторую — конституцией республики. Тем не менее в этом определении правильно указывается на то, что конституция республики есть основной закон, обладающий высшей юридической силой в системе республиканского законодательства. Также в правовой литературе можно встретить определения, в соответствии с которыми конституция (устав) это основной закон государственного образования, «закрепляющий в соответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус данного субъекта РФ»128, а также «обеспечивающий комплексное регулирование всех важных сторон статуса субъекта Федерации и обладающий высшей юридической силой среди всех его правовых актов»129.
Следующее определение видится более удачным: конституция республики в составе Российской Федерации — это основной закон субъекта Федерации, регулирующий в соответствии с федеральной Конституцией его статус, устройство государственной власти, бюджет, положение граждан, вопросы местного самоуправления130.
Некоторые ученые, не формулируя строгого определения конституции республики, отмечают ее неотъемлемые признаки: это основной закон, имеющий учредительный характер, обладающий соответствующими юридическими свойствами, регулирующий аспекты правового статуса республики и т.д131.
На федеральном уровне понятие конституции республики в составе Российской Федерации содержалось в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленном экспертной группой Совета Федерации. В ст. 25 названного проекта закрепляется, что конституция субъекта Российской Федерации является основным законом субъекта Российской Федерации, а в ст. 26 оговаривается, что основной закон субъекта Российской Федерации принимается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в форме конституции или устава на референдуме субъекта Российской Федерации. В другом проекте названного федерального закона в ст. 18 закрепляется, что субъекты Российской Федерации имеют свои конституции (уставы), которые принимаются на основе Конституции Российской Федерации и не могут ей противоречить.
Нормативное определение понятия конституции республики существует только на уровне законодательства самих республик, да и то не везде. Республики в составе Российской Федерации давно пошли дальше федерального законодателя в вопросе регламентации своего законодательства. Соответствующие законы о нормативных правовых актах приняты в Республике Башкортостан в 1996 г., в Республике Адыгея в 1998 г., в Республике Ингушетия в 1999 г., в Карачаево-Черкесской Республике в 2002 г., в Республике Марий Эл и Республике Алтай в 2008 г., в Республике Карелия в 2012 г., в Республике Тыва в 2013 г. Обновленные законы приняты в Республике Северная Осетия — Алания в 2014 г. и в Республике Хакасия в 2015 г. В республиках Саха (Якутия), Мордовия, Кабардино-Балкарской подобные законы были приняты в 2002–2003 гг. и называются законами о правовых актах органов государственной власти республики. Указанные законы определяют основные положения правотворческой деятельности органов государственной власти республики, понятие, систему и виды нормативных правовых актов, процедуру их подготовки и принятия и иные вопросы, связанные с применением и действием законов и других нормативных правовых актов.
Необходимо заметить, что в целях упорядочения действующих в субъектах Российской Федерации правовых систем, обеспечения качественной подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, единообразного использования наиболее важных правовых норм еще в конце 1990-х гг. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации был подготовлен проект модельного132 (рекомендательного) закона «О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации». Модельный закон не является обязательным для правотворческих органов республики, он носит рекомендательный характер, тем не менее это своего рода ориентир для законодателей. Согласно этому модельному закону конституции республик являются основными учредительными законами республики, определяющими статус республики как субъекта Российской Федерации, закрепляют основополагающие принципы правового регулирования в республике, являются правовой основой текущего республиканского законодательства, имеют высшую юридическую силу по отношению иным нормативным правовым актам республики и прямое действие на всей территории республики. Заметим, что в данном определении конституции республик наделены правом определять статус республики как субъекта Российской Федерации, что с учетом ч. 1 ст. 66 федеральной Конституции (как было оговорено выше) является не совсем корректным.
Во многих из принятых республиканских законов о нормативных правовых актах (в Алтае, Карачаево-Черкесии, Марий Эл, Тыве, Хакасии) конституции республик определены как основные законы соответствующей республики. В соответствии же с законами Республики Башкортостан и Республики Ингушетия конституции их республик являются основными законами государства.
Как известно, основной закон присущ любому государству. Характеристика республики как государства, содержащаяся в федеральной конституции, имеет традиционный, исторический смысл. С момента создания республик, а именно с момента образования автономных республик в составе советской России, они считались государствами с правом иметь свои конституции. В СССР союзные республики назывались «суверенными государствами». Причем термин «государство» в применении к субъектам федерации использовался и используется не только в России, но и в зарубежных федерациях. Термин «государство» применялся к двум республикам (Сербия и Черногория), ранее составляющим Союзную Республику Югославию. Конституция Швейцарии 1999 г. косвенно использует этот термин по отношению к кантонам, называя верхнюю палату федерального парламента Советом государств. Некоторые конституции земель Германии тоже характеризуют земли как государства (например, ст. 1 и 2 Конституции Баварии 1946 г.)133, хотя федеральная Конституция, принятая позже, в 1949 г., по отношению к землям этот термин не использует.
Характеристика субъектов федерации как государств идет от американской практики XVIII в134. Завоевав независимость от британского владычества, колонии в Северной Америке объявили себя государствами. Употребляя термин «state» (штат), с английского — государство, американские колонисты подчеркивали свою независимость от британской короны. Выбор названия «государство» («estado») в Латинской Америке (Мексика, Бразилия) был связан с аналогичными процессами национально-освободительной борьбы против испанских и португальских колонизаторов. В Индии и Эфиопии слово «штат» было простым заимствованием.
Ни одна федерация в мире не наделяет свои субъекты суверенитетом, а это значит, что применяемый термин «государство» используется условно. Условное использование термина «государство» применительно к республике в составе России подтверждается тем, что слово «государство» в ст. 5 Конституции заключено в скобки.
Основной закон — синоним конституции, главный нормативный правовой акт, обладающий учредительным характером, высшей юридической силой, закрепляющий основополагающие принципы государственного устройства. Все советские конституции обязательно указывали словосочетание «основной закон» в титуле конституции: Конституция (основной закон) РСФСР. Как поясняет В. Е. Чиркин, «это было сделано с целью разъяснения термина «конституция», не всегда понятного населению России, в большинстве неграмотного»135. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. было решено не использовать «основной закон» в наименовании, принимая во внимание равнозначность этих понятий.
Федеральная конституция не использует понятия «основной закон» и применительно к субъектам Федерации тоже — терминология ст. 5, 66, 72 Конституции Российской Федерации оперирует исключительно понятиями «конституции» и «уставы». Тем не менее Республика Саха (Якутия) именует свою конституцию как «Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия)», а Республика Алтай — как «Конституция Республики Алтай (Основной закон)». В преамбулах конституций Ингушетии и Хакасии записано, что принимаемые Конституции провозглашаются Основными законами соответствующих республик. Статья 24 Конституции Республики Татарстан определяет Конституцию как Основной закон республики, имеющий высшую юридическую силу в правовой системе Республики Татарстан и прямое действие.
Обойтись без этого вида закона невозможно. Основной закон занимает свое главное место в иерархии законодательных актов любого государства, является особым видом законодательного акта. В своей известной речи «О сущности конституции», произнесенной в 1882 г. в одном из берлинских бюргерских окружных собраний, Ф. Лассаль сказал об основном законе: «Основным законом, господа, будет называться такой закон, который лежит глубже, чем всякий другой обыкновенный закон: на это указывает эпитет основной; чтобы быть основным, закон должен быть основанием всех других, т. е. коль скоро он является их основанием, постоянно в них чувствуется, проявляется…»136 Также и В. Е. Чиркин отмечает, что «конституция — это всегда основной закон, в котором в концентрированном виде зафиксированы принципы общественного строя, организации государства, правового положения коллективов и личности»137. В этом смысле основной закон должен быть фундаментом законодательства, что является характерным только для Конституции Российской Федерации. Конституции же республик являются фундаментом законодательства только в тех вопросах, которые входят в их исключительную компетенцию. Тем не менее синонимичность понятий «конституция» и «основной закон» позволяют применять (хотя и с известной долей условности) термин «основной закон» в отношении республики в составе Российской Федерации.
Во многих республиканских законах о нормативных правовых актах отмечается, что конституция закрепляет основополагающие принципы правового регулирования, является правовой основой текущего законодательства и непосредственным источником права республики. Встречаются и другие определения. Так, например, ст. 5 Закона «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» гласит, что Конституция Карачаево-Черкесской Республики является Основным Законом республики, в соответствии с которым принимаются законы и другие нормативные правовые акты Карачаево-Черкесской Республики. Выделяется на общем фоне понятие Конституции Республики Саха (Якутия), данное в ст. 4 Закона Республики «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)»: Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) является единым политико-правовым документом, правовой основой законодательства Республики Саха (Якутия) как республики (государства) в составе Российской Федерации, устанавливающим основы гражданского общества и государственного устройства Республики Саха (Якутия).
Не использует понятие «основной закон» для определения конституции Закон Кабардино-Балкарской Республики «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике». В соответствии со ст. 7 названного Закона Конституция Кабардино-Балкарской Республики является нормативным правовым актом Кабардино-Балкарской Республики и закрепляет основополагающие принципы конституционного строя Кабардино-Балкарской Республики, имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем нормативным правовым актам Кабардино-Балкарской Республики по вопросам ее ведения, прямое действие и применяется на всей территории Кабардино-Балкарской Республики.
В законах о нормативных правовых актах некоторые республики, определяя понятие конституции, характеризуют ее как документ, определяющий статус республики как субъекта Российской Федерации (Алтай, Ингушетия, Марий Эл, Тыва, Хакасия). Между тем, как было отмечено выше, это не совсем корректно, принимая во внимание смысл ч. 1 ст. 66 Конституции РФ. В этом аспекте наиболее удачно закреплены характеристики республиканской конституции в Законе Республики Мордовия «О правовых актах Республики Мордовия», согласно ст. 8 которого Конституция Республики Мордовия в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет статус Республики Мордовия, устанавливает систему органов государственной власти Республики Мордовия и закрепляет иные положения, составляющие основу законодательства Республики Мордовия.
Только в Республике Алтай соответствующий Закон о нормативных правовых актах, закрепляя в ст. 6 понятие конституции, оговаривает в нем и порядок ее принятия: Конституция Республики Алтай — принимаемый Государственным Собранием — Эл Курултай Республики Алтай Основной закон Республики Алтай, определяющий ее статус как субъекта Российской Федерации и закрепляющий иные положения, составляющие правовую основу законодательства Республики Алтай. С точки зрения того, что способ принятия республиканской конституции в Российской Федерации определяется каждой республикой самостоятельно, указанная норма корректна. Но принимая во внимание, что способ принятия конституции не влияет на ее сущность и юридические свойства, на наш взгляд, нет смысла указывать его в определении Конституции. Тем более что норма, закрепляющая порядок принятия Конституции Республики Алтай, уже содержится в ст. 103 Конституции Республики Алтай.
Таким образом, конституция республики — это имеющий особый предмет регулирования нормативный правовой акт республики, в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяющий статус республики, в рамках компетенции республики являющийся правовой основой ее законодательства и обладающий высшей юридической силой, принимающийся и изменяющийся в особом порядке.
Как и федеральная конституция, конституция республики в составе Российской Федерации определяет правовой порядок в целом, включая принципы правового регулирования в республике, и содержит нормы, регламентирующие отношения человека и государства, организацию и осуществление государственной власти и местного самоуправления, законодательство. Республиканские конституции занимают в системе законодательства республик главенствующее место по иерархии юридических актов и по степени важности закрепляемых конституциями отношений.
Природа республиканской конституции заключается в том, что это — основной закон государственно-подобного образования (государства), являющегося субъектом — неотъемлемой частью Федерации, не обладающего суверенитетом. При этом, как было отмечено в юридической литературе, правовая природа республиканской конституции проявляется в следующем: 1) конституция республики является основным законом республики; 2) конституция республики наряду с федеральной Конституцией определяет статус республики в составе Российской Федерации; 3) конституция республики имеет прямое действие на всей территории данной республики; 4) конституция республики имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем иным нормативным правовым актам республики138.
Дополнительно необходимо отметить такие ее признаки, как особый предмет регулирования и особая форма юридической защиты.
Предмет республиканской конституции, т. е. круг вопросов и отношений, подлежащих регулированию, по справедливому мнению ученых, во-первых, определяется ее природой, как Основного закона, во-вторых, принципами, закрепленными в главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции России, и, в-третьих, разграничением компетенции, закрепленном в Конституции России139.
Как уже было сказано, за исключением суверенитета, республики в составе Российской Федерации обладают практически всеми остальными признаками государства и поэтому в своих конституциях закрепляют эти государственные признаки. При этом необходимо помнить, что правовая природа республиканских конституций производна от федеральной конституции, вторична по отношению к ней. Это можно было наблюдать как в советской России, так и позднее.
Ныне действующая федеральная конституция свидетельствует о производности и вторичности республиканских конституций путем закрепления норм о верховенстве Конституции Российской Федерации, о ее высшей юридической силе, об обязанности органов государственной власти соблюдать ее, наконец, о том, что законы, принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Помимо этого, федеральная конституция в ч. 1 ст. 72 прямо говорит о соответствии конституций республик Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а обеспечение этого соответствия относит к совместному ведению Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.
Безусловно, требование соответствия конституции субъекта федерации конституции федеральной соблюдается во всех федерациях мира. Например, Конституция Швейцарии 1999 г. в ст. 49 устанавливает, что федеральное право обладает приматом по отношению к кантональному праву, если последнее ему противоречит, а также то, что Конфедерация следит за соблюдением кантонами федерального права. В Основном законе ФРГ в ст. 28 устанавливается, что «конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона». Статья VI Конституции США закрепляет, что Конституция и законы США являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречащие положения.
Если говорить о сущности республиканской конституции, то, безусловно, можно рассматривать ее только как юридический акт, имеющий высшую юридическую силу на своей территории в рамках собственных предметов ведения, гарантированных федеральной Конституцией140. Конституции республик в составе Российской Федерации на своих территориях являются актами высшей юридической силы после федеральной Конституции и федеральных законов, изданных по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Собственное правовое регулирование в сфере основ конституционного строя республиками в составе России носит тоже производный от федерального характер. А значит, как верно было отмечено, республиканские конституции могут включать в свои основные законы идентичные федеральным принципы и нормы, заимствуя их из федерального законодательства и Конституции Российской Федерации, либо содержать соответствующие отсылочные нормы141.
Конституции республик, помимо всего прочего, с момента своего появления, являясь ранее конституциями автономных республик, всегда признавались источниками конституционного (государственного) права России. Об этом писали многие советские ученые-государствоведы: А. И. Лепешкин, В. С. Основин, Я. Н. Уманский, Б. В. Щетинин, В. О. Лучин, С. С. Кравчук. Современные ученые также включают республиканские конституции в число источников российского конституционного права.
Конституциям республик свойственны все признаки и свойства, характерные для классических источников права, указанные О. Е. Кутафиным: все источники конституционного права имеют нормативный характер предписаний, обязательность для исполнения, обеспечиваются силой государственного принуждения142.
Среди источников конституционного права Российской Федерации следует выделять, как считает Е. И. Козлова, нормативные правовые акты, действующие на всей территории России, и акты, действующие только на территории конкретного субъекта Федерации или муниципального образования143. С этой точки зрения республиканские конституции наряду с другими нормативными актами республик составляют источники конституционного права Российской Федерации второго уровня. Об этом же говорил и О. Е. Кутафин, считая, что в условиях федеративного государства классифицировать источники конституционного права по территориальному признаку представляется наиболее удачным, и с этой точки зрения все источники конституционного права России можно разделить на федеральные, федерально-региональные, региональные, регионально-местные и местные144. В соответствии с этой классификацией конституции республик в составе Российской Федерации мы будем рассматривать как элемент региональных источников конституционного права.
Как элемент системы источников конституционного права конституция республики связана со всеми иными источниками, и в первую очередь — с Конституцией Российской Федерации. Исходя из смысла ее ст. 5 федеральная конституция и конституции республик находятся во взаимосвязи, когда один источник права обусловливает существование другого. Статья 66 Конституции Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Это конституционное положение конкретизируется, например, в ст. 1 Конституции Республики Дагестан, устанавливающей, что Республика Дагестан есть единое демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, выражающее волю и интересы всего многонационального народа Дагестана; ст. 1 Конституции Карачаево-Черкесской Республики, провозглашающей ее как демократическое, социальное и правовое государство с республиканской формой правления; ст. 1 Конституции Республики Алтай, закрепляющей статус Республики как равноправного субъекта Российской Федерации, являющегося ее составной и неотделимой частью.
Другая норма федеральной Конституции, получившая соответствующую конкретизацию в республиканских конституциях, закреплена в ст. 77, согласно которой система органов государственной власти республик устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Реализация данного конституционного положения занимает значительную часть текстов республиканских конституций. Приведем лишь общие нормы: в соответствии со ст. 6 Конституции Республики Ингушетия государственная власть в Республике осуществляется на основе разделения и взаимодействия законодательной, исполнительной, судебной властей, а также разграничения полномочий между республиканскими и местными органами власти; в соответствии со ст. 8 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия система государственной власти в Республике основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, их самостоятельности, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Калмыкия. В Конституции Чеченской Республики ст. 5 устанавливает, что государственную власть в республике осуществляют Глава Чеченской Республики, Парламент Чеченской Республики, Правительство Чеченской Республики, суды, а также иные органы государственной власти Республики, образуемые в соответствии с настоящей Конституцией. При осуществлении своей деятельности Глава Чеченской Республики, Парламент Чеченской Республики, Правительство Чеченской Республики и иные органы государственной власти Республики осуществляют взаимодействие в порядке, установленном федеральной Конституцией, федеральными законами, настоящей Конституцией и законами Чеченской Республики, в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития Республики и в интересах ее населения.
За конституциями принято признавать целый ряд функций: юридическую, политическую, идеологическую, учредительную и др. Распространение всех этих функций в полном объеме на республиканские конституции вряд ли уместно. Перечисленные функции свойственны республиканским конституциям с оговорками.
Так, юридическая функция конституции, проявляющаяся в обеспечении основы правовой системы и высшей юридической силы, признается в республике весьма усеченной. Правовая система российского государства и его субъектов в целом определена на федеральном уровне, а юридическая сила республиканских конституций распространяется лишь на правовые акты самой республики. Конституция республики находится в системе конституционного законодательства России и на конституцию республики распространяет свою высшую юридическую силу федеральная Конституция. Республиканская конституция является основой законодательства только в рамках реализуемых республикой своих предметов ведения. При этом, безусловно, она является регулятором определенных общественных отношений и действует непосредственно. Наконец, республиканская конституция является фундаментом системы принимаемых в рамках компетенции республики нормативных правовых актов, структурообразующим элементом республиканского законодательства, а потому конкретизируется в них и реализуется через них. В тексте любой конституции республики содержатся нормы, предусматривающие принятие иных нормативных правовых актов, конкретизирующих конституционные положения в рамках конституционной компетенции и, таким образом, обеспечивающих реализацию и применение конституции.
Политическая функция республиканской конституции может проявляться лишь в защите политических прав граждан, проживающих на территории республики, гарантирования деятельности политических институтов. Вся политическая система основывается на федеральном законодательстве, в соответствии с которым республика принимает свои правовые акты (об организации и деятельности органов государственной власти, о гарантиях равенства политических партий, о выборах депутатов органов публичной власти на территории республики и др.).
Идеологическая функция присуща любой конституции. Совершенно верно С. А. Авакьян отмечал, что Конституция просто не может не быть идеологическим — в смысле мировоззренческим — документом. Ведь практически каждое ее слово, все закрепленные в конституции институты выражают видение желаемой социально-политической системы страны. Каждая конституция закрепляет свою систему общественных ценностей и нацелена на то, чтобы на ее основе формировались соответствующие воззрения каждого члена общества145. Идеологическая функция, как закрепление системы общественных ценностей, также не может проявляться в полном смысле на отдельно взятой территории России. Как считают некоторые авторы, идеологическая функция может сводиться в данном случае лишь к воспитательной функции146. Иллюстрацией воспитательной функции конституции могут служить такие конституционные нормы, как, например, закрепленные в ст. 35 Конституции Карачаево-Черкесии и ст. 35 Конституции Чеченской Республики: «общепризнанные прогрессивные традиции и обычаи народов республики — уважение к старшему, женщине, людям различных религиозных убеждений, гостеприимство, милосердие — священны, охраняются конституцией и законами республики». Или содержащееся установление в ст. 35 Конституции Адыгеи: «почтительное отношение младших к старшим и уважительное отношение старших к младшим — священный долг каждого». В конституционных текстах можно встретить положения о том, что занятие общественно-полезным трудом, почитание старших, уважение к женщине, любовь к Отечеству, признаются основополагающими направлениями в воспитании детей в семье, школе и обществе (ст. 49 Конституции Алтая); воспитание в семье и обществе имеет целью формирование человека как свободной, нравственной и просвещенной личности, уважающей честь, достоинство и свободу других людей, носителя национальной и общечеловеческой культуры (ст. 11 Конституции Республики Саха (Якутия)).
Как основной закон конституция республики выполняет и учредительную функцию. Учредительная функция Конституции, как отмечает С. А. Авакьян, выражается в том, что, появляясь в результате коренных изменений в жизни общества, она становится политико-правовой основой его развития на следующем историческом этапе. «Слово “учредительная” надо понимать в том смысле, что конституция либо закрепляет то, что уже существует как результат деяний людей, либо создает предпосылки для совсем новых общественных отношений, созревших в обществе, но не могущих возникать, пока не будет для них необходимой правовой базы, которая с принятием конституции и учреждается»147. Похожую точку зрения выражают и другие авторы. В целом на уровне государства учредительная функция конституции проявляется в признании и юридическом оформлении важнейших социально-экономических и политических институтов общества148.
Республика в составе Российской Федерации, в отличие от самой Российской Федерации не является суверенным государством, а потому ее власть вторична по отношению к общефедеральной публичной власти. Функция учреждения на уровне республики ограничивается рамками статуса республики, а значит, свойство учредительности республиканской конституции не может быть полным и абсолютным, подобным свойству федеральной конституции. Степень его производности может быть разной и зависит от разных факторов. Например, от модели разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации, от того, насколько она централизована (или децентрализована); от политического фактора — характера взаимоотношений между центром и регионами; от того, насколько корректно закреплены в федеральной конституции принципы федеративных отношений.
По поводу учредительного характера конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации в свое время высказывал соответствующую правовую позицию149. В частности, было отмечено, что по смыслу ст. 66 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 1, 3, 4, 5, 15, 71, 72, 73 и 76, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, являются учредительными по своему характеру, что непосредственно обусловливается учредительным характером Конституции Российской Федерации. В связи с этим конституции и уставы определяют организацию субъектов Российской Федерации и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних. Учредительный характер конституций (уставов) субъектов Федерации в том числе, помимо конституционных принципов федеративного устройства и учредительного характера федеральной Конституции обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым — единство конституционно-правового пространства, единство конституционно-правового регулирования в условиях федеративного государства.
На уровне республики, таким образом, учредительный характер конституции носит производный характер и может проявляться исключительно в сфере предметов ведения республики и полномочий республики по предметам совместного ведения Федерации и республики. Учредительную функцию в конституциях республик выполняют объединенные в отдельную группу нормы, закрепляющие правовой статус высших органов власти и местного самоуправления республики, дополнительные (по сравнению с федеральным законодательством) гарантии конституционных прав и свобод граждан, административно-территориальное устройство, символы республики, республиканское законодательство и т. д. Например, это нормы, устанавливающие наименование, структуру, компетенцию законодательного (представительного) органа республики, а также численность депутатов, их статус и гарантии деятельности; статус высшего должностного лица республики, его наименование, отдельные полномочия, порядок их осуществления и проч.; наименование, структура и порядок формирования исполнительного органа республики; формирование и организация деятельности судебных органов государственной власти республики и т. д.
Во всех федеративных государствах федеральное законодательство имеет преимущество перед законодательством субъектов. Конституции субъектов должны строиться на уважении принципов и начал федеральной конституции. Учредительная власть федерации выше учредительной власти субъектов федерации. При этом субъекты федерации участвуют в принятии поправок федеральной конституции и в осуществлении федеральной законодательной компетенции.
Как уже было сказано, за исключением суверенитета, республики в составе Российской Федерации обладают практически всеми остальными признаками государства, и, поэтому, в своих конституциях закрепляют эти государственные признаки. Несмотря на наличие многих общих с федеральными положений, некоторые из них обладают спецификой, отражающей исторические и национальные особенности республик. Конституции разнятся по объектам регулирования, по процедуре принятия, организации государственной власти, по объему гарантий прав и свобод этнических общностей, проживающих на территории республики и т. д. Как правило, используются национальные названия парламентов, вводятся государственные языки. При этом необходимо помнить, что правовая природа республиканских конституций производна от федеральной конституции, вторична по отношению к ней. Как верно было замечено, в рамках единой конституционной системы конституции республик выполняют функцию развития политико-правовых гарантий практической реализации федеральной Конституции на территории республик с учетом их специфических условий и потребностей150.
Следует отметить, что в вопросах соотношения сфер правового регулирования Федерации и ее субъектов на конституционном уровне одинаково нежелательны как излишняя централизация, так и чрезмерное расширение компетенции субъектов федерации. Определенная централизация обоснована, она нужна для политической, экономической и правовой стабильности в государстве. Но также должны быть учтены и местные интересы. Гармоничное сочетание центральных и местных интересов необходимо для создания эффективного целостного федеративного государства.
Как и федеральная конституция, конституции республик обладают рядом юридических свойств. При этом так же, как и функции, некоторые свойства носят усеченный, производный характер в силу статуса республики как субъекта Российской Федерации. В рамках компетенции республики можно выделить следующие юридические свойства республиканских конституций: 1) конституция является основным законом республики и, в силу этого, обладает верховенством и высшей юридической силой; 2) конституция является базой текущего законодательства республики; 3) конституция принимается и изменяется в особом порядке; 4) конституция имеет прямое действие на территории республики; 5) конституция пользуется особой правовой охраной.
Особый статус конституции республики в системе республиканского законодательства просматривается уже в том, что она разделяется с остальным законодательством: ст. 5 Конституции Российской Федерации устанавливает, что республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Это значит, что конституция обладает особыми юридическими свойствами, отличными от других законов и (или) нормативных правовых актов, составляющих законодательство. Особый характер республиканской конституции подтверждается также выделением ее из всего массива законов республик при формулировке статей Конституции Российской Федерации, например, в п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции («…обеспечение соответствия конституций и законов республик…») и п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции («конституций республик… а также законов и иных нормативных актов…»).
В постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П151 было отмечено, что конституция (устав) субъекта Российской Федерации — это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта Российской Федерации, и такой силой обладает любое его положение. Высшая юридическая сила конституций республик, как уже было сказано выше, проявляется по отношению к нормативным правовым актам республики, принятых и действующих исключительно в границах сферы правового регулирования республики. Анализ текстов республиканских конституций показывает, что практически все они закрепляют положение о высшей юридической силе конституции. Причем конституции устанавливают высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики (например, ст. 14 Конституции Республики Башкортостан). Но встречаются и такие, в которых высшая юридическая сила конституции устанавливается безотносительно к компетенции республики (ст. 24 Конституции Республики Татарстан, ст. 7 Конституции Республики Ингушетия), что видится не вполне корректным.
Во всех республиканских конституциях закрепляется норма о том, что органы государственной власти, другие государственные органы и государственные учреждения, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения, должностные лица и граждане, находящиеся на территории республики, обязаны соблюдать Конституцию республики, что фактически говорит об установлении свойства верховенства республиканской конституции.
Как база текущего законодательства конституция республики содержит основополагающие положения и принципы, которые находят свою реализацию в текущем законодательстве республики. В соответствии с той компетенцией, которую федеральная Конституция определяет республикам (субъектам Российской Федерации), последние принимают свои нормативные правовые акты, при этом в качестве базы текущего законодательства республиканская конституция проявляет себя только по предмету своего регулирования.
Следующим юридическим свойством конституции республики можно назвать ее особый порядок принятия. Во всех республиках в составе Российской Федерации конституции принимаются по специально установленному, закрепленному в самой конституции порядку, который существенно отличается от порядка принятия обычного закона. Среди используемых способов — принятие законодательным (представительным) органом республики, принятие референдумом, принятие специально созданным для этой цели органом. Большинство республиканских конституций были приняты своими законодательными (представительными) органами государственной власти, причем в отличие от обычной законотворческой процедуры в этом случае было необходимо квалифицированное количество голосов депутатов. Особый порядок принятия республиканских конституций закреплен в соответствующих конституционных текстах. Например, Конституция Республики Башкортостан, в соответствии со ст. 14 Конституции, принимается Государственным Собранием Республики Башкортостан или путем референдума. Статья 112 Конституции Республики Ингушетия предусматривает принятие конституция посредством республиканского референдума Ингушетии.
Изменение и дополнение республиканских конституций также происходит в особом, установленном конституцией порядке. Этот порядок также существенно отличается от порядка изменения обычного закона республики. В связи с этим особым порядком изменения и процедуры пересмотра отдельных конституционных положений, ст. 73 Конституции Республики Карелия, например, гарантирует обеспечение стабильности Конституции Карелии.
Как правило, определяется особый круг субъектов, имеющих право инициировать внесение изменений в конституционный текст, не совпадающий с кругом субъектов законотворческой инициативы, устанавливается требование квалифицированного числа голосов или другие условия. Например, ст. 71 Конституции Удмуртии закрепляет положение, согласно которому поправки к Конституции Удмуртской Республики принимаются Государственным Советом или на референдуме, а для изменения и дополнения Конституции Республики Башкортостан существует усложненный порядок, который закреплен в ст. 123–126 республиканской Конституции.
В вышеназванном постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. 313-П отмечалось, что усложненный по сравнению с обычными законами порядок внесения изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации обеспечивает, в частности, их повышенную стабильность по сравнению с текущим законодательством.
Все конституции республик обладают свойством прямого действия и применяются на всей территории республики, о чем свидетельствуют, например, ст. 20 Конституции Алтая, ст. 14 Конституции Башкортостана, ст. 11 Конституции Бурятии, ст. 7 Конституции Ингушетии, ст. 16 Конституции Кабардино-Балкарии, ст. 5 Конституции Карелии. Статья 5 Конституции Кабардино-Балкарии особо подчеркивает, что прямое действие Конституции осуществляется по предметам ведения Карачаево-Черкесской Республики.
Таким образом, прямое действие республиканских конституций означает, что в случае отсутствия актов текущего законодательства республиканские органы публичной власти могут принимать решения, основанные непосредственно на конституционных нормах. Прямое действие норм конституции обуславливается их особой юридической природой и означает ее непосредственное действие, независимо от наличия конкретизирующих актов. О прямом действии Конституции принято говорить, раскрывая механизм реализации и правоприменения конституционных норм. Свое прямое регулирующее воздействие конституция проявляет в обязанности граждан, их объединений, должностных лиц, государственных органов и органов местного самоуправления руководствоваться нормами Конституции и соблюдать их.
Конституции республик пользуются особой правовой охраной. Существование правовой охраны конституции объясняется важностью регулируемых конституцией общественных отношений, необходимостью обеспечения ее верховенства в системе республиканского законодательства и соответствия ей всех иных правовых актов в установленном порядке. Все органы государственной власти и органов местного самоуправления, должностные лица должны обеспечивать соблюдение конституционных норм, а также выявлять и приостанавливать (отменять) несоответствующие Конституции нормативные правовые акты.
Под правовой охраной конституции в юридической литературе принято понимать «совокупность средств и способов, с помощью которых должно достигаться строгое соблюдение режима конституционной законности, соответствие конституции всех других правовых актов, принимаемых государственными органами, соблюдение принципа неприятия или отмены уже принятых неконституционных правовых актов, а также их отдельных норм»152. Все общество в целом заинтересовано в соблюдении конституции, так как конституция играет роль своего рода общественного договора между различными слоями населения, объединениями, властью и народом. Поэтому охрана конституции в целом осуществляется как профессионально, специализированными органами, так и неспециализированными органами (общественными организациями, средствами массовой информации, физическими лицами). В соответствии с нормами республиканских конституций все органы и должностные лица обязаны следить за соблюдением конституции и не должны допускать ее нарушений в своей деятельности и деятельности подчиненных им органов и должностных лиц. Такие нормы содержат все конституции республик.
Особая роль в правовой охране конституции любого государства традиционно отводится главе государства. Так в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Президент, вступая в должность и принося присягу, обязуется защищать Конституцию, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, верно служить народу. Таким образом Президент несет персональную ответственность за обеспечение реализации Конституции, за соблюдение всеми органами государственной власти Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Подобно Президенту Российской Федерации высшие должностные лица республик в составе Российской Федерации также при вступлении в должность, принимают на себя соответствующую обязанность на верность республиканской конституции. Так согласно нормам ст. 90 и 93 Конституции Республики Татарстан, Президент Республики Татарстан выступает гарантом защиты прав и свобод человека и гражданина в Республике Татарстан, соблюдения Конституции и законов Республики Татарстан. В Республике Калмыкия в соответствии с ее ст. 26 Конституции, Глава Республики Калмыкия также выступает гарантом соблюдения еще и Конституции и законов Российской Федерации, защиты экономических и политических интересов Республики Калмыкия и Российской Федерации. Глава Удмуртской Республики, согласно ст. 47 Конституции, приостанавливает действие или отменяет акты Правительства Удмуртской Республики, иных исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Конституции Удмуртской Республики, законам Удмуртской Республики и указам Главы Удмуртской Республики. Аналогично, в соответствии со ст. 69 Конституции Карачаево-Черкесской Республики, Глава Республики вправе приостанавливать действие актов Правительства Карачаево-Черкесской Республики, министерств и ведомств Карачаево-Черкесской Республики, других подведомственных ему органов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции и законам Карачаево-Черкесской Республики и актам Главы Карачаево-Черкесской Республики до решения вопроса соответствующим судом.
Во многих республиках существуют специализированные органы правовой охраны конституций, осуществляющие конституционный контроль в отношении республиканских конституций. Под конституционным контролем понимается рассмотрение уполномоченным конституцией государственным органом в особом процессуальном порядке вопроса о соответствии конституции того или иного правового акта либо действия высших должностных лиц и принятие решения, которое имеет обязывающую силу153. Часто под контролем понимается деятельность соответствующих органов власти, при которой контролирующий орган может отменять акты подконтрольного органа. Иногда под конституционным контролем понимают также официальное толкование конституции по запросам соответствующих органов или должностных лиц, разрешение споров между государством и другими территориальными образованиями, их органами, выдачу заключений по определенным вопросам и др.
Создание органов судебного контроля в республиках предусматривалось еще Концепцией судебной реформы, одобренной по представлению Президента России Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 г. Право на создание органов судебного контроля в субъектах Российской Федерации также следовало из того положения, что согласно Федеративному договору, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации контроль за соблюдением их нормативных актов относился к исключительной компетенции последних154.
Позже возможность республик в составе Российской Федерации создавать свои органы конституционного правосудия была предусмотрена Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации». Все субъекты Федерации, в том числе и республики, самостоятельны в решении вопроса о целесообразности создания своих конституционных судов, регулирования их статуса, компетенции и организации деятельности. Финансирование этих судов производится за счет средств бюджета соответствующей республики.
Необходимо отметить, что республики по-разному воспользовались предоставленным правом: где-то конституционные суды предусмотрены конституциями, созданы и действуют, где-то закреплены только в конституционных нормах, а где-то создание конституционных судов даже не предусматривается. В Карачаево-Черкесской Республике, Республике Марий Эл, Республике Хакасия и Удмуртской Республике конституционные суды предусмотрены, но не сформированы. При этом ст. 122 Конституции Республики Хакасия предусматривает, что Конституционный Суд Республики Хакасия является органом судебной власти по защите конституционного строя Республики Хакасия. В Республике Бурятия деятельность конституционного суда была приостановлена из-за недостатка финансирования.
Не предусматривается создание конституционных судов в конституциях республик Алтай, Калмыкия, Мордовия, Крым, Чувашия. Причем Республика Мордовия сначала приняла решение о создании своего Конституционного Суда, но в 1994 г. ликвидировала его155.
Для осуществления правовой охраны конституции в республиках Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, Чеченская Республика предусмотрены конституцией и действуют конституционные суды республик. В конституциях этих республик устанавливается, что конституционный суд является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. При этом, например, в соответствии со ст. 106 Конституции Республики Башкортостан и ст. 88 Конституции Республики Саха (Якутия) конституционные суды осуществляют свою компетенцию в целях защиты конституционного строя соответствующей республики и основных прав и свобод человека и гражданина. Несколько шире назначение конституционного суда закрепляет ст. 109 Конституции Республики Татарстан, в соответствии с которой Конституционный Суд Республики Татарстан функционирует в целях защиты конституционного строя Республики Татарстан, основных прав и свобод человека, поддержания верховенства в правовой системе Республики Татарстан и непосредственного действия Конституции Республики Татарстан на всей ее территории.
Таким образом республиканские конституции обладают рядом юридических свойств, характерных для них как основных законов республик. Помимо тех юридических свойств, которые прямо названы в конституционных текстах, есть и юридические свойства, которые следует из смысла конституционных положений. Так, свойство легитимности усматривается в способе принятия этих конституций, в том, что они принимались законно избранными парламентами, в решениях которых выразилась государственная воля населения республик. Например, Преамбула Конституции Республики Башкортостан гласит: «Мы, многонациональный народ Республики Башкортостан… принимаем в лице своих полномочных представителей Конституцию Республики Башкортостан». Свойство программности конституций республик проявляется в том, что сформулированные в них нормы-принципы и нормы-цели определяют основные направления общественного развития республик.
При этом конституции республик, как основные законы субъектов федерации, в отличие от федеральной Конституции, обладают усеченным учредительным характером, ограниченным свойством верховенства и юридической силы, не являются в целом базой и фундаментом республиканского законодательства. Функции и юридические свойства республиканских конституций, таким образом, проявляются и раскрываются только в границах закрепленной за республикой компетенции.
3.2. Принятие и изменение конституций
Любая конституция имеет особый, усложненный порядок принятия по сравнению с другими законами. Способ принятия конституции в любом государстве вообще имеет большое значение, так как от него в большой степени зависит само ее содержание. Оценивать тот или иной способ принятия конституции имеет смысл для определения степени демократичности основного закона. При этом не менее важную роль играют реальные условия, в которых принимается конституция, соотношение политических сил, уровень демократизма политического режима — все это и определяет характер той или иной конституции.
Мировая практика выработала четыре основных способа принятия конституций. Это: принятие конституции парламентом (законодательным (представительным) органом), принятие конституции специально создаваемым органом, принятие конституции референдумом, октроирование конституции. С точки зрения демократичности последний способ является проявлением авторитарной власти, не совместимой с демократией. Поэтому октроирование, естественно, не может быть рекомендовано в современном государстве. Сегодня по порядку своего принятия большинство ныне действующих конституций являются народными, как их называли в XIX в. Источником такой конституции является избирательный корпус, который выбирает парламент или учредительное собрание либо непосредственно одобряет конституцию на референдуме156.
Ни действующая Конституция Российской Федерации, ни федеральное законодательство не устанавливают порядка принятия республиканских конституций и в отличие от ранних российских конституций не требуют утверждения республиканских конституций федеральными органами власти. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оговаривает только, что в случае принятия республиканской конституции парламентом республики конституция принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Таким образом, на сегодняшний день республики не связаны способом принятия своей конституции, они вправе использовать любой способ из существующих в конституционно-правовой практике. Республиканские конституции советского периода принимались представительными органами государственной власти — Верховными советами. В ныне действующих конституциях республик закрепляется, что принятие конституций республик, внесение в них изменений и дополнений находится в ведении соответствующих республик. Главным условием принятия республиканской конституции является только ее соответствие федеральной Конституции и федеральному законода-
тельству.
Если проследить порядок принятия современных конституций республик, можно заметить, что использовались все три «народных» способа — принятие парламентом, принятие специальным органом, принятие референдумом, причем в половине случаев конституции республик были приняты парламентами соответствующих республик. Таким образом, примерно половина от общего числа республик не пошла по пути Конституции Российской Федерации, закрепившей установление федеральной конституции особой учредительной властью, а не учрежденной, не обычной законодательной властью. Как известно, действующая федеральная конституция не принималась и, согласно ее нормам, не будет приниматься Федеральным Собранием Российской Федерации — парламентом Российской Федерации. Принять новую конституцию либо вынести ее на всенародное голосование вправе только Конституционное Собрание, которое будет созвано в соответствии с федеральным конституционным законом.
На уровне республик конституции принимались соответствующими законодательными (представительными) органами, а именно: Верховными советами — в Республике Саха (Якутия) (1992 г.), в Республике Татарстан (1992 г.), в Республике Башкортостан (1993 г.), в Бурятии (1994 г.), Республике Коми (1994 г.), Удмуртской Республике (1994 г.), в Республике Северная Осетия — Алания (1994 г.), в Хакасии (1995 г.); Законодательным собранием — в Республике Адыгея (1995 г.), в Республике Карелия (2001 г.); Народным собранием — в Карачаево-Черкесии (1996 г.); Государственным собранием — в Республике Алтай (1997 г.); Парламентом Республики — в Кабардино-Балкарии (1997 г.); Государственным советом — в Чувашской Республике (2000 г.), в Республике Крым (2014 г.). При этом в преамбулах этих Конституций их принятие провозглашалось либо от имени многонационального народа республики, либо от имени полномочных представителей многонационального народа республики.
Принятие конституций парламентами — наиболее часто встречающийся способ в мировой практике. Объясняется это просто: во-первых, парламент, являясь, по сути, своей представительным органом, вправе принимать «народные» решения, реализуя функции представительной демократии. Во-вторых, принятие конституции парламентом не требует дополнительных финансовых затрат: процедура проходит только в стенах парламента и осуществляется силами избранных депутатов. Устанавливаемые в таких случаях дополнительные условия набрать при голосовании квалифицированное большинство голосов, либо двойное голосование, либо другое условие не требуют материальных затрат. В случаях же когда для принятия конституции требуется создать специальный орган или провести референдум, финансовые затраты огромны. При этом нельзя не отметить, что принятие конституции парламентом без последующего утверждения конституции на референдуме, равно как и без предварительного, подлинного обсуждения проекта населением, может привести к искажению воли избирателей. Поэтому этот способ нельзя назвать самым удачным.
В некоторых республиках действующие конституции принимались специально создаваемыми учредительными органами: Конституционными собраниями — в Дагестане (1994 и 2003 гг.), в Калмыкии (1994 г.), в Мордовии (1995 г.), в Республике Марий Эл (1995 г.). Причем, если в Республике Марий Эл и Мордовии Конституционные собрания рассматривались как органы, специально создаваемые для принятия Конституций, то в Дагестане Конституционное собрание решало в то время еще и другие вопросы государственного строительства, например, было уполномочено формировать Государственный Совет Республики Дагестан, возглавлявший в то время исполнительную власть в республике; избирать Председателя Государственного совета — главу Республики; принимать решение об отрешении от должности Председателя Государственного Совета Республики Дагестан и проч.
В науке конституционного права подобного рода специально создаваемые учредительные органы различаются по способу формирования и по своей компетенции.
По способу формирования можно выделить учредительные собрания, формируемые путем всеобщих и прямых выборов, и учредительные собрания, часть членов которых избирается, а часть назначается или делегируется.
По компетенции учредительные собрания подразделяются на суверенные и несуверенные, с ограниченной и неограниченной компетенцией157. Суверенным является учредительное собрание, которое не только разрабатывает, но и принимает новую конституцию. В качестве примера можно привести Конституционное собрание, предусмотренное Конституцией Российской Федерации 1993 г. Его можно будет считать суверенным учредительным собранием, так как согласно ч. 3 ст. 135 российской Конституции оно разрабатывает проект новой Конституции и вправе принять ее. Несуверенным является учредительное собрание, которое разрабатывает проект конституции, но окончательное принятие конституции осуществляется либо путем референдума, либо каким-либо государственным органом.
Также выделяются учредительные собрания с ограниченными и неограниченными полномочиями. Учредительное собрание с ограниченными полномочиями — это собрание, созданное только для выполнения единственной функции — разработки или разработки и принятия конституции. Примером сможет послужить Конституционное собрание, предусмотренное текстом федеральной Конституции, а также созданные ранее Конституционные собрания в республиках Мордовия и Марий Эл.
Бывают учредительные собрания с неограниченными полномочиями, т. е. помимо функции разработки и принятия конституции вправе осуществлять и другие функции. Конституционное Собрание в Республике Дагестан, принимавшее Конституцию Республики Дагестан в 1994 г., являлось учредительным собранием с неограниченными полномочиями. В отличие от него, в соответствии с ныне действующей Конституцией Дагестана Конституционное Собрание созывается в случае пересмотра положений глав 1, 2 и 10 Конституции Республики и либо подтверждает неизменность конституции, либо разрабатывает проект новой конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от установленного числа его членов или выносится на референдум Республики Дагестан. Значит, по новой Конституции Дагестана Конституционное Собрание является учредительным собранием с ограниченными полномочиями.
Созыв Конституционного Собрания в случае необходимости внесения изменений в конституцию предусматривался ранее в республиках Бурятия и Кабардино-Балкария. Состав, порядок созыва и деятельности Конституционного Собрания определялись соответствующими республиканскими законами. Конституция Кабардино-Балкарии прямо указывала, что Конституционное Собрание состояло из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Кабардино-Балкарской Республики, депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики и депутатов органов местного самоуправления всех уровней Кабардино-Балкарской Республики. По ранее действующей Конституции Республики Мордовия Конституционное Собрание принимало Конституцию и состояло из депутатов Государственного Собрания и членов Правительства Республики, депутатов районных, городских, районных в городах представительных органов местного самоуправления всех уровней, а также депутатов Федерального Собрания России, избранных на территории Республики.
В Республике Тыва в случае необходимости разработки проекта новой Конституции Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва и Правительство Республики Тыва формируют Конституционную Комиссию Республики Тыва, порядок образования и деятельности которой устанавливаются конституционным законом Республики Тыва. Конституционная комиссия Республики Тыва разрабатывает проект новой Конституции и направляет его на рассмотрение в Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва.
Путем референдума была принята Конституция Республики Ингушетия (1994 г.), Конституция Республики Тыва (2001 г.), Конституция Чеченской Республики (2003 г.). Использование референдума для принятия конституции предусматривается также конституцией Ингушетии, а в Республике Дагестан референдум может использоваться как альтернатива принятию конституции Конституционным Собранием. В республиках Марий Эл, Мордовия и Удмуртия использование референдума возможно в случае внесения изменений или поправок в соответствующие конституции.
Оценивая принятие конституции на референдуме, необходимо указать на положительные и отрицательные стороны этого способа. На первый взгляд принятие конституции референдумом видится наиболее демократичным. Действительно, если проект конституции разрабатывался с соблюдением всех демократических процедур в условиях гласности, возможности выражать свое мнение и прошел через одобрение представительного органа, то голосование на референдуме придаст такой конституции особую легитимность. С другой стороны, применение референдума как самостоятельного способа принятия конституции, проект которой выработан правительством или каким-либо чрезвычайным советом без участия полномочных представителей народа, вряд ли соответствует принципам демократии.
Необходимо учитывать, что проект конституции — сложный документ, и разумная его оценка в процессе поведения референдума для большинства граждан непосильна. К тому же избиратель поставлен перед выбором: одобрить весь текст целиком, либо отклонить весь текст (даже если не нравится какая-то одна статья). Поэтому решение избирателя во многом является результатом воздействия на него политических сил, средств массовой информации, административного давления и т. д. В истории есть примеры использования референдума в антидемократических целях: референдумы в Германии в 1930-е гг., приведшие к установлению фашистского режима; в 1970-е гг., — принятие проекта конституции в Греции в условиях режима «черных полковников»; конституционный референдум в Чили в 1980 г. в условиях военной диктатуры А. Пиночета, приведший к власти военную хунту158. В тоталитарных государствах на голосующих, как правило, оказывается непосредственное давление различного характера, а результаты голосования могут быть подтасованы. Иногда референдум по принятию конституции может проводиться в условиях политической нестабильности, что не способствует принятию взвешенных и глубоко продуманных решений159. Все это делает институт референдума применительно к принятию конституции весьма уязвимым.
Таким образом, политический опыт на сегодняшний день свидетельствует о том, что наиболее демократичным способом принятия конституции является принятие специальным учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и прямых выборов и создаваемым в целях разработки и принятия конституции. Другим приемлемым вариантом является принятие конституции на референдуме после ее разработки представительным органом и предварительного обсуждения проекта населением. В этом смысле российская Конституция 1993 г. закрепила в целом удачный механизм на случай принятия новой федеральной конституции. Но сработает ли он демократично, зависит от Конституционного Собрания, состав и порядок формирования которого до сих пор не ясен, так как соответствующий федеральный конституционный закон пока не принят.
На основании проведенного анализа можно сказать, что действующие конституции республик были приняты с использованием различных подходов: и специально создаваемыми учредительными органами, и высшим представительным органом (парламентом), и путем референдума. Республики в большинстве случаев «полагаются» на демократичность своих парламентов, доверяя им принятие своих конституций. Как уже было сказано, это не самый удачный вариант, так как принятие основного закона — особая функция, должна осуществляться в особом режиме, особыми субъектами, и использовать в данном случае государственный орган (хотя бы и представительный), на плечах которого лежат многие другие функции не совсем осмотрительно. Может быть поэтому, в одном из проектов федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленным экспертной группой Совета Федерации Федерального Собрания предусматривалась норма о том, что основные законы субъектов Российской Федерации должны приниматься на референдуме соответствующего субъекта Федерации. Но так как использование референдума в качестве самостоятельного способа принятия конституции не совсем удачно, то проектируемая норма нуждается в уточнении: применять референдум как окончательную стадию принятия основного закона, использовав перед ним процедуры взаимодействия со специально создаваемым органом по разработке и обсуждению проекта конституции.
При оценке разных способов принятия конституций, безусловно, необходимо принимать во внимание конкретные исторические условия и объективные обстоятельства. Но существуют несколько факторов, которые обязательно должны учитываться всегда и везде. Это — демократичность всех стадий подготовки и принятия конституции, непосредственное участие в них народа. В связи с этим, на наш взгляд, наиболее удачным следует считать сочетание таких конституционных процедур, как разработка проекта конституции специально создаваемым органом, его народное обсуждение и принятие на референдуме.
Одной из основных черт любой конституции является ее стабильность, под которой понимается длительность ее действия без внесения существенных изменений, основанная на незыблемости самого социального строя, в условиях которого конституция принимается и который оформляет160. Однако при том, что конституция должна гарантировать устойчивость установленного правопорядка, она вместе с тем должна допускать в случае необходимости внесение в ее текст соответствующих поправок.
Во всех конституционных текстах для обеспечения стабильности конституции закрепляется усложненный порядок внесения в нее изменений и дополнений.
Согласно классическому учению о конституции, в зависимости от способа ее изменения, конституции можно делить на жесткие и гибкие. Жесткие конституции изменяются и дополняются в особом порядке, более сложном, чем тот, который принят для обычной законодательной процедуры. Чем выше жесткость конституции, тем больше ее стабильность, которая способствует укреплению соответствующего конституционного строя. Жесткость конституции говорит о стремлении преобладающих в обществе групп обеспечить устойчивое развитие общества, государства, законодательства.
Гибкие конституции изменяются и дополняются в том же порядке, что и обычные законы, не предусматривая никаких особых процедур. Таких конституций, конечно же, гораздо меньше (как правило, это неписаные, некодифицированные конституции).
В разных государствах жесткость конституции обеспечивается разными способами: можно установить требование квалифицированного большинства в парламенте для принятия конституционных поправок, требование дополнительного утверждения поправок в субъектах федерации (если государство федеративное), требование повторно принимать конституционные поправки парламентом следующего созыва либо принимать конституционную поправку дважды с определенным промежутком времени, требование принимать конституционные поправки на референдуме и т. п.
Особым элементом жесткости является установление так называемых «неизменяемых норм», т. е. закрепление за некоторыми нормами конституции «высшей», «неизменной» силы, невозможности их изменения в рамках данной конституции ни при каких условиях.
Необходимо вспомнить, что конституция Российской Федерации является примером, безусловно, жесткой конституции. Правила изменения федеральной конституции предусматривают большой набор элементов жесткости: 1) ограниченный круг субъектов права инициативы изменения конституционных норм; 2) применение квалифицированного большинства при голосовании в парламенте; 3) требование одобрить поправку квалифицированным числом (не менее чем двух третей) субъектов Российской Федерации; 4) наличие в Конституции Российской Федерации глав, статей, которые не могут быть изменены в рамках действующей конституции, а в случае их изменения приведут к принятию уже другой, новой конституции; 5) применение в Конституции Российской Федерации иной терминологии, отличной от терминологии советского периода.
Если прежние советские конституции использовали понятия «изменения» и «дополнения», то ныне действующая конституция вводит понятия «поправки» и «пересмотр». Соответствующая глава так и называется «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Тем самым показано, что изменение конституционного текста не является такой же обычной процедурой, как изменение текста любого другого нормативного правового акта. Изменение терминологии сопровождало переход от гибкой советской конституции к жесткой постсоветской с целью исключения возможности использовать конституцию в качестве орудия политической борьбы. Термин «изменение» Конституция применяет только к ст. 65 (наименования и состав субъектов Российской Федерации), которая изменяется в упрощенном порядке. Изменение — понятие широкое, общее; поправки — более значимы, по процедуре более сложны.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» под поправкой к Конституции Российской Федерации понимается любое изменение текста глав 3–8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. Причем процедура принятия закона о поправке в сравнении с процедурой принятия обычного федерального закона существенно сложнее.
Пересмотр Конституции подразумевает новое рассмотрение конституции в целом, а не фрагментарное изменение частей ее текста. По существующим правилам пересмотр осуществляется в исключительных случаях и не доверяется парламенту, т. е. законодательному органу. Полномочия по пересмотру лежат на специально создаваемом органе — Конституционном Собрании с возможным вынесением проекта конституции на референдум.
Таким образом, применение специальной терминологии наряду с другими факторами также позволяет говорить об особых процедурах изменения конституционного текста, что в конечном счете свидетельствует об особом характере конституции, ее стабильности и устойчивости.
Конституции республик, являясь также особыми законодательными актами, должны обладать свойствами стабильности и устойчивости. При этом, безусловно, являясь конституциями субъектов Федерации, конституции республик могут проявлять только относительную устойчивость, производную от устойчивости федеральной конституции. Находясь в единой общефедеральной системе законодательства, связанные иерархией соподчинения с Конституций Российской Федерации и федеральными законами, республиканские конституции заведомо становятся «отражателями» изменений федерального законодательства. Поэтому говорить о какой-либо автономной стабильности в данном случае невозможно.
Тем не менее порядок конституционных изменений в республиках должен отличаться и отличается от обычной законотворческой процедуры. Особый, усложненный порядок изменения и дополнения республиканский конституций доказывает особый статус конституции как документа на уровне республики и служит определенной гарантией ее стабильности и устойчивости. Об этом свидетельствуют многие конституционные нормы. Например, ст. 140 Конституции Тывы закрепляет, что стабильность Конституции Республики Тыва обеспечивается особым порядком ее принятия и пересмотра отдельных конституционных положений. В ст. 146 Конституции Республики Алтай записано, что стабильность Конституции Республики Алтай обеспечивается особым порядком ее принятия, внесения поправок и особой процедурой пересмотра отдельных конституционных положений.
Исследуя тексты республиканских конституций, можно сказать, что процедура изменения конституционных текстов во всех республиках отлична и усложнена в сравнении с процедурой изменения обычного закона. В связи с этим мы можем говорить, что конституции республик — жесткие конституции. Чтобы оценить степень этой жесткости, необходимо проанализировать наличие факторов жесткости в процедуре изменения конституций. Выше были выделены факторы жесткости федеральной конституции, рассмотрим их применительно к конституциям республик.
Во-первых, проанализируем применение новой терминологии. Термин «конституционные поправки», а не внесение «изменений» и «дополнений» используется только в некоторых республиканских конституциях. Например, в конституциях Республики Дагестан, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Марий Эл, Удмуртской Республики, Республики Тыва содержатся соответствующие главы и статьи о порядке внесения «конституционных поправок». В некоторых республиках, таких как Алтай и Бурятия, используется термин «поправки». Традиционное (старое) использование терминов «изменения» и (или) «дополнения» сохранилось в большинстве республиканских конституций. Это Конституции Адыгеи, Башкортостана, Калмыкии, Карелии, Коми, Мордовия, Саха (Якутия), Северной Осетии — Алании, Татарстана, Хакасии, Чеченской Республики, Чувашии. Использует понятие «изменение» и новая Конституция Республики Крым.
Как уже говорилось, по сложившейся практике в Российской Федерации вносить изменения и дополнения уместно в любые нормативные правовые акты, кроме федеральной конституции, в которую принято вносить поправки, а в случае необходимости — пересматривать. На уровне республик использование специальной терминологии нигде не оговорено, поэтому республики самостоятельно выбирают и закрепляют в своих конституционных текстах соответствующие понятия. Необходимо заметить, что федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5 относит к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации «принятие конституции субъекта Российской Федерации и поправок к ней». Поэтому в целях систематизации законодательства и единообразного применения терминологии все-таки более предпочтительным следует считать использование термина «поправки».
Безусловно, и поправка, и изменение — суть одного явления. Но учитывая особый, специфический характер конституционного текста, логично называть его изменение поправкой, в отличие от всех других нормативных правовых актов, которые просто изменяются и дополняются.
Термин «пересмотр» означает, как уже говорилось, по сути, новое принятие конституции, что бывает, связано с изменением основополагающих, базовых конституционных норм, приводящих к изменению характера конституции. Такие изменения основ конституционных строя завершаются выработкой нового проекта конституции. Применение термина «пересмотр» на уровне федеральной конституции вполне объяснимо, в то время как для республиканской конституции изменение основ конституционного строя самостоятельно невозможно, поэтому пересмотр республиканской конституции может происходить лишь как следствие пересмотра федеральной конституции.
В некоторых республиканских конституциях оговариваются условия принятия новых конституций. Например, конституция Республики Тыва поясняет, что разработка нового проекта конституции (в отличие от изменения конституции) осуществляется при участии Конституционной комиссии, которую формирует Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва и Правительство Республики Тыва. Конституция Республики Алтай закрепляет, что в случае пересмотра конституции необходимо не менее 3/4 голосов депутатов парламента, тогда как для принятия поправки необходимо не менее 2/3 голосов. Интересна процедура внесения поправок и пересмотра конституции Дагестана. Из десяти глав конституции поправки принимаются парламентом только к главам 3–9, а глава 1 «Основы конституционного строя», глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» и глава 10 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» не могут быть пересмотры парламентом, и в этом случае необходимо созвать Конституционное Собрание. Если изменилось наименование района или города, то соответствующее изменение в конституционный текст вносятся Указом высшего должностного лица Республики Дагестан. Этот порядок очень напоминает процедуру конституционных изменений федеральной конституции.
Заслуживает внимания и ст. 115 Конституции Карачаево-Черкесии. Часть 2 названной статьи гласит: «Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Карачаево-Черкесской Республики, противоречащие основам конституционного строя Российской Федерации, посягающие на республиканскую форму правления и основы конституционного строя Карачаево-Черкесской Республики, ее административно-территориальное устройство, нарушающие права и свободы гражданина и человека, неприкосновенность территории Карачаево-Черкесской Республики и ее пребывание в составе Российской Федерации, не могут быть приняты».
Как уже отмечалось, поправки и пересмотр конституции предусматривают разные процедуры осуществления. Поправки вносятся, например, в Республике Марий Эл, в соответствии с Законом Республики Марий Эл от 7 апреля 1998 г. № 70-З «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Республики Марий Эл», а пересмотр — в соответствии со ст. 108 Конституции Марий Эл и осуществляется он либо Государственным Собранием Марий Эл, либо путем проведения референдума Марий Эл.
Некоторые республики также предусматривают для внесения поправок в конституцию проведение референдума. Так в соответствии со ст. 71 Конституции Удмуртии поправки в Конституцию могут приниматься как Государственным Советом Удмуртии, так и на референдуме Удмуртской Республики.
Таким образом, говоря о степени использования новой терминологии в процессе изменения республиканских конституций, можно констатировать, что больше половины республик применяют старую терминологию — «изменения» и «дополнения», и лишь некоторые перешли на «конституционные поправки» и «пересмотр».
Во-вторых, необходимо проанализировать круг субъектов, обладающих правом инициировать изменения конституции. Как правило, в конституционной практике, этот круг уже круга субъектов законотворческой инициативы. Федеральная Конституция также может изменяться по предложениям субъектов, определенных в ст. 134 Конституции Российской Федерации и их меньше, чем число субъектов законотворческой инициативы, определенных в ст. 104 Конституции Российской Федерации.
В большинстве республик субъектами права инициативы внесения изменений в конституционный текст обязательно являются: высшее должностное лицо республики, правительство и депутаты в количестве не менее 1/3 общего числа депутатского корпуса. Надо сказать, что здесь прослеживается некая аналогия с нормой федеральной Конституции, включающей в круг таких субъектов главу государства, правительство и депутатов парламента.
На федеральном уровне нет норм, содержащих перечень субъектов инициирования изменений республиканских конституций. Федеральный законодатель не регулирует эту сферу, и все республики решают этот вопрос самостоятельно. При этом следует заметить, что минимальный перечень субъектов законодательной инициативы для уровня республики федеральный законодатель устанавливает161.
В некоторых республиках предлагать изменение конституции могут также конституционный суд соответствующей республики (Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушетия, Адыгея, Коми, Хакасия, Бурятия), представительные органы местного самоуправления (Мордовия, Адыгея, Алтай, Чеченская Республика).
Особенностями процедуры следует считать включение в список субъектов рассматриваемого права народ, избирателей — в республиках Удмуртия, Хакасия, Алтай. По Конституции Республики Калмыкия таким правом обладает прокурор, председатели Арбитражного суда, Верховного суда. В Республике Коми круг субъектов права инициирования конституционных изменений совпадает с кругом субъектов законодательной инициативы. Это: депутаты Государственного Совета Республики Коми, комитеты Государственного Совета Республики Коми, Председатель Государственного Совета Республики Коми, Глава Республики Коми, Правительство Республики Коми, прокурор Республики Коми, Конституционный Суд Республики Коми, представительные органы муниципальных образований, межрегиональное общественное движение «Коми войтыр», члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — представители от Государственного Совета Республики Коми и Правительства Республики Коми.
Следует заметить, что такой подход к расширению субъектов права инициирования конституционных изменений небесспорен. Принимая во внимание особый статус конституции, ее юридические свойства и функции, в целях обеспечения ее стабильности и устойчивости логично обеспечить ей повышенную защиту, ограничив круг субъектов инициирования поправок меньшим числом участников.
В-третьих, необходимо заметить, что процедура изменения республиканских конституций, как правило, отличается от процедуры изменения обычного закона республики. Требование квалифицированного большинства (не менее 2/3 голосов депутатов) при голосовании в парламенте республики при изменении конституционных норм существует и закрепляется во всех республиканских конституциях. Органом, уполномоченным принимать решение о внесении изменений в конституцию, является законодательный (представительный) орган республики, который оформляет соответствующее решение. Основано это требование на норме Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 7 которого устанавливает, что конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
Требование квалифицированного большинства при изменении конституции в некоторых республиках может применяться одновременно с другими усложняющими элементами. Например, согласно ст. 108 Конституции Республики Марий Эл поправки к конституции принимаются большинством не менее двух третей голосов установленного числа депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл, при этом в двух чтениях с перерывом между ними не менее трех месяцев.
Альтернативой к требованию квалифицированного большинства при внесении изменений или поправок в некоторых республиках может устанавливаться требование проведения референдума. Так в соответствии с конституционными нормами ряда республик поправки к соответствующим конституциям принимаются законодательным (представительным) органом республики или на референдуме в Республике Марий Эл, Мордовии, Удмуртии. В Республике Татарстан референдум должен проводиться в случае изменения ст. 1 и 123 Конституции Татарстана.
В-четвертых, в республиканских конституциях (хотя далеко не во всех) существуют особо охраняемые главы (разделы, части, статьи), изменение которых требует особой процедуры, не совпадающей с процедурой внесения изменений в любую другую часть текста конституции. Например, согласно конституционным установлениям ст. 71 Конституции Удмуртской Республики поправки в первую, вторую и десятую главы Конституции принимаются не менее чем тремя четвертями голосов от установленного числа депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики, в то время как поправки к иным конституционным положениям принимаются не менее чем двумя третями от установленного числа депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики.
В некоторых других республиках также предусматриваются особые условия для изменения определенных глав (статей). Например, в соответствии со ст. 110 Конституции Адыгеи положения разд. I «Основы конституционного строя» Конституции Республики Адыгея могут быть пересмотрены Государственным Советом — Хасэ Республики Адыгея при наличии положительного заключения Конституционного Суда Республики Адыгея. Закон Республики Адыгеи от 17 июня 1996 г. № 11 «О Конституционном Суде Республики Адыгея» прописывает процедуру рассмотрения дела о даче заключения об одобрении пересмотра положений разд. I Конституции Республики Адыгея. На практике такие случаи в республике были. Например, в своем Указе от 13 апреля 2001 г. № 57 Президент Адыгеи отметил, что в связи с необходимостью пересмотра некоторых положений разд. I Конституции Республики Адыгея вследствие состоявшегося решения Верховного Суда Республики Адыгея, он считает необходимым инициировать пересмотр положений п. 3 ст. 7, п. 3 ст. 13 разд. I Конституции Республики Адыгея и обратиться в Конституционный Суд Республики Адыгея с запросом о даче заключения о пересмотре указанных положений разд. I Конституции Республики Адыгея. 19 апреля 2001 г. Конституционный Суд Республики Адыгея принял Заключение162, в котором устанавливалось: Президент Республики Адыгея принял решение о пересмотре отдельных положений разд. I Конституции Республики Адыгея и обратился в Конституционный Суд Республики Адыгея с запросом о даче заключения на проект Конституционного закона Республики Адыгея «О поправках к разделу I Конституции Республики Адыгея» для приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации. В Заключении суд также отметил: инициируемый Президентом Республики Адыгея проект Конституционного закона направлен на укрепление конституционной законности, поэтому Конституционный Суд Республики Адыгея одобряет решение Президента Республики Адыгея. Аналогичный запрос в Конституционный суд Республики Адыгея поступал и от Государственного Совета — Хасе Республики Адыгея 20 апреля 2011 г., в котором отмечалось: руководствуясь Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Государственный Совет считает необходимым пересмотр положений п. 4 ст. 7 разд. I Конституции Республики Адыгея в целях обеспечения его исполнения. На основании данного запроса Конституционным судом Республики Адыгея 20 апреля 2011 г. было принято Заключение163, в котором устанавливалось, что Республика Адыгея как субъект Российской Федерации, осуществляя законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, должна обеспечить соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным законам принимаемых (принятых) ею Конституции и законов. Принятое решение о необходимости пересмотра положения п. 4 ст. 7 разд. I Конституции Адыгеи отвечает целям приведения Конституции Адыгеи в соответствие с федеральным законодательством. Содержащаяся в пересматриваемом пункте формулировка «Президент Республики Адыгея» фактически означает главу Республики Адыгея (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Республики Адыгея), изменение наименования на «главу Республики» не умаляет и не расширяет его конституционно-правовой статус, а потому пересмотр указанного положения, составляющего незыблемые основы конституционного строя, не нарушает правовую конструкцию Конституции Республики Адыгея. В связи с вышеизложенным, решает Суд, необходимо привести в соответствие с федеральным законодательством редакцию п. 4 ст. 7 Конституции Республики Адыгея, применив единую терминологию.
Необходимо обратить внимание, что Конституционный Суд этой республики в соответствии с республиканской конституцией обладает к тому же правом законотворческой инициативы (по вопросам своего ведения) и правом инициировать изменения Конституции Адыгеи. Подобными полномочиями конституционные суды наделяются во многих республиках.
Что касается наделения конституционного суда республики полномочиями давать заключение на изменение положений республиканской конституции, то это для республик нетипично, хотя формально не запрещается. Федеральный закон «О судебной системе Российской Федерации» в ст. 27 (ч. 1) закрепляет, что конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. В своем определении от 6 марта 2003 г. № 103-О164 Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что содержащийся в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Российской Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Часть 1 ст. 27 названного закона не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации. При этом из Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», других федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Следовательно, каждая республика по своему усмотрению может наделять свои судебные органы конституционного контроля дополнительными полномочиями, учитывая свою специфику и различные особенности.
Такие же особые условия содержит и Конституция Башкортостана, в соответствии со ст. 124 которой предложения о внесении изменений и дополнений в положения главы 1 «Основы конституционного строя Республики Башкортостан» и главы 11 «Порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан» рассматриваются Государственным Собранием Республики лишь после поддержки их пятьюдесятью тысячами избирателей. Такие же особые главы предусматривают и некоторые другие конституции: конституция Республики Удмуртия (глава об основах конституционного строя, глава о защите прав и свобод человека и гражданина, глава о конституционных поправках); конституция Республики Тыва (глава об основах конституционного строя, глава о конституционных поправках и пересмотре конституции); конституция Дагестана (главы об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина, о конституционных поправках и пересмотре конституции). Изменения указанных структурных частей республиканских конституций требуют либо участия Конституционного Собрания (Конституционной Комиссии) республики, либо подтверждения не менее чем тремя четвертями голосов депутатов соответствующих парламентов.
О необходимости проводить референдум для изменения определенных статей (глав) республиканских конституций стоит высказать несколько соображений. Как уже было отмечено, положения ст. 1 Конституции Республики Татарстан могут быть изменены только по результатам референдума Республики Татарстан. При этом отдельные положения ст. 1 Конституции Татарстана (наряду с положениями ст. 1 Конституции Башкортостана и ст. 1 Адыгеи) решением Конституционного Суда Российской Федерации165 в свое время были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, а значит, они должны были быть приведены в соответствие с федеральной Конституцией в безусловном порядке. Такое же положение с главой 1 «Основы конституционного строя» Конституции Ингушетия. В соответствии с императивной установкой ст. 15 этой Конституции положения названной главы не могут быть изменены иначе как всенародным референдумом, порядок проведения которого регулируется Конституционным законом Республики Ингушетия «О референдуме Республики Ингушетия». Фактически же все изменения Конституции Ингушетии оформлялись не референдумом, а соответствующими законами о поправках к Конституции Ингушетии. Например, изменения в главу 1 Конституции Ингушетии были внесены Конституционным законом Республики от 4 декабря 2002 г. «О поправках к Конституции Республики Ингушетия», ст. 1 которого предписывалось внести изменения и дополнения, исключающие в преамбуле и главе первой Конституции отдельные положения, признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и утратившими силу. Таким образом, осуществление внесений изменений в данном случае происходило в особом, не предусмотренном законом порядке.
Учитывая, что республиканские конституции входят в поле конституционного контроля Конституционного Суда Российской Федерации, не исключена ситуация, когда какая-либо норма конституции республики может быть признана не соответствующей федеральной Конституции. В этой связи нормы республиканских конституций, требующие особых условий (поддержки избирателей, созыва специальной коллегии, проведения референдума) для изменения их статей видятся излишними и весьма затруднительными с точки зрения их реализации.
Очевидна в данном случае имеющаяся проблема в закреплении особой охраны некоторых глав или статей конституций республик. Есть ли смысл проводить процедуру изменения республиканской конституции по заложенному законом порядку в случае, если какие-либо нормы конституции признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации? Думается, что нет. В данной ситуации необходимо предусмотреть упрощенный порядок внесения изменений в конституционный текст.
Помимо того, что в ситуации, когда изменение республиканской конституции обусловлено принятием актов федерального уровня, проведение в республике полной процедуры обсуждения и принятия поправок не имеет оснований, есть еще и вполне материальный, финансовый аргумент. Например, в 2010 г. на проведение референдума по внесению изменений в Конституцию Тывы из бюджета республики было выделено 13 млн 800 тыс. руб.166 Стоит ли осуществлять такие траты, если исход дела предсказуем? (При этом, безусловно, показано использовать референдум, когда речь идет о вопросах конституционного регулирования, имеющих важное общественное значение для республики и относящихся к исключительному ведению самой республики.)
В этой связи заслуживает внимание ст. 105 Конституции Дагестана, указывающая, что в случае изменения в соответствии с федеральным законом и законом Республики Дагестан наименований органов государственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом в установленном порядке отдельных положений Конституции Республики Дагестан не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению соответствующие изменения в текст Конституции Республики Дагестан вносятся указом Главы Республики Дагестан. Так, например, 13 декабря 2013 г. в соответствии с Законом Республики Дагестан от 20 июля 2011 г. № 39 «Об изменении наименования должности высшего должностного лица Республики Дагестан» Президентом Республики Дагестан был принят Указ № 333 «О внесении изменений в текст Конституции Республики Дагестан». Названным Указом в тексте Конституции Дагестана была произведена замена наименования «Президент Республики Дагестан» на «Глава Республики Дагестан».
Предусмотренный упрощенный порядок в данном случае адекватно отражает конституционные процессы. Как известно, решения Конституционного Суда Российской Федерации не требуют дополнительного подтверждения и вступают в силу безусловно. В случае признания какого-либо положения республиканской конституции не соответствующей Конституции Российской Федерации, это положение теряет юридическую силу. Такой вывод основывается и на правовой позиция Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной им в своем определении от 6 декабря 2001 г. № 249-О167. В этом решении сказано, что, разъясняя ранее принятое определение от 27 июня 2000 г. № 92-О, Конституционный Суд в Определении от 19 апреля 2001 г. № 65-О подтвердил, что рассматриваемые положения Конституции Республики Башкортостан утратили силу непосредственно на основании решений Конституционного Суда Российской Федерации, без каких-либо отменяющих их специальных решений органов государственной власти субъекта Российской Федерации и, следовательно, более не являются составной частью правовой системы Российской Федерации (и правовой системы соответствующего субъекта Российской Федерации как ее элемента). Следовательно, в таком случае есть необходимость только технически внести в конституцию республики соответствующие изменения.
В данной проблеме необходимо учитывать еще один аспект. Достаточно большой пласт конституционных норм в республиканских конституциях воспроизводит нормы федеральной конституции или федерального законодательства. Следовательно, такие нормы не могут изменяться республикой по собственному усмотрению. Об этом свидетельствует правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная им в своем Постановлении от 5 декабря 2012 г. № 30-П168. Согласно этой позиции положения республиканских законов, воспроизводящие предписания федерального законодательства, следуют его юридической судьбе. Видится правильным распространить этот подход и к конституционным текстам. Тогда та часть конституционных норм, которая воспроизводит федеральные нормы, является неприкосновенной в принципе, ее изменение невозможно даже по усложненной, особой процедуре.
Анализ текстов республиканских конституций показывает, что подавляющее большинство произошедших в них изменений было произведено либо в связи с признанием их отдельных положений несоответствующими федеральной конституции, либо в связи с изменением федерального законодательства и, как следствие, необходимостью приведения в соответствие ему конституций республик. В некоторых случаях указанное основание для конституционных изменений было отражено в законодательстве республик. Так, например, 22 июня 2012 г. в Республике Татарстан был принят Закон «О реализации Федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”». Этим законом признаны утратившими силу некоторые положения статей Конституции Республики Татарстан. Следует отметить, что все иные изменения в конституционном тексте оформлялись Законами о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан.
С этих позиций, несомненно, есть рациональное зерно в следующей точке зрения169: «…конституции (уставы) субъектов Федерации находятся в отношении субординации к нормам федерального законодательства. По указанной причине порядок пересмотра конституций (уставов) субъектов Федерации и внесения в них изменений в целях приведения в соответствие с нормами федерального законодательства, должен регламентироваться непосредственно Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», причем в этом случае нет необходимости в организации народных обсуждений, проведении публичных слушаний, использовании института референдума субъекта Федерации и применении иных демократических форм принятия и корректировки региональных конституционно-уставных актов. В большинстве случаев при приведении норм конституций (уставов) субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством становится излишней также процедура нескольких чтений».
Принятие в 2014 г. поправок в федеральную Конституцию170 и изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», касающихся порядка назначения прокуроров субъектов Российской Федерации вызвало новую волну внесения соответствующих изменений в конституции республик. В соответствии со ст. 129 Конституции Российской Федерации и ст. 15.1 названного Федерального закона прокурор субъекта Российской Федерации назначается на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектом Российской Федерации в порядке, установленном субъектом Российской Федерации. Во исполнение этих федеральных норм, в целях приведения в соответствие с федеральной Конституцией конституций республик начался процесс внесения очередных изменений. Так Конституции Дагестана, Карачаево-Черкесии, Крыма, Тывы в новой редакции прописывают, что прокурор республики в соответствии с федеральным законом назначается на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с высшим должностным лицом республики (Дагестан), либо с парламентом (Северная Осетия — Алания), либо с высшим должностным лицом и парламентом республики (Карачаево-Черкесия, Крым, Тыва).
Конституции республик Алтая, Бурятии, Коми устанавливают, что прокурор республики назначается на должность в соответствии с федеральным законом (законодательством) по согласованию с парламентом республики. Отсылочную норму содержит и ст. 101 Конституции Ингушетии: прокурор Республики Ингушетия назначается на должность в соответствии с федеральным законом по согласованию с Главой Республики Ингушетия и Народным Собранием Ингушетии.
Республиканские конституции, которые не закрепляли в своих текстах нормы о прокуратуре (в Башкортостане, Карелии, Мордовии) не подверглись изменениям в этой связи.
Ряд республиканских конституций до сих пор содержат нормы, соответствующие ранее действующему положению федеральной Конституции о том, что прокурор субъекта Российской Федерации назначается Генеральным прокурором и до сих пор не приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации (ст. 44 Степного уложения (Конституции) Калмыкии, ст. 114 Конституции Татарстана). В связи с этим более удачным видится отсылочный способ закрепления органов прокуратуры на территории республики. Например, ст. 104 Конституции Чеченской Республики содержит положение, согласно которому Прокурор Чеченской Республики назначается на должность и освобождается от должности в порядке, предусмотренном ст. 129 Конституции Российской Федерации.
Стабильность не означает неизменность республиканских конституций, поэтому они периодически приводятся в соответствие с новыми условиями социальной действительности. Изменения в политической и социально-экономической сферах российского государства служат основанием для внесения конституционных поправок или принятия нового акта. Чаще всего обновление региональных конституций связано с обновлением федеральной конституции и федерального законодательства. Поэтому частое изменение федеральных актов ведет к непостоянству конституционных актов республик, что может нарушать их смысл как актов учредительного характера. В связи с этим мы можем говорить только о производном, вторичном характере стабильности республиканской конституции.
Неизменность конституционного акта республики определяется не столько собственным жестким порядком внесения изменений, но в значительной степени неизменностью федеральных норм. Как уже было отмечено, большинство изменений республиканских конституций было связано с постоянным обновлением федерального законодательства, в особенности Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Многими учеными неоднократно высказывалась мысль о чрезмерной детальной регламентации нормами названного закона организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Несмотря на то, что федеральный закон, исходя из своего названия, должен содержать общие принципы, он, фактически, напоминает инструкцию, не оставляющую возможности республикам полноценно регулировать вопросы осуществления государственной власти на своей территории. Воспроизводимые в республиканских конституциях нормы указанного федерального закона находятся в постоянном редактировании, что не может служить, конечно же, даже относительной стабильности конституции. В связи с этим с очевидностью следует признать, что федеральный законодатель должен стремиться минимизировать регламентацию организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, ограничившись, как предписано ст. 72 Конституции Российской Федерации установлением «общих принципов организации системы органов государственной власти». Республиканский же законодатель может в общем регламентировать обозначенные вопросы в своей конституции, и подробно расписать их в текущем республиканском законодательстве.
Резюмируя сказанное, можно сделать следующие выводы:
Первое: при принятии республиканской конституции в целях демократизации процедуры следует активнее применять институты всенародного обсуждения и публичных слушаний на территории республик.
Второе: выделяя конституцию республики из всего массива республиканского законодательства, следует при изменениях конституционного текста использовать термины «поправки» и «пересмотр» вместо «изменения» и «дополнения». Это обусловлено тем, что новая терминология свидетельствует об особой, более сложной процедуре изменения конституции в сравнении с изменениями иных нормативных правовых актов, а также тем, что федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» уже употребляет термин «поправки» применительно к республиканской конституции.
Третье: несмотря на то, что конституции республик обладают свойством стабильности, существуют основания для их изменения. При этом необходимо учитывать, что нормы республиканских конституций разнятся в зависимости от своего содержания — воспроизводят ли они федеральные нормы, конкретизируют ли их или дополняют. Изменения, касающиеся воспроизводимых из федерального законодательства норм, не могут обеспечиваться повышенной правовой охраной, т. е. для их изменения не могут устанавливаться такие формы как референдум, народная инициатива и т. п. В этом случае логичнее ввести упрощенный порядок, так как воспроизводимые нормы охватывают область отношений, регулируемую либо только Российской Федерацией, либо Российской Федерацией совместно с ее субъектами, что означает в данной сфере приоритет федерального права. На практике такие ситуации возникают при приведении в соответствие республиканских конституций с федеральным законодательством в случае изменения или принятия новых федеральных законов, либо в случае признания положений конституций республик не соответствующими федеральной Конституции по решению Конституционного Суда Российской Федерации. Что касается норм, регулирующих вопросы ведения самой республики и при этом конкретизирующих или дополняющих федеральные нормы, то здесь, безусловно, необходима особая, усложненная процедура, отличная от процедуры изменения обычного закона республики. Фундаментальный, базовый характер конституций республик предопределяет их устойчивость, а значит, защиту от сиюминутных, конъюнктурных веяний.
3.3. Структура конституций республик
Под структурой конституции принято понимать ее внутреннее разделение на определенные части (разделы, главы, параграфы и т. д.), а также порядок расположения этих частей. Порядок расположения частей отражает, как правило, иерархию приоритетов в государственно-правовом регулировании, значимость тех или иных общественных отношений. Как отмечал С. А. Авакьян, понимание социальных ценностей как бы в косвенной форме отражается на структуре конституции. При создании конституции нет мелочей, расположение в ней материала может порой такое значение, о котором авторы и не помышляли. Если же оставить в стороне политические соображения, по большому счету последовательность конституционного регулирования обусловлена логикой взаимосвязи конституционно-правовых институтов171.
Структура любой конституции всегда обусловлена предметом (содержанием) соответствующего конституционного регулирования, следовательно, содержание конституции непосредственно воздействует на ее форму, т. е. структуру, находится в диалектической взаимо связи.
Исходя из смысла статей федеральной Конституции, в республиканских конституциях возможно закрепление норм о статусе республик в качестве государств (ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации), о сохранении государственной целостности Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации), о соблюдении принципов единства системы государственной власти и равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации), об организации органов государственной власти в республиках (ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации), о высшей юридической силе, прямом действии на всей территории Российской Федерации федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации), об обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации (ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации), о статусе республики (ч. 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации), о границах между субъектами Российской Федерации (ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации), о государственном языке Российской Федерации и государственном языке соответствующей республики (ч. 1 и 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации), о гарантиях сохранения родного языка (ч. 3 ст. 68 Конституции Российской Федерации), о предметах ведения соответствующей республики (ст. 73 Конституции Российской Федерации), о собственном правовом регулировании (ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации), о действии нормативных правовых актов республики в общей системе федерального законодательства (ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации), о системе органов государственной власти республики (ст. 77 Конституции Российской Федерации).
Помимо норм федеральной Конституции, упоминающих о предмете конституционного регулирования на уровне республик, существуют нормы федеральных законов (например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), позволяющих республике закреплять принципы организации и деятельности системы органов государственной власти республики, виды, структуру, правовой статус органов государственной власти республики, издаваемые ими акты, законотворческий процесс и т. д. Из смысла других федеральных законов следует возможность закрепления в республиканских конституциях административно-территориального деления республики, особенностей налогового регулирования, других экономических отношений.
Исходя из указанного содержания, можно определить и примерную структуру конституций республик. Структура всех республиканских конституций имеет много общего со структурой федеральной Конституции, и в целом отвечает классической мировой схеме: преамбула или введение; основная часть (основное содержание); заключительные и переходные положения. В мировой практике дополнительной структурной частью могут выступать приложения, но в российской практике их нет. Примечательно, что законодательство о нормативных правовых актах некоторых республик содержит соответствующую регламентацию структуры нормативного правового акта. Так, например, ст. 19 Закона Республики Хакасии от 25 февраля 2015 г. № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасии» устанавливает, что структуру нормативного правового акта образуют преамбула (введение), основная (содержательная) часть, заключительные (переходные) положения. Далее закон поясняет, что преамбула предваряет текст нормативного правового акта и является самостоятельной частью нормативного правового акта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. К тому же преамбула не содержит самостоятельные нормативные предписания, не делится на статьи, не содержит ссылки на другие законодательные акты, подлежащие изменению и признанию утратившими силу в связи с изданием нормативного правового акта, не содержит легальные дефиниции, не формулирует предмет регулирования нормативного правового акта, не нумеруется. По поводу основной части нормативного правового акта закон указывает, что основная часть содержит нормы права, регулирующие соответствующие общественные отношения, и может иметь следующие основные структурные единицы: раздел; глава; статья; пункт.
По своему значению преамбула (от лат. preambulus — идущий впереди; англ. — preamble; фр. — preambule) — вводная или вступительная часть законодательного или иного правового акта. Обычно в преамбуле в концентрированной форме излагаются цели и задачи данного акта, условия, обстоятельства и мотивы, послужившие поводом для его принятия. Из преамбулы, как правило, видно, от чьего имени провозглашается конституция, как она принята; каковы приоритеты государственного и общественного развития; могут быть включены ссылки на иные нормативные правовые акты, декларации, договоры. С. А. Авакьян в этой связи отмечал, что преамбула является вводным текстом, имеющим политическую направленность, предназначение которой — осветить пройденный страной путь, дать характеристику общества на современном этапе развития, изложить сущность и главные задачи государства, сказать о целях конституции и провозгласить ее принятие172.
Рассматривая конституции субъектов в любом федеративном государстве, можно заметить, что очевидна их главная характеристика: практически все конституции субъектов федерации производны в своем содержании, а следовательно, и в структуре от федеральной конституции. Безусловно, степень схожести может быть разная, но в принципиальных, основных устоях, федеральная и региональные конституции однотипны, т. е. являются продуктом одной общественно-политической системы.
Исследуя преамбулы республиканских конституций, видно, что все они, как правило, указывают на способ принятия конституции или субъект, принимавший конституцию. В этой связи можно рассмотреть конституции трех видов:
- принятые законодательным (представительным) органом;
- принятые референдумом;
- принятые специально созданным для этого случая органом.
Преамбулы конституций республик первого вида — Адыгеи, Карелии, Коми, Республики Крым, Чувашии, Хакасии, Удмуртии — были приняты соответствующими парламентами и содержат следующую конструкцию: «Законодательное Собрание (Верховный Совет, Государственный Совет…), выражая (реализуя) волю народа… принимает Конституцию».
Конституции Алтая, Бурятии, Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии тоже были приняты соответствующими парламентами, но преамбулы свидетельствуют о том, что конституции приняты от лица полномочных представителей (депутатов) многонационального народа республики.
В конституциях Ингушетии, Северной Осетии, Республики Саха, несмотря на то, что они были приняты тоже парламентским способом, преамбулы начинаются со слов: «Мы, многонациональный народ республики…, принимаем настоящую конституцию». Такой способ построения преамбулы видится не совсем корректным. Не оспаривая безусловный представительный характер республиканского парламента, тем не менее в данном контексте отождествлять депутатов с народом республики видится неверным. «Мы, многонациональный народ…» подразумевает референдум. В данном случае правильнее было бы написать так, как это сделано в преамбуле Конституции Башкортостана: «Мы, многонациональный народ Республики Башкортостан, принимаем в лице своих полномочных представителей Конституцию Республики Башкортостан».
Преамбулы конституций республик второго вида (т. е. принятых на референдуме) — Тывы и Чеченской республики содержат следующую конструкцию: «Мы, многонациональный народ республики… принимаем и провозглашаем настоящую конституцию…», подтверждающую принятие конституции путем референдума. Своеобразна преамбула Конституции Татарстана: «Настоящая Конституция, выражая волю многонационального народа Республики Татарстан и татарского народа, реализует… исходит… способствует… создает…», т. е. не содержит указания на способ принятия конституции.
И наконец, в республиканских конституциях третьего вида — Дагестана, Калмыкии, Марий Эл, Мордовии, принятых соответствующими Конституционными Собраниями, преамбулы написаны либо от лица многонационального народа республики, либо от лица народа через своих представителей, либо от лица полномочных представителей. Конституция Дагестана и Степное Уложение Калмыкии начинаются со слов: «Мы, многонациональный народ… принимаем Конституцию…» Выше мы уже рассматривали данную конструкцию и отмечали, что она удачна в случае принятия конституции путем референдума. В данном случае обе конституции были приняты соответствующими конституционными собраниями и более уместным было бы говорить о полномочных представителях многонационального народа каждой из республик. Например, как в Конституции Марий Эл: «Народ Республики Марий Эл через своих представителей в Конституционном Собрании…»
Нельзя не отметить существенную особенность преамбулы Конституции Мордовии, которая, как следует из текста преамбулы, «принята полномочными представителями многонационального народа Российской Федерации, проживающего в Республике Мордовия», а не народа республики. Также принимает Конституцию республики и Верховный Совет Хакасии, выражая волю многонационального народа Российской Федерации, проживающего в Республике Хакасия. На наш взгляд, такая формулировка видится наиболее уместной.
Помимо способа принятия конституции, практически во всех преамбулах республиканских конституций закрепляется многонациональный характер народа республики, приоритет прав и свобод человека и гражданина, принцип самоопределения народов, гражданский мир и согласие, целостность российского государства, приоритет общечеловеческих ценностей, благополучие и процветание народов, вера в добро и справедливость и т. п. Преамбула Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия начинается со слов: «Да будет благополучие!» В конституциях двух республик — Башкортостана и Саха (Якутии) преамбулы содержат ссылки на республиканские Декларации о государственном суверенитете республик, а преамбула Конституции Башкортостана дополнительно ссылается на Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан».
Ряд республиканских конституций в своих преамбулах содержит ссылки на федеральную Конституцию. Так Парламент Республики Адыгея, Законодательное Собрание Республики Карелия, Верховный Совет Республики Хакасия «…основываясь на Конституции Российской Федерации…» принимает конституцию республики. В других преамбулах говорится: «Многонациональный народ Республики Северной Осетия — Алания… подтверждая свою приверженность принципам и положениям Конституции Российской Федерации, провозглашает и устанавливает настоящую Конституцию»; «Мы, многонациональный народ Республики Тыва… руководствуясь положениями Конституции Российской Федерации, принимаем настоящую Конституцию…»
Принимая во внимание широту формулировки положений преамбулы и отсутствие нормативной структуры можно говорить о ее применении только в качестве доктринального источника. Преамбулу следует использовать при отсутствии правовой нормы, когда преамбула служит основой конституционных идей и ценностей.
Основная часть содержания республиканских конституций тоже в целом отвечает классическим требованиям и очень похожа на основное содержание федеральной конституции. Большинство конституций делятся на разделы, главы, статьи. Количество разделов разнится от одного (в случае, когда второй раздел утратил силу) в конституциях Республики Ингушетия и Республики Северная Осетия — Алания до семи в конституциях Республики Алтай и Республики Татарстан. Подобно федеральной конституции некоторые республиканские конституции содержат два раздела (основная часть и заключительные и переходные положения). Это конституции Башкортостана, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Саха (Якутии), Удмуртии, Мордовии, Тывы, Чеченской Республики. Немало конституций, которые не используют в качестве структурных единиц разделы, а сразу делятся на главы и статьи. Так, например, нет разделов в конституциях республик Дагестан, Карелия, Калмыкия, Бурятия, Марий Эл, Хакасия, Чувашия. Интересна с этой точки зрения конституция Калмыкии, потому что она не делится не только на разделы, но и на главы. Единственной структурной единицей ее является статья (если не считать пунктов в Заключительных и переходных положениях).
По количеству глав республиканские конституции тоже отличаются. Их число варьируется от 4 (в конституции Татарстана) до 18 (в конституции Алтая). Наиболее часто встречающееся количество глав — 10 и 11 (в конституциях Башкортостана, Адыгеи, Бурятии, Хакасии, Чувашии, Удмуртии, Ингушетии, Дагестана, Саха (Якутии), Северной Осетии — Алании, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии). Названия глав отвечают их содержанию и соответствуют регулируемым ими конституционно-правовым институтам.
Последовательность расположения глав в конституциях отражает приоритеты государственно-правового развития республик. Практически во всех без исключения конституциях первая глава посвящена основам конституционного строя. Основы конституционного строя обеспечивают целостность всей системы конституции, ее норм, а потому главы об основах конституционного строя располагаются в начале каждой республиканской конституции. Исключение составляет Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия, не содержащее главы об основах конституционного строя и Конституция Республики Карелия, в которой первая глава называется «Общие положения». Положения основ конституционного строя имеют первичный характер по отношению к нормам других глав и охватывают все сферы жизни общества. В силу своего особого характера нормы главы об основах конституционного строя имеют приоритет над нормами иных глав конституции. Это положение зафиксировано практически во всех республиканских конституциях.
Вторая глава республиканской конституции, как правило, закрепляет правовой статус человека и гражданина. В каких-то конституциях — это главы о «правах и свободах человека и гражданина», в каких-то — о «правах, свободах и обязанностях» (конституции Башкортостана, Тывы, Саха (Якутии), Бурятии, Хакасии, Коми). Конституция Республики Адыгея даже выделила под правовой статус человека и гражданина самостоятельный раздел «Правовой статус личности», в котором содержатся две главы: «Права и свободы человека и гражданина» и «Обязанности гражданина». Отдельный раздел о правовом статусе человека и гражданина существует и в Конституции Республики Алтай. Он делится на пять глав, закрепляющих соответственно общие положения, гражданские и политические права и свободы гражданина и человека, экономические, социальные и культурные права гражданина и человека, гарантии прав и свобод гражданина и человека, обязанности гражданина и человека. Также существует самостоятельный раздел «Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина» в конституции Республики Татарстан. Но в отличие от других конституций, он не делится на главы, а состоит непосредственно из статей.
В некоторых республиканских конституциях главы о правах и свободах человека и гражданина носят название «Защита прав и свобод человека и гражданина» (конституции республик Крым, Удмуртия, Чувашия). Учитывая принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленный Конституцией Российской Федерации, указанная формулировка названия главы видится наиболее уместной, ведь исходя из смысла ст. 71 и 72 федеральной Конституции регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению исключительно Российской Федерации, а на уровне республики в составе Российской Федерации возможна только их защита. Однако содержание этих глав показывает, что они мало соответствуют своему наименованию. Так, например, главы «Защита прав и свобод человека и гражданина» в Конституции Чувашской Республики и Конституции Республики Крым содержат практически одинаковое с главой 2 федеральной Конституции количество статей, воспроизводящих принципы правового статуса личности, сам перечень прав и свобод, и их гарантии. Конституция Удмуртской Республики содержит главу «Защита прав и свобод человека и гражданина», состоящую всего из 4 статей. В ней указаны принципы правового статуса личности; устанавливается, что предусмотренные федеральной Конституцией права и свободы человека и гражданина защищаются в Удмуртии согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с конституциями Российской Федерации и Удмуртской Республики и их государственная защита гарантируется. Каких-либо дополнительных способов или механизмов защиты прав и свобод конституция в этой главе не предусматривает.
Практически во всех республиканских конституциях есть главы, регламентирующие правовой статус соответствующей республики или ее административно-территориальное устройство. Отсутствие подобных глав в конституциях республик Адыгея и Карелия не означает, что в конституциях не определяется статус республики, но он закрепляется в начале конституции, в главе об основах конституционного строя соответствующей республики. Подавляющее большинство республиканских конституций сразу же в первых статьях закрепляют формулировки о том, что соответствующая республика является демократическим правовым государством в составе Российской Федерации. Также нередко закрепляется, что республика является равноправным субъектом Российской Федерации. Некоторые республики определяют свой статус своеобразно. Например, ст. 1 Конституции Республики Северная Осетия — Алания гласит: «Республика Северная Осетия — Алания — есть демократическое, правовое государство, выражающее волю и интересы ее многонационального народа», и только в ст. 61 отмечается, что республика является равноправным субъектом в составе Российской Федерации. А в Конституции Республики Ингушетия в ст. 1 говорится, что «Республика Ингушетия — демократическое, правовое, светское государство, образованное на основе реализации народом Ингушетии своего неотъемлемого права на национально-государственное самоопределение» и нигде далее по тексту этот статус не уточняется.
Значительное количество глав в каждой республиканской конституции отведено регламентированию организации и деятельности органов государственной власти. В некоторых конституциях организации государственной власти отведены отдельные разделы, например, в конституциях республик Алтай, Татарстан, Адыгея, Коми. Заголовки глав в конституциях отражают непосредственно наименования соответствующих государственных органов. В конституциях Алтая, Адыгеи, Коми в разделах о государственной власти содержится глава и о местном самоуправлении, а в конституции Татарстана местное самоуправление занимает отдельный раздел.
Выше уже было отмечено, что порядок расположения, очередность глав в текстах конституций должны нести и смысловую нагрузку, показывать приоритет того или иного конституционно-правового института. В большинстве республиканских конституций перечень глав об органах государственной власти открывают главы о законодательной власти, либо о законодательном органе республики. Так, например, в конституциях Удмуртской Республики, Республики Саха (Якутия), Республики Башкортостан, Республики Тыва, Республики Коми, Республики Алтай, Республики Татарстан, Республики Марий Эл, Республики Северная Осетия — Алания глава о законодательной власти, о парламенте расположена перед главой о главе республики. В ряде конституций на первом месте располагаются главы о должностном лице соответствующей республики (Бурятия, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Мордовия, Чеченская Республика, Чувашия). Есть немало конституций, которые вообще не посвящают руководителям республик отдельные главы. Так в конституциях республик Хакасия, Карелия, Коми, Тыва, Башкортостан нормы, регулирующие правовой статус главы республики не выделены отдельно, а включены в главу «Исполнительная власть».
Многие республиканские конституции регламентируют правовой статус судебных органов и прокуратуры в одной главе, подобно федеральной конституции. Это сделано, например, в конституциях Бурятии, Татарстана, Коми, Удмуртии, Хакасии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Ингушетии, Чеченской Республики, Чувашии. В некоторых конституциях судебной власти и прокуратуре отведены разные главы (республики Адыгея, Марий Эл, Северная Осетия — Алания), а в некоторых — прокуратура вообще не выделена в заголовках глав (республики Башкортостан, Дагестан, Карелия). Помимо судебной власти в некоторых конституциях есть отдельные главы о законности, правопорядке и общественной безопасности (конституции Республики Алтай, Республики Тыва).
Главы о местном самоуправлении практически во всех республиканских конституциях следуют за главами об органах государственной власти. Есть особенности только в наименованиях глав, например, в конституции Ингушетии соответствующая глава называется «Местное самоуправление и народное представительство», в конституции Марий Эл — «Административно-территориальное деление. Местное самоуправление».
Как уже отмечалось, количество глав в конституциях республик значительно разнится (от 4 до 18), в связи с чем можно наблюдать большое разнообразие их наименований, особенно в больших по структуре текстах. Так, например, в Конституции Тывы есть главы о выборах и референдуме, о предметах ведения и полномочиях республики, об основах социальной политики, об основах экономической политики, об основах финансовой политики, об основах экологической политики, об обеспечении правопорядка и общественной безопасности, об основах государственной и муниципальной службы.
В большинстве республиканских конституций содержатся отдельные главы, регламентирующие статус столицы республики и государственные символы республики. Нет подобных глав в конституциях республик Адыгея, Коми, Марий Эл, Чеченской республики, Удмуртии, Хакасии, Чувашии, Карелии, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания.
Как и подобает классической конституции, замыкают конституционные тексты республик главы о порядке принятия республиканской конституции, ее вступления в силу, о порядке внесения в нее изменений и дополнений (либо поправок и пересмотра). В некоторых конституциях существуют заключительные и переходные положения, причем нередко они образуют соответствующий раздел конституции. В этом разделе регламентируются сроки действия высшего должностного лица республики, законодательного и исполнительных органов в связи с принятием конституции. В конституции Башкортостана в разделе с заключительными и переходными положениями оговаривается порядок действия Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан».
Заключительные и переходные положения по-разному структурируются в разных конституциях. Где-то они состоят из статей, включающихся в общую нумерацию статей конституции (республики Бурятия, Крым, Марий Эл, Тыва, Чувашия), где-то — из статей с обособленной нумерацией (Конституция Республики Саха (Якутия), а где-то заключительные и переходные положения состоят не из статей, а, как и в федеральной Конституции — из пунктов (конституции республик Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Удмуртия, Хакасия, Степное уложение (Конституция) Республики Калмыкия). Заключительные и переходные положения Конституции Республики Дагестан не делятся ни на статьи, ни на пункты, состоят из абзацев, что нельзя признать удачным с точки зрения юридической техники.
В конституциях республик Алтай, Карелия, Коми, Мордовия, Татарстан заключительных и переходных положений вообще нет. В ряде республик раздел с заключительными и переходными положениями был, но утратил силу (конституции республик Ингушетия, Северная Осетия — Алания, Чеченская республика).
Самой маленькой по объему из конституций республик следует считать Степное Уложение (Конституцию) Калмыкии, особо выделенное нами и по своей структуре, в виду того, что оно не имеет деления на главы и разделы и состоит всего из 48 статей и 3 пунктов, образующих заключительные и переходные положения.
Самой большой по количеству статей необходимо признать Конституцию Алтая — в ней 151 статья. Да и по структуре она самая обширная: 7 разделов, 18 глав. Это самая развернутая республиканская конституция. Далее по степени убывания идут конституции Тывы (143 статьи), Кабардино-Балкарии (139 статей), Хакасии (135 статей), Саха-Якутии (127 статей), Башкортостана и Татарстана (по 126 статей) и т. д.
Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что структуру республиканских конституций в целом можно назвать классической, имеющей много общих черт со структурой федеральной конституции. Несмотря на то, что природа республиканской конституции носит вторичный характер, она производна и зависима от федеральной конституции, ее структура включает главы об основах конституционного строя и правовом статусе личности. На наш взгляд, содержание в республиканской конституции подобных глав обусловлено статусом республики, в отношении которой федеральная Конституция употребляет термин «государство». Некая условность данного термина, применяемого в отношении субъекта Федерации, проявляется в том, что содержание глав об основах конституционного строя и правовом положении человека и гражданина практически полностью воспроизводит нормы федеральной Конституции. Однако в данном случае существующее дублирование не следует считать негативным явлением, порождающим «избыточность» конституционных текстов республик.
Анализ содержания республиканских конституций свидетельствует об устоявшейся конституционно-правовой практике в Российской Федерации, согласно которой республиканские конституции, традиционно включают в свои тексты главы (разделы), аналогичные федеральной Конституции. Такая практика утвердилась сразу же в советское время, как только республики начали принимать свои конституции. Конституции автономных республик 1937 и 1978 гг., принятые в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР, в точности повторяли их по форме и структуре. Все они содержали главы об общественном устройстве, о государственном устройстве, об основных правах и обязанностях граждан; а позднее — об основах общественного строя и политики, о государстве и личности.
В этой связи необходимо обратить внимание, что новая Конституция Республики Крым 2014 г. также включает главу об основах конституционного строя и защите прав и свобод человека и гражданина. Если все другие конституции республик, проходя через этап «суверенизации», нередко создавали свое законодательство искусственно, заполняя его содержание простым заимствованием федеральных норм, то Конституцию Республики Крым этот период миновал и вряд ли здесь можно говорить об искусственном «раздувании» конституционного массива. Учитывая органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования, есть основания говорить, что включение глав об основах конституционного строя и о правах и свободах личности в конституции республик имеет объективные основания.
По нашему мнению, исходя из роли республиканской конституции как основного закона республики, ее системном единстве с Конституцией Российской Федерации, необходимости обеспечения и реализации конституционных норм Российской Федерации на территории республики названные главы необходимы в республиканской конституции.
Хотя республика (государство), не обладая государственным суверенитетом, не может самостоятельно учреждать основы конституционного строя, это не означает запрета на содержание в ее конституции положений о конституционном строе. Конституция республики, дополняя федеральную Конституцию в закреплении своего правового статуса, закрепляет государственно-правовые характеристики республики и организацию ее государственной и общественной жизни, приоритеты ее развития как субъекта Российской Федерации, место республиканского законодательства в правовой системе России. Наличие в конституции республики глав об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина гарантирует ее соответствие основным, принципиальным положениям Конституции Российской Федерации, выполняет в том числе и обеспечительную роль в механизме правового регулирования в Российской Федерации, служит гарантией правомерности действий всех участников публично-правовых отношений на территории республики.
3.4. Воспроизведение, конкретизация и дополнение федеральных норм в конституциях республик
Нормы федерального конституционного законодательства и конституционного законодательства республик, осуществляя в целом конституционно-правовое регулирование, взаимосвязаны и находятся в системном единстве. Прямое действие норм федеральной Конституции, непосредственное действие единых конституционных принципов на все законодательство Российской Федерации, общественно-политическую и социально-экономическую практику государства, обусловливает и обеспечивает, в свою очередь, логическую стройность и полноту конституционного законодательства республики.
По своей сущности любая конституция выполняет функцию основного закона в системе законодательства, является атрибутом государства или государственно-подобного образования, а потому должна закреплять основы общественной и государственной жизни. Республики, являясь, в соответствии со ст. 5 федеральной Конституции, государствами в составе Российской Федерации, принимают свои учредительные документы (конституции) и закрепляют в них основополагающие положения и принципы своего политического и социально-экономического уклада. Эти положения и принципы сформулированы Конституцией Российской Федерации в главе 1 «Основы конституционного строя» и республиканские конституции должны им соответствовать.
Несмотря на то, что федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации и предметам ее совместного с субъектами ведения, их нормы зачастую присутствуют в законодательстве республик в качестве основ, принципов, каких-либо отправных начал. При этом значительная часть конституционных норм республиканского уровня фактически воспроизводит (дублирует) нормы федеральной Конституции. Воспроизведение федеральных норм в республиканских конституциях принимается далеко не всеми авторами и в юридической литературе можно встретить различные суждения по этому поводу. Позиции ученых разнятся от сходных до диаметрально противоположных. Одни авторы категорично выступают против дублирования, другие — рекомендуют этот прием использовать.
На теоретическом уровне до сих пор нет единого мнения и не выработаны единые подходы к вопросу о целесообразности закрепления в республиканских конституциях глав об основах конституционного строя республики и о правовом статусе личности. Нормы именно этих глав являются наиболее уязвимыми с точки зрения дублирования и ученые часто приводят их в пример, как не имеющих правовой значимости ввиду их полного текстуального совпадения с федеральными. Отмечается, что по аналогии с российской Конституцией, практически все конституции республик содержат положения о республиканской форме правления, дают характеристику государства как демократического, правового, социального, провозглашают примат международного права, и таким образом, дословно воспроизводят основополагающие принципы конституционного строя, закрепленные в федеральной Конституции. Также отмечается, что конституции республик содержат одинаковое с федеральной Конституцией изложение прав, свобод и обязанностей граждан и текстуально копируют нормы Конституции Российской Федерации о принципах правового статуса личности (равноправие граждан, неотчуждаемость прав и свобод личности и др.)173. При этом ученые считают, что дословный перенос норм федеральной Конституции о правовом статусе личности в конституции республик вряд ли обязателен, так как свидетельствует о низком уровне профессионализма законодателей в субъектах Федерации и не способности урегулировать в законе субъекта Федерации присущие ему особенности174. Они считают достаточным в учредительных актах субъектов Федерации изложить самые общие принципы, закрепить признание и защиту таких прав либо использовать отсылочную норму к федеральной Конституции175.
В научной литературе существуют и иные точки зрения, когда отстаивается позиция по полному включению правового статуса личности в республиканские конституции. Например, совершенно справедливо говорит Б. С. Эбзеев о том, что «…представляется ошибочной позиция, согласно которой “регулирование прав и свобод человека и гражданина”, поскольку оно ст. 71 Конституции Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации, исключает возможность их закрепления в учредительных актах субъектов Российской Федерации, которые одновременно могут предусмотреть дополнительные, в частности, материальные гарантии этих прав и свобод за счет собственных бюджетных ассигнований»176. Также и другие авторы считают, что в конституциях республик целесообразно полное воспроизведение положений Главы 2 Конституции Российской Федерации, дополненное новыми гарантиями реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина177.
Необходимо заметить, что явление дублирования федеральных норм в региональном законодательстве существовало и ранее, в советский период развития российского государства и затронуло даже первые проекты республиканских конституций. Так Конституция Башкирской АССР 1925 г., воспроизводившая ряд федеральных норм, не была утверждена ВЦИК РСФСР, в том числе, и по следующей причине. В соответствии с господствующей в советской юридической науке теорией о единой советской Конституции, многие положения Конституции Башкирской АССР, в которых речь шла о правах и свободах граждан и социальных гарантиях трудящихся, были исключены из текста с мотивировкой, что они отражены в Конституции РСФСР178.
Первые утвержденные в 1937 г. конституции автономных республик и принятые в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР в точности повторяли последние по форме, по структуре и по содержанию. Так, практически все конституции республик 1937 г. включали в свой текст главу «Основные права и обязанности граждан», практически абсолютно совпадающую по названию и содержанию с соответствующей главой Конституции РСФСР 1937 г. Аналогичная ситуация сложилась и в 1978 г., когда все автономные республики вслед за РСФСР начали принимать свои обновленные конституции (правда уже самостоятельно). Например, раздел II «Государство и личность» в Конституции РСФСР 1978 г., включающий в себя две главы — «Гражданство РСФСР. Равноправие граждан» и «Основные права, свободы и обязанности граждан РСФСР» в точности воспроизводился в конституциях автономных республик. «Сопоставляя статьи конституций РСФСР и автономных республик, — писал Б. Л. Железнов, — можно увидеть, что 50 статей в конституциях АССР полностью воспроизводят соответствующие статьи Конституции РСФСР, остальные же либо конкретизируют ее нормы применительно к особенностям АССР, либо полностью порождены местными условиями и регулируют отношения, характерные только для автономной республики. Идентичность ряда статей в основных законах РСФСР и АССР логически оправдана, поскольку многие из них содержат нормы, регулирующие идентичные общественные отношения»179.
Дублирование касалось и уровня союзных республик. Законодательная практика «устойчиво шла по пути дословного воспроизведения, в том числе и в случае одновременного развития», например, широко распространенных тогда Основ законодательства180. Причем такая реализация республиками своей нормотворческой компетенции воспринималась как очевидное и положительное явление. Отмечалось, что «такой юридико-технический прием имеет большое значение для обеспечения единства социалистической законности на территории всей страны. С его помощью исключается возможность произвольного изложения общесоюзной нормы в законах пятнадцати союзных республик и, как следствие этого, опасность пятнадцати различных ее толкований. Аналогичным образом воспроизводятся в законах автономных республик положения законодательных и иных нормативных актов союзных республик»181.
Выработанная к этому времени концепция формулировалась следующим образом: «Разработка республиканского законодательства в соответствии с принципами и общими положениями, закрепленными в общесоюзных Основах, предполагает: во-первых, воспроизведение в республиканских кодексах (законах) соответствующих общих принципов, закрепленных в Основах; во-вторых, детализацию и конкретизацию общих принципов; в-третьих, создание новых норм в случаях, когда общесоюзные основы определяют лишь исходные позиции для законодательного регулирования, прямо указывая на необходимость конкретизации их в законодательстве союзных республик; в-четвертых, издание норм по вопросам, отнесенным всецело к компетенции союзных республик»182. В связи с этим учеными предлагалось выделять в республиканском законодательстве нормы воспроизводящие, развивающие и правоустанавливающие183. Таким образом, советская конституционно-правовая доктрина не отрицала, но обосновывала наличие в региональном законодательстве положений, повторяющих общефедеральные нормы.
Республики не могут самостоятельно учреждать основы конституционного строя, но закреплять их в своих конституциях видится вполне уместным. Об этом свидетельствует и определение Конституционного суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 250-О184, упоминающее об основах конституционного строя республик. В п. 3.3 определения говорится о принципе равноправия субъектов Федерации, относящемся не только «к основам конституционного строя Российской Федерации», но и «к основам конституционного строя республик». Поэтому определенная часть норм республиканских конституций в главах об основах конституционного строя республики обоснованно воспроизводит нормы федеральной Конституции. В республиканских конституциях находят свое подтверждение политические, социально-экономические, культурные и духовные приоритеты, закрепленные в Конституции Российской Федерации, а также устанавливается приоритет федеральной Конституции и федерального законодательства. По нашему мнению, в данном случае воспроизведение в основных, учредительных законах республик является вполне допустимым и оправданным.
Воспроизведение в республиканских конституциях тех или иных федеральных норм обеспечивает соответствие этих конституций законодательству Российской Федерации. Безусловно, полное текстуальное воспроизведение федеральных норм не всегда показано. Но мы согласны с авторами, считающими, что в силу значимости и учредительности правовых норм, касающихся основ конституционного строя, для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальной целостности, их воспроизведение необходимо и вполне правомерно185. Такой же подход просматривается и в законодательстве некоторых республик, например, ст. 17 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» устанавливает, что при необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения актов законодательства Российской Федерации, при этом необходимо воспроизводить лишь ту часть, которая имеет непосредственное отношение к предмету регулирования данного правового акта.
Необоснованное дублирование положений федерального законодательства признается учеными как недостаток развития законодательства186. Так, в монографии Н. Е. Таевой187 приводятся примеры дословного воспроизведения в республиканских законах о референдуме республик Алтай, Башкортостан, Бурятия, Татарстан норм федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Также автором указано на полностью продублированные в законах республик Ингушетия и Алтай о публичных мероприятиях федеральные нормы-дефиниции, закрепляющие определения понятий «публичное мероприятие», «собрание», «митинг», «шествие», «демонстрация», «пикетирование», а также нормы о сроках подачи уведомления о проведении публичного мероприятия188. Такое воспроизведение федеральных норм при использовании категориально-понятийного аппарата является недостатком регионального законотворчества. Безусловно, единство используемого как в федеральном, так и в региональном законодательстве понятийного инструментария — обязательное условие слаженности и единства всей системы законодательства. Но при этом, как справедливо было замечено, данное единство вовсе не требует дублирования понятийного аппарата федеральных нормативных правовых актов в нормативных правовых актах субъектов Федерации189.
Аналогичное дублирование и повторы отмечает и И. В. Лексин, в частности, в законодательстве субъектов Российской Федерации о порядке изменения границ между субъектами. Он указывает, что в данном случае субъекты федерации ничего нового в правовое регулирование данного вопроса не вносят, а воспроизводят в своих законах соответствующие положения Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Федерации190.
В этой связи, рассматривая проблему единства отношений и их регулирования в федеративном государстве, С. А. Авакьян пишет: «Если в отношениях много общего, не лучше ли создать единую федеральную базу этих отношений с признанием ее субъектами РФ для себя непосредственно действующей без повторения соответствующих норм в конституционном законодательстве субъекта… Не секрет, что так называемого многообразия общественных отношений в субъектах РФ на самом деле не существует»191. Также и В. В. Пылин предлагает отказаться от дублирования в региональном законодательстве федеральных норм, закрепляя в законодательстве субъектов РФ лишь правила, учитывающие исторические и иные, местные традиции и условия»192.
В данной дискуссии, как представляется, необходимо разделить воспроизведение, осуществляемое в конституциях республик и воспроизведение, осуществляемое в ином республиканском законодательстве. Если мы говорим о воспроизведении федеральных норм в отраслевом законодательстве республик, то здесь, очевидно, оно может иметь место только минимально, в особых случаях. Например, если на региональном уровне с учетом местной специфики конкретизируется какая-либо общая федеральная норма, то ее воспроизведение в этом случае видится логичным. В случае, когда происходит простой перенос федерального положения в региональный акт, а конкретизации и развития федеральной нормы не происходит, то в этом случае воспроизведение нельзя считать оправданным.
В случае воспроизведения федеральных норм в конституциях республик, подход должен быть иным. Воспроизведение основных федеральных конституционных положений об основах государственной и общественной жизни, о правовом статусе личности, по нашему мнению, является вполне допустимым и оправданным, ведь в данном случае речь идет о закреплении положений принципиального характера о государственном и общественном развитии в основных законах республик. Конституция республики, как ядро и системообразующий элемент республиканского законодательства (пусть даже и в пределах республиканской компетенции), должна содержать в себе фундаментальные нормы, в том числе основанные на федеральной Конституции, на базе которых будет строиться все остальное республиканское законодательство и правоприменительная практика. В условиях единого правового пространства такие общие нормы на федеральном и региональном уровнях не могут не совпадать. Помимо этого, воспроизведение федеральных норм зачастую обеспечивает необходимую полноту и недопущение фрагментарности правового регулирования.
В качестве необходимых для воспроизведения, на наш взгляд, следует рассмотреть, например, следующие положения федеральной Конституции.
Во-первых, на республиканском уровне должна быть воспроизведена норма о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, о государственной целостности и единстве государственной власти. В этой связи включению в тексты республиканских конституций подлежат нормы о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; нормы о высшей юридической силе, прямом действии и применении на всей территории Конституции Российской Федерации; об обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. В настоящее время в конституционных текстах республик эти положения отражаются по-разному. Так, ст. 6 Конституции Республики Адыгея, ст. 1, 2, 8 Конституции Республики Тыва устанавливают, что Конституция Российской Федерации, федеральные законы имеют верховенство и прямое действие на территории Республики. В ст. 4 Конституции Мордовии, ст. 5 Конституции Карачаево-Черкесии, ст. 7 Конституции Республики Крым закреплена обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Особым образом сформулирована, например, ст. 7 Конституции Удмуртии, закрепляющая положение, согласно которому Конституция Российской Федерации и федеральные законы подлежат государственной защите на территории Удмуртской Республики.
Прямое действие на всей территории России федеральной Конституции и федерального законодательства, принятого по предметам ведения Российской Федерации, означает, что они не нуждаются в подтверждении органов государственной власти республик, не могут быть ими приостановлены или аннулированы и должны исполняться на территории республики всеми органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами, учреждениями, предприятиями, гражданами. В связи с этим положения о прямом действии Конституции Российской Федерации очевидны и должны находить свое текстуальное подтверждение в республиканских конституциях.
Во-вторых, в республиканских конституциях должно найти свое закрепление разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в ее составе. В целях обеспечения соответствия конституционных норм республик федеральным нормам при закреплении республиканской компетенции, оправданно включение в республиканскую конституцию перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и соответствующей республики согласно ст. 72 федеральной Конституции. Такой же позиции придерживаются и другие авторы, утверждающие, что имеющаяся в настоящий момент законодательная и судебная практика в сфере правотворчества субъектов Федерации показывает не только возможность, но и необходимость дублирования отдельных положений Конституции Российской Федерации в региональных основных законах (например, перечисление предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), что позволит представить все возможности субъектов Российской Федерации в сфере самостоятельного законодательного регулирования193. В этой связи показательна ст. 13 Конституции Чеченской Республики, которая гласит: «Учитывая особую политическую и правовую значимость положений Конституции Российской Федерации, относящихся к вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, они включены в Конституцию Чеченской Республики».
В-третьих, воспроизведение как гарантия согласованности и непротиворечивости конституционного законодательства республик и федерального законодательства должно использоваться и в сфере закрепления прав и свобод личности. Правового статуса человека и гражданина касается самое большое количество воспроизводимых из федеральной конституции норм. По поводу такого дублирования уместно будет привести в пример Конституцию Чеченской Республики, ст. 3 которой закрепляет: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Чеченская Республика подтверждает особую политическую и правовую значимость прав и свобод человека и гражданина включением в Конституцию Чеченской Республики положений Конституции Российской Федерации, регулирующих права и свободы человека и гражданина».
Некоторые республики включают положение федеральной Конституции о признании прав человека и гражданина высшей ценностью в основы конституционного строя республики, что, можно расценивать как стремление повысить уровень конституционной защиты прав и свобод человека. Основы конституционного строя составляют фундамент для остальных положений учредительного документа республики. При этом характер конституционных норм, образующих основы конституционного строя и формулирующихся в виде норм-принципов, выполняет дополнительную стимулирующую функцию в отношении объектов конституционного воздействия194. Защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, и поэтому включение подобных норм в тексты республиканских конституций носит не учредительный характер, а реализующий характер195.
Во всех республиканских конституциях в соответствующих главах воспроизведены закрепленные в федеральной Конституции принципы правового статуса человека и гражданина, в частности о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита их являются обязанностью республики как государства. При этом отмечается, что перечисление в конституции республики основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление закрепленных в Конституции Российской Федерации других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (например, ст. 48 Конституции Республики Дагестан). Права и свободы человека и гражданина, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, защищаются в республике согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и конституцией республики (ст. 16 Конституции Удмуртии).
Совершенно очевидно, что независимо от того, продублирована ли федеральная норма о правах и свободах личности в республиканской конституции или нет, единый для всего государства стандарт правового статуса не может быть ограничен законодательством республики. Закрепленные федеральной Конституцией права и свободы не могут умаляться или отчуждаться законодательством республик, иначе оно будет противоречить федеральному. Эти установления закрепляются в конституциях республик. Например, в соответствии со ст. 14 Конституции Мордовии в республике признаются и гарантируются все права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией Российской Федерации, и обеспечивается их соблюдение и защита. А ст. 18 Конституции Адыгеи гарантирует на территории Республики осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Адыгея, Всеобщей декларацией прав человека и иными международными правовыми актами.
Гарантированность без каких-либо ограничений закрепленных в федеральной Конституции прав и свобод человека на территории республики в свою очередь подтверждает приоритет федеральной Конституции. Безусловно, правовой статус человека и гражданина в Российской Федерации не может различаться в зависимости от места его проживания. В связи с этим ст. 22 Конституции Алтая, например, закрепляет: права и свободы человека и гражданина, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, не могут быть ограничены Конституцией Республики Алтай и законами Республики Алтай.
Воспроизведение установленного федеральной Конституцией правового статуса личности в республиканских конституциях служит дополнительной гарантией обеспечения единства его конституционно-правового регулирования на всей территории России. Конституция республики, как особый акт, как основной закон, содержит нормы общего характера, и в их числе может обоснованно воспроизводить, например, принципы правого статуса личности, определенные федеральной Конституцией. Закреплять дополнительные к федеральным гарантии и механизмы защиты прав и свобод невозможно без воспроизведения самих прав и свобод. Признание, соблюдение и защита прав и свобод личности представляет собой комплексное регулирование, а потому их осуществление не может быть эффективным только на федеральном уровне.
Мы согласны с выраженным в литературе мнением о том, что признание Конституцией Российской Федерации естественно-правовой природы прав человека дает основания полагать, что субъекты Федерации в своих учредительных документах могут признавать и гарантировать права и свободы человека, основываясь на положениях федеральной Конституции196. Как уже указывалось, для действующих в ряде республик конституционных судов, закрепленный в тексте республиканской конституции правовой статус человека и гражданина является ориентиром при осуществлении своей компетенции и принятии решения.
В-четвертых, воспроизведение федеральных норм в определенных пределах показано и при конституционном закреплении системы органов государственной власти республик. В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации, система органов государственной власти республик устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (в частности, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Необходимо обратить внимание, что воспроизведение может быть дословным, а может и нет, и в большинстве случаев является не механическим, не точным повторением. «Перенос» федеральных норм в конституции республик часто сопровождается изменением формулировки, включением в ее текст чего-либо нового, отличного от той редакции, которая зафиксирована на федеральном уровне. В этой связи верно было замечено, что «без заимствования положений федерального законодательства региональное конституционное (уставное) регулирование невозможно в принципе… при рецепции положений норм федерального законодательства необходимо учитывать требования единства, целостности и полноты конституционного (уставного) регулирования, с адаптацией заимствуемых норм под конкретный субъект Российской Федерации»197.
Воспроизведение и развитие положений актов вышестоящей юридической силы А. С. Пиголкин, например, считал одним из «универсальных способов построения и совершенствования законодательства, дающих возможность комплексно обозреть праворегулирующий материал»198. В этой связи он также отмечал, что очень важно во избежание неправильного понимания воспроизводить нормы тщательно и точно, максимально приближаясь к тексту цитируемого акта. В случаях же когда требуется определенное редакционное изменение воспроизводимых предписаний, корректировка должна осуществляться чрезвычайно осторожно199. Например, ранее действующая норма ч. 1 ст. 21 Конституции Мордовии закрепляла, что «каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства». Но Закон Республики Мордовия от 30 июня 2017 г. № 51-З «О внесении изменений в Конституцию Республики Мордовия» заменил в указанной норме «достоинство» на «доброе имя», воспроизведя дословно ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации. Абсолютно ясно, что достоинство и доброе имя, как категории имеют разное значение. Законодатель Республики Мордовия, исходя из приоритета федерального законодателя в регулировании правового статуса личности, дословно подтвердил провозглашенное федеральной Конституцией право каждого на защиту своей чести и доброго имени на территории республики.
Будет справедливым отметить, что степень воспроизведения федеральных норм в современных конституциях республик существенно ниже в сравнении с советскими конституциями. Полное дословное дублирование республиканские конституции используют мало, практически всегда дополняют федеральные нормы другими, отражающими исторические, национальные и иные особенности республик. Например, воспроизведение федеральной нормы о принципе разделения властей в конституционных текстах республик отражается по-разному. Так в соответствии со ст. 6 Конституции Республики Ингушетия государственная власть в Республике осуществляется на основе разделения и взаимодействия законодательной, исполнительной, судебной властей, а также разграничения полномочий между республиканскими и местными органами власти; в соответствии со ст. 8 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия система государственной власти в Республике основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, их самостоятельности, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Калмыкия. В Конституции Чеченской Республики ст. 5 устанавливает, что государственную власть в Республике осуществляют Глава Чеченской Республики, Парламент Чеченской Республики, Правительство Чеченской Республики, суды, а также иные органы государственной власти Республики, образуемые в соответствии с настоящей Конституцией. При осуществлении своей деятельности Глава Чеченской Республики, Парламент Чеченской Республики, Правительство Чеченской Республики и иные органы государственной власти Республики осуществляют взаимодействие в порядке, установленном федеральной Конституцией, федеральными законами, настоящей Конституцией и законами Чеченской Республики, в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития Республики и в интересах ее населения.
В случаях, когда воспроизводятся нормы федеральной Конституции о правах и свободах человека и гражданина, показано их полное, дословное воспроизведение, так как любые корректировки текста в данном случае могут привести к искажению нормы и, как следствие, искажению содержания правового статуса. Например, в Конституции Чеченской Республики ст. 40 закрепляет: «каждый гражданин имеет право на образование», в то время как ст. 43 федеральной Конституции устанавливает — «каждый имеет право на образование», что, безусловно, не одно и то же. Также и ст. 48 Конституции этой республики говорит о том, что «никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга, близких родственников и других лиц, круг которых определяется законом», а в соответствии со ст. 51 федеральной Конституции круг таких субъектов определятся «федеральным законом».
Воспроизведение федеральных норм в ряде случаев бывает обусловлено объективно и мало зависит от республиканского законодателя. Например, в силу того, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» детально (даже излишне) регламентирует организацию и деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти республик, достаточно большая часть его норм вынужденно воспроизводится в текстах республиканских конституций. Примером федерального закона, также по содержанию далеко выходящим за пределы его названия является и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в котором детально расписаны стадии избирательного процесса. В результате, как было отмечено в юридической литературе, анализ избирательного законодательства субъектов Российской Федерации (64 закона, принятых в 46 субъектах Федерации)200 показал, что «в подавляющем большинстве случаев региональные законодательные акты фактически копируют положения Федерального закона “Об основных гарантиях…”».
Необходимость воспроизведения обусловлена также и тем, что повторение в республиканских конституциях определенных федеральных положений дает возможность рассматривать последние в качестве опоры, на основе которой формируются развивающие нормы республиканского уровня. В комплексе воспроизводимые, конкретизирующие и дополняющие нормы образуют системно организованный конституционный текст, позволяющий полно и без коллизий регулировать общественно-политические и социально-экономические отношения на уровне республики.
Нельзя не отметить в этой связи положения Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31 мая 2012 г. № 87. В них говорится, что «в правовых актах, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства. В данном случае следует учитывать, что воспроизведение в правом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, не свидетельствует о незаконности этого акта»201.
На наш взгляд, воспроизведение следует свести к минимуму в отраслевом законодательстве республик. Что же касается воспроизведения федеральных норм в конституциях республик, то здесь не следует его отвергать и отрицать возможность использования. Более того, в сфере основ конституционного строя и правового статуса личности воспроизведение показано, учитывая следующее. Во-первых, воспроизведение выполняет обеспечительную роль в единстве федерального и регионального конституционно-правового регулирования, гарантирует соответствие конституций республик Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Во-вторых, помимо дополняющих и конкретизирующих норм, в конституциях республик, на наш взгляд, необходимы нормы общего характера, например, нормы-цели, нормы-принципы, а они устанавливаются на федеральном уровне. В-третьих, реализовать полномочия по предметам ведения в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, на наш взгляд, невозможно без закрепления самих прав и свобод. Практика конституционного правотворчества это убедительно показывает. В-четвертых, действующие в ряде республик конституционные суды, осуществляя свою компетенцию, исходят из общих начал и принципов, заложенных в тексте конституции республики и, в соответствии с ними, принимают решения о конституционности (либо неконституционности) нормативных правовых актов республики, а также о толковании положений республиканской конституции. В связи с этим содержание в республиканской конституции таких норм основополагающего характера видится необходимым.
Таким образом, воспроизведение федеральных норм в конституциях республик обусловлено несколькими факторами, среди которых: единство конституционно-правового регулирования в масштабах всей Российской Федерации, непротиворечивость и согласованность федерального и республиканского законодательства, системообразующий характер республиканских конституций, детальная регламентация общественных отношений в федеральном законодательстве.
В целях применения и реализации федеральных положений республиканский законодатель в пределах своей компетенции конкретизирует их и развивает. Конкретизация касается преимущественно тех положений федерального законодательства, которые приняты в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Необходимое соответствие при этом обеспечивается непротиворечием республиканских конституций федеральной Конституции и нахождением их положений в русле федеральных предписаний. Так, реализуя ч. 1 ст. 66 федеральной Конституции, республики конкретизируют и дополняют федеральные нормы о статусе республики, ее границах, органах государственной власти и др. В соответствии со ст. 5 федеральной Конституции все республики закрепляют в своих конституциях элементы государственности. Например, в ст. 1 Конституции Республики Саха (Якутия) содержится норма, согласно которой Саха (Якутия) имеет свою территорию, население, Конституцию и законодательство, систему органов государственной власти, а также государственные символы и государственные языки.
В соответствии со ст. 67 Конституции Российской Федерации территория республики является неотъемлемой частью территории Российской Федерации, а границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия. Указанные положение находят в конституциях республик свое развитие, например, согласно Конституции Алтая, территория Республики Алтай — это часть территории Российской Федерации, она целостна, неотчуждаема, неделима, и ее граница не может быть изменена без согласия Республики Алтай. Границы между Республикой Алтай и соседними субъектами Российской Федерации могут быть изменены только по взаимному их согласию в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.
Некоторые конституции устанавливают правило, согласно которому границы республики могут быть изменены лишь на основании решения, принятого на референдуме республики в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством республики (конституции Республики Северная Осетия — Алания, Карачаево-Черкесии). В случае, если республика имеет внешнюю границу с иностранными государствами, то в данном случае внешняя граница является одновременно государственной границей Российской Федерации, режим которой регулируется федеральным законом, что и закрепляют соответствующие конституции, например, Карачаево-Черкесской и Чеченской республик. Конституция Республики Алтай указывает в ст. 10, что территория Республики Алтай определена границами:
- на юге — с Китайской Народной Республикой и Республикой Монголия;
- на западе — с Республикой Казахстан;
- на востоке — с Республикой Тыва и Республикой Хакасия;
- на севере — с Алтайским краем и Кемеровской областью.
Реализуя принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституции республик закрепляют также собственные предметы ведения и полномочия по предметам совместного ведения. Согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти. Исходя из этого, компетенция республик включают в себя внутренние сферы общественных отношений, собственные объекты регулирования, внутренние финансовые и материальные ресурсы. Это, как правило: создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, награды и почетные звания республики, государственная символика и государственный язык республики. Также к предметам ведения традиционно относят вопросы бюджета и финансовых средств, управление собственностью республики, региональные социальные программы, сохранение и развитие культуры, духовного и исторического наследия территории.
Закрепляя свою государственность, республики учреждают в своих основных законах официальные символы: государственный герб, флаг, гимн и определяют столицу республики. Они отражают исторические, национальные, культурные и иные особенности республики, могут выражать политические, экономические и социальные традиции населения. Республики по-разному закрепляют описание своих государственных символов. Достаточно подробно это делает Конституция Кабардино-Балкарской Республики, которая в ст. 132–133 описывает герб и флаг, а в ст. 134 характеризует гимн как «торжественную песню, созданную с использованием интонаций и колоритов кабардинских, балкарских и русских народных песен».
Республики в составе Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопрос о своем наименовании и принимать решение об изменении наименования. Изменения наименования республики в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ и постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу «О толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» включаются в текст ст. 65 федеральной Конституции Указом Президента Российской Федерации на основании решения республики, принятого ею в установленном порядке. При этом необходимо учитывать, что согласно указанному постановлению Конституционного Суда такое переименование не может быть произведено, если оно затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагает изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.
Конкретизация и развитие федеральных конституционных норм в текстах республиканских конституций, как правило, сопровождается ссылками на федеральное законодательство. Например, вопросы государственной собственности на землю, недра, водные, лесные и другие природные ресурсы, личные и политические права человека и гражданина, вопросы ответственности органов государственной власти и должностных лиц регламентируются с обязательной ссылкой на федеральный закон. Так согласно ст. 15 Конституции Башкортостана, Республика Башкортостан в соответствии с федеральным законодательством может участвовать в деятельности международных организаций, заключать договоры и соглашения с административно-территориальными образованиями иностранных государств, с субъектами иностранных федеративных государств, с органами государственной власти иностранных государств; в соответствии со ст. 66 Конституции Крыма основанием для утраты доверия Президента Российской Федерации в отношении Главы Республики Крым является выявление фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции».
В некоторых республиканских конституциях закрепляются специфические положения, отражающие своеобразие их исторического и культурного развития, особенности уклада жизни народа, населяющего территорию республики. В частности, Конституция Республики Саха (Якутия), закрепляя в главе 1 основы конституционного строя, содержит также главу 9 «Экономические основы», в которой упоминает об объектах коллективной собственности коренных малочисленных народов республики; о природных ресурсах, находящихся на территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера; о государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней, алмазном фонде, золотом запасе и специальных финансовых фондов Республики Саха (Якутия). Конституция Республики Тыва, также закрепляя в главе I основы конституционного строя, содержит главу V «Основы социальной политики», главу VI «Основы экономической политики», главу VII «Основы финансовой политики», главу VIII «Основы экологической политики».
В пределах своих полномочий республиканский законодатель вправе расширить перечень гарантий прав и свобод, обеспечив на своей территории им максимальную защиту. В этом случае дополнительные гарантии, предусмотренные в республиканском конституционном законодательстве, как верно было замечено, с одной стороны, органично вписываются в общефедеральную систему конституционных гарантий, с другой стороны, формируют собственный региональный пласт правовых гарантий в соответствующих областях правового регулирования, задают направление развитию республиканского законодательства и определяют дополнительную зону ответственности региональной власти по данным вопросам202. Позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанные им в своих решениях203, свидетельствуют о том, что такое регулирование не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле п. «в» ст. 71, оно имеет вторичный характер и производно от базового, устанавливаемого Конституцией РФ и федеральными законами. Поэтому, можно сделать вывод о том, что республики регулируют правоотношения, соприкасающиеся или частично совпадающие с институтом основных прав и свобод человека. Эта возможность обоснована тем, что защита прав в широком понимании неосуществима без элементов законотворчества. Поскольку защита конституционных прав человека является сферой совместного ведения, то законотворчество республик в данном случае является реализацией их права в рамках совместной компетенции204.
В отличие от категории личных и политических прав и свобод человека и гражданина, которые республиканские конституции могут, по сути, только воспроизводить, в сфере социально-экономических, культурных и духовных прав встречается определенное разнообразие, обусловленное дополнением ряда новых норм. Гарантируя человеку и гражданину на своей территории общепризнанные права и свободы, предусмотренные федеральной Конституцией, республика может установить дополнительные права и гарантии прав для граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на ее территории. Установление дополнительных, не установленных федеральных Конституцией и федеральными законами гарантий реализации прав и свобод обеспечивается за счет финансовых, материальных и иных средств республик. Так, Э. С. Юсубов отмечает, что установление дополнительных прав и свобод личности определяется региональными особенностями климатического, техногенного, национально-этнического характера (например, региональные льготы, региональные стипендии, целевые дотации различным группам населения)205 Расширение гарантий прав и свобод, улучшающее положение личности, предусмотрено, например, ст. 36 Конституции Карачаево-Черкесии, ст. 36 Конституции Чеченской Республики, закрепляющими, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются федеральными и республиканскими законами; ст. 25 Конституции Карелии — что в республике может устанавливаться дополнительное социальное обеспечение; ст. 41 Конституции Кабардино-Балкарии, гарантирующей трехлетний отпуск по уходу за ребенком, оплачиваемый в размере, установленном республиканским законом.
Во многих конституциях республик провозглашаются национальные и этнические права и свободы. Практически все республиканские конституции воспроизводят федеральную норму о свободе определения и указания своей национальной принадлежности. Конституции некоторых республик, воспроизводя федеральную норму о свободе определения и указания своей национальной принадлежности, дополняют, что республика гарантирует реализацию права на указание своей национальной принадлежности (ст. 53 Конституции Башкортостана), что оскорбление национального достоинства преследуется по закону (ст. 35 Конституции Республики Алтай, ст. 32 Конституции Республики Саха (Якутия)).
Встречаются и отступления от федеральных норм, когда в республиканских конституциях происходит неточное использование их формулировок (цитируется только часть федеральной нормы, некорректно видоизменяется содержание и проч.). Например, в республиканских конституциях выделяется защита прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Конституция Саха (Якутии) в ст. 27 в связи с этим устанавливает, что «представители коренных малочисленных народов Севера имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской службой в соответствии с федеральным законом». Нельзя не заметить, что федеральной Конституцией указанное право в ее ст. 59 адресовано всем российским гражданам, т. е. норма республиканской конституции сужает круг субъектов этого права. В сфере семьи, материнства и детства, например, Республика Ингушетия устанавливает норму, согласно которой граждане имеют право на вступление в брак и построение семейных отношений на основе национальных традиций и обычаев (ст. 37 Конституции Ингушетии).
В этой связи необходимо заметить, что Конституция Российской Федерации запрещает любые формы ограничения прав человека по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Это общепризнанный международный стандарт в области прав человека. В многонациональной федеративной России, имеющей в качестве субъектов и национально-государственные образования, региональная система законодательства должна учитывать национальные, языковые и культурологические особенности населения. Такие особенности, как правило, находятся в сфере общих вопросов воспитания, образования, науки, культуры, охраны памятников истории и культуры, перечисленных в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Тем не менее регулирование вопросов в указанной сфере должно учитывать, что национальная принадлежность не может быть основанием изменения правового статуса человека и гражданина.
Большое разнообразие можно наблюдать в закреплении сферы духовных прав и свобод. Так Республика Башкортостан содействует поддержанию толерантности, терпимости и уважения между верующими различных вероисповеданий (ст. 30 Конституции). Многие республики акцентируют моральные и нравственные начала в обществе, закрепляют конституционные нормы, направленные на воспитание и укрепление общечеловеческих ценностей. В Кабардино-Балкарии устанавливается, что распространение информации, несовместимой с морально-нравственными и национальными традициями и устоями народов республики, преследуется по закону (ст. 33 Конституции). В Чеченской Республике запрещается пропаганда насилия и порнографии (ст. 26 Конституции). Конституцией Карачаево-Черкесской Республики (ст. 35) и Конституцией Чеченской Республики (ст. 35) провозглашаются священными и охраняются общепризнанные прогрессивные традиции и обычаи народов республик.
С особенностями закрепляют республиканские конституции и обязанности человека и гражданина. Так Конституция Республики Саха (Якутия) в ст. 32 и 62 Конституции Алтая устанавливает ряд обязанностей таких, как обязанность каждого уважать самобытную культуру, обычаи, традиционный образ жизни народа республики, содействовать их возрождению, сохранению и развитию, заботиться о сохранении жизни и здоровья других лиц, уважать нравственно-этические ценности и нормы взаимоотношений, сложившиеся в условиях Севера, заботиться о воспитании своих детей, готовить их к общественно полезному труду, растить достойными членами общества. Существует и обязанность уважения государственных символов. Статья 64 Конституции Татарстана и ст. 65 Конституции Алтая устанавливают, что долгом каждого в республике является уважительное отношение к государственным символам: флагу, гербу и гимну. Публичное проявление неуважения и надругательство над государственными символами преследуется по закону.
Конкретизируя и развивая в республиканских конституциях федеральные нормы об организации системы органов государственной власти республик, обязательно учитываются положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором определяются основы статуса и компетенции органов государственной власти, формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов субъекта Федерации, ответственность органов государственной власти субъекта Федерации. В соответствии с названным законом систему органов государственной власти республики в составе Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти республики; высший исполнительный орган государственной власти республики; иные республиканские органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией республики. Конституцией республики может быть установлена должность высшего должностного лица республики в составе Российской Федерации. Исследование текстов конституций республик позволяет нам констатировать, что предложенный перечень органов государственной власти востребован в каждой республике. Несмотря на диспозитивность нормы о наличии высшего должностного лица, оно определено в каждой республике.
В определении правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти республики указанный Федеральный закон дает определенную свободу для регионального законодателя, но с учетом закрепленных ограничений. Так, самостоятельно (с учетом исторических, национальных и иных традиций) республикой устанавливаются наименование и структура парламента, порядок выборов трех четвертей его состава, численность депутатов (в пределах, установленных федеральным законом), в том числе, депутатов, работающих на профессиональной основе, срок их полномочий. Наибольшая свобода действий республиканского законодателя видится в конкретизации полномочий законодательного (представительного) органа, определении порядка назначения отдельных должностных лиц, гарантий депутатской деятельности.
Анализируя наименования законодательных (представительных) органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, можно отметить, что ни одно из них не повторяет словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти. На республиканском уровне это: Государственные Собрания, Государственные Советы, Народные Собрания, Парламенты, Верховные Советы, Законодательные Собрания, Великие Хуралы, Народные Хуралы. Во всех республиках в составе Российской Федерации срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа установлен либо в четыре, либо в пять лет.
Высшее должностное лицо, его правовой статус большей частью регулируются федеральными нормами. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает порядок выборов высшего должностного лица, его компетенцию, ответственность и другие элементы правового статуса. Республика вправе только определить наименование высшего должностного лица, его взаимоотношения с другими республиканскими органами государственной власти и органами местного самоуправления, конкретизировать полномочия. До недавнего времени большинство республик использовало для обозначения высшего должностного лица республики наименование «президент». Само значение этого слова с латинского (praesidens) переводится как «сидящий впереди», что подразумевает его единственность. Этот теоретический постулат подтверждается мировой практикой: ни в одном федеративном государстве главы субъектов федерации не именуют себя президентами, подразумевая, что президент может быть только федеральный. В Российской Федерации из 21 республик (до присоединения Республики Крым) 13 республик возглавлялись соответствующими президентами, 6 — главами республики, 2 — председателями правительства. Первой республикой, изменившей наименование высшего должностного лица с «Президента республики» на «Главу республики» со 2 сентября 2010 г., стала Чеченская Республика. В течение переходного периода, установленного федеральным законодательством до 1 января 2015 г., все республиканские конституции переименовали высших должностных лиц, кроме Конституции Республики Татарстан.
Развитие республиканских норм о судебных органах в республике основывается на том, что судебная система в России согласно ст. 118 Конституции Российской Федерации устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом, а судоустройство в соответствии со ст. 71 Конституции относится к предмету ведения Российской Федерации. Определяя систему органов судебной власти, республики указывают в своих конституциях, что на территории республики действуют федеральные суды (могут их перечислять) и суды республиканские. Применяя нормы Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», республики учреждают на своей территории конституционные суды, основы статуса которых закрепляются в республиканских конституциях. Конкретизируя нормы Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» республиканский законодатель организует деятельность мировых судей на своей территории.
Таким образом, конкретизируя федеральные нормы в своем конституционном законодательстве, республики строят фундамент собственного законодательства. Причем в этом процессе выявляются и собственные учредительные нормы, с помощью которых находят свою реализацию предметы собственного ведения республики, а также полномочия республики в вопросах ее совместного ведения с Российской Федерацией. Учредительный характер конституционных актов республик в составе России позволяет реализовать собственное правовое регулирование и самостоятельно определять содержание своих конституционных установлений.
Разные конституции республик в разной степени отражают особенности своего региона — какие-то больше, какие-то меньше. Помимо объективно существующих исторических, национальных, экономических и географических особенностей, большую роль в конституционном нормотворчестве играют и политические процессы, причем чаще субъективного характера. Но, как верно было отмечено, необходимо учитывать условие равного правового статуса всех граждан независимо от места проживания, как гарантии их конституционных прав и свобод, недопустимость установления ограничительных условий пользования правами в зависимости от национальной принадлежности, места жительства и других обстоятельств206.
Важно понимать, что все конституционные тексты (и федеральной Конституции, и конституций республик) вместе образуют конституционное пространство одного государства, а потому должны быть согласованы, гармонизированы, должны составлять вместе адекватный действительности, качественный и эффективный инструмент регулирования всех общественных и государственных процессов. Конституции республик, развивая и конкретизируя федеральную Конституцию и федеральное законодательство, должны восполнять недостающие конституционные предписания, сохраняя при этом свою неповторимость и своеобразие.
3.5. Стиль и язык конституций
Конституция в любом государстве является основным законом, и, являясь одним из видов законодательного акта, должна создаваться по правилам законодательной техники. Стиль и язык конституционных актов должен отвечать требованиям, предъявляемым в целом к законодательным актам.
В юридической литературе неоднократно формулировались общие требования к законодательному стилю. Это: официальность, директивность, нейтральность (отсутствие экспрессивности), обезличенность, последовательность, точность, лаконизм (краткость и четкость выражения мысли, идеи), компактность.
Незнание закона, как известно, не освобождает от ответственности за его несоблюдение. В связи с этим закон должен быть доступен всем тем, к кому он обращен, должен быть облечен в ясную словесную форму. Поэтому, как считает Д. А. Керимов «в тексте закона следует использовать максимально простые слова, термины и фразы, широко употребляемые в обиходе и легко воспринимаемые людьми»207. Это будет гарантировать его высокое качество и выступать условием его эффективного применения.
В некоторых республиканских законах о нормативных правовых актах прямо закрепляются требования по составлению текстов нормативных документов. Например, в ст. 17 Закона Карачаево-Черкесской Республики208 установлено, что текст нормативного правового акта излагается простым и ясным литературным языком в соответствии с нормами современного русского литературного языка. Не допускается употребление сложных фраз, образных сравнений, эпитетов и метафор, а также устаревших и многозначных слов и выражений.
Помимо этого, создание закона предполагает соблюдение правил грамматики и синтаксиса. Грамотное изложение закона не исключает использования специальных юридических выражений и терминов. Важнейшим требованием при составлении законодательных текстов является понятийная определенность и четкость в использовании терминологии. Мысль законодателя должна быть сформулирована так, чтобы обеспечить одинаковое понимание и толкование закона, его единообразное соблюдение, исполнение и применение. Как отмечается в литературе, яркость, выразительность, красота и изящество стиля закона — в логичности и последовательности, экономичности и рациональности, мотивированности и формальной определенности, в однозначности, точности и четкости изложения смысла правовых предписаний209.
Конституции по своим стилистическим и языковым особенностям занимают особое место в общей системе законодательных актов. Причем словоупотребление, применяемый стиль изложения в значительной мере зависят от правовой системы, действующей в данном государстве. В связи с этим принято выделять стилистические особенности конституционных текстов разных правовых систем210. На словоупотребление и стиль в значительной мере воздействуют конституционные традиции, существующие в конкретной стране, а в более широком значении — ее правовая, и в частности конституционная, культура211. Например, англо-саксонская правовая система наиболее сложна для восприятия в силу особенностей ее правовых институтов, не имеющих аналогов в европейском континентальном праве, а также из-за традиций своеобразного изложения правового материала. Конституциям стран англосаксонской системы права присуща детальность, каузальность, своеобразная логика и специфический стиль изложения конституционных норм. Все это приводит к созданию объемных, подробных актов. Не случайно одной из самых объемных в мире является конституция страны англосаксонской системы права — Индии212. Германская правовая система проще, но есть свои сложности с синтаксисом и громоздкостью конструкций. При этом немецкие конституции имеют высокую юридическую точность. В странах с романской правовой системой (Франция, Италия и др.) стиль конституций относительно прост и доступен. Общедоступное словоупотребление и относительно простые формулировки характерны для японской конституции и большинства конституций социалистических государств.
Слово «конституция» в переводе означает «учреждаю, устанавливаю», с него начинались указы императоров Рима. С современных позиций старые конституции написаны высоким стилем, устаревшим, архаичным языком, так как во время их создания не было еще опыта подготовки конституционных актов и составления их развернутых текстов.
Стиль и язык конституций, хотя и подчинен общим требованиям законодательной техники, имеет свои специфические особенности, которые вытекают из специфики и особенностей конституционно-правовых норм. Как известно, конституционные нормы отличают общность, программность, учредительность, фундаментальность. К тому же все конституции выполняют и идеологическую функцию. В связи с этим для стиля и языка конституционных текстов допускаются некоторые исключения. Например, употребление в конституциях высокого стиля (особенно в преамбулах), призванного оказать определенное эмоциональное воздействие, не считается изъяном, тогда как в обычном законе употребление пышности и торжественности языка не допускается. В конституционных текстах допустимо излагать положения торжественно, «красиво» выражать их историческое значение для общества, демократии и прогресса, широко используя при этом популистскую лексику213.
Торжественность является обязательным элементом стиля любой конституции, но она присуща не всему конституционному тексту, а, как правило, преамбуле, некоторым нормам-декларациям, нормам-принципам, нормам программного характера. Об этом свидетельствует и действующие в некоторых республиках законодательные нормы о языке нормативных правовых актов, например: «В тексте нормативного правового акта (за исключением преамбулы) не могут быть использованы общие рассуждения, лозунги, призывы, декларации»214.
Конституция, как и любой закон, должна быть стилистически нейтральной. Основная часть текста современных конституций, где закрепляется правовой статус человека и гражданина, организация и деятельность органов государственной власти, нормы избирательного права, ответственность субъектов конституционных правоотношений и т. п., как правило, не пишется высоким стилем. Там исполняются требования, присущие стилю законодательного акта вообще.
Тем не менее определенная торжественность характерна практически для каждой республиканской конституции. Так, преамбула Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия начинается со слов: «Да будет благополучие!» Далее в преамбуле используются следующие речевые обороты: «будучи преисполнены решимостью», «соединив свои помыслы и волю», «торжественно провозглашаем и принимаем настоящее Степное Уложение (Конституцию)». Преамбула Конституции Чеченской Республики закрепляет, что «подтверждая лучшие традиции народов Чеченской Республики и всей Российской Федерации, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к земле отцов, веру в добро и справедливость, провозглашаем и принимаем Конституцию Чеченской Республики».
Элементы торжественности обязательно содержатся в статьях конституций, закрепляющих клятвы глав республик при вступлении в должность. Например, в тексте клятвы, которую произносит в соответствии со ст. 71 Конституции Республики Саха (Якутия) глава Республики Саха (Якутия) при вступлении в должность, содержатся слова: «Клянусь своей честью и достоинством…»
Конституционные тексты республик формулируются с преимущественным использованием обобщенно-абстрактных средств языка. Преамбулы конституций все это хорошо демонстрируют, когда определяют цели и задачи основного закона, объединяют все его предписания общей идеей, политической и правовой основой, акцентируют внимание на актуальных вопросах правового регулирования. Например: «опираясь на исторические традиции и нравственные принципы предков» (в преамбуле Конституции Республики Тыва), «чтя память предков, завещавших нам идеалы добра, справедливости и любви к Отечеству» (в преамбуле Конституции Республики Ингушетия), «исходя из высокой ответственности перед нынешним и будущими поколениями, утверждая права и свободы человека и гражданина, гражданский мир и согласие» (в преамбуле Конституции Республики Адыгея).
Следующей особенностью конституций республик является их декларативность. Сама по себе декларативность считается весьма существенным недостатком законодательства. Как справедливо было отмечено в литературе, общие фразы и слова с широким и расплывчатым смыслом не поддаются однозначному толкованию, а тем более единообразному применению, что ведет к девальвации юридических норм215. Например, выражение «общепризнанные принципы и нормы международного права» по мнению Т. В. Губаевой, обладает весьма широким понятийным содержанием, выраженным в абстрактно-оценочной форме, и поэтому, считает она, в российском законодательстве в целом ряде случаев целесообразно не просто делать отсылки к международно-правовым принципам, а дать дефинитивную норму о содержании каждого из них применительно к юридической регламентации той или иной сферы общественной и государственной жизни216. Но применительно к конституционному тексту декларативность в известной степени необходима в силу важности и принципиального значения конституции, особенности конституционных норм. Конституция Российской Федерации в ст. 15 впервые в отечественном праве установила, что общепринятые принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данная правовая норма для права России является общеправовым принципом и одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Практически все конституции республик в составе Российской Федерации используют ссылки на общепризнанные принципы и нормы международного права при закреплении основ конституционного строя. Все республики обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. А преамбула Конституции Бурятии, например, напрямую ссылается на Всеобщую Декларацию прав человека и другие международно-правовые акты. Поэтому применительно к конституции вряд ли целесообразно раскрывать содержание каждого из международных принципов, это уместнее делать в обычных законах.
Считается допустимым использование в конституционных текстах моральных, этических норм, имеющих воспитательные функции, формирующих гражданские и нравственные позиции. В отличие от текста федеральной Конституции, конституции республик выгодно отличаются наличием в своих текстах подобных норм. Например, ст. 35 Конституции Республики Адыгея гласит: «Почтительное отношение младших к старшим и уважительное отношение старших к младшим — священный долг каждого»; ст. 11 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливает: «Воспитание в семье и обществе имеет целью формирование человека как свободной, нравственной и просвещенной личности, уважающей честь, достоинство и свободу других людей, носителя национальной и общечеловеческой культуры»; ст. 32 Конституции Республики Тыва закрепляет: «Каждый ребенок имеет право на обеспечение специальной защиты и предоставление возможностей и благоприятных условий для физического, умственного, нравственного и духовного развития в условиях свободы и достоинства»; ст. 35 Конституции Чеченской Республики гласит: «Общепризнанные традиции и обычаи народов Чеченской Республики — уважение к старшему, женщине, людям различных религиозных убеждений, гостеприимство, милосердие — священны, охраняются Конституцией Чеченской Республики и законами Республики»; ст. 49 Конституции Алтая устанавливает: «Занятие общественно-полезным трудом, почитание старших, уважение к женщине, любовь к Отечеству признаются основополагающими направлениями в воспитании детей в семье, школе и обществе».
Формулировка моральных и этических норм практически всегда осуществляется при помощи оценочных понятий, которые, в общем-то, для юридического документа не свойственны. Тем не менее включение оценочных понятий в нормативный акт не является ошибкой юридической техники. В республиканских конституциях можно встретить «священные традиции», «священные обычаи», «священный долг». Как указывал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 8 апреля 2014 г. № 10-П217, законодатель не лишен возможности прибегать к ним, если значение таких понятий доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений непосредственно из содержания конкретного нормативного положения. Например, ст. 10 Степного уложения (Конституции) Республики Калмыкии закрепляет положение, согласно которому Республика Калмыкия разделяет ответственность за существующие глобальные общечеловеческие проблемы и обязуется прилагать усилия к их разрешению в духе любви, сострадания, милосердия и прогресса, содействуя устройству мира на Земле. Совершенно ясно, что здесь речь идет не о юридической ответственности за определенные деяния, а речь идет о причастности Республики к общечеловеческому сообществу и его проблемам, о соучастии в поддержании гуманитарного порядка.
Пожалуй, основополагающим требованием, из всех предъявляемых к конституционным текстам требований, является требование ясности языка. Конституция — правовой акт, следовательно, на ее основе осуществляется деятельность всех субъектов правовых отношений и на ее основе к этим субъектам применяется юридическая ответственность. Без соответствующего понимания конституционной нормы добиться ее адекватного исполнения невозможно. Ясность выражается в обеспечении идентичного понимания субъектами правоотношений значения нормы. Существует близкое по значению к ясности правового акта требование его точности, которое означает надлежащее употребление языковых средств в строгом соответствии с правилами, установленными в конкретном современном литературном языке, обеспечивающее такое изложение норм правовых актов, при котором «языковая погрешность» недопустима218. Свой вклад в обеспечение этих требований вносят конституционные суды, которые в процессе своей деятельности, по сути, проводят лингвистическую экспертизу.
Чем точнее, а, следовательно, и яснее изложена конституционная норма, тем меньше шансов исказить ее в дальнейшем в процессе толкования. Многие источники приводят знаменитую фразу Наполеона, который, напутствуя своих юристов, писавших для него конституцию, сказал им, что будущая «конституция должна быть краткой и туманной». Требуя краткости, Наполеон подразумевал, что конституция должна быть удобна для использования, а говоря о туманности, он полагал, очевидно, что она должна быть таковой для того, чтобы «придворные» юристы в сложных случаях могли толковать эти «туманные» места так, как это выгодно государству, а в лице государства ему — Наполеону Бонапарту219.
Некоторые ученые отмечают в этой связи проблему, связанную с тем, что сформулированные юридической наукой и отчасти закрепленные в законодательстве термины, обозначающие юридические требования к языку нормативных правовых актов, носят оценочный характер, а значит, не исключено субъективное начало при их толковании и применении220.
Если в конституции то или иное понятие обозначено одним определенным термином, то и все остальное законодательство должно в соответствующих случаях пользоваться именно этим термином, избегая других синонимов, чтобы не ставить правоприменителя в затруднение относительно того, имеет он дело с одним и тем же понятием или с разными221. На этот счет некоторые республики закрепили соответствующие нормы в своем законодательстве. Например, ст. 17 вышеуказанного Закона Карачаево-Черкесской Республики устанавливает правило, согласно которому «термины должны употребляться только в одном значении и в соответствии с общепринятой терминологией».
Все слова в составе законодательного акта должны соответствовать лексическим, грамматическим и стилистическим стандартам — литературным нормам государственного языка Российской Федерации. При этом не должны использоваться региональные наречия, говоры, диалекты. Текст документа должен быть единым, унифицированным с языковых позиций.
В этой связи не приветствуется использование в юридическом языке этнографизмов — слов, обозначающих предметы и явления, известных лишь в данной местности и не имеющие (не всегда имеющие) синонимов в общепринятом языке222. Тем не менее для конституций республик в составе Российской Федерации они характерны. Это объясняется тем, что в соответствии со ст. 68 Конституции Российской Федерации республики вправе устанавливать свои государственные языки. Например, в начале 1990-х гг. многие республики переименовывались с учетом своих этнических особенностей и появились такие названия, как: Республика Башкортостан, Республика Калмыкия — Хальмг Тангч, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан, Чувашская Республика — Чаваш Республика. Однако необходимо учитывать, что в акты законодательства Российской Федерации названия республик включаются на государственном языке Российской Федерации — русском. В связи с этим название должно быть либо традиционно русским, либо таким, которое совместимо с фонетикой и грамматикой русского языка. По этой причине некоторые республики внесли изменения в свое соответствующее законодательство и впоследствии отказались от новых наименований (соответствующие изменения были внесены в ст. 65 Конституции Российской Федерации). Сегодня юридически не существуют названия Хальмг Тангч и Чаваш республика223.
В отношении некоторых республик в обиходной речи, в средствах массовой информации используются старые привычные наименования — Башкирия, Марийская республика, Татария и т. д. Республика Тыва в ст. 1 своей Конституции закрепляет, что допустимо использование старого наименования: «Наименования Республика Тыва и Тува равнозначны».
Некоторые конституции вводят дополнительные национальные наименования своих республик (причем в ст. 65 Конституции Российской Федерации они не упомянуты), например: ст. 1 Конституции Чеченской Республики указывает национальное наименование Чеченской Республики — Нохчийн Республика, ст. 1 Конституции Республики Карелии закрепляет равнозначность наименований «Карелия» и «Карьяла».
Помимо национальных названий республик в конституциях закрепляются национальные названия парламентов, таких как:
- Народный Хурал — в республиках Бурятия и Калмыкия;
- Великий Хурал — в Тыве;
- Эл Курултай — в Республике Алтай;
- Курултай — в Башкортостане;
- Ил Тумэн — в Республике Саха (Якутия);
- Хасэ — в Адыгее.
Традиционные, национальные названия используются и в административно-территориальном устройстве некоторых республик. Все республики закрепляют в своих конституциях в качестве основных элементов административно-территориального деления районы и города. При этом ст. 68 Конституции Республики Алтай использует дополнительное название района — аймак, а ст. 45 Конституции Республики Саха (Якутия) — улус. Помимо этого, ст. 99 Конституции Саха (Якутии), закрепляя территориальную основу местного самоуправления в республике, с учетом исторических и иных местных традиций среди прочих образований называет наслеги.
Все республиканские конституции в той или иной мере отражают национальные, этнические особенности. Так ст. 19 Конституции Республики Алтай гласит: «Республика Алтай, являясь единственным очагом и хранителем алтайской национальной культуры, историко-культурного наследия, гарантирует их сохранение и развитие». В других конституциях тоже много норм подобного рода, использующих понятия и терминологию национального характера. Например, в некоторых конституциях можно встретить следующие словосочетания: самобытность и этническая неповторимость, национальное самосознание, национальное достоинство, этническая специфика организма человека, насильственная ассимиляция и этноцид, национально-этнические традиции, этнические общности, морально-нравственные устои народов, национальная культура, национальные муниципальные образования и т. п.
В конституциях республик встречаются и несвойственные для правовых актов понятия, не имеющие нормативных определений. Например, ст. 59 Конституции Республики Коми употребляет понятие «жители»: «Республика Коми покровительствует своим жителям в случае их временного пребывания за пределами республики»; ст. 42 Конституции Республики Саха (Якутия) говорит о «старожилах»: «Республика Саха (Якутия) гарантирует сохранение и возрождение коренных народов Республики Саха (Якутия), а также русских и других старожилов».
Как уже отмечалось, в конституционных текстах не приветствуется использование устаревших слов и выражений. Но конституционное право отличает преемственность традиций, поэтому в конституционном законодательстве Российской Федерации присутствуют такие понятия, как «дума», «присяжный заседатель», «мировой судья» и др. однако, как верно было замечено в литературе224 перед использованием в законодательстве историзмов следует убедиться, связаны ли современные реалии с теми понятиями, которые обозначались данными словами; архаизмы следует использовать только в том случае, если они указывают на основы конституционного строя государства, организацию власти, устройство судебной системы.
Анализируя язык конституций, следует учитывать, что идеи конституционализма заимствованы из западной правовой науки и западной демократии, а потому многие встречающиеся в конституционном праве понятия и термины пришли в русский язык из других языков, например, «конституция», «субъект», «вотум», «арбитраж», «парламент» и другие225. Необходимо заметить, что использование иностранных слов оправданно только тогда, когда невозможно использовать адекватный аналог из русского языка. В тех случаях, когда для регулирования общественных отношений достаточно слов русского языка, необходимо выразить норму средствами государственного языка Российской Федерации. Именно поэтому наша российская Конституция не использует иностранных терминов «инаугурация», «импичмент», «вето», «иммунитет» или «индемнитет», «промульгация», а оперирует понятиями «вступление в должность», «отрешение от должности», «отклонение закона», «неприкосновенность», «подписание и опубликование закона». В связи с этим и на уровне республик не рекомендуется включать иностранные заимствования, которые не закрепляются ни в федеральной Конституции, ни в федеральном законодательстве. Нельзя не отметить, что республиканские конституции в свою конституционную лексику дополнительные зарубежные понятия и термины не вводят.
В соблюдении единства российского законодательства в Российской Федерации, как и в любом другом федеративном государстве, единой юридической терминологии отводится одна из главных ролей. И федеральные, и региональные акты могут касаться одного предмета регулирования, предписания могут дополнять друг друга, и разночтения в таком случае недопустимы. Нормы федерального законодательства, в том числе, нормы — определения, часто воспроизводятся в законодательстве субъектов Федерации. А. С. Пиголкин в свое время отмечал, что если термин употребляется в различных актах, связанных отношениями иерархии, то его определение уместно давать в акте наибольшей юридической силы. Это обеспечивает единство правового регулирования, ликвидируется несогласованность и разночтения нормативного материала. Особенность нормативного определения в том, что законодатель дает юридическому термину одно-единственное определение, включая в него все существенные с его точки зрения признаки, т. е. такие, которые носят регулирующий характер, имеют правовое значение. Наличие у термина нескольких различных законодательных дефиниций ведет к нечеткости, расплывчатости правового регулирования, порождает недоразумения и ошибки226. Например, во многих республиканских конституциях содержится понятие адвокатуры. В целом можно заметить, что все определения данного понятия базируются на определении и признаках адвокатуры, содержащихся в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», в соответствии с которым «Адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления». Статья 104 Конституции Карачаево-Черкесской Республики дословно воспроизводит федеральную дефиницию; ст. 61 Конституции Республики Удмуртия, ст. 105 Конституции Чеченской Республики, ст. 142 Конституции Республики Алтай определяют адвокатуру как «независимое профессиональное объединение лиц, занимающихся адвокатской деятельностью»; ст. 90 Конституции Республики Саха (Якутия) закрепляет, что адвокатура есть «самоуправляющаяся организация, созданная и действующая для защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц». Совершенно очевидно, что понятие, определенное в федеральном законе, по-разному интерпретируется в текстах республиканских конституций. Вряд ли была для этого целесообразность, учитывая, что использование специальных терминов в конституционных текстах не приветствуется. Вполне достаточно того, что определение адвокатуры закреплено на федеральном уровне и республиканский законодатель может пользоваться им при принятии своих нормативных правовых актов.
В некоторых случаях подобные разночтения возникают, если какому-либо понятию нет соответствующего определения на федеральном уровне. Так, например, некоторые республиканские конституции наряду с понятием «государственный язык» республики, вводят в оборот и понятие «официальный язык». Статья 46 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливает, что «языки коренных малочисленных народов Севера являются официальными в местах компактного проживания этих народов». Нормативного определения понятию официального языка на сегодня нет, а в правоприменительной практике, в текстах некоторых документов можно встретить также словосочетания «язык официального делопроизводства», «язык официального общения», «официальное использование языка» и т. п. В этой связи адекватное использование указанного конституционного положения вряд ли возможно.
Официальный язык упоминался в постановлении Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П227, где отмечалось, что регулирование статуса татарского языка как государственного языка Республики Татарстан, его защита и развитие, изучение (преподавание) в рамках основного общего образования как обязательной учебной дисциплины должны осуществляться без ущерба для функционирования и изучения русского языка как государственного языка Российской Федерации в соответствии с общефедеральными государственными стандартами с учетом того, что в отличие от русского языка татарский язык не является официальным языком на территориях других субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» регулирует использование государственного языка, не применяя термин «официальный язык». Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» в ст. 3 содержит указание на «официальные сферы общения» опять же без использования понятия «официальный язык»: «в местности компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущего за их пределами, наряду с русским языком и государственными языками республик, в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности. Порядок использования языков в таких местностях определяется законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
Нередко высказывается позиция, согласно которой государственный язык и официальный язык — тождественные понятия и под государственным (официальным) языком понимается язык, которому государство придает правовой статус обязательного средства общения в публичных сферах общественной жизни. Тем не менее думается, что полного тождества здесь нет. Государственный язык, как более широкое понятие, действует на всей территории федерации, в том числе, ее субъектах во всех сферах жизнедеятельности. Государственный язык — символ государства. Официальный же язык — более узкое понятие, может устанавливаться в местах компактного проживания определенной национальности (народности) для употребления в официальном общении, официальном делопроизводстве, т. е. в качестве «рабочего языка». Понятия государственного и официального языка могут совпадать, если на всей территории государства нет территорий с коренным населением, язык которых отличался бы от государственного.
Корректное использование специальной терминологии очень важно при закреплении правового статуса республики, ее государственных характеристик. Как известно, федеральная конституция и федеральное законодательство не предусматривают наличия в республиках в составе Российской Федерации суверенитета республики. В соответствии с известным решением Конституционного Суда РФ228 Конституция РФ не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, который исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства — даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Отсутствие такого ключевого признака государства, как суверенитет, для уровня республик означает, что использование в ст. 5 (ч. 2) Конституции РФ понятия «республика (государство)» не означает — в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г. — признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
Тем не менее ст. 1 Конституции Республики Татарстан устанавливает, что суверенитет республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и республики и является неотъемлемым качественным состоянием республики. Таким образом, в этой статье не только используется термин «суверенитет», но и дается его понятие.
Республики как субъекты Федерации являются государственно-подобными образованиями. В связи с этим видится оправданным применительно к статусу республики использовать понятие «государственность». Например, ст. 1 Конституция Башкортостана закрепляет, что «государственность Республики Башкортостан выражается в том, что Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, имеет свою территорию, население, систему органов государственной власти, свою Конституцию и законодательство, а также государственные языки и государственные символы Республики Башкортостан».
Используемые в конституционных текстах Российской Федерации и республик в ее составе понятия и термины должны единообразно отражать конституционные идеи и принципы государства, а также составлять единый понятийный ряд, сформировавшийся в данной сфере правового регулирования. В этой связи Т. В. Губаева229, например, считает весьма неудачным сочетание слов суверенные республики в составе Российской Федерации, используемое как в наименовании, так и в тексте Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Она пишет, что «в таком контексте слово суверенитет из правового термина превратилось в некий политический лозунг новой государственности»; «нормативный правовой текст, в котором термин суверенитет использован некорректно, может быть вследствие этого по-разному прочитан»230. Таким образом, однозначность в нормативном правовом языке есть не одно-единственное значение слова, а его одинаковое восприятие и единообразное толкование231.
Помимо понятия «суверенитет» Конституция Республики Татарстан в ст. 21 использует понятие гражданства республики и поясняет его: гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Республики Татарстан. Далее по тексту, раскрывая правовой статус личности, Конституция Татарстана использует уже не выражение «граждане Республики Татарстан», а «граждане в Республике Татарстан», что, конечно, не одно и то же. Между тем, как известно, с принятием Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в Российской Федерации исчез такой институт как гражданство республик. Таким образом, конституционные тексты некоторых республик используют понятия, которые для уровня республик законодательством Российской Федерации не определяются. Очень своевременно в Законе Республики Хакасия232 было установлено, что слова и выражения в тексте нормативного правового акта используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в Конституции Российской Федерации, законодательстве Российской Федерации, Конституции Республики Хакасия.
В целом стиль и язык республиканских конституций выдержаны в соответствии с общими классическими мировыми стандартами, отвечают основным требованиям российской правовой системы, имеют отличия и особенности, вызванные спецификой правового статуса республик в составе Российской Федерации, их историческим, экономическим, национальным и этническим своеобразием.
Все республиканские конституции используют характерный для конституционных текстов торжественный, в некотором смысле декларативный, высокий стиль. Особо это проявляется во вступительной части (преамбуле) конституции. Использование моральных, этических норм заметно при закреплении правового статуса человека и гражданина. Такой прием оправдан, учитывая, что подобного рода нормы важны в деле формирования гражданских и нравственных позиций личности. Язык республиканских конституций также в целом соответствует требованиям, предъявляемым к языку нормативных правовых актов, и некоторые республики закрепляют эти требования в своем законодательстве. В силу своей национальной самобытности, республики именуют свои органы государственной власти, административно-территориальные единицы с учетом национальных традиций. Так же, как и на федеральном уровне, республиканские конституции практически не используют иностранных заимствований, что можно оценить, безусловно, положительно.
При этом остается актуальным вопрос о содержании в конституциях республик терминов и понятий государственно-правового содержания, с помощью которых они закрепляют свой статус в составе Российской Федерации. Использование понятийно-категориального аппарата на уровне республик позволяет говорить о недостаточной их корректности и сопоставимости с практикой использования на федеральном уровне. В этой связи верно было отмечено, что использование единой терминологии должно относиться как к конкретному нормативному правовому акту, так и ко всем другим актам, развивающим и конкретизирующим его положения, а также ко всем актам соответствующей сферы правового регулирования233. Особенно актуально требование терминологического единства в федеральных и республиканских актах, принимаемых в сфере совместного ведения, так как в этой сфере все акты касаются одного предмета правового регулирования.
Базовое понятийное единство в законодательстве и в правовой системе в целом служит гарантией юридической культуры правотворчества и недопущения юридических противоречий. Нежелательно использование в конституционном тексте терминов, если они недостаточно ясны и четки, допускают неоднозначность толкования, так как конституция, как правовой акт всеобщего пользования, должна быть понятна всем. Термины и понятия, используемые в конституционных текстах федерального и республиканского уровней, должны иметь одинаковое значение, иначе их различное толкование может привести к коллизиям в правоприменительной практике. В связи с этим в целях эффективного правового регулирования на территории всей Российской Федерации, однозначного толкования и применения конституционно-правовых норм, необходимо обеспечить унификацию терминологического аппарата в национальном конституционном законодательстве.
[199] Там же.
[191] Авакьян С. А. Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: материалы научной конференции. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. С. 7.
[192] Пылин В. В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации: учеб.-практ. пособие. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. С. 69.
[193] См.: Ливеровский А. А. О «юридико-технической правке» конституционного текста: внесение изменений в Устав Санкт-Петербурга // Государство и право. 2010. № 9. С. 98.
[194] См.: Марченко В. Я. Охрана достоинства личности в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2008. № 1. С. 162.
[195] Там же. С. 162.
[196] Никитина Е. Е. Ограничения конституционных прав человека законодательством субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 11. С. 40.
[197] Личичан О. П. Указ. соч. С. 51.
[198] Пиголкин А. С. Способы изложения нормативных предписаний // Законотворчество в Российской Федерации: науч.-практ. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000. С. 295.
[190] См.: Лексин И. В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы. М.: ЛЕНАНД, 2014. С. 242–255.
[188] См. Таева Н. Е. Указ. соч. С. 22.
[189] См.: Тихомиров Ю. А., Андриченко Л. В. Указ. соч. С. 6.
[180] См.: Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР / С. В. Поленина, Н. В. Сильченко; отв. ред. Р. О. Халфина. М.: Наука, 1987. С. 147.
[181] См.: Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР / С. В. Поленина, Н. В. Сильченко; отв. ред. Р. О. Халфина. М.: Наука, 1987. С. 148.
[182] Ромашкин П. С. О научных основах кодификации законодательства союзных республик // Советское государство и право. 1959. № 4. С. 3–10. С. 20.
[183] См.: Высшие представительные органы власти в СССР. М.: Наука, 1969. С. 177–179.
[184] Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 250-О «По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76 и 78 Конституции Российской Федерации» (документ опубликован не был).
[185] См.: Гошуляк В. В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 68–69.
[186] См.: Тихомиров Ю. А., Андриченко Л. В. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3. С. 6.
[187] См. Таева Н. Е. Указ. соч. С. 20–22.
[177] См.: Зорина Я. А. Указ. соч. С. 9.
[178] См.: Еникеев З. И., Еникеев А. З. Указ. соч. С. 274.
[179] Железнов Б. Л. АССР — высшая форма советской автономии. С. 68.
[170] Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548.
[171] Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 22.
[172] Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 22.
[173] См.: Жученко А. А. Указ. соч. С. 57–58.
[174] См.: Таева Н. Е. Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации. М.: Проспект, 2016. С. 23.
[175] См.: Таева Н. Е. Указ. соч.; Жученко А. А. Указ. соч. С. 52.
[176] Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России: монография. М., 2013. С. 179.
[166] Муртазина Р. Р. Конституционный процесс в республиках Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Казань, 2014. С. 25.
[167] Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 249-О «По ходатайству Президента Республики Башкортостан об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 2059.
[168] Постановление Конституционного Суда РФ от 5 декабря 2012 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 16 Федерального закона “О свободе совести и о религиозных объединениях” и пункта 5 статьи 19 Закона Республики Татарстан “О свободе совести и о религиозных объединениях” в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 51. Ст. 7324.
[169] Зорина Я. А. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Белгород, 2008. С. 15.
[160] См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 152.
[161] См.: Федеральный закон РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с изм. и доп. от 28 марта 2017 г. № 42-ФЗ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
[162] Заключение Конституционного Суда Республики Адыгея от 19 апреля 2001 г. «По запросу Президента Республики Адыгея по проекту Конституционного закона Республики Адыгея “О поправках к разделу I Конституции Республики Адыгея”» // Вестник Конституционного Суда Республики Адыгея. 2000. № 1.
[163] Заключение Конституционного Суда Республики Адыгея от 20 апреля 2011 г. «По запросу Государственного Совета — Хасе Республики Адыгея об одобрении пересмотра положения пункта 4 статьи 7 раздела I Конституции Республики Адыгея» // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2011. № 4.
[164] Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. № 103-О «По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2003. № 17. Ст. 1658.
[165] Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.
[155] См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. С. 689.
[156] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учебник для вузов / под ред. Б. А. Страшуна. М.: Норма, 2007. С. 103.
[157] См.: Сравнительное конституционное право: учеб. пособие / под ред. В. Е. Чиркина. М.: Международные отношения, 2002. С. 76–77.
[158] См.: Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование. С. 39.
[159] Там же. С. 39.
[150] См.: Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России: монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. С. 483.
[151] Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
[152] Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М.: Норма, 2000. С. 73.
[153] См.: Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование: монография / отв. ред. В. Е. Чиркин. М.: Норма, 2011. С. 623.
[154] См.: Павликов С. Г. Формирование системы органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации // Российский судья. 2004. № 6. С. 12.
[144] См.: Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 33.
[145] См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 98.
[146] См.: Саликов М. С. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации. М., 2002. С. 194.
[147] См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 99.
[148] См.: Ген Н. Л. Специфика конституционных норм и особенности их реализации // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 55.
[149] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
[140] См.: Саликов М. С. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации. М., 2002. С. 192.
[141] См.: Жученко А. А. Указ. соч. С. 12.
[142] См.: Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. С. 19.
[143] См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 18–23.
[133] Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 7
[134] Там же. С. 7.
[135] Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2002. С. 14.
[136] Цит. по: Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 540.
[137] Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации. С. 6.
[138] См.: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: теория, практика, методика / под ред. А. В. Гайды, М. Ф. Казанцева, К. В. Киселева, В. П. Реденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2001. С. 42.
[139] См.: Жученко А. А. Указ. соч. С. 5.
[130] Конституционное законодательство России / под ред. Ю. А. Тихомирова. С. 35.
[131] См., например: Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. С. 189; Жученко А. А. Соотношение конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России: проблемы теории и практики. М.: Авиаиздат, 2001. С. 18; Метшин И. Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации. М.: Норма, 2002. С. 100.
[132] Модельный закон — это рекомендательный законодательный акт, содержащий рекомендации возможных правовых решений тех или иных вопросов в целях унификации законодательства субъектов федерации и осуществления согласованной законодательной деятельности. Например, в США широко развита практика создания для штатов типовых законов, чтобы обеспечить единообразие в тех отраслях законодательства, где это необходимо. Так были разработаны Торговый кодекс, типовые кодексы по уголовному праву, уголовному процессу, закон о предпринимательских корпорациях.
[125] См.: Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 2000. С. 12.
[126] См.: Большая юридическая энциклопедия. М.: Эксмо, 2007. С. 263.
[127] См.: Саликов М. С. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. проф. В. А. Кряжков. М.: Городец-издат, 2002. С. 197.
[128] Игнатенко В. В. Региональное правотворчество и законодательство. Основные понятия и термины. Иркутск: Иркут. гос. экон. акад., 1996. С. 42.
[129] Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие / И. В. Котелевская, Ю. А. Тихомиров. М.: Юринформцентр, 1999. С. 73.
[232] Закон Республики Хакасия от 11 марта 2015 г. № 18-ЗРХ (с изм. и доп. от 12 мая 2016 г. № 37-ЗРХ) «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» // Вестник Хакасии. 2015. № 16.
[233] Губаева Т. В. Указ. соч. С. 67.
[230] Там же. С. 57–59.
[231] Там же. С. 66.
[229] См.: Губаева Т. В. Указ. соч. С. 56.
[221] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учебник для вузов / под ред. Б. А. Страшуна. С. 99.
[222] См.: Техника юридического письма: учеб.-практ. пособие / Е. С. Шугрина. М.: Дело, 2000. С. 59.
[223] Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 173 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 676; Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 173 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 676.
[224] См.: Любимов Н. А. Конституционное право России: лингвистический аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2002. С. 14.
[225] Там же. С. 15.
[226] Язык закона / под ред. А. С. Пиголкина. М.: Юрид. лит., 1990. С. 128–129.
[227] Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан “О языках народов Республики Татарстан”, части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан “О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан”, пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан “Об образовании” и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации “О языках народов Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина С. И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2004. № 47 Ст. 4691.
[228] Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.
[220] См.: Любимов Н. А. Качество российского конституционного законодательства: некоторые проблемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 18–21.
[218] Любимов Н. А. Конституционное право России: Лингвистический аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2002. С. 13.
[219] Чудаков М. Ф. Указ. соч. С. 183.
[210] См.: Чудаков М. Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. Минск: Харвест, 1998. С. 207.
[211] См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учебник для вузов / под ред. Б. А. Страшуна. С. 99.
[212] Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М.: Норма, 2009. С. 147.
[213] См.: Керимов Д. А. Законодательная техника: науч.-метод. и учеб. пособие. М.: Норма, 2000. С. 55.
[214] Закон Карачаево-Черкесской Республики от 15 ноября 2002 г. № 48-РЗ (с изм. и доп. от 22 февраля 2017 г. № 13-Р) «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» // День Республики. 2002. № 152 (16194).
[215] См.: Губаева Т. В. Язык и право. Искусство владения словом в профессиональной юридической деятельности. М.: Норма, 2003. С. 46.
[216] Там же. С. 47.
[217] Постановление Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона “О некоммерческих организациях”, части шестой статьи 29 Федерального закона “Об общественных объединениях” и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда “Костромской центр поддержки общественных инициатив”, граждан Л. Г. Кузьминой, С. М. Смиренского и В. П. Юкечева» // СЗ РФ. 2014. № 16. Ст. 1921.
[207] Керимов Д. А. Законодательная техника: науч.-метод. и учеб. пособие. М.: Норма, 2000. С. 64.
[208] Закон Карачаево-Черкесской Республики от 15 ноября 2002 г. № 48-РЗ (с изм. и доп. от 22 февраля 2017 г. № 13-Р) «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» // День Республики. 2002. № 152 (16194).
[209] См.: Керимов Д. А. Указ. соч. С. 61.
[200] См.: Курячая М. М. Проблемы централизации и децентрализации в сфере регулирования избирательных прав и права граждан Российской Федерации на референдум // Централизм, демократия и децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: материалы межд. НПК. М., 2006. С. 174.
[201] Приказ Министерства юстиции РФ от 31 мая 2012 г. № 87 (с изм. и доп. от 21 сентября 2015 г.) «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2013. № 1.
[202] См.: Демидов В. Н. Конституция Республики Татарстан и российский федерализм (опыт деятельности Конституционного Суда Татарстана) // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 46.
[203] Постановление Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2013 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов» // РГ. 2013. № 6062 (86).
[204] См.: Никитина Е. Е. Ограничения конституционных прав человека законодательством субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 11. С. 37.
[205] Юсубов Э. С. Регулирование и защита прав человека в федеративном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 38.
[206] См.: Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 485.
Глава 4. Конституционные законы и иные нормативные правовые акты конституционного значения в республиках
4.1. Конституционный закон как вид закона, имеющий конституционное значение
4.2. Нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов государственной власти республик
4.1. Конституционный закон как вид закона, имеющий конституционное значение
Конституция любого государства как основной закон, закрепляющий только базовые, фундаментальные общественные отношения, в силу своего относительно небольшого объема содержит лишь основы конституционных отношений, учреждает только основные институты. Содержание конституции не позволяет детально регламентировать в ней все взаимоотношения человека и государства, подробную организацию и деятельность органов государственной власти. В связи с этим конкретизация и развитие конституционных положений происходит в иных нормативных правовых актах, принятых во исполнение конституции.
Значимость конституционно-правовых отношений подразумевает более высокий уровень их регулирования, чем просто обычными законами, что обусловливает существование особого вида законов, которые по существу продолжают и развивают конституцию, закрепляя отношения власти, суверенитета и свободы личности. Этот вид закона имеет особую природу и органически связан с конституцией. В Российской Федерации такие законы называются конституционными.
Федеральные конституционные законы персонифицируют субъектов властвования, учреждают государственные органы и определяют их компетенцию и порядок деятельности, определяют пределы государственной власти и гарантии единства и целостности государства, стабильности ее субъектного состава. В этом случае принято говорить об опосредованном действии конституционных норм, которое осуществляется после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах234.
Категория конституционных законов до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. была неизвестна отечественной правовой системе. В бывшем СССР не сложилось однозначного понятия «конституционный закон». С. В. Поленина, например, выделяла «из общей массы законодательных актов конституционные законы — Конституцию СССР и конституции союзных и автономных республик»235 и вместе с другими исследователями полагала, что конституционное развитие в СССР утвердило систему моноконституционного акта, исключающего параллельное с Конституцией автономное существование каких-либо иных конституционных по своей юридической силе законов, поскольку любые дополнения и изменения должны быть инкорпорированы в текст Конституции236.
Некоторые авторы, учитывая значимость регулируемых отношений, относили к конституционным законам Основы законодательства СССР и союзных республик237. Другие ученые признавали, что Основы, бесспорно, регулируя важнейшие вопросы конституционного значения, по своему содержанию могут быть отнесены к указанной категории. Но отсутствие иных признаков — большая, чем у других законов юридическая сила, особый порядок принятия, изменения и отмены, не дают основания считать их конституционными238. В особом порядке в СССР принимались только законы об изменении Конституции.
Часть ученых наряду с Конституцией выделяла конституционные законы, под которыми понимались те законы, издание которых прямо предусматривалось текстом Конституции СССР239. Л. А. Морозова, активный сторонник выделения категории конституционных законов в системе советского законодательства, считала, что им присуща особая функция: значение регулируемых конституционными законами общественных отношений, их содержание, особенности нормативных предписаний сообщают этим законам такие свойства, которые фактически обеспечивают им более высокое положение в иерархии законодательных актов по сравнению с обыкновенными законами и придают им более высокую юридическую силу240. Однако никакого правового закрепления такие законы в советском государстве не получили.
Необходимо отметить, что, хотя конституционный закон не упоминался и не закреплялся юридически как вид законодательного акта, в некоторых случаях отдельные законы выполняли назначение конституционных. Так, например, вскоре после преобразования в 1961 г. Тувинской автономной области в Тувинскую автономную республику в составе РСФСР, Верховный Совет Тувинской АССР принял временные конституционные законы о государственном устройстве, об органах государственной власти и органах государственного управления, об образовании судебных и прокурорских органов, о гербе, флаге и столице Тувинской АССР, которые были утверждены Верховным Советом РСФСР и предназначены действовать впредь до принятия Конституции Тувинской АССР. Указанные конституционные законы в совокупности играли роль Конституции Тувинской АССР и восполняли ее отсутствие вплоть до принятия Конституции РСФСР 1978 г.
Если обратиться к законодательной практике большинства зарубежных стран, то можно констатировать, что однозначного понятия конституционного закона в них также нет. Понимание конституционного закона нередко основано на том, что конституционный закон — это закон, который, как правило, вносит изменения и дополнения в конституцию (Франция, франкоязычные страны, а также Румыния и др.), принимается в особом, усложненном порядке, часто совпадающим с процедурой изменения конституции, обладает обычно той же юридической силой, что и сама конституция. В данном случае такой конституционный закон может подниматься на уровень конституции и рассматриваться вместе с конституцией в целом.
Вместе с тем в некоторых зарубежных государствах под конституционным законом понимается не закон, вносящий изменение в конституцию (или не только он), а закон, который, дополняя ее, остается самостоятельным241. В Италии, например, конституционные законы издаются по отдельным, указанным в Конституции наиболее важным вопросам и имеют более высокую юридическую силу, чем обычные законы, но меньшую, чем Конституция. В социалистической Югославии традиционно было принято издавать конституционные законы одновременно с принятием новой Конституции или группы поправок к ней; в конституционных законах содержались переходные положения (в период действия Конституции СФРЮ 1963 г. конституционными законами именовались также высшие законы автономных краев)242.
В отдельных странах конституционными называются законы, составляющие в совокупности конституцию данного государства (например, в Швеции — Акт о престолонаследии 1810 г., Акт о свободе печати 1949 г., Акт о форма правления 1974 г., Акт о свободе выражения взглядов 1991 г.). В силу особой близости, юридического родства конституционного закона к конституции государства его иногда именуют юридической конституцией. В Австрии, например, конституция официально называется Федеральным конституционным законом.
Иногда конституционными называют законы, которые существенным образом изменяют конституцию государства (например, территориальное устройство или форму правления), при этом отменяют ее соответствующие разделы, статьи. В этом случае конституционный закон считается составной частью конституции. Так в 1968 г. соответствующим Конституционным законом Чехословакия была преобразована из унитарного государства в федеративное, а Конституционный закон вошел структурной частью в Конституцию ЧССР.
Близким к понятию «конституционного закона» является употребляемое в зарубежной конституционной практике понятие «органического закона». Такими считают законы по определенному кругу вопросов, которые «органически» вытекают из конституции, то есть когда принятие таких законов предусмотрено конституцией, или они конкретизируют ее положения. В этом случае органический закон может определять правовой статус какого-либо органа государственной власти, местного самоуправления или какой-либо другой конституционно-правовой институт.
Несмотря на то, что категория конституционного закона в Российской Федерации используется, на сегодняшний день существует его только доктринальное понятие. Среди разных определений, содержащихся в юридической литературе, выделим, на наш взгляд, самое удачное: конституционный закон — это закон, отличающийся особо тесной, органической связью с конституцией и прежде всего с ее главными государственными институтами, усложненным порядком принятия, конкретным обозначением в тексте конституции, более высокой юридической силой, чем другие законы243. Указание на «конкретное обозначение в тексте конституции» мы считаем здесь принципиально важным. Официальное закрепление в конституции определенного вида закона дает основание для его использования, для придания ему каких-либо особых свойств и функций. Произвольного использования в данном случае быть не может.
Факт закрепления категории конституционных законов в Конституции Российской Федерации обусловливает не только его существование, но и косвенно определяет предмет его регулирования, вопрос о котором до сих пор остается дискуссионным. В тринадцати статьях Конституции устанавливаются императивные правила, согласно которых обозначенные общественные отношения могут регулироваться только посредством федерального конституционного закона. Статья 108 Конституции Российской Федерации закрепляет, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Многие ученые понимают эту конституционную норму как возможность принятия федеральных конституционных законов только в рамках перечня, установленного указанной статьей244. Таким образом, из смысла конституционных норм следует, что предмет федеральных конституционных законов определен в Конституции исчерпывающим образом, он может быть расширен и дополнен только путем изменения федеральной Конституции.
По мнению других ученых, конституционными законами могут быть урегулированы и иные группы общественных отношений245. Например, Б. А. Страшун считает, что по конституционным вопросам, вошедшим в приведенный перечень, Федеральное Собрание обязано принять федеральные конституционные законы, а по остальным вопросам может это делать, если считает, что они имеют конституционный характер. «Однажды, — указывает он, — оно уже так и поступило, урегулировав федеральным конституционным законом институт федерального референдума целиком, а не только применительно к порядку его назначения, как буквально предусмотрено Конституцией»246.
Некоторые авторы также придерживаются подобной точки зрения247 и, аргументируя свою позицию, указывают на тот факт, что помимо ч. 1 ст. 108 федеральной Конституции конституционные законы указаны и в ч. 1 ст. 76, которая предусматривает принятие конституционных законов по предметам ведения Российской Федерации. Толкование указанных статьей Конституции в их системной связи, по их мнению, означает отсутствие пределов для принятия федерального конституционного закона, за исключением ограничения его предмета общественными отношениями, отнесенными к ведению Российской Федерации.
Аналогичные примеры можно привести еще. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» регулирует, подобно Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации», статус Правительства в целом, а не только порядок его деятельности, как это предписывает ч. 2 ст. 114 федеральной Конституции. Помимо этого, в 2009 г. в Российской Федерации был принят Федеральный конституционный закон № 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии» (сегодня не действующий), издание которого федеральной Конституцией вообще не предусматривалось.
На наш взгляд, законотворческая практика Федерального Собрания, осуществляемая в условиях отсутствия закрепленного исчерпывающего перечня предмета конституционного закона не может служить аргументом в оправдании ненужности такого перечня. И в случае с федеральным референдумом, и в случае с Правительством Российской Федерации федеральный конституционный закон регламентировал тот конституционно-правовой институт, который был указан в тексте Конституции, а значит, Федеральное Собрание не вышло за рамки конституционных предметов рассматриваемых законов. Федеральное Собрание, урегулировав конституционно-правовые институты референдума и Правительства целиком, поступило адекватно, иначе конституционным законом пришлось бы регулировать изолированные и не очень важные элементы этих правовых институтов. Мы согласны с точкой зрения Е. В. Колесникова, считавшего, что произвольное расширение круга конституционных законов ставит их в «неопределенную зависимость от субъективного и весьма конъюнктурного усмотрения депутатов и политиков», неоправданно усложняет законодательный процесс, утрачивая при этом четкие ориентиры248.
Таким образом, можно говорить, что имеющиеся на сегодняшний день федеральные конституционные законы приняты по вопросам, прямо указанным в Конституции Российской Федерации. Помимо этого, в имеющихся проектах непринятого до сих пор федерального закона о нормативных правовых актах конституционный закон понимается как вид закона, принимаемого исключительно по вопросам, прямо указанным в Конституции Российской Федерации. Эти вопросы регулируют наиболее важные вопросы государственного строительства, например: важнейшие государственные институты (правительство, референдум, судебная система и др.); различные государственно-правовые состояния (чрезвычайное и военное положение); состав федерации (принятие и образование нового субъекта федерации); символы государства (гимн, герб, флаг).
Как уже было отмечено, федеральные конституционные законы отличаются особо тесной, органической связью с конституцией и обладают более высокой юридической силой по сравнению с другими законами, а значит, занимают место между Конституцией и обычными федеральными законами. В соответствии с ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Федеральные конституционные законы имеют прямое действие и обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормативным актам, принимаемым государственными органами. При этом федеральные конституционные законы не включается в конституцию, образуют самостоятельный пласт правовых норм, являются подконституционными актами. Федеральные конституционные законы не вносят коррективы в федеральную Конституцию, для этих целей существуют законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации — особый вид нормативных актов, существование которых определил Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации». Впоследствии был принят Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Этим законом установлено, что закон о поправке к Конституции — специальный и единственный вид закона, которым возможно внесение поправок в Конституцию, что процедура его принятия в целом схожа с процедурой принятия федерального конституционного закона, но есть одно существенное различие. Если федеральный конституционный закон после принятия его в Совете Федерации направляется сразу на подписание Президенту Российской Федерации, то закон о поправке к Конституции должен пройти одобрение в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и только после этого он может быть подписан.
Допустимость оспаривания федеральных конституционных законов в Конституционном Суде Российской Федерации, т. е. возможность осуществления в его отношении конституционного контроля, проверки на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации, говорит о том, что такие законы являются не частью конституции, а так называемыми подконституционными актами249. Например, 21 марта 2007 г. Конституционный Суд РФ вынес постановление № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»«. При этом в заседании Конституционного Суда по настоящему делу постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде РФ Е. Б. Мизулиной было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу. По ее мнению, ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд Российской Федерации осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов. Конституционный Суд Российской Федерации не нашел оснований для удовлетворения данного ходатайства и дело было рассмотрено. В своем решении Конституционный Суд пояснил, что, провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и обеспечиваются правосудием, Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению к федеральным конституционным и федеральным законам, не допускает существование нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции Российской Федерации не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства.
Положения ст. 125 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 4 (ч. 2), 15 (ч. 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда Российской Федерации как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции Российской Федерации, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием — парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а также в ее ст. 71 (п. «а»), 90 (ч. 3) и других термина «федеральный закон», которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы.
Принимаемые на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т. е. должны соответствовать Конституции Российской Федерации, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан. Федеральные конституционные законы подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, что неоднократно подтверждено Конституционным Судом при рассмотрении обращений о проверке конституционности положений ряда федеральных конституционных законов (постановления от 11 июня 2003 г. № 10-П и от 6 апреля 2006 г. № 3-П250, определения от 12 марта 1998 г. № 32-О, от 14 января 1999 г. № 4-О и от 27 декабря 2005 г. № 491-О)251.
Конституционный закон регулирует особо важные общественные отношения, обладает более высокой юридической силой и, поэтому должен иметь особую процедуру принятия. В обеих палатах Федерального Собрания федеральный конституционный закон принимается квалифицированным большинством голосов: 2/3 в Государственной Думе и 3/4 в Совете Федерации.
Также в отличие от обычного федерального закона Президент Российской Федерации не обладает правом отлагательного вето в отношении федеральных конституционных законов, принятых с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур. Даже при наличии возражений, касающихся содержания конституционного закона, или его своевременности и т. п., глава государства обязан в течение четырнадцати дней подписать его и обнародовать.
Итак, на федеральном уровне конституционный закон обладает рядом специфических черт: особым предметом регулирования, особым порядком принятия, особым местом в иерархии законодательных актов, невозможностью использования вето Президента Российской Федерации.
Если говорить о категории конституционного закона на уровне республик в составе Российской Федерации, то следует признать, что некоторые республики используют данный вид закона, но не всегда аналогично с федеральными правилами. Здесь необходимо учитывать одно обстоятельство: федеральная Конституция и федеральное законодательство не регулируют вопросы, касающиеся формирования законодательства республик. Как уже отмечалось, ст. 5 Конституции Российской Федерации закрепляет только правомочие республики иметь свою конституцию и законодательство. Федеральные нормы не устанавливают ни структуру законодательства республик, ни виды правовых актов, ни процедуры их принятия. Данный вопрос решается республиками самостоятельно. Единственное требование федеральной Конституции — это соответствие республиканских законов федеральному законодательству по тем вопросам, которые определены в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами (ст. 71–73 Конституции Российской Федерации). Республики, следовательно, самостоятельно решают вопрос о целесообразности введения тех или иных видов и форм законодательных актов на своей территории. Не содержит никаких директив на этот счет и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Названный закон закрепляет лишь несколько основных правил законотворчества, касающихся общей процедуры. Это требования принимать закон большинством голосов от установленного числа депутатов; принимать закон не менее, чем в двух чтениях; обнародовать закон высшим должностным лицом субъекта Федерации. В случае, если высшее должностное лицо отклоняет закон, последний можно одобрить в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Очевидно, что республики, закрепляя свою систему законодательства и регулируя процесс законотворчества, не должны отходить от указанных общих правил.
Вводя категорию конституционных законов в систему законодательства, республики отводят им в своей иерархической структуре место между конституцией и обычным законом. В этой связи, на наш взгляд, не совсем верно относить к категории конституционных законов конституции и уставы субъектов Российской Федерации, как это делают некоторые авторы. Так И. Г. Дудко, считая некорректным определение юридического свойства конституций и уставов через категорию «верховенство», считает, что конституции и уставы, «одинаково являющиеся актами конститутивного характера, по своей юридической природе являются особого рода конституционными законами соответствующих субъектов РФ»252. Анализ практики использования конституционных законов в республиках показывает, что они и конституции (уставы) являются актами разной сущности, это разные виды законов. Конституцию (устав) мы понимаем как основной закон субъекта Федерации, конституционный закон — как закон, принятый в развитие основного закона, т. е., имеющий вторичный характер.
Понятие конституционного закона закрепляется в текстах республиканских конституций, а также в республиканских законах о нормативных правовых актах. Конституционный закон предусмотрен в системе законодательных актов таких республик как: Адыгея, Алтай, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Тыва, Чеченская Республика, Хакасия. В прошлом эта категория законов использовалась в Мордовии. Там в 1995–1996 гг. были приняты конституционные законы о государственном гимне, о государственном гербе, о государственном флаге, о правительстве республики Мордовии. Но в 2001–2002 гг. эти конституционные законы утратили силу, а указанные вопросы были урегулированы обычными законами республики.
Каждая республика, в которой предусмотрен конституционный закон, по-своему определяет предмет регулирования этого вида закона. Если анализировать республиканское законодательство, можно выделить три вида республик в зависимости от того, какие отношения регулирует конституционный закон в данной республике.
К первой группе можно отнести республики, в которых конституционный закон предусмотрен только для внесения изменений и дополнений (либо поправок) в конституцию республики. Это республики Адыгея и Карачаево-Черкесия. В соответствии с Конституцией Адыгеи конституционным законом принимаются поправки в Конституцию Республики Адыгея и наименование принятых такого рода законов звучит как «конституционный закон о поправке (поправках)». Конституционные законы Карачаево-Черкесской Республики в тексте республиканской Конституции не упоминаются и не закрепляются. В соответствии же с Законом Карачаево-Черкесии «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» конституционный закон Карачаево-Черкесской Республики — принимаемый в установленном порядке Народным Собранием (Парламентом) Карачаево-Черкесской Республики нормативный правовой акт, вносящий изменения и дополнения в Конституцию Карачаево-Черкесской Республики. Такими «конституционными законами о внесении изменений и дополнений» либо «конституционными законами о внесении изменений» осуществляются изменения конституционного текста Карачаево-Черкесской Республики. Таким образом, категория конституционных законов в этой республике вводится не конституцией, а обычным законом, что следует признать не совсем корректным.
Вторую группу составляют республики, в которых конституционными законами называются законы, которые существуют только для развития и конкретизации конституционно-правовых институтов. Такой республикой является Республика Ингушетия, в соответствии с Конституцией которой и Законом «О нормативных правовых актах Республики Ингушетии» конституционные законы принимаются по наиболее важным вопросам жизнедеятельности государства и в случаях, прямо предусмотренных Конституцией Республики253. В целях реализации конституционных положений, в Республике Ингушетия приняты конституционные законы «О Конституционном Суде Республики Ингушетия»; «О Правительстве Республики Ингушетия»; «О референдуме Республики Ингушетия»; «О Государственном гимне Республики Ингушетия»; «О Государственном флаге Республики Ингушетия».
К третьей группе относятся республики, использующие категорию конституционных законов не только для внесения изменений в свои конституции, но для развития и конкретизации конституционных положений. Это республики Алтай, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Тыва, Хакасия, Чеченская республика. Помимо большого количества конституционных законов этих республик, вносящих изменения (либо поправки) в соответствующие конституции, существует также определенное количество конституционных законов, регулирующих общественные отношения в сфере конституционного устройства республик.
Например, в соответствии с Конституцией Республики Алтай и законом «О нормативных правовых актах Республики Алтай» конституционный закон Республики Алтай в числе прочих законов составляет правовую основу Республики и принимается по предметам ведения Республики. Под конституционным законом Республики понимается нормативный правовой акт, принятый Государственным Собранием — Эл Курултай Республики Алтай или непосредственно населением на референдуме Республики Алтай, издаваемый по вопросам ведения Республики Алтай, прямо определенным в Конституции Республики Алтай. Эти вопросы перечислены в ст. 7 названного закона: 1) о внесении поправок в Конституцию республики Алтай; 2) о Государственном Собрании — Эл Курултай Республики Алтай; 3) о Правительстве Республики Алтай; 4) о Конституционном суде Республики Алтай; 5) о флаге, гербе и гимне Республики Алтай.
Обращает на себя внимание тот факт, что описание и использование официальных символов республики (как и в других республиках) регламентируются конституционными законами Республики Алтай (такие законы приняты — «О флаге Республики Алтай», «О гербе Республики Алтай», «О Государственном гимне Республики Алтай»), но статус столицы Республики, в соответствии со ст. 145 республиканской Конституции регулируется обычным законом.
Также необходимо обратить внимание на то, что в перечне предметов регулирования конституционного закона отсутствует указание на такой конституционный закон Республики Алтай, как конституционный закон о толковании Конституции Республики Алтай. При этом согласно ст. 103 республиканской Конституции толкование Конституции Алтая находится в ведении Государственного Собрания Республики Алтай. Регламент Государственного Собрания254 в п. 4 ст. 61 предписывает, что толкование Конституции Республики Алтай, конституционных законов Республики Алтай осуществляется конституционным законом Республики Алтай255. Таким образом, перечень вопросов, подлежащих урегулированию конституционным законом и перечисленных в ст. 7 Закона «О нормативных правовых актах Республики Алтай», фактически является открытым.
В Республике Саха (Якутия) на конституционном уровне, в ст. 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), прямо указываются наименования конституционных законов. В развитие конституционных положений приняты конституционные законы «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве», «О Главе Республики Саха (Якутия)», «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)», «О Правительстве Республики Саха (Якутия)», «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)», «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)». При этом также следует отметить, что перечень закрепленных республиканской конституцией вопросов для принятия конституционных законов неисчерпывающий. Так в Республике Саха (Якутия) действует конституционный закон «О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия)», который в вышеназванной статье Конституции не обозначен.
В остальных республиках единого перечня предметов регулирования конституционного закона как такового нет, законодательство содержит отсылки к «вопросам, указанным в Конституции». По тексту конституции в разных статьях можно найти указание на необходимость принятия того или иного конституционного закона (например, в Тыве, Северной Осетии — Алании, Ингушетии). Так Конституция Северной Осетии — Алании предусматривает в ст. 77 принятие конституционного закона, изменяющего Конституцию; в ст. 68 — устанавливающего число депутатов Парламента Республики, работающих на профессиональной постоянной основе; в ст. 78.1 — устанавливающего основы организации и деятельности Парламента; в ст. 80 — устанавливающего статус и порядок осуществления полномочий Главы Республики; в ст. 90 — устанавливающего порядок деятельности Правительства Республики; в ст. 101.1 — устанавливающего организацию и порядок деятельности Конституционного Суда Республики. Среди уже принятых конституционных законов этой республики можно отметить «О Главе Республики Северная Осетия — Алания», «О Парламенте Республики Северная Осетия — Алания», «О системе органов государственной власти в Республике Северная Осетия — Алания», «О Правительстве Республики Северная Осетия — Алания».
В Республике Тыва в развитие ее конституционных норм приняты конституционные законы «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Тыва» (ст. 52 Конституции), «О Правительстве Республики Тыва» (ст. 113 Конституции), «О Конституционном суде Республики Тыва» (ст. 119 Конституции), «О статусе Главы — Председателя Правительства Республики Тыва» (ст. 110 Конституции), «О земле» (ст. 14 Конституции), «Об Общественной палате Республики Тыва» (ст. 4 Конституции), «О мировых судьях в Республике Тыва» (ст. 120 Конституции), «О государственных символах Республики Тыва», «О Государственном флаге Республики Тыва» и «О статусе столицы Республики Тыва — города Кызыла» (ст. 16 Конституции), «О Конституционной комиссии Республики Тыва» (ст. 141 Конституции), «Об административно-территориальном устройстве Республики Тыва» (ст. 7 Конституции).
Также нельзя не обратить внимания и на особенность законотворческой практики в Чеченской Республике. Статья 89 Конституции Чеченской Республики устанавливает, что конституционные законы республики принимаются «по вопросам, предусмотренным Конституцией Чеченской Республики». При этом вопросы, по которым уже приняты конституционные законы «О Парламенте Чеченской Республики», «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики», «О Конституционном Суде Чеченской Республики», «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике», «О статусе депутата Парламента Чеченской Республики» в соответствии со ст. 81, 84, 100 и др. Конституции не указаны в качестве вопросов, по которым следует принимать конституционный закон. Только в ст. 112 Конституции речь идет о «конституционном законе Чеченской Республики об изменениях в Конституцию Чеченской Республики». Таким образом, в этой республике также просматривается некая произвольность законодателя по выбору вида закона, на наш взгляд не совсем удачная.
Юридическая сила республиканского конституционного закона выше, чем юридическая сила обычного закона республики, что некоторые республики прямо и устанавливают в своем законодательстве. Так Закон Республики Саха (Якутия) «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)» устанавливает, что конституционные законы Республики обладают высшей юридической силой по отношению к обычным законам; законы о нормативных правовых актах республик Ингушетия и Северная Осетия — Алания закрепляют, что законы Республики Ингушетия и Республики Северная Осетия — Алания не должны противоречить конституционным законам этих республик и т. д.
В соответствии с высоким местом республиканских конституционных законов на иерархической лестнице системы законодательства (они располагаются сразу после конституции республики), порядок их принятия является более сложным, по сравнению с порядком принятия обычных законов. Установленная республиканским законодательством процедура принятия конституционных законов во всех республиках очень похожа — конституционный закон принимается квалифицированным большинством (не менее двух третей) голосов депутатов парламента. И в этом прослеживается его сходство с федеральным конституционным законом. Однако и здесь есть особенности. Статья 62 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливает, что конституционные законы Республики Саха (Якутия) о порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия), о Главе Республики Саха (Якутия), о Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), о Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве, о Правительстве Республики Саха (Якутия), о системе исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия), а также законы Республики Саха (Якутия) принимаются большинством голосов от установленного числа народных депутатов Республики Саха (Якутия). При этом ст. 124 Конституции Саха (Якутии) содержит требование, согласно которому конституционный закон республики о внесении изменений и дополнений в Конституцию Саха (Якутии) принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа народных депутатов. Таким образом, для принятия одного вида закона (конституционного) существует две процедуры принятия, в зависимости от его предмета регулирования. Очевидно, такую практику нельзя признать удачной. Норма ст. 124 Конституции Республики Саха (Якутия) воспроизводит установление ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о том, что поправки к конституции республики принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Следовательно, если для изменения конституции республика вводит категорию конституционного закона, то процедура его принятия должна в обязательном порядке предусматривать необходимость двух третей депутатских голосов. Но в этом случае и все остальные конституционные законы республики должны приниматься в таком же порядке, иначе их нельзя относить к виду конституционных.
В некоторых республиках предусмотрено принятие конституционных законов на референдуме. Так в соответствии с законами о нормативных правовых актах в республиках Алтай256 и Тыва257 конституционный закон республики может приниматься непосредственно населением на республиканском референдуме. Например, в Тыве 11 апреля 2010 г. на референдуме республики был принят конституционный закон «О внесении изменений в Конституцию Республики Тыва»258.
В отличие от федерального конституционного закона, на который не распространяется вето Президента РФ практически во всех республиках, где введена категория конституционного закона, он может быть, в соответствии с республиканской конституцией, отклонен главой республики. Как уже отмечалось, федеральное законодательство не устанавливает виды республиканских законов, и используемый в вышеназванном Федеральном законе термин «закон» понимается как родовое понятие, т. е. обозначает все его виды и формы. В соответствии со ст. 8 этого Федерального закона преодолеть вето, т. е. одобрить закон в ранее принятой редакции можно большинством, не менее, чем 2/3 от установленного числа депутатов. Такие требования законотворческой процедуры в региональном парламенте закрепляются во всех конституционных текстах республик. Например, в соответствии со ст. 106 Конституции Республики Тыва в случае отклонения Главой — Председателем Правительства Республики Тыва конституционного закона Республики Тыва в течение 14 дней с момента его поступления, Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва вновь рассматривает его в установленном порядке. Если при повторном рассмотрении конституционный закон Республики Тыва будет повторно принят в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва, он подлежит подписанию и обнародованию Главой — Председателем Правительства Республики Тыва в течение 14 дней. Фактически процедура преодоления вето Главы Республики повторяет процедуру принятия конституционного закона. Очевидна в данном случае «слабость» права высшего должностного лица республики на отклонение закона: если изначально закон был принят квалифицированным большинством в 2/3 голосов, велика вероятность его подтверждения и в последующих голосованиях. В этой связи встает вопрос о целесообразности введения права вето Главы Республики Тыва. Видимо, чтобы избежать этого «круга», законодательство Чеченской Республики установило другие правила. Так в соответствии со ст. 112 Конституции Чеченской Республики отклоненный Главой Чеченской Республики конституционный закон об изменениях в Конституцию Чеченской Республики считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее трех четвертей от установленного числа депутатов. Причем в случае, если Главой Республики отклоняется конституционный закон, принятый по вопросам, предусмотренным республиканской Конституцией (но не об изменениях конституции), то он может быть одобрен парламентом республики в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. В этой ситуации необходимо обратить внимание на два момента: во-первых, преодоление «вето» главы республики в три четверти голосов не вписывается в требования федерального законодателя, и поэтому весьма спорно; во-вторых, так же, как и в Республике Саха (Якутия) конституционные законы Чеченской Республики различаются не только по предмету регулирования, но и по законотворческой процедуре.
В Республике Ингушетия вообще не предусматривается права высшего должностного лица республики отклонить конституционный закон. Статья 82 Конституции Ингушетии гласит: «Принятый конституционный закон подлежит подписанию Главой Республики Ингушетия и обнародованию в течение 10 дней со дня получения».
На уровне республик конституционные законы также подлежат конституционному контролю со стороны конституционных судов республик. Так, например, в соответствии со ст. 88 Конституции Республики Саха (Якутия) в целях защиты конституционного строя Республики Саха (Якутия), основных прав и свобод человека и гражданина Конституционный суд Республики Саха (Якутия) осуществляет, в том числе, предварительный контроль за соблюдением законодательной процедуры принятия конституционных законов Республики Саха (Якутия) о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия).
В Республике Тыва согласно ст. 119 Конституции Тывы Конституционный суд Республики рассматривает дела о соответствии Конституции Республики Тыва, конституционных законов Республики Тыва, законов Республики Тыва и иных нормативных правовых актов Республики Тыва.
Таким образом, конституционные законы на уровне республик в составе Российской Федерации образуют определенный пласт конституционного законодательства. Причем законы эти в системе российского законодательства хотя и обладают специальными признаками, но являются неоднородными. В связи с этим можно сформулировать несколько выводов.
Во-первых, так как на федеральном уровне законодательство субъектов Федерации не регламентируется, республики самостоятельно решают вопрос о целесообразности введения этой категории законов. Примерно в половине республик конституционный закон предусмотрен и используется. Процедура принятия республиканского конституционного закона также определяется республикой, но с учетом основных правил законотворчества, закрепленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Во-вторых, конституционные законы в республиках имеют особый предмет регулирования, причем предмет этот различен в разных республиках. По предмету регулирования конституционные законы можно рассматривать в трех аспектах: как закон, вносящий изменения в конституцию; как закон, развивающий положения конституции; как закон, соединяющий в себе обе указанные функции (с двойными функциями).
В-третьих, конституционные законы в республиках занимают определенное место в иерархии законодательных актов республики (между республиканской конституцией и обычным законом республики).
В-четвертых, практически во всех республиках предмет конституционного закона исчерпывающим образом не определяется, а принципы, на основании которых регулируется этот вопрос, в разных республиках различен.
В-пятых, категория конституционных законов в некоторых республиках не обозначена в тексте конституции, т. е. не решен вопрос о правомерности его использования на территории республики.
В-шестых, процедура принятия конституционного закона республики более сложная, отличная от процедуры принятия обычного закона. Но при этом в некоторых республиках, использующих конституционные законы с двойными функциями, закреплены разные процедуры их принятия.
В-седьмых, в разных республиках по-разному решается вопрос о возможности применения вето высшим должностным лицом республики в отношении конституционного закона.
Оценивая роль и место конституционного закона в системе республиканского законодательства, нельзя не заметить, что они не обладают такой высокой значимостью, как федеральные конституционные законы в федеральном законодательстве. Это следствие «слабой» учредительной силы республиканской конституции. Федеральный конституционный закон, хотя и производен от Конституции, но более или менее самостоятелен в конкретизации конституционных норм. Иных ориентиров, кроме Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон не имеет. Конституционный же закон республики ограничен, помимо республиканской конституции, жесткими рамками федеральной Конституции и федерального законодательства. С учетом этого вряд ли оправданно введение категории конституционного закона в системе республиканского законодательства. Большой конституционной значимости в них нет. Конституционно-правовые институты на уровне республик могут получить свое развитие и конкретизацию посредством обычных республиканских законов. Хотя, конечно, республики вправе самостоятельно решать вопрос о целесообразности введения категории конституционного закона в республиканскую систему законодательства.
В тех республиках, где конституционный закон введен, в целях обеспечения единства конституционно-правового регулирования и системности конституционного законодательства в Российской Федерации видится правильным использовать его как закон, развивающий положения республиканской конституции, но не вносящий изменения в конституцию. При этом важно, чтобы необходимость принятия конституционного закона, а также вопросы, по которым показано его принятие в обязательном порядке были закреплены в тексте республиканской конституции. Это позволит не только строго регулировать законотворческий процесс в республике, но и исключить ситуации, когда в случае возникшей неопределенности конституционной нормы принимается акт толкования, по сути устанавливающий новое правовое регулирование. Значение и сущность конституционного закона и акта толкования, как актов развивающих, конкретизирующих и разъясняющих конституцию, очень близки, но все-таки не одинаковы. Конституционные законы являются обособленными актами, имеющими свою автономную юридическую судьбу. В связи с этим необходимо как можно четче указать ориентиры как законодателю, так и конституционному суду, в их пределах правотворчества, преследуя цель недопущения их взаимной подмены.
Конституционные законы республик входят в систему общероссийского законодательства, следовательно, должно быть четкое и единообразное с федеральным использование этой категории законов. При этом очевидно, что категория конституционного закона в Российской Федерации однозначно не определена, противоречива, не согласована. Признаки конституционного закона и предмет его регулирования на федеральном уровне и уровне республики не совпадают, есть различия в процедуре принятия этого закона. Причиной этой рассогласованности является отсутствие нормативного определения видов и форм правовых актов, регулирования подготовки, принятия и действия законодательства в Российской Федерации. В этой связи, на наш взгляд, необходимо актуализировать принятие федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации, что принесло бы большую пользу в деле унификации и систематизации законодательства.
4.2. Нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов государственной власти республик
Правовые акты органов законодательной и исполнительной власти республик конкретизируют и развивают республиканскую конституцию и законодательство республики, тем самым, осуществляя конституционно-правовое регулирование на подзаконном уровне. Как правило, в текстах республиканских конституций содержатся прямые указания на необходимость принятия законов республики, постановлений ее законодательного (представительного) органа государственной власти, указов высшего должностного лица республики.
Тексты республиканских конституций содержат прямые ссылки на законы, конкретизирующие конституционные нормы. Законами республики достаточно широко регламентируются вопросы реализации прав и свобод человека и гражданина (например, избирательных прав на территории республики, права на участие в референдумах и сходах, права на обращения, прав и свобод малочисленных народов и др.); вопросы государственной символики республики и ее территориального устройства; вопросы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (включая государственную гражданскую и муниципальную службы); вопросы формирования и развития республиканского законодательства; иные вопросы республиканской компетенции. Все республики в указанных сферах на сегодняшний день имеют достаточно большой массив законодательных актов, причем некоторые республики принимают свои законы, опережая федерального законодателя.
Также большую роль в конституционно-правовом регулировании отношений в республике играют постановления законодательного (представительного) органа республики, которыми оформляются решения по реализации республиканской компетенции. Учитывая безусловное конституционное значение постановлений республиканских парламентов, их также необходимо включать в состав конституционного законодательства республик.
Практически во всех республиках законодательный (представительный) орган принимает постановления в случае принятия своего регламента и решения вопросов парламентской деятельности. Постановлениями также регулируются вопросы структуры законодательного (представительного) органа, порядок законотворческой процедуры, вопросы взаимоотношения законодательного и исполнительных органов республики.
При решении вопросов, затрагивающих интересы соседних регионов, например, вопросов изменения границ, парламент республики посредством постановления утверждает соглашение об изменении границ. Постановлением законодательного органа республики одобряется проект договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти республики.
Постановления законодательного (представительного) органа республики об утверждении своего регламента являются правовыми актами конституционного значения, поскольку они регулируют вопросы организационного характера, детализируют порядок и процедуру деятельности парламента республики.
Помимо регламентов законодательных органов республиканские парламенты могут принимать и разного рода положения о своих структурных подразделениях, их статусе, организационных и процедурных вопросах их деятельности. Такого рода положения также утверждаются постановлениями законодательного органа. Так, например, в соответствии с Законом Республики Алтай «О нормативных правовых актах Республики Алтай» Положения о Президиуме и Аппарате Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай являются подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми постановлениями Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай для определения их статуса и по вопросам обеспечения их деятельности.
Конституционное значение также имеет и принятое, например, парламентом Республики Марий Эл постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл от 28 октября 2009 г. № 8-П «О комитетах Государственного Собрания Республики Марий Эл пятого созыва». Подобный правовой акт конституционного значения был принят и в Республике Северная Осетия — Алания — постановление Парламента Республики Северная Осетия — Алания от 28 марта 2013 г. № 130/9–5 «О Положении о комитетах и комиссиях Парламента Республики Северная Осетия — Алания».
Постановлениями законодательных органов республик регламентируются вопросы правотворческого процесса, основы которого урегулированы в конституционных текстах. Так в Республике Алтай Государственное Собрание — Эл Курултай приняло постановление от 16 сентября 2008 г. № 22–26 «Об утверждении Правил оформления поправок к проектам законов Республики Алтай». А в Республике Мордовия регулируемый Конституцией Мордовии законодательный процесс находит свое отражение в подзаконных актах. Например, в развитие ст. 86 Конституции, установившей, что законы Республики Мордовия принимаются Государственным Собранием Республики Мордовия, принята схема «Порядок принятия законов в Государственном Собрании Республики Мордовия». Значительное число постановлений республиканских парламентов принимается в сопровождение законотворческой процедуры.
Постановлениями парламентов республик могут регламентироваться и вопросы осуществления полномочий высшего должностного лица республики. Например, в Республике Татарстан в соответствии со ст. 93 Конституции Президент Республики Татарстан при вступлении в должность приносит присягу на верность народу и Конституции Республики Татарстан. При этом текст присяги Президента Республики Татарстан утверждается Государственным Советом Республики Татарстан. Соответствующее Постановление Государственного Совета о порядке принесения присяги Президентом Республики Татарстан было принято 28 марта 1996 г. № 484. А в Карачаево-Черкесской Республике Парламент Республики регламентирует предусмотренное ст. 72 Конституции Карачаево-Черкесской Республики полномочие Главы Республики награждать государственными наградами Карачаево-Черкесской Республики и присваивать почетные звания Карачаево-Черкесской Республики. С этой целью было принято Постановление Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики от 26 декабря 2013 г. № 432 «Об ордене «За заслуги перед Карачаево-Черкесской Республикой».
Как известно, законодательный (представительный) орган республики наделен правом толкования законов. Общераспространенной практикой республиканских парламентов является оформление официального толкования закона постановлением парламента. Например, в соответствии с Законом Республики Ингушетии «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» акты официального толкования законов Республики Ингушетия принимаются в форме постановлений Народного Собрания Республики Ингушетия.
В Республике Мордовия законодательный (представительный) орган официально толкует Конституцию и законы Республики Мордовия. В соответствии со ст. 84 Закона «О правовых актах Республики Мордовия» акты официального толкования Конституции Республики Мордовия и законов Республики Мордовия принимаются также в форме постановлений Государственного Собрания Республики Мордовия.
Однако, как верно было замечено в литературе259, такая практика не вполне соотносится с правовой позицией, выраженной в постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. № 1090-1 ГД “О некоторых вопросах применения Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” и от 11 октября 1996 г. № 682-11 ГД “О порядке применения п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации”», согласно которой в том же порядке, что и закон, должен приниматься, подписываться, обнародоваться и акт законодательного органа, посредством которого осуществляется официальное, имеющее силу закона разъяснение. В этой связи видится верным толкование республиканских законов оформлять законами, а постановления законодательного органа принимать в случае толкования соответствующего постановления. Например, в Республике Алтай законодательный орган помимо толкования законов, осуществляет и толкование своих постановлений. В соответствии с Законом Республики Алтай «О нормативных правовых актах Республики Алтай» акты-разъяснения постановлений Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай принимаются постановлением Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай, а в ст. 61 Регламента Государственного Собрания предусматривается, что толкование Конституции Республики Алтай, конституционных законов Республики Алтай осуществляется конституционным законом Республики Алтай; толкование законов Республики Алтай осуществляется законом Республики Алтай; толкование постановлений Парламента осуществляется постановлением Парламента.
Достаточно большой массив правовых актов конституционного значения составляют также акты высшего должностного лица республики, принимаемые им в порядке осуществления своей компетенции. Такие акты тоже, как правило, указаны в текстах республиканских конституций.
В Республике Татарстан, например, Президент Республики, согласно ст. 93 Конституции Республики Татарстан, имеет Штандарт (флаг) Президента Республики Татарстан — символ президентской власти в Республике Татарстан. Описание и использование штандарта осуществляется Указом Президента Республики от 11 мая 2002 г. № УП-353 «О Штандарте (флаге) Президента Республики Татарстан». Осуществляя свои конституционные полномочия, Президент Татарстана принимает большое количество и других указов — актов конституционного значения, в частности, о структуре исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан и др.
В Республике Чувашия Глава Чувашской Республики, реализуя свою компетенцию, принимает ряд правовых актов конституционного значения. Например, в соответствии со ст. 72 Конституции Чувашии, Глава Чувашской Республики формирует Администрацию Главы Чувашской Республики, Положение о которой он утвердил своим Указом от 13 сентября 2010 г. № 115. Кроме того, по ст. 73 республиканской конституции Глава Чувашской Республики на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Чувашской Республики, законов Чувашской Республики издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Чувашской Республики. Данное правомочие регламентируется Указом Президента Чувашской Республики от 7 июня 2011 г. № 45 «Об утверждении Порядка подготовки и внесения проектов Указов и Распоряжений Президента Чувашской Республики».
В некоторых республиках Указами высшего должностного лица утверждались принимаемые Концепции государственной национальной политики республики, например, в Республике Марий Эл в 1997 г.
В Кабардино-Балкарской Республике в целях реализации конституционных полномочий Главы Республики предусмотрено создание различного рода советов при Главе Республики. В целях регламентации деятельности этих органов были приняты Указы Главы Кабардино-Балкарской Республики от 1 декабря 2014 г. № 247-УГ «О Межотраслевом совете потребителей по вопросам деятельности субъектов естественных монополий при Главе Кабардино-Балкарской Республики»; от 15 июля 2014 г. № 152-УГ «О Совете при Главе Кабардино-Балкарской Республики по развитию местного самоуправления»; от 11 октября 2013 г. № 149-УГ «О Совете при Главе Кабардино-Балкарской Республики по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития и реализации отдельных указов Президента Российской Федерации». Также Главой Кабардино-Балкарской Республики во исполнение специальных законов принимаются соответствующие правовые акты, например, Указ Главы Кабардино-Балкарской Республики от 1 декабря 2014 г. № 246-УГ «О мерах по реализации Закона Кабардино-Балкарской Республики «Об увековечении памяти исторических событий, а также личностей, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Кабардино-Балкарской Республикой». Являясь гарантом исполнения Конституции Кабардино-Балкарии и законодательства Республики, Глава Кабардино-Балкарской Республики осуществляет контрольные мероприятия. В осуществление такого полномочия он принял Указ от 23 января 2015 г. № 7-УГ «Об утверждении Порядка организации контроля исполнения правовых актов и поручений Главы Кабардино-Балкарской Республики, Правительства Кабардино-Балкарской Республики и Администрации Главы Кабардино-Балкарской Республики».
В Республике Коми в соответствии со ст. 84 Конституции Коми Глава Республики Коми формирует Правительство Республики Коми в соответствии с законодательством Республики Коми, принимает решение об отставке Правительства Республики Коми и определяет структуру органов исполнительной власти Республики Коми. Данные полномочия реализуются, в том числе, и посредством Указа Главы Республики Коми от 24 марта 2016 г. № 43 «О Правительстве Республики Коми», а также Указа Главы Республики Коми от 3 ноября 2015 г. № 115 «Об органах в системе исполнительной власти Республики Коми».
В Республике Карелия организация и деятельность органов исполнительной власти во исполнение статьи 46 Конституции Карелии регламентируется не только республиканским законом о системе органов исполнительной власти Республики Карелия, но Указом Главы Республики Карелия от 24 марта 2016 г. № 17 «О структуре органов исполнительной власти Республики Карелия».
В Республике Северная Осетия — Алания Глава Республики, осуществляя общее руководство органами исполнительной власти и реализуя свое полномочие, предусмотренное ст. 83 Конституции Республики, принял, например, Указ от 18 июля 2016 г. № 195 «Об утверждении порядка размещения и наполнения разделов, посвященных вопросам государственной гражданской службы и кадрового обеспечения, официальных сайтов органов исполнительной власти Республики Северная Осетия — Алания» и Указ от 18 июля 2016 г. № 196 «Об утверждении порядка размещения и наполнения разделов, посвященных вопросам противодействия коррупции, официальных сайтов органов исполнительной власти Республики Северная Осетия — Алания». В целях создания вспомогательных органов для осуществления возложенных на него задач, Главой Республики был принят Указ от 12 августа 2016 г. № 218 «О Контрольно-аналитическом управлении Главы Республики Северная Осетия — Алания». Конституция Республики устанавливает требование не противоречия указов и распоряжений Главы Республики Северная Осетия — Алания Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Конституции и законам Республики Северная Осетия — Алания. В связи с этим был принят Указ Главы Республики Северная Осетия — Алания от 14 апреля 2014 г. № 94 «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Главы Республики Северная Осетия — Алания, Правительства Республики Северная Осетия — Алания и органов исполнительной власти Республики Северная Осетия — Алания».
Как правило, в республиках правовой режим использования государственных символов устанавливается законами республик. Например, ст. 62 Конституции Чеченской Республики закрепляет, что государственные флаг, герб и гимн Чеченской Республики, их описание и порядок официального использования устанавливаются законами Чеченской Республики. При этом наряду с принятыми республиканскими законами о государственном гербе, о государственном флаге и о государственной символике Чеченской Республики 15 июля 2004 г. был принят Указ Президента Чеченской Республики № 164 «О Государственном гимне Чеченской Республике». В данном случае, на наш взгляд, существует недопустимая правовая коллизия, при которой вопрос, который в соответствии с конституцией должен был быть урегулирован законом, фактически урегулирован нормативным правовым актом высшего должностного лица.
Особую роль в конституционно-правовом регулировании выполняют правовые акты высшего должностного лица республики в Республике Дагестан. С одной стороны, Указы Главы Республики Дагестан регламентируют его, предусмотренную конституцией, компетенцию. Так полномочие, закрепленное ст. 78 Конституции Дагестана по формированию Администрации Главы Республики Дагестан, реализуется с помощью Положения об Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, утвержденного Указом Президента Республики Дагестан от 5 декабря 2013 г. № 331. С другой стороны, в соответствии со ст. 105 Конституции Дагестана указом Главы Республики Дагестан вносятся изменения в конституционный текст. Это происходит в случаях, если в соответствии с федеральным законом и законом Республики Дагестан изменяется наименование органов государственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом в установленном порядке отдельных положений Конституции Республики Дагестан не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению. Например, Указом Президента Республики Дагестан от 13 декабря 2013 г. № 333 «О внесении изменений в текст Конституции Республики Дагестан» в ст. 8, 63, 64, 68–70, 72, 74–91, 93, 94, 102, 105 Конституции Дагестана было внесено новое наименование высшего должностного лица Республики, т. е. слова «Президент Республики Дагестан» были заменены словами «Глава Республики Дагестан». Таким образом, указы Главы Дагестана в данном случае выполняют роль актов, вносящих изменения в Конституцию Республики, что подтверждает их безусловное конституционное значение.
Также ст. 105 Конституции Дагестана предусматривает, что в случае изменения в соответствии с законом наименования района, города республиканского значения или их упразднения новое наименование административно-территориальной единицы подлежит включению в ст. (исключению из статьи) 57 Конституции Республики Дагестан указом Главы Республики Дагестан.
Таким образом, правовые акты законодательных и исполнительных органов государственной власти республики входят в конституционное законодательство и принимаются в процессе реализации и применения конституционных положений. В этом случае они выступают как вспомогательные по отношению к республиканской конституции правовые акты, конкретизируют конституционно-правовые нормы, действуют во исполнение республиканской конституции и регулируют значительный объем публичных отношений в сфере управленческой деятельности. Правовые акты законодательных и исполнительных органов имеют непосредственную связь с конституционными нормами и как правило, указаны в тексте конституции.
[254] Постановление Государственного Собрания — Эл Курултая Республики Алтай от 31 мая 2006 г. № 3-3 «О Регламенте Государственного Собрания — Эл Курултая Республики Алтай». URL: http://elkurultay.ru/docs/postanovleniya/o_reglamente.pdf.
[255] Такой конституционный закон Республики Алтай от 30 декабря 2008 г. № 4-КРЗ «О толковании пункта 21 статьи 103, пункта 6 части 1 статьи 107 Конституции Республики Алтай» был принят, но впоследствии Решением Верховного Суда Республики Алтай от 2 октября 2009 г. № 3-3/09 был признан недействующим // Сборник законодательства Республики Алтай. 2008. № 56 (62).
[256] Закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. № 18-РЗ (с изм. и доп. от 29 марта 2017 г. № 6-РЗ) «О нормативных правовых актах Республики Алтай» // Звезда Алтая. 2008. № 61-62.
[257] Закон Республики Тыва от 8 мая 2013 г. № ВХ-1 «О нормативных правовых актах Республики Тыва» // Тувинская правда. 2013. № 24.
[258] Конституционный закон Республики Тыва от 11 апреля 2010 г. № 1859 ВХ-2 «О внесении изменений в Конституцию Республики Тыва» // Тувинская правда. 2010. № 42.
[259] Сивицкий В. А. Источники конституционного права субъектов Российской Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М.: Наука, 2002. С. 70.
[250] Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона “О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2564; постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2006 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона “О военных судах Российской Федерации”, федеральных законов “О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации”, “О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации” и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 16. Ст. 1775.
[251] Определение Конституционного Суда РФ от 12 марта 1998 г. № 32-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3; определение Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 г. № 4-О По жалобе гражданки И. В. Петровой на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 2.
[252] Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02. Н. Новгород, 2004. С. 11.
[253] Несмотря на то, что законодательством этой республики принятие конституционных законов в целях изменения Конституции республики не предусматривается, 4 декабря 2002 г. был принят Конституционный закон Республики Ингушетия № 46-РЗ «О поправках к Конституции Республики Ингушетия», внесший изменения в главу 1 Конституции Ингушетии. Все остальные конституционные изменения осуществлялись Законами о поправке.
[243] Конституционное законодательство России. С. 35.
[244] См.: Поленина С. В. Новое в законодательстве Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 12. С. 9; Колесников Е. В. Конституция и конституционные законы как основа российской правовой системы // Правоведение. 1995. № 4-5. С. 3–13; Конституция Российской Федерации: науч.-практ. коммент. / под ред. и со вступ. ст. Б. Н. Топорнина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 664–665.
[245] См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / А. И. Абрамова, А. В. Мицкевич, А. С. Пиголкин, А. Н. Пилипенко и др.; под ред. А. С. Пиголкина. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. С. 98–99; Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. С. 75.
[246] Федеральное конституционное право России. Вступительная статья: учеб. пособие / сост. Б. А. Страшун. М.: Норма, 1996. С. 48.
[247] См.: Чурсина Е. В. Разграничение полномочий между органами государственной власти российской федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: конституционно-правовое исследование: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Краснодар, 2005. С. 174–176.
[248] См.: Колесников Е. В. Юридическая природа федеральных конституционных законов // Законодательство России в XXI веке: по материалам науч.-практ. конференции. М.: Городец-издат, 2002. С. 38.
[249] См.: Авакьян С. А. Конституционный лексикон. С. 400.
[240] Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М.: Юpид. лит., 1985. С. 78.
[241] См.: Сравнительное конституционное право. С. 21.
[242] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учебник для вузов / под ред. Б. А. Страшуна. С. 38.
[234] Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 117.
[235] Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М.: Наука, 1987. С. 60.
[236] См.: Научные основы советского правотворчества / О. А. Гаврилов, Н. П. Колдаева, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина и др.; отв. ред. Р. О. Халфина. М.: Наука, 1981. С. 170–171.
[237] См.: Проблемы совершенствования советского законодательства / В. Б. Алексеев, Е. В. Болдырев, А. Б. Венгеров, К. П. Горшенин и др.; под ред. И. С. Самощенко. М.: Юрид. лит., 1977. С. 95–98.
[238] Теория закона / Ю. А. Тихомиров; отв. ред. В. П. Казимирчук. М.: Наука, 1982. С. 68.
[239] Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. С. 65–82.
Глава 5. Акты толкования конституций республик
5.1. Цели и основания толкования конституций
5.2. Субъекты толкования конституций
5.3. Предмет толкования
5.4. Специфика актов нормативного толкования
5.1. Цели и основания толкования конституций
Конституция, как основной закон, выполняет роль главного правового и политического документа, занимает особое место в правовой системе и жизни общества. Деятельность всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений, все правовые акты должны соответствовать Конституции. Подобные нормы закрепляются в текстах конституций Российской Федерации и республик в ее составе.
Конституции республик в составе Российской Федерации, как и многие нормативные правовые акты, несмотря на свою значимость, нередко содержат неоднозначно понимаемые формулировки, допускают двусмысленные, недостаточно согласованные друг с другом положения, а также отдельные, выявляемые практикой применения пробелы. В отличие от обычных нормативных правовых актов, конституция обладает еще и высокой степенью обобщенности, ее предписания кратки и, как следствие, бывают недостаточно ясны, в связи с чем, та или иная конституционная норма может вызвать различное понимание и привести к разнобою в практическом применении. Как верно было отмечено в правовой литературе, текст правовой нормы всегда недостаточен для извлечения всей содержащейся в ней информации, которая поэтому должна быть раскрыта иными средствами, в частности, посредством интерпретации, или толкования260. Уяснение смысла конституционных норм следует признать обязательным этапом правоприменения этих норм, а это означает, что практически все нормы Конституции в силу ее недостаточной конкретности, широты и емкости положений подлежат толкованию.
Нередки случаи, когда конституционные положения республиканских конституций могут содержать особые юридические конструкции, в связи с чем полное их понимание возможно только при наличии специальных юридических знаний. Учитывая, что как правило, конституционная норма действует только в тесном системном взаимодействии с другими нормами, использует отсылочные нормы, в целях правильного воплощения в общественную практику заложенных в Конституции принципов и норм ее толкование необходимо.
Всеобъемлющий характер конституционных предписаний преследует цель их долговременного действия. Однако с течением времени в общественной и государственной жизни возможно возникновение новых отношений, которые не получили еще конкретной регламентации. Тогда встает задача разъяснить конституционные нормы с учетом новых общественных отношений, не выходя за рамки смысла конституционных положений и конституции в целом. Такое разъяснение в процессе рассмотрения запросов о толковании Конституции способствует разрешению многих вопросов без внесения изменений в текст конституционного акта. В этом случае акт толкования может приниматься для того, чтобы внести элементы новизны в понимание толкуемого акта с учетом сложившихся новых политических и социально-экономических отношений, т. е. «приспособить» нормы конституции к меняющимся историческим условиям. Поэтому, в целях сохранения долговременности действия Конституции и стабильности правового регулирования в динамике необходимо учитывать исторические условия, в которых действует конституционная норма261. В своем постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П262 Конституционный Суд РФ указал, что правовые позиции, сформулированные им, могут уточняться либо изменяться с тем, чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм с учетом конкретных социально-правовых условий, в том числе с учетом изменений в системе правового регулирования. Позднее Конституционный Суд отмечал, что необходимо соблюдение разумной стабильности правового регулирования, а также недопустимо внесение произвольных изменений в систему норм263.
Как справедливо было отмечено в литературе, конституционные суды, наделенные правом толкования конституций, в том числе конституционные суды республик, фактически получают право на «восполнение» их норм, исходя из общего конституционного смысла и логики264. Анализируя практику толкования республиканских конституций, можно найти этому подтверждение. Конституционными судами республик многократно развивались конституционные нормы о законотворческой процедуре, о компетенции должностных лиц или государственных органов в республике. Помимо этого, принимались решения по толкованию ряда конституционных понятий. Так, например, постановлениями Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) путем толкования были определены содержания таких конституционных понятий, как «контрольный орган», «самобытное развитие народа республики», «государственный бюджет Республики Саха (Якутия), «национальное административно-территориальное образование»265; постановлением Конституционного суда Республики Тыва определено содержание понятия «принятый закон Республики Тыва»266 и др. Толкование по этим вопросам создало новые уточняющие нормы, отсутствующие в конституциях республик.
Под толкованием (интерпретацией) в правовой науке принято понимать деятельность по установлению подлинного содержания правовых актов в целях их реализации и совершенствования. В результате толкования конституции происходит уяснение и разъяснение смысла и содержания ее норм. Какого-либо нормативного определения толкования на сегодняшний день федеральное законодательство не содержит. В законодательстве республик такие определения встречаются. Так, например, Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. № 42-З «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» в ст. 43 устанавливает: толкование нормативных правовых актов Республики Башкортостан — это деятельность по разъяснению содержания нормативного правового акта в целях практической реализации его положений. Результатом толкования нормативных правовых актов Республики Башкортостан должна быть полная определенность смысла толкуемого нормативного правового акта или отдельных его положений.
Цель толкования Конституции в свое время исчерпывающим образом была сформулирована Конституционным Судом РФ в его определении от 5 ноября 1998 г. № 134-О «По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации». Согласно названному решению цель толкования Конституции заключается в том, чтобы, устранив неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить надлежащее их применение, соблюдение, исполнение и использование.
Преодолевая возникшую неопределенность в содержании конституционных норм, толкование обеспечивает точное, адекватное смыслу понимание конституционных норм и правильную их реализацию. Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П и от 11 ноября 2003 г. № 16-П).
Цель толкования Конституции, сформулированная Конституционным Судом РФ, практически полностью воспроизводится в законодательстве республик и в решениях конституционных судов республик по делам о толковании их конституций. Так в постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 4 октября 2000 г.267 указывается, что целью толкования является устранение неопределенности в понимании конституционных положений, обеспечение их надлежащего применения, соблюдения и использования. В постановлении Конституционного Суда Республики Адыгея от 11 июля 2002 г.268 и Постановления Конституционного Суда Республики Тыва от 2 февраля 2006 г.269 отмечается, что целью толкования является устранение неопределенности в понимании смысла конституционной нормы и обеспечение единообразного ее применения всеми субъектами конституционно-правовых отношений. Подобные формулировки содержат и решения конституционных судов по делам о толковании в других республиках.
Правовую основу толкования конституций республик в составе Российской Федерации составляют Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», конституции республик и законы республик (в некоторых республиках конституционные законы) о конституционных судах республик и конституционном судопроизводстве.
Количество актов нормативного толкования в общей массе решений конституционного суда, как правило, невелико. Эта проявляется как на федеральном уровне, так и на уровне республик. С запросом о толковании конституционных норм чаще всего обращаются те субъекты, которые наиболее активно занимаются правотворчеством и в связи с этим обоснованно нуждаются в адекватном разъяснении положений Конституции. Так Конституционный Суд Российской Федерации за все время своего существования принял всего 13 постановлений по делам о нормативном толковании Конституции Российской Федерации, т. е. о толковании по специальным запросам. В республиках это соотношение имеет разные значения. В Ингушетии, Марий Эл, Чеченской Республике актов толкования конституционными судами не принималось. В республиках Дагестан и Карелия акты нормативного толкования соответствующих конституций единичны. От 4 до 6 нормативных постановлений о конституционном толковании приняты конституционными судами в каждой из республик Кабардино-Балкария, Адыгея, Башкортостан, Коми, Татарстан. В Республике Северная Осетия — Алания постановления о толковании составляют примерно четверть от общего числа постановлений конституционного суда. В Республике Тыва осуществление толкования республиканской конституции представляет основное полномочие конституционного суда республики. Там доля решений по таким делам значительно больше половины от общего числа постановлений конституционного суда. В Республике Саха (Якутия) постановлений по делам о толковании принято почти в два раза больше, чем в Республике Тыва, но в общем количестве итоговых решений конституционного суда Саха (Якутии) это составляет чуть более четверти.
Основанием для официального нормативного толкования республиканской конституции является, как и на федеральном уровне, обнаружившаяся неопределенность в понимании ее положений (затруднения в понимании нормы), в связи с чем, действия или бездействия одной стороны правоотношения могут нарушить права или исполнение обязанностей другой стороны. По мнению А. Ф. Черданцева, основанием толкования служит проблемная ситуация, при которой имеется неопределенность состояния информации (недостаточность информации или ее противоречивость) относительно содержания нормативных актов270. Такие основания устанавливаются законодательством республик. Например, согласно п. «б» ч. 2 ст. 38 Закона Республики Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» основанием к рассмотрению дела о толковании является обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Республики Башкортостан или иных конституционно-правовых вопросов, отнесенных к компетенции Конституционного Суда Республики Башкортостан федеральным законом и законом Республики Башкортостан.
Подобная неопределенность, как отмечается в литературе, может быть вызвана либо качеством текста, либо качеством восприятия271. При этом неважно, была ли погрешность в тексте изначально или она связана с изменением условий реализации соответствующих конституционных положений. Как верно было отмечено Т. Я. Хабриевой, «для членов конституционных судов, в силу их высокой квалификации, неопределенности, послужившей основанием для запроса, может и не быть. Однако это не должно служить основанием для отказа в рассмотрении запроса»272.
Вопрос о неопределенности понимания конституционных положений достаточно субъективен. Для одних субъектов права норма Конституции может быть достаточно ясна для понимания, для других — вызывать затруднения. Например, Определением Конституционного суда Республики Адыгея от 24 июня 2002 г.273 было отказано в принятии к рассмотрению запроса Совета Представителей Государственного Совета — Хасе Республики Адыгея о толковании п. 5 ст. 64 Конституции Республики в связи с отсутствием неопределенности в его понимании. Согласно рассматриваемому конституционному положению число депутатов каждой из палат Государственного Совета, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается палатами Государственного Совета самостоятельно. Совет Представителей просил разъяснить, может ли одна из палат повлиять на решение другой палаты, определившей, какое количество депутатов будет осуществлять депутатские полномочия на профессиональной постоянной основе. В данном случае Конституционный суд Адыгеи, проведя предварительное изучение запроса, констатировал отсутствие неопределенности в понимании указанных положений, которая служит необходимым основанием к рассмотрению дела. Конституционный суд указал, что каждая палата Государственного Совета сама определяет число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе самостоятельно, что каждый депутат вправе претендовать на работу на профессиональной постоянной основе, неопределенность в понимании в данном случае отсутствует, а потому суд отказывает в принятии запроса.
Основанием обращения за толкованием должна быть не только теоретическая обоснованность обнаружившейся неопределенности, но также и обоснование потенциальной невозможности адекватного применения конституционных положений. Например, в обоснование своего запроса о толковании274 Совет Представителей Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея указал на влияние толкуемой нормы на правотворческий процесс. Основанием к рассмотрению указанного дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании конституционного положения п. 3 ст. 70 Конституции Адыгеи, устанавливающего, что «решения по вопросам совместного ведения Совета Представителей и Совета Республики оформляются постановлениями Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея и принимаются путем раздельного голосования большинством голосов от числа избранных депутатов каждой из палат Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея». Позиция заявителя состояла в том, что в случае непринятия Советом Представителей соответствующего проекта постановления Государственного Совета, Совет Республики не вправе повторно рассматривать и принимать его. Соответствующий проект постановления Государственного Совета должен быть снят с рассмотрения с целью урегулирования возникших разногласий и лишь после этого вновь вынесен на рассмотрение палат. Заявитель в данном случае просил интерпретировать норму, реализация которой имеет значение в осуществлении правотворческого процесса. Рассмотрев данное дело, Конституционный суд Адыгеи разрешил указанную неопределенность и вынес решение по делу, постановив, что вопросы совместной компетенции обе палаты могут решать только путем единого согласованного мнения, выраженного в форме постановления. Постановление Государственного Совета — Хасе Республики Адыгея по вопросам совместного ведения приобретает силу только после его рассмотрения и принятия положительного решения каждой из его палат. При этом повторное рассмотрение Советом Республики в одностороннем порядке постановления Государственного Совета, не принятого Советом Представителей, Конституцией Республики Адыгея не предусмотрено.
При этом, при рассмотрении данного дела было выражено особое мнение судьи Конституционного Суда Республики Адыгея В. Купина. По мнению судьи, в ходе предварительного рассмотрения и в ходе слушания дела, заявителем не были предоставлены надлежащие документы и убедительные доказательства в непонимании нормативных предписаний п. 3 ст. 70 Конституции Республики Адыгея. Сторона заявителя, говорится в особом мнении, не представила также доказательств, подтверждающих нарушение указанной нормы. Таковым могло выступить любое постановление одной из палат, принятое по вопросам совместного ведения без согласия другой палаты. Судья считает, что заявитель не подтвердил неопределенность в понимании конституционных положений, наличие которой служит необходимым основанием к рассмотрению дела и вынесения по нему итогового решения в форме постановления, в связи с чем производство по делу о толковании Конституционный Суд Республики Адыгея должен был прекратить.
В рассмотренном случае очевидно прослеживается некоторая коллизия, когда вопрос о наличии или отсутствии неопределенности в конституционном положении решает не только суд, но и сам заявитель. Следовательно, утверждение о существующей неопределенности должно быть обязательно аргументировано и доказано при обращении в конституционный суд.
Таким образом, толкование возможно, если возникшая неопределенность в понимании конституционного положения существует не только теоретически, но при этом обоснована и потенциальная невозможность ее применения. В законодательстве некоторых республик (например, Республики Башкортостан) закрепляется, что толкование осуществляется, если обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции может привести к неконституционному осуществлению своих полномочий органами государственной власти республики, органами местного самоуправления или к принятию ими актов, не соответствующих Конституции республики275. Обращение с запросом о толковании Конституции в Республике Карелия возможно, если возникшая неопределенность в понимании относится к содержащемуся в Конституции положению, понятию или термину, препятствует надлежащему применению Конституции Карелии, принятию и действию основанных на Конституции Республики Карелия правовых актов276.
Поводом к осуществлению официального нормативного толкования должно быть ходатайство, внесенное в порядке, установленном законом, и отвечающее его требованиям. Ходатайство оформляется правовым актом государственного органа, инициирующего его, в нем указываются лица, которые уполномочены представлять этот орган в конституционном судопроизводстве. В самом запросе необходимо объяснить, чем вызвано обращение в конституционный суд, как заявитель понимает положение, подлежащее толкованию и свою правовую позицию в рассматриваемом вопросе.
Запрос о толковании конституции должен содержать указание заявителя на неясность или неоднозначность понимания положений Конституции при их применении на практике, при реализации субъектом своих прав и обязанностей, а также компетенции. Толкование какой-либо конституционной нормы проводится конституционным судом не в связи с каким-либо фактом нарушения чьих-либо конституционных прав, а в связи с тем, что в правовом регулировании какого-либо вопроса практика применения конституции зашла в тупик. Поэтому толкование определенной статьи конституции может быть использовано, например, законодательным органом в процессе подготовки какого-либо проекта закона, регламентирующего правоотношения, основы которых закреплены в самой конституции.
Так в Республике Саха (Якутия) при рассмотрении проекта республиканского закона Государственное Собрание обратилось в Конституционный суд Республики Саха (Якутия) за толкованием соответствующих конституционных положений. В соответствии с Конституционным законом Республики Саха (Якутия) «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» запрос о толковании Конституции (Основного закона) Республики Саха(Якутия) допустим, если неопределенность в понимании положения Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) связана с конкретной правовой ситуацией. Такой конкретной правовой ситуацией послужило рассмотрение в Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) проекта Закона Республики Саха (Якутия) «Об учебных изданиях для учреждений дошкольного и общего среднего (полного) образования Республики Саха (Якутия)». В проекте закона предлагалось закрепить нормы о том, что учебные издания предоставляются обучающимся в бесплатное пользование в течение учебного года, при этом правом бесплатного пользования учебными изданиями в первую очередь обладают дети-сироты, дети-инвалиды, дети из многодетных (с тремя и более детьми) и малоимущих семей, представители малочисленных народов Севера. Соответствующий запрос в Конституционный Суд Республики направила народный депутат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З. А. Корнилова. По мнению заявителя, было неясно, относится ли бесплатность образования к обеспечению учащихся учебной литературой; а если да, то по всем ли предметам. Ходатайствующая сторона указывала также на неопределенность указанных положений Конституции в части установления объема финансирования для приобретения учебных изданий по заявкам государственных и муниципальных образовательных учреждений. В запросе по существу ставился вопрос и о порядке обеспечения учащихся бесплатной учебной литературой. В постановлении Конституционного Суда Республики Саха (Якутия)277, принятом по данному делу, Конституционный Суд отметил, что запрос отвечает требованиям Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве», увязан с приведенной в обращении конкретной правовой ситуацией, а потому принят к рассмотрению.
Совершенно очевидно, что толкованию подлежат только те конституционные положения, которые непосредственно содержатся в ее тексте. В этой связи интересен запрос в Конституционный Суд Республики Тыва, основанием которого послужила обнаружившаяся неопределенность в понимании положений о том, являются ли официально не опубликованные Регламент Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва и Регламент Правительства Республики Тыва нормативными правовыми актами, подлежат ли они официальному опубликованию и обязательному исполнению органами государственной власти Республики Тыва, иными государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами. Определением Конституционного Суда Республики Тыва от 1 июня 2006 г. заявителю отказано в рассмотрении, так как положения Конституции Республики Тыва не содержат упоминаний о Регламенте Правительства Республики Тыва. А в определении от 20 июля 2006 г.278 Конституционный Суд Республики Тыва пояснил, что он дает толкование положений, установленных только в Конституции Республики Тыва, и не обладает правомочием осуществлять толкование норм, установленных в конституционных законах Республики Тыва, законах Республики Тыва или иных нормативных правовых актах.
5.2. Субъекты толкования конституций
Как правило, нормы права толкуются всеми субъектами, их реализующими. Однако юридическое значение имеют не все результаты толкования. В зависимости от субъекта толкования и юридических последствий разъяснения правовых норм, в правовой науке, как известно, выделяют официальное и неофициальное толкование.
Официальное толкование дается компетентными государственными органами, формулируется в специальном акте и обязательно для всех субъектов правоотношений. Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», например, в ст. 44 устанавливает, что официальное толкование нормативных правовых актов Республики Башкортостан — это властно-обязательное разъяснение законов и иных нормативных правовых актов или их предписаний уполномоченным на то органом государственной власти Республики Башкортостан. Официальное толкование нормативных правовых актов Республики Башкортостан дается в случае обнаружения неясностей в содержании нормативных правовых актов или противоречивой практики их применения.
Неофициальное толкование республиканских конституционных норм представлено большей частью в виде доктринального толкования. Как известно субъекты доктринального толкования не наделяются официальными полномочиями давать обязательные разъяснения, в связи с чем, результаты такого толкования не имеют юридического значения. Тем не менее доктринальное толкование является важным видом неофициального толкования и производится учеными-юристами, научно-исследовательскими учреждениями в научных статьях, монографиях, комментариях и т. д. Особое мнение судьи, приобщаемое к материалам дела вместе с решением о толковании, также является разновидностью доктринального толкования, причем толкования, имеющего профессиональное, юридическое значение.
Результаты доктринального толкования публикуются и являются ориентирами для практических работников в правоприменительной деятельности. Сила доктринального толкования не в формальной обязательности, а в убедительности, в авторитете тех лиц и организаций, которые осуществляют данное толкование. Доктринальное толкование существенно как фактор, оказывающий значительное влияние на официальное толкование, а также на применение конституционных норм. Нельзя не отметить, что Конституция Российской Федерации активно подвергается доктринальному толкованию и в настоящий момент издано несколько ее специальных комментариев, разъясняющих содержание конституции, как в целом, так и постатейно. На уровне же республик пока подобных работ немного. На сегодняшний день комментарии к конституциям изданы менее, чем в половине республик: Адыгея, Бурятия, Карелия, Марий Эл, Северная Осетия — Алания, Тыва, Чувашия. Началась работа по подготовке комментария конституции в Республике Башкортостан и Республике Алтай.
Официальное толкование Конституции Российской Федерации, как известно, является прерогативой исключительно Конституционного Суда Российской Федерации, который наделен этим правом согласно Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 125) и Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (п. 4 ч. 1 ст. 3; ст. 105–106). Конституция Российской Федерации была принята референдумом, непосредственно народом, и потому, как справедливо было отмечено в литературе, толкование ее текста должно осуществляться особым образом — путем квалифицированной юридической экспертизы тем органом, который осуществляет судебную власть путем конституционного судопроизводства279. Данное полномочие составляет важную часть деятельности Конституционного Суда. Таким образом, федеральная конституция подвергается легальному, но не аутентичному толкованию.
Согласно конституционно-правовой теории функции конституционного контроля и официальное толкование не всегда возлагаются на судебные органы. Такую деятельность могут осуществлять и другие государственные органы. Однако, как отмечается в юридической литературе, конституционный контроль, осуществляемый президентом, парламентом, правительством и подобными им органами, именуется иногда политическим, ибо указанные органы осуществляют политическую деятельность. Они избираются на определенное время, а потому очередные или внеочередные выборы могут полностью изменить их политический состав и привести к изменению проводимой ими политики. В связи с этим осуществляемый ими политический конституционный контроль приноровлен к текущим политическим задачам и, следовательно, по содержанию своему нередко нестабилен280.
Г. Кельзен исходил из того, что раз конституция является основным, самым важным законом страны, из содержания которого вытекают другие законы, то для обеспечения его наибольшей стабильности нужна особая, отдельная система контроля. «Законодательный орган, — писал он, — в действительности рассматривается в качестве творца права, а не в качестве органа по применению права, привязанного к конституции; он этим творцом теоретически и является, хотя в достаточно ограниченной мере. Следовательно, сам парламент не может учитывать это обстоятельство, с тем чтобы обеспечить свое подчинение конституции. Именно иному, независимому от парламента и, как следствие, независимому от любой другой государственной власти органу нужно поручать аннулирование конституционных актов, то есть судебному органу или Конституционному трибуналу»281.
На наш взгляд, толковать конституцию должен также специализированный независимый орган, который благодаря своему месту в системе государственных органов и высокопрофессиональному кадровому составу может через интерпретацию спорных конституционных положений осуществлять функции арбитра. Мировой опыт говорит о том, что во многих странах полномочиями по конституционному контролю и толкованию конституции наделен именно специализированный орган. Так согласно Учредительному акту 2/1979 о Конституционном Суде Испании от 3 октября 1979 г. Конституционный Суд Испании уполномочен истолковывать Конституцию. Конституционный Суд Болгарии согласно Конституции (п. 1 ст. 149) и Закону о конституционном суде (п. 1 ст. 12) вправе давать обязательное толкование Конституции.
О недопустимости политической конъюнктуры в толковании и возложении этих обязанностей на специализированный юридический орган также свидетельствует следующий пример из зарубежной конституционно-правовой практики: «Вполне самостоятельным источником конституционного права в Норвегии является толкование конституции. …Право толкования конституции… принадлежит корпорации юристов и никому более, все попытки политиков вторгнуться в эту сферу подвергаются жесткой критике. Поэтому основная форма конституционного толкования — правовая теория, труды наиболее выдающихся ее авторитетов, хотя, конечно, канонизации имен здесь нет. Благодаря стойкой традиции во всей Скандинавии института запроса органами государственной власти мнения ведущих экспертов — профессоров юридических факультетов университетов правовая наука во многом определяет решения законодателей»282. Судебное толкование, оперативно устраняя противоречия и пробелы, актуализируют конституционные положения, обеспечивает единообразное применение конституции и ее стабильность.
В целях недопущения возможности подмены законодателя, конституционные суды лишены права самостоятельно инициировать процесс толкования конституции, а лишь реализуют свое право на рассмотрение запроса соответствующих субъектов. К тому же конституционные суды находятся в функциональных границах конституционного правосудия и принимают решения только в рамках своих конституционных полномочий, но не вместо законодательных, исполнительных органов, судов общей юрисдикции. Конституционные суды не могут выходить за рамки назначения толкования, т. е. дают лишь своеобразную развертку конституционной нормы. Толкование решает только определенную задачу — выявить волю законодателя, формально выраженную в конституционном тексте, но не исправить или дополнить это волеизъявление путем придания конституционным нормам нового смысла.
Судебный орган, по мнению ученых, в отличие от органов других ветвей правления не имеет материальной власти и личной заинтересованности. Он лишь на страже конституции, которая есть наиболее глубокое выражение народной воли, и если толкование осуществлено надлежащим образом, то и воля народа найдет свое воплощение в разрешении конституционных вопросов судом283.
Конституции республик в большинстве своем были приняты соответствующими законодательными (представительными) органами, а это значит, что эти органы в любом случае обладают правом толковать принятую конституцию. В свое время подобная точка зрения была высказана Т. Я. Хабриевой: «Никто не вправе лишить законодателя возможности аутентичного толкования правовых норм»284. Тем не менее практически во всех республиках, принявших свои основные законы парламентским способом, толкование конституций закреплено за соответствующими органами конституционного правосудия. Все республики, где конституционные суды созданы и действуют, закрепили полномочие по толкованию республиканской конституции именно за конституционными судами. Такое решение обусловлено несколькими факторами. Во-первых, из смысла ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» следует, что для толкования республиканской конституции самой республикой может создаваться конституционный суд. Во-вторых, парламенты республик, являясь авторами конституций, как правило, наделены полномочиями на изменение конституции и внесение конституционных поправок. В целях обеспечения баланса законодательной и судебной власти видится разумным возложить толкование конституции на судебный орган, т. е. конституционный суд. В-третьих, как уже отмечалось ранее, толкование конституции должно осуществляться лицами, имеющими специфические профессиональные знания, необходимую специальную подготовку. Требования к депутатам таких качеств не предусматривают, требования же к судьям конституционных судов их содержат.
В большинстве республик наличие конституционного суда предусмотрено текстами республиканских конституций — в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Карелии, Коми, Марий Эл, Саха (Якутии), Северной Осетии — Алании, Татарстане, Тыве, Удмуртии, Хакасии, Чеченской Республике.
Конституциями республик Калмыкия, Крым, Мордовия, Чувашия создание конституционных судов не предусматривается. При этом необходимо отметить, что с 1992 по 1994 г. Конституционный суд существовал в Республике Мордовия, но был впоследствии упразднен.
В Республике Бурятия деятельность Конституционного суда Бурятии была приостановлена в ноябре 2013 г. до 31 декабря 2016 г. по причине недостаточности финансирования этого органа и до сих пор не возобновилась. В Республике Калмыкия толкование Конституции Калмыкии законодательно вообще не оговаривается.
В республиках Алтай, Крым, Мордовия, Чувашия толкование конституций находится в ведении парламента республики. В Республике Алтай толкование конституции осуществляет Государственное Собрание Республики Алтай (ст. 103 Конституции Алтая); в Республике Крым — Государственный Совет Республики Крым (ст. 75 Конституции Крыма); в Республике Мордовия — Государственное Собрание Республики Мордовия (ст. 81 Конституции Мордовии); в Республике Чувашия — Государственный Совет Чувашской Республики (ст. 80 Конституции Чувашии).
Учитывая, что конституции республик Алтай, Крым и Чувашия были приняты соответствующими парламентами — законодательными (представительными) органами республик, то предусмотренное толкование конституций в этих республиках следует признать аутентичным. Конституция Мордовии принималась Конституционным Собранием Республики Мордовия, состоящим из депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия, граждан, являющихся депутатами Федерального Собрания Российской Федерации, членов Правительства Республики Мордовия, депутатов районных, городских, районных в городе представительных органов местного самоуправления, глав местного самоуправления всех уровней Республики Мордовия. Конституционное Собрание, как орган, специально создаваемый только для принятия Конституции, не может осуществлять ее толкование. Поэтому толкование Конституции Мордовии было закреплено вначале за конституционным судом республики, но затем — за парламентом Мордовии, в связи с чем такое толкование аутентичным не является.
В Хакасии конституционный суд республиканской конституцией хотя и предусмотрен, но не сформирован.
В Удмуртии до 2000 г. толкование республиканской конституции осуществлял Государственный Совет Удмуртской Республики (представительный и законодательный орган государственной власти). Постановлением Президиума Государственного Совета от 8 апреля 1996 г. и постановлением Государственного Совета от 13 января 1998 г. было осуществлено толкование ст. 10, п. 2 ст. 5, п. 1 ст. 10 Конституции Удмуртской Республики285. Впоследствии, референдумом Удмуртской Республики, проведенным 26 марта 2000 г. в ч. 1 ст. 10 действующей на тот момент Конституции Удмуртской Республики, была внесена поправка, включившая в перечень органов, осуществляющих государственную власть в Удмуртской Республик, Конституционный Суд. Но Конституционный Суд в республике до сих пор не создан286.
В Республике Алтай согласно ее Конституции, толкование Конституции отнесено к ведению парламента Алтая. В то же время согласно ст. 131 Конституции Алтая возможно создание и Конституционного Суда республики. Указанная статья гласит, что для рассмотрения вопросов о соответствии законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федеральным законам, Конституции Республики Алтай и законам Республики Алтай, а также для толкования Конституции Республики Алтай и республиканских законов может создаваться Конституционный суд Республики Алтай, порядок образования и деятельности которого устанавливаются республиканским конституционным законом. Но на сегодняшний день Конституционный суд в республике не создан. Регламент Государственного Собрания Республики Алтай предусматривает, что толкование Конституции Республики Алтай осуществляется конституционным законом Республики Алтай. На практике такой Конституционный закон от 30 декабря 2008 г. «О толковании пункта 21 статьи 103, пункта 6 части 1 статьи 107 Конституции Республики Алтай» был принят, но Решением Верховного Суда Республики Алтай от 2 октября 2009 г. был признан недействующим. В названном решении суда указывалось, что в процессе официального толкования не допускается внесение в толкуемые нормативные правовые акты поправок, дополнений и конкретизирующих предписаний. Рассматриваемым конституционным законом республики, по мнению Верховного Суда, в конституционные нормы были внесены изменения и дополнения, что явилось не толкованием, а нормотворчеством. В силу этого обстоятельства, решил суд, названный конституционный закон противоречит содержанию и смыслу конституции республики, а значит, подлежит признанию недействующим. На сессии парламента Республики Алтай 20 мая 2010 г. Конституционный закон от 30 декабря 2008 г. «О толковании пункта 21 статьи 103, пункта 6 части 1 статьи 7 Конституции Республики Алтай» был признан утратившим силу.
Описанная выше ситуация показательна во многих аспектах. Во-первых, налицо «слабость» парламентского толкования. В отличие от конституционного толкования, даваемого судебным органом, толкование, осуществляемое законодательным органом республики может быть признано высшим судебным органом республики недействующим как не соответствующее конституции и законодательству республики. Во-вторых, видится неудачным выбор формы правого акта, которым оформляется толкование — конституционный закон. В такой ситуации трудно отделить по сути и по содержанию конституционный закон о толковании конституционной нормы от конституционного закона, развивающего и конкретизирующего конституционную норму. Суммируя все сказанное, можно сделать вывод, что способ толкования конституций, посредством законодательного (представительного) органа не столь удачен, как способ судебного толкования. Не случайно, большинство республик восприняло идею толкования, осуществляемого соответствующими конституционными судами.
В Республике Адыгея в 1995 г. вначале была учреждена Конституционная палата Республики Адыгея. Хотя этот орган и именовался Конституционной палатой, характеризовался он как судебный орган конституционного контроля, самостоятельной и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В 2000 г. Конституционная палата Республики Адыгея была переименована в Конституционный Суд Республики Адыгея и фактически изменения ее статуса не произошло.
Таким образом, на сегодняшний день конституционные суды республик функционируют в 13 республиках: в Адыгее, Башкортостане, Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карелии, Коми, Марий Эл, Саха (Якутии), Северной Осетии — Алании, Татарстане, Тыве, Чеченской Республике. В этих республиках конституционные суды исполняют функции по толкованию соответствующих республиканских конституций, т. е. как и на федеральном уровне, толкование в республиках в основном является специальным. Такая практика отражает базовый принцип конституционного толкования, воспринятый российским государством — функцию толкования Конституции Российской Федерации осуществляет Конституционный Суд Российской Федерации. Федеральный Конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», как уже отмечалось, также указывает на возможность толкования республиканских конституций конституционными судами соответствующих республик. Безусловно, республики вправе поручить толкование своих конституций соответствующему парламенту. Однако необходимо обратить внимание, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5, устанавливающей основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не закрепляет, даже в качестве рекомендуемого, полномочия по толкованию конституции (устава) субъекта Федерации. Такое положение свидетельствует о том, что судебное конституционное толкование видится более приоритетным.
Как уже было отмечено выше, результаты толкования, его эффективность во многом зависит от компетентности и профессиональной подготовленности интерпретатора. Толкование конституционных норм — сложная интеллектуальная деятельность, включающая, как известно, два самостоятельных компонента: уяснение и разъяснение. Уяснение — мыслительный процесс субъекта, интерпретирующего нормы, процесс понимания, осознания содержания норм «для себя». Разъяснение же — объяснение, доведение до всех субъектов права усвоенного содержания, истинного содержания нормы, которое хотел выразить законодатель. Субъект, наделенный правом осуществлять официальное толкование, должен достоверно и обоснованно выразить цель и истинную мысль законодателя.
Подразумевается, что толкование конституционных норм должно осуществляться высококвалифицированными специалистами-юристами, которые обладают глубокими конституционно-правовыми знаниями. Как известно, федеральное законодательство не устанавливает каких-либо требований для судей конституционных судов республик. Сама организация конституционного суда республики, его деятельность и компетенция определяются республиками самостоятельно. Безусловно, в силу того, что конституционные суды республик как судебные органы субъектов Российской Федерации, входят в судебную систему Российской Федерации, правовой статус судей республиканских конституционных судов, требования к ним должны соответствовать общим принципам и нормам федерального законодательства. Например, в законе Республики Карелия о Конституционном Суде Республики Карелия устанавливается правило, согласно которому судьей Конституционного Суда республики «может быть назначен гражданин Российской Федерации, соответствующий требованиям, предъявляемым федеральными конституционными законами и федеральными законами к кандидату на должность судьи». Конституция Российской Федерации в ст. 119 устанавливает к кандидату на должность судьи следующие требования: гражданство Российской Федерации, возраст не менее 25 лет, высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет. Это так называемые базовые требования, которые должны быть отражены в республиканском законодательстве обязательно. Но, учитывая, что конституционные суды, вообще говоря, это особые суды, занимающие высшую ступень в судебной системе, осуществляющие свою деятельность в особом судопроизводстве, требования к судьям конституционным судов должны быть выше базовых.
Базовые, федеральные требования к кандидатам на должность судьи практически воспроизводятся в Законе Республики Татарстан о Конституционном Суде: «…судьей Конституционного Суда Республики Татарстан может быть избран гражданин Российской Федерации, проживающий на территории Республики Татарстан, не моложе 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет». Здесь, как видно из текста, для кандидата установлено ограничение по месту проживания. Очевидно, что указанное ограничение может ущемлять права граждан Российской Федерации, не проживающих на территории Республики Татарстан, а самое главное, никоим образом не гарантирует высокий уровень профессиональной пригодности кандидата. Как уже было сказано выше, на федеральном уровне требования к кандидатам на должность судьи Конституционного суда Российской Федерации особые и довольно высокие. На уровне республик, как видно из примера с республиками Карелия и Татарстан, установлены только базовые требования. Такие же базовые требования содержит и закон Республики Коми о Конституционном Суде Республики Коми. При этом, учитывая современную многоуровневость высшего образования в Российской Федерации (бакалавриат, специалитет, магистратура), законодатели Республики Коми учли в своем законе норму ст. 4 (ч. 1 п. 1) Федерального закона от 26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» по высшему юридическому образованию и сформулировали требование следующим образом: судьей Конституционного суда Республики Коми может быть гражданин «…имеющий высшее юридическое образование по специальности “Юриспруденция” или высшее образование по направлению подготовки “Юриспруденция” квалификации (степени) “магистр” при наличии диплома бакалавра по направлению подготовки “Юриспруденция”». Указанное требование можно объяснить тем, что в сложившихся российских условиях подготовки кадров с высшим юридическим образованием не запрещается поступать в магистратуру юридического профиля лицу с дипломом бакалавра по любому другому, неюридическому направлению подготовки. Это существенно снижает качество подготовки юриста в магистратуре, поэтому вышеуказанное требование закона видится оправданным.
Остальные республики, по аналогии с федеральным законодательством, устанавливают особые, повышенные требования к кандидатам на должность судей конституционных судов республик. Помимо базовых требований, конституционное законодательство большинства республик закрепляет дополнительные требования к кандидату в судьи, такие как: обладание признанной высокой квалификацией в области права и обладание безупречной репутацией. Так в соответствии с законом Республики Башкортостан судьей Конституционного Суда республики может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста двадцати пяти лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, а также кандидат на должность судьи должен быть из числа лиц с безупречной репутацией, обладающих признанной высокой квалификацией в области права. Аналогичные нормы содержат законы республик Саха (Якутия), Кабардино-Балкария, Тыва, Карачаево-Черкесия, Ингушетия. Нельзя не отметить, что Закон Карачаево-Черкесской Республики о Конституционном Суде республики, в отличие от всех других республиканских законов о соответствующих конституционных судах, разъясняет понятие «признанная высокая квалификация». По мнению законодателей Карачаево-Черкессии, признанная высокая квалификация предполагает наличие опыта (не менее трех лет) работы на должностях, непосредственно связанных с защитой прав и законных интересов граждан и юридических лиц, укреплением законности и правопорядка, требующих знаний в различных отраслях права и умений применять их на практике либо наличие опыта (не менее трех лет) в сфере законотворчества либо наличие звания «Заслуженный юрист Российской Федерации» или ученой степени (ученого звания) в области права.
Опираясь на Федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации», законодатель Республики Ингушетия закрепил в республиканском конституционном законе о Конституционном Суде Республики Ингушетия, помимо базовых требований к кандидатам в судьи, требование обладания кандидатом «безупречной репутацией, не вызывающей сомнений в том, что назначение его судьей Конституционного Суда не умалит авторитет судебной власти и что при исполнении полномочий судьи он будет объективен, справедлив и беспристрастен». Также этот конституционный закон устанавливает требование к кандидату не иметь «заболеваний, препятствующих исполнению полномочий судьи, согласно утвержденному в установленном порядке перечню».
В части установления требований к кандидатам на должность судьи Конституционного суда также выделяется закон Республики Марий Эл, в соответствии с которым, помимо базовых, федеральных требований должно быть соблюдено и такое: кандидатом на должность судьи не может быть лицо, состоящее в близком родстве или свойстве (супруг (супруга), родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушки, бабушки, внуки, а также родные братья, родные сестры, родители и дети супругов) с Председателем или заместителем Председателя Конституционного Суда Республики Марий Эл. Также в этом законе предусматривается, что кандидатом на должность судьи не может быть лицо, подозреваемое или обвиняемое в совершении преступления.
Особенные требования к кандидатам на должность судей конституционного суда республики закреплены также и в других республиканских законах. В частности, Конституционный закон Чеченской Республики о Конституционном Суде республики повышает возрастной ценз до тридцати пяти лет. При этом этот же закон не оговаривает длительность стажа, а требует лишь «опыт практической работы по юридической профессии и чтобы кандидат обладал высоким уровнем профессиональных знаний и необходимыми моральными качествами». Похожие требования выдвигает и Закон Республики Дагестан о Конституционном Суде республики, установив минимальный возраст для занятия должности судьи в 35 лет, но в части стажа работы по юридической профессии повышает его минимум до 10 лет.
Анализируя практику толкования республиканских конституций, можно сделать вывод, что в большинстве республик осуществление функций конституционного толкования возложено на соответствующие конституционные суды, что следует считать наиболее верным. Именно суды способны осуществлять квалифицированную юридическую экспертизу конституционных положений, причем в особой процедуре судопроизводства. Практика республиканских законодателей по установлению требований к лицам, осуществляющим толкование конституционных текстов весьма разнородна. Принимая во внимание особую роль толкователей, учитывая, что от их профессиональной компетенции многое зависит в процессе принятия акта толкования, следует рекомендовать повысить установленные законом требования к кандидатам на должность судей конституционных судов республик в части их научной квалификации и стажа работы по юридической специальности.
5.3. Предмет толкования
Предмет толкования, т. е. определенные положения (нормы) конституции, в понимании которых обнаружилась неопределенность, указывается, как правило, в заголовках итоговых Судебных решений и конкретизируется в их описательной части в точном соответствии с текстом конституции. Например, в Постановлении Конституционного Суда Республики Татарстан от 30 января 2002 г. по делу о толковании отдельных положений пункта 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан отмечается, что предметом толкования в данном деле являются содержащиеся в пункте 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан положения об отнесении к ведению Государственного Совета Республики Татарстан законодательного регулирования отношений бюджетно-финансовой системы и ценообразования.
В практике толковательной деятельности имелись случаи, когда конституционный Суд определял предмет толкования как процесс или действие, что на наш взгляд видится не совсем корректным. Например, в Постановлении Конституционного Суда Республики Тыва от 2 февраля 2006 г. № 1-П287 говорится, что «предметом настоящего толкования является определение влияния на деятельность Великого Хурала Республики Тыва ежегодного послания Председателя Правительства Республики Тыва». А в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 19 мая 2008 г.288 «…предмет толкования Конституционного Суда составляют уяснение и разъяснение норм Конституции для их реализации в конкретной правовой ситуации». Как уже было отмечено, предметом толкования следует считать положение конституции, конституционную норму, которая исследуется, ее значение, подлежащее реализации. Уяснение и разъяснение же являются содержанием самого процесса толкования. (Следует отметить, что в более раннем своем решении289, а также во многих других, Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) верно указывал, что предметом толкования являются положения определенных статей Конституции Республики Саха (Якутия)).
Необходимо учитывать, что обнаружившаяся неопределенность положения конституции должна носить не просто теоретический или познавательный интерес, а обозначать невозможность однозначного применения конституционной нормы на практике. Соответствующие положения в некоторых республиках закрепляются законодательно. Так из смысла Закона Республики Карелия от 17 марта 1994 г. «О Конституционном Суде Республики Карелия» следует, что толкование осуществляется если возникшая неопределенность в понимании относится к содержащемуся в Конституции положению, понятию или термину, препятствует надлежащему применению Конституции Карелии, принятию и действию основанных на Конституции Республики Карелия правовых актов. Как верно было замечено, это бывает при реализации субъектом своих полномочий в связи с его официальной деятельностью по осуществлению своих властных функций290.
На федеральном уровне предметом толкования Конституционного Суда Российской Федерации, как известно, могут быть все положения федеральной Конституции, т. е. Суд может давать толкование конституционной нормы любого раздела и любой главы в конституционном тексте. Если обратиться к уровню республик, то по смыслу норм республиканского законодательства о конституционных Судах и конституционном Судопроизводстве толкование, как правило, также возможно в отношении любых конституционных положений, т. е. республиканский законодатель не оговаривает границы предмета толкования и по умолчанию толкованию могут быть подвергнуты все без исключения положения республиканской конституции, включая преамбулу. Так, например, Конституционным Судом Республики Саха (Якутия) в Постановлении от 6 апреля 1999 г. №3-П и в Постановлении от 18 февраля 2009 г. №2-П были истолкованы содержащиеся в преамбуле Конституции Республики Саха (Якутия) понятия «самобытное развитие народа республики» и «Декларация о государственном суверенитете республики». Конституционный Суд в первом решении пояснил, что самобытность развития народа республики определяется особыми природно-климатическими и географическими условиями его проживания, относящимся к экстремальной зоне арктического региона и выражается в предоставлении коренным и малочисленным народам севера определенных прав. Конституционный Суд также отметил, что «положение преамбулы как бы предопределяет дальнейшее содержание конституционного текста».
Попыткой определить предмет толкования можно считать положение части 4 статьи 4 Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. № ВС-13/7 «О Конституционном Суде Республики Башкортостан», закрепляющее круг конституционных положений, подлежащих толкованию: «Толкованию подлежат нормы Конституции Республики Башкортостан, содержащие права и обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Не подлежат толкованию понятия, содержащиеся в Конституции Республики Башкортостан, за исключением тех случаев, когда выяснение смысла этих понятий прямо влияет на объем прав и обязанностей участников конституционно-правовых отношений». Например, нормативному толкованию подверглись положения Конституции Республики Башкортостан в связи с выявившимися неопределенностями в понимании права Государственного Собрания отменять акты Президента Республики Башкортостан в случае их несоответствия Конституции и законам Республики Башкортостан291, понимании компетенции Верховного Суда Республики Башкортостан в части возможности признания нормативного правового акта неконституционным292, понимании конституционных положений, устанавливающих статус республики как субъекта Российской Федерации293, понимании отдельных конституционных норм, опротестованных заместителем Генерального прокурора Российской Федерации294, понимании права Президента Республики Башкортостан принимать решение о досрочном прекращении полномочий Государственного Собрания295.
Практика нормативного толкования конституционных положений в республиках, а также анализ актов конституционных Судов о толковании позволяют сделать вывод о том, что в основном, конституционные Суды толкуют положения республиканских конституций, касающиеся компетенции республики, т. е. вопросов, входящих в сферу предметов ведения республики и ее полномочий по предметам совместного с Российской Федерацией ведения. Определенное количество дел касалось уточнения или конкретизации полномочий высших органов государственной власти республики – высшего должностного лица, законодательного (представительного) органа, правительства. В отношении высшего должностного лица республики (например, в республиках Коми, Северная Осетия – Алания, Татарстан, Саха (Якутия)) толковались положения конституций об осуществлении его полномочий по формированию правительства и назначению своих заместителей; об общем руководстве органов исполнительной власти республики и праве председательствовать на заседаниях правительства; об особенностях его правового статуса и др. Толкование компетенции республиканского парламента (в республиках Кабардино-Балкария, Тыва) касалось полномочий по осуществлению контроля за ходом выполнения бюджета республики; организационных вопросов деятельности; процедуры проведения заседаний его палат; особенностей правового статуса депутатов; регламента парламента и др. Толкование конституционных положений о правительстве республики (в республиках Татарстан, Саха (Якутия)) осуществлялось в отношении полномочий председателя правительства утверждать состав правительства и структуру органов исполнительной власти республики; полномочий по осуществлению мер по укреплению банковской, денежной и кредитной систем; о сложении полномочий правительства республики и др. Несмотря на то, что указанные конституционные положения составляют собственную компетенцию республики, правовые позиции, вырабатываемые конституционными Судами при их толковании, находятся в системной связи с общими принципами, установленными в федеральной Конституции и федеральном законодательстве.
Также в рамках собственной компетенции конституционные Суды республик толковали конституционные положения о процедуре внесения поправок в республиканскую конституцию (Саха (Якутия), Тыва); процедуре принятия конституционного закона республики (Адыгея, Тыва, Саха (Якутия)); процедуре повторного рассмотрения законопроекта в случае его отклонения высшим должностным лицом республики или одной из палат парламента (Адыгея) и др.
В достаточно большом количестве актов толкования предметом толкования являлись конституционные понятия и термины. Причем если одна часть понятий касалась сферы собственного правового регулирования республик, таких как «изменения и дополнения конституции» (Бурятия), «государственная программа социально-экономического развития республики» (Кабардино-Балкария), «принятый закон республики» (Тыва), «национальное административно-территориальное образование» (Саха (Якутия)), то другая часть понятий затрагивала и федеральную сферу. Так в актах толкования ряда республик (Башкортостан, Дагестан, Татарстан, Саха (Якутия)) осуществлялась интерпретация понятий суверенитета республики, гражданства республики, верховенства и высшей юридической силы конституции республики. Учитывая, что указанные понятия были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в 2000 году, акты толкования конституционных Судов названных республик, принятые позже, базировались на соответствующих правоположениях Конституционного Суда Российской Федерации и интерпретировали понятия с учетом конституционно-правового статуса республики, уточненного в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Показательно в этом смысле Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 3 октября 2000 г.296 по делу о толковании конституционных положений о суверенитете Республики, о верховенстве и высшей юридической силе Конституции Республики и других положений. В Постановлении указывается, что по сложившейся практике конституционного Судопроизводства Конституционный Суд Республики Дагестан при толковании содержащихся в запросе конституционных норм в их взаимосвязи с другими правовыми предписаниями исходит из отправных начал и принципов, характеризующих основы конституционного строя Российской Федерации, учитывая при этом приоритет и верховенство Конституции Российской Федерации над Конституцией Республики Дагестан, что проистекает из федеративного устройства Российского государства и нашло свое конституционное закрепление в статьях Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Дагестан. Кроме того, учитывая, что указанные в запросе положения в ряде случаев аналогичны конституционно-правовым институтам, в связи с которыми Конституционным Судом Российской Федерации уже выявлен смысл конституционных норм, лежащих в основе оценки федерального регулирования и законодательства субъектов Российской Федерации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Республики Дагестан при толковании настоящих конституционных положений также исходит из ранее сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций, которые имеют значение по настоящему делу, самостоятельно определяя при этом пределы их необходимого использования. При вынесении решения по этому делу Конституционным Судом Республики Дагестан было использовано Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г.297, в соответствии с которым понятие «республика (государство)» не означает — в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г. — признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с фактами исторического, национального и иного характера.
В процессе толкования конституций, конституционные Суды республик в качестве основания оценки неминуемо используют принципы, закрепленные в тексте федеральной Конституции, тем самым, давая и им свою интерпретацию. Так в соответствии с законодательством Республики Дагестан и Карачаево-Черкесской Республики298 толкование положений их конституций не может вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и должно обеспечивать максимальную защиту прав граждан. Как следствие, в актах толкования республиканского уровня находят свое отражение установленные федеральной Конституцией ценности, например, такие, как приоритет прав и свобод человека, народовластие, разделение властей, самостоятельность местного самоуправления, многообразие форм собственности, идеологическое многообразие и многопартийность, социальность государства, его светскость и т. д.
Принимая решения по делам о толковании конституционных положений, касающихся прав и свобод граждан, конституционные Суды республик, безусловно, учитывают факт отнесения сферы регулирования прав и свобод человека и гражданина в соответствии со статьей 71 федеральной Конституции к ведению Российской Федерации. Республики, в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, вправе осуществлять только защиту прав и свобод человека и гражданина, входящую в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим, решения конституционных Судов республик по делам о толковании норм республиканских конституций, регулирующих полномочия в сфере совместного ведения, должны базироваться, в первую очередь, на федеральном законодательстве. Так, например, Конституционным Судом Республики Саха (Якутия) 20 марта 2003 г. было принято Постановление299 по делу о толковании положения части 2 статьи 22 Конституции Республики Саха (Якутия) об осуществлении гарантированного государством конституционного права гражданина на конкурсной основе бесплатно получить высшее профессиональное образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении. В указанном Постановлении отмечается, что в толкуемой конституционной норме воспроизведено положение части 3 статьи 43 Конституции Российской Федерации. Комментируемая норма части 2 статьи 22 Конституции Республики Саха (Якутия) не имеет самостоятельного юридического значения, ее содержание определяется правом граждан Российской Федерации на образование, так как регулирование прав и свобод граждан осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. В соответствии со статьей 72 федеральной Конституции общие вопросы образования, науки находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В ведении субъекта Федерации находится формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, определение конкретного механизма финансового подкрепления государственных гарантий доступности и бесплатности образования. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) далее отмечает также, что механизм реализации нормы части 2 статьи 22 Конституции республики охватывает совокупную деятельность федеральных органов и органов республики по осуществлению конституционного права граждан на образование. Обязанность республики по финансовому и иному обеспечению права на образование является дополнительной гарантией государства. Таким образом право гражданина бесплатно на конкурсной основе получить высшее профессиональное образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении, закрепленное в толкуемой статье Конституции Республики Саха (Якутия), как элемент единого права граждан Российской Федерации на образование, означает обязанность государства финансировать из федерального и регионального бюджетов образовательную деятельность этих учреждений.
Таким образом, осуществляя толкование закрепленных в республиканских конституциях прав и свобод человека и гражданина, конституционные Суды учитывают, что смысл толкуемых конституционных норм в этом случае может быть выявлен только исходя из соответствующих положений Конституций Российской Федерации и основ конституционного строя Российской Федерации. Положения федеральной Конституции о правом статусе личности обязательны для республиканского законодателя, имеют верховенство и прямое действие на территории республики. Осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина, республиканский законодатель основывается на положениях федеральных законов, не может им противоречить, а также вводить какие-либо ограничения и запреты.
Правовые ориентиры конституционного Суда республики по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов оговариваются, например, в законодательстве Республики Саха (Якутия). В соответствии с Конституционным законом Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. 16-з № 363-II «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном Судопроизводстве» устанавливается, что при разрешении дел по вопросам совместного ведения Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) руководствуется Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации.
Отдельного внимания заслуживает Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 21 октября 2016 г. № 4-П300, в котором дано толкование конституционного положения о коренных народах Республики Саха (Якутия). Особенностью в данном деле является то, что понятие «коренной народ» в российской конституционно-правовой терминологии отсутствует. Ни федеральная Конституция, ни федеральное законодательство не оперируют этим понятием и его не содержат. Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»301 устанавливает правовые основы гарантий только «коренных малочисленных народов». Как указал в своем запросе в Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) заявитель, гарантии, установленные Конституцией республики для коренного народа, не реализуются в полном объеме из-за того, что критерии определения коренного народа не находят законодательного развития. Указанным постановлением Конституционный Суд республики признал коренным народом якутский народ, его уникальную и языковую идентичность, а территорию Якутии – его родной землей и исторической родиной. В данном случае термин «коренной народ» заимствован из сферы международного права, а именно, из Конвенции о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (Конвенция МОТ № 169) от 27 июня 1989 г., которую Российская Федерация не ратифицировала. Другой международный документ – Декларация ООН о правах коренных народов от 13 сентября 2007 г. в статье 3 устанавливает, что «коренные народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие». При принятии этой Декларации Российская Федерация также воздержалась. Таким образом, возник некий прецедент, когда понятие или термин, не содержащийся и, как следствие, не определенный в федеральном законодательстве, толкуется конституционным Судом республики, а значит, такое понятие или термин из международного права входит в правовое поле Российской Федерации через республиканскую конституцию и акты ее толкования. Очевидно, такую ситуацию не всегда можно признать корректной, ввиду того, что субъект федерации не может быть самостоятельным участником международных отношений и не имеет права на самостоятельную ратификацию международных актов. Анализируя указанное решение Конституционного Суда Республики Саха (Якутия), необходимо отметить также, что содержащееся в нем толкование не полностью обеспечивает системные связи самой Конституции Саха (Якутии). Так в соответствии с ее статьей 44 «территория Республики Саха (Якутия) принадлежит ее многонациональному народу». Это положение в свете указанного решения Конституционного Суда Саха (Якутии) мало соотносится с его правовой позицией о том, что территория Якутии признается родной землей и исторической родиной, источником экономического благополучия якутского народа. Таким образом, вышеназванное Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) не укладывается в общую российскую правовую систему и свидетельствует о том, что имплементация международных терминов в республиканскую конституцию возможна только из ратифицированных Российской Федерацией актов.
Не менее важным также является вопрос о возможности толкования положений республиканских конституций, полностью воспроизводящих федеральные нормы, как правило касающихся основ конституционного строя, правового статуса человека и гражданина, принципов организации и деятельности органов государственной власти. Заметим, что само по себе включение в республиканские конституции принципов и норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, допустимо и не является неправомерным. Тем не менее, при осуществлении практической деятельности конституционных Судов республик такое воспроизведение или дублирование федеральных норм может порождать проблемы. Например, Н.Е. Таева ставит вопрос: могут ли конституционные (уставные) Суды субъектов Федерации проверять нормы законов субъектов на соответствие нормам своих учредительных актов в том случае, если эти нормы полностью дублируют нормы федеральной Конституции?302 Автор обращает внимание в данном случае на то, что общественные отношения, которые регулируются дублирующими нормами, «не раздваиваются». Следовательно, объект регулирования двух одинаковых текстуально, но принятых на разных уровнях государственной власти норм – совпадает. То есть речь идет об одной и той же норме права, которая воспроизводится еще раз в нормативном акте субъекта Российской Федерации. Поэтому, положения, закрепляющие в актах субъектов Российской Федерации, например, принцип признания прав и свобод человека высшей ценностью, по мнению автора, ничего нового в правовое регулирование не вносят. Не повторяя федеральных норм, на уровне субъектов можно установить лишь дополнительные гарантии реализации прав граждан. В результате автор делает вывод — ответ на поставленный вопрос будет отрицательный303.
Обращая внимание на то, что в республиканских конституциях и законах текстуально воспроизводится содержание некоторых федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения, также и другие авторы, во избежание коллизионных ситуаций, предлагают не включать в компетенцию конституционных Судов республик осуществление конституционного контроля в отношении республиканских законов, принятых по предметам совместного ведения. Как следствие, они предлагают относить к компетенции конституционных (уставных) Судов рассмотрение соответствия конституции (уставу) только тех правовых норм, которые содержатся в нормативных правовых актах, принятых по предметам исключительного ведения субъектов Федерации304.
Об этой же проблеме говорил и С. А. Авакьян, отмечая, что специфика конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации такова, что не менее 70–80% вопросов, которыми занимается субъект Российской Федерации, в том числе и принимая свои нормативные правовые акты, относятся к сферам совместного ведения. И, оценивая свои акты, конституционные, уставные Суды субъектов Российской Федерации неизбежно упираются в проблему их соответствия федеральному законодательству. А оценивать данную сферу они не вправе. Более того, как раз Конституционный Суд Российской Федерации обладает правом оценивать как законы, так и иные акты субъектов Федерации в областях совместного ведения – об этом прямо сказано в п. «б» ч. 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации305.
В этой связи, на наш взгляд, закономерен аналогичный вопрос в сфере полномочия конституционного Суда по толкованию: могут ли конституционные Суды республик толковать нормы своих конституций в том случае, если эти нормы полностью дублируют нормы федеральной Конституции? Не будет ли в таком случае конституционный Суд республики фактически толковать федеральные конституционные нормы и выявлять волю федерального законодателя? В этой связи С. А. Авакьян отмечал, что органы конституционного правосудия Федерации и ее субъектов не образуют единой системы в том смысле, что отсутствует их организационное единство и соподчинение. Тем не менее, и Конституционный Суд Российской Федерации, и конституционные Суды республик выполняют, в конечном счете, единые функции, имеют одинаковые цели и руководствуются едиными правовыми ценностями и принципами. Поэтому при толковании республиканской конституции учитываются соответствующие положения Конституции Российской Федерации, а также акты толкования аналогичных ее норм, данные Конституционным Судом Российской Федерации. Например, если в основном законе республики повторяется норма федеральной конституции о разделении властей, вряд ли возможно ее толкование органом конституционного правосудия республики306.
Как представляется, в подобных случаях необходимо принимать во внимание следующее. Повторяющиеся в республиканских конституции нормы федеральной Конституции, как правило, не являются дословно воспроизводимыми. Так, нормы об основах конституционного строя, закрепленные в первых главах республиканских конституций, изложены применительно к отношениям, возникающим на уровне конкретной республики. Такие нормы, скорее, являются адаптированными, чем дублирующими, а потому, как правило, излагаются в измененной редакции. Например, Конституция Республики Башкортостан гласит в статье 2, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью в Республике Башкортостан. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Башкортостан как государства», в статье 5, что «Государственная власть в Республике Башкортостан осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и Судебную», в статье 7, что «В Республике Башкортостан признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», а в статье 11, что «Республика Башкортостан – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» и т. д. Также необходимо учитывать, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает в статье 1 принципы деятельности государственных органов субъекта Российской Федерации, среди которых, например, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и Судебную; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления. Как следствие, указанные федеральные нормы-принципы закрепляются в текстах республиканских конституций и на их основе происходит осуществление государственной власти на территории республик. Конституционные Суды республик, в свою очередь, интерпретируют эти нормы-принципы применительно к деятельности органов государственной власти республик в своих решениях. Так, например, предметом толкования в Постановлении Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 19 мая 2008 г. №4-П307 явились положения Конституции республики о том, что государственная власть в республике действует в соответствии с принципом разделения и равновесия законодательной, исполнительной и Судебной властей и на первое заседание вновь избранное Государственное Собрание (Ил Тумэн) созывается Президентом республики не позднее тридцати дней после установления итогов выборов депутатов. В данном случае, опираясь на принцип разделения властей, Суд разъяснял полномочия высшего должностного лица республики в целях обеспечения сбалансированности полномочий и недопущения их большей части в ведении одного органа государственной власти.
Дословное воспроизведение федеральных норм проявляется с очевидностью в главах республиканских конституций, закрепляющих правовой статус личности на территории республики. Реализация прав и свобод человека и гражданина неоднократно являлась предметом толкования конституционными Судами в республиках. Например, Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания осуществлял толкование статьи 31 Конституции республики о праве граждан Республики Северная Осетия – Алания собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование308; статьи 28 о гарантировании каждому свободы совести, свободы вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними309. Также и Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в своем Постановлении от 12 ноября 2010 г. № 7–П толковал положение статьи 24 Конституции республики, устанавливающей: «Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Неприкосновенность жилища охраняется законом310».
Аналогичным образом было осуществлено толкование воспроизведенных в статьях 11 и 35 Конституции Республики Коми положений федеральной Конституции, согласно которым экономическая политика Республики Коми направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, в том числе и путем свободного использования каждым своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также устанавливающим запрет любой экономической деятельности на территории республики, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Конституционный Суд Республики Коми в Постановлении от 4 февраля 2013 г.311 отмечал, что антимонопольное законодательство находится в ведении Российской Федерации и основывается на федеральной Конституции, Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «О защите конкуренции» и иных федеральных законах. Вместе с тем дословное воспроизведение в статье 35 Конституции Республики Коми содержания статьи 34 Конституции Российской Федерации не может расцениваться как неправомерное вмешательство в предметы исключительного ведения Российской Федерации, поскольку не влечет за собой какое-либо изменение установленных федеральной Конституцией и федеральным законодательством принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации и само по себе не является предметом самостоятельного нормотворчества. Следовательно, создание условий для достойной жизни человека, в том числе путем повышения его благосостояния в связи со свободным использованием им своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности является одним из приоритетных направлений экономической политики Республики Коми, предполагающих не только принятие предусмотренных законодательством мер для стимулирования легального и цивилизованного предпринимательства, но и предупреждение хозяйствующих субъектов о недопустимости осуществления деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
По поводу правомерности толкования воспроизводимых в республиканских конституциях федеральных норм в правовой литературе единого мнения нет. Например, Артемова С. Т. пишет: «нельзя говорить о невозможности толкования конституционными (уставными) Судами субъектов РФ тех положений, которые являются прямым цитированием норм Конституции РФ. В региональном законодательстве отсутствуют подобные ограничения, следовательно, у Суда не будет правового основания отказать в принятии запроса к рассмотрению. С практической точки зрения наложение запрета толковать нормы конституций и уставов субъектов РФ, которые повторяют нормы Конституции РФ, было бы нецелесообразным, так как большинство норм региональных основных законов копируют федеральные конституционные установления»312. Между тем, думается, что позиция автора о возможности толкования конституционными Судами республик воспроизводимых из федеральной Конституции положений оправдывается не столько тем, что «большинство норм региональных основных законов копируют федеральные конституционные установления», сколько необходимостью применять и исполнять нормы федеральной Конституции применительно к сложившимся отношениям на территории республики. К тому же, по нашему мнению, федеральные нормы, дословно воспроизводимые в конституциях республик, не составляют большинства. Как было показано выше, редакция федеральных норм в республиканских конституциях, как правило, изменена и адаптирована с учетом характеристики статуса республики.
Как представляется, запрет на толкование каких-либо конституционных положений противоречит смыслу сущности и функций конституции, ведь прямое действие конституции распространяется на все ее нормы, в связи с чем уяснение и разъяснение их смысла и содержания в случае их неопределенности должно быть обеспечено. К тому же осознание вероятности толкования конституционных норм на уровне республики должно обусловливать более взвешенный и ответственный подход республиканского законодателя к формулировке конституционных текстов и гарантировать недопустимость искусственного увеличения объема республиканских конституций.
Необходимо отметить, что в ряде случаев конституционные Суды республик отказывают в принятии запроса о толковании положений, воспроизводящих федеральные нормы. Так как правового основания для отказа в этом случае в республиканском законодательстве нет, конституционные Суды формулируют отказ в связи «с отсутствием неопределенности». Например, на запрос о толковании конституционного положения о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, закрепленного в статье 34 Конституции Республики Северная Осетия – Алания и фактически воспроизводящего статью 34 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания отказал в принятии, мотивируя отказ отсутствием неопределенности в понимании указанных положений313.
На основе анализа республиканского законодательства и решений конституционных Судов республик можно сделать вывод, что предмет толкования конституционного Суда в каждой республике свой, но, безусловно, в основе своей он однороден. В разных республиках практика толкования определяет разные границы предмета толкования, что отражается как в их решениях, принятых по существу дела, так и в решениях об отказе в принятии запроса о толковании. В принципе, толкованию могут подвергаться все положения республиканской конституции, в отношении которых существует неопределенность их понимания. Толкование возможно и необходимо, если эта неопределенность может привести к неконституционному осуществлению полномочий органами государственной власти, органами местного самоуправления или к принятию ими актов, не соответствующих конституции; а также если возникшая неопределенность в понимании относится к содержащемуся в конституции положению, понятию или термину, препятствует надлежащему применению конституции, принятию и действию основанных на конституции правовых актов.
Без сомнения, в процессе толкования конституционные Суды республик в обязательном порядке должны учитывать решения Конституционного Суда Российской Федерации, являющиеся обязательными на всей территории российского государства и для всех органов государственной власти. Как верно указывала Т. Г. Морщакова314, конституционные Суды образуют не иерархическую систему, а систему институтов, объединенных общим конституционным пространством и едиными конституционными ценностями; решения конституционных Судов республик не пересматриваются федеральным Конституционным Судом, в «подобных действиях просто нет необходимости: каждый из них руководствуется разными конституционными критериями, и, соответственно, решения Конституционного Суда Российской Федерации, основанные на Конституции Российской Федерации, обладают большей юридической силой, и выводы региональных конституционных (уставных) Судов должны быть согласованы с ними».
Так, например, Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания, принимая постановление по делу о толковании конституционной статьи, гарантирующей свободу совести и вероисповедания315, в обоснование своего решения использовал, в том числе, правовую позицию, выраженную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации316 от 23 ноября 1999 года № 16-П. Также и Конституционный Суд Республики Тыва317, рассматривая дело по толкованию конституционного положения, связанного с учреждением государственного органа, обеспечивающего деятельность Председателя Правительства Республики Тыва, как высшего должностного лица республики, ссылается на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную по поводу особенностей правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в Постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П318. Как верно было замечено В. Ю. Пантелеевым319, «несмотря на то, что органы региональной конституционной юстиции обладают своей компетенцией, они ориентируются на Конституционный Суд Российской Федерации, в том числе зачастую обосновывают свои решения правовыми позициями, выраженными в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации».
Анализируя решения конституционных Судов по толкованию республиканских конституций, можно сделать следующие выводы. Во-первых, в качестве предмета толкования могут быть, как правило, любые положения республиканской конституции, в отношении которых обнаружилась неопределенность. В связи с этим законодательство республик не устанавливает запрета на толкование каких-либо конституционных норм. Во-вторых, толкование республиканских конституций базируется на основных принципах, характеризующих основы конституционного строя Российской Федерации и при учете верховенства Конституции Российской Федерации. В-третьих, толкование республиканских конституций учитывает взаимосвязь и взаимодействие конституционных норм федерального и республиканского уровней, не может вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации и носит системный характер. В-четвертых, конституционные Суды республик обосновывают свои решения на правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, имеющих значение в соответствующем деле, и самостоятельно определяют степень их использования.
Решения конституционных Судов о толковании конституции имеют особый вес в системе конституционно-правового регулирования, а, следовательно, накладывают на конституционный Суд большую ответственность при реализации процесса толкования. Необходимо помнить, что посредством подобных решений формируется единое конституционное правопонимание граждан и их объединений. Решения, содержащие официальное толкование близки к свойствам юридической силы конституции республики, т.к. по сути, формулируют недостающие элементы конституционного текста, без которого он уже не может считаться полным320.
В российской правовой системе нет органа, в компетенцию которого входила бы оценка действий органов конституционного правосудия, поэтому Суд сам должен руководствоваться необходимыми ограничительными пределами. В собственной деятельности конституционные Суды не вторгаются в компетенцию иных органов государственной власти и придерживаются свободы от разного рода политических и социально-экономических факторов. Формируемое ими толкование конституционных положений должно обеспечивать адекватную и эффективную реализацию республиканской конституции, способствовать единообразному пониманию и применению конституционных положений органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, должностными лицами.
5.4. Специфика актов нормативного толкования
Деятельность по толкованию республиканских конституций осуществляется конституционными судами постоянно, при рассмотрении практически любой категории дел. Проверка соответствия Конституции того или иного нормативного правового акта, договора или решение спора о компетенции невозможны без толкования конституционных норм. Толкование конституционных норм происходит также по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле. При казуальном толковании конституционные положения толкуются применительно к конкретной ситуации. Но в этих случаях толкование не является самостоятельным действием, а осуществляется для обоснования мотивировочной части решения суда. Если официальное толкование Конституции осуществляется, когда конституционный суд выносит решение по делу, специально посвященному толкованию, т. е. происходит разъяснение конституционных норм по специальному прямому запросу уполномоченных лиц, то такое толкование принято называть нормативным толкованием. Оно, как правило, законодательно закреплено в качестве самостоятельного полномочия конституционного суда. Реализуется нормативное толкование путем принятия в особом порядке решения о толковании конституционной нормы по запросу определенных субъектов вне связи с рассмотрением какого-либо конкретного дела. Чаще всего, нормативное толкование бывает востребовано в начальный период действия конституции, когда высока вероятность споров между субъектами конституционно-правовых отношений по поводу разграничения их компетенции и полномочий, вопросов организации их деятельности или использования конституционных понятий. Так за время деятельности Конституционного Суда Российской Федерации 12 из 13 дел о толковании федеральной Конституции было рассмотрено в период с 1995 по 2000 г. В случае, если текст конституции периодически меняется, то потребность в толковании может оставаться постоянно. Именно так обстоит дело с республиканскими конституциями, которые много раз подвергались изменениям, в связи с чем акты толкования там принимаются до настоящего времени.
И нормативное, и казуальное толкование, осуществляемое конституционными судами республик, является официальным, имеет одинаковый объект и происходит на основе единых, установленных законодательством принципов. При этом нормативное толкование обладает рядом существенных особенностей, в связи с чем акты нормативного толкования имеют следующую специфику:
● во-первых, в актах нормативного толкования дается разъяснение конституционной нормы в целом, безотносительно к ее реализации. Это общеобязательное толкование для всех возможных будущих случаев применения данной нормы и происходит оно в процессе рассмотрения дела по толкованию положений конституции в связи с обнаружившейся неопределенностью в их понимании. Нормативное толкование применяется, например, когда выявляется разное понимание положений конституции государственными органами при осуществлении своих полномочий, либо формируется разная правоприменительная практика.
Казуальное толкование осуществляется применительно к конкретному случаю и является результатом рассмотрения других категорий дел. Например, при решении вопроса о конституционности законов, иных нормативных правовых актов, договоров, когда Конституция толкуется применительно к конкретной ситуации. В этом случае конституционные нормы выступают в качестве критерия оценки. Также казуальное толкование осуществляется и при разрешении дел по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод, по спорам о компетенции;
● во-вторых, задачей нормативного толкования является установление смысла конституционного предписания и его разъяснение, а при казуальном конституционном толковании конституционные суды разрешают споры, рассматривают жалобы граждан, проверяют на соответствие республиканской Конституции положений нормативных правовых актов;
● в-третьих, особая значимость официального нормативного толкования обуславливает и особую процедуру принятия актов толкования. Эта «особость», проявляющаяся на республиканском уровне, в целом аналогична федеральной процедуре. Нормативное толкование на федеральном уровне характеризуется следующим. Перечень субъектов с правом запроса о толковании конституции, как правило, уже перечня субъектов права обращения по иным категориям дел. Этот принцип осуществляется на федеральном уровне и обеспечивается соответствующими нормами конституции Российской Федерации. Часть 5 ст. 125 федеральной Конституции содержит перечень субъектов, по запросам которых Конституционный Суд Российской Федерации вправе давать официальное толкование Конституции Российской Федерации. Заметим, что перечень этот уже перечня субъектов, имеющих право обращаться в Конституционный Суд с запросом о конституционности законов и других нормативных актов, установленный ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации. Запрос о толковании могут направлять Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Как видно из приведенного перечня правом на обращение за толкованием конституционных положений обладают высшие органы власти Российской Федерации, что объясняется существенным влиянием толкования федеральной Конституции на законодательную и исполнительную власть, на их правотворческие и правоприменительные функции. Включение в перечень указанных субъектов силу органов законодательной власти субъектов Российской Федерации обусловлено федеративным устройством России, необходимостью обеспечения адекватного действия федеральной Конституции на всей территории государства. На сегодняшний день из 13 дел по толкованию Конституции Российской Федерации поводом для их рассмотрения явились 2 обращения Совета Федерации, 9 — Государственной Думы, 2 — органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Помимо этого, решение о толковании Конституции Российской Федерации, в отличие от иных решений Конституционного Суда Российской Федерации, принимаемых простым большинством голосов, принимается квалифицированным большинством не менее 2/3 общего числа судей.
На уровне республик процедура осуществления нормативного и казуального толкований также различна. Перечни субъектов обращения в конституционные суды с запросом о толковании устанавливаются в соответствующем законодательстве республик. Принцип составления таких перечней в целом соответствует федеральному. Так же, как и на федеральном уровне, конституционные суды на уровне республики обладают связанной инициативой, т. е. они не могут инициировать толкование конституции. Они так же, как и Конституционный Суд Российской Федерации рассматривают дела только по запросам определенных законом субъектов. Нам представляется этот подход справедливым, так как конституционный суд не вправе в инициативном порядке влиять на правотворческую и правоприменительную деятельность. Также, как и на федеральном уровне, в конституционные суды на уровне республики могут обратиться представители и законодательной, и исполнительной ветвей власти. Например, в Республике Башкортостан запрос о толковании республиканской конституции могут направлять Глава Республики Башкортостан, Государственное Собрание Республики Башкортостан, одна третья часть депутатов Государственного Собрания, Правительство Республики Башкортостан, представительные органы местного самоуправления, Прокурор Республики Башкортостан. На практике из 5 дел по толкованию Конституции Республики Башкортостан, рассмотренных Конституционным Судом Республики Башкортостан с 1998 г., 4 дела рассмотрено по запросам Государственного Собрания или группы его депутатов и 1 дело по запросу Президента Республики Башкортостан.
Анализируя республиканское законодательство о конституционных судах, можно увидеть, что во всех 13 республиках, где действуют сегодня конституционные суды, правом на обращение с запросом о толковании всегда обладают Глава республики и Парламент республики. В 11 республиках, за исключением Карелии и Республики Коми, названным правом обладает еще и Правительство республики. В 11 республиках, кроме Дагестана и Татарстана, указанным правом обладают еще и органы местного самоуправления. Глава республики, Парламент и Правительство республики, органы местного самоуправления представляют в целом традиционный набор субъектов права обращения с запросом в конституционный суд республики о толковании конституции.
В некоторых республиках с запросом о толковании конституции могут обращаться группы депутатов законодательного (представительного) органа республики: не менее 1/3 депутатов парламента в Башкортостане, Ингушетии, Карелии; не менее 1/5 депутатов и комитеты парламента в Татарстане. В таких республиках, как Кабардино-Балкария, Саха (Якутия) и Северная Осетия — Алания, правом обратиться в конституционный суд республики с запросом о толковании может и отдельный депутат республиканского парламента. Заметим здесь, что в Конституционный Суд Российской Федерации не может обращаться член Совета Федерации и депутат Государственной Думы. Некоторые ученые объясняют это тем, что неопределенность в понимании конституционных положений должна возникнуть у органа в целом, а не у его части321. В республиках Башкортостан и Северная Осетия — Алания указанным правом обладает еще и Прокурор республики. В некоторых республиках право на обращение с запросом о толковании принадлежит Уполномоченному по правам человека (Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Тыва).
Таким образом, количество субъектов, обладающих правом на обращение с запросом о толковании конституции варьируется от 3 в Республике Дагестан (Глава Республики, Народное Собрание (парламент), Правительство республики) до 13 в Республике Северная Осетия — Алания (Глава Республики, Парламент и Правительство Республики, депутаты Парламента, Верховный и Арбитражный суды Республики, Прокурор Республики, Уполномоченный по правам человека в Республике, Уполномоченный по защите прав предпринимателей, Общественная палата, органы местного самоуправления, общественные объединения в лице их республиканских органов и граждане). В Республике Саха (Якутия) правом на обращение в Конституционный Суд республики за толкованием конституции обладают федеральные суды в связи с рассматриваемыми ими делами.
Резюмируя сказанное, отметим, что в республиках, как и на федеральном уровне, круг органов и лиц, обладающих правом обращения в конституционный суд с запросом о толковании конституции, как правило, более узок, чем круг субъектов, обладающих правом запроса о проверке конституционности нормативных актов, т. е. инициатива по нормативному толкованию конституции принадлежит меньшему количеству субъектов. В Республике Северная Осетия — Алания в деятельности Конституционного Суда есть особенность: это единственный конституционный суд среди конституционных судов других республик, который рассматривает дела о конституционном толковании по запросу граждан. Отметим, что в Конституционный Суд Российской Федерации граждане с запросом о толковании конституции обращаться не могут. Объясняется это тем, что основание для запроса о толковании может появиться, как правило, в процессе правотворческой или правоприменительной практики, т. е. у государственных органов, должностных лиц, общественных объединений и т. п. Гражданин же, как физическое лицо, обращается с запросом о толковании в целях преодоления неопределенности в понимании конституционных положений только для себя лично.
Конституционными судами республик в составе Российской Федерации принято немало решений по делам о толковании норм республиканских конституций. Чаще всего с запросом о толковании в конституционные суды республик обращаются органы законодательной власти республик, высшие должностные лица республик, органы местного самоуправления. При этом анализ актов толкования Конституционного Суда Северной Осетии — Алании показывает, что из 9 имеющихся постановлений о толковании 8 были приняты по запросам граждан. Нормативное толкование, как уже указывалось выше, играет превентивную роль.
Еще одной особенностью процедуры нормативного толкования является то, что решение по толкованию принимается, как правило, квалифицированным большинством судей, а не простым большинством, как по иным категориям дел. Например, в соответствии с законодательством республик решение о толковании принимается большинством не менее чем 4/5 голосов от общего числа судей в республиках Карелия и Коми, большинством не менее 2/3 голосов от общего числа судей в Татарстане и Чеченской Республике. Не менее 3 судей из 5 должны проголосовать за принятие решения по толкованию Конституции в Северной Осетии — Алании, не менее 4 судей из 6 — в Кабардино-Балкарии;
● в-четвертых, юридические последствия актов нормативного толкования и итоговых решений конституционного суда по другим категориям дел разные. Если нормативное толкование уясняет и разъясняет правовое содержание конституционной нормы, ее подлинный смысл и содержание, то казуальное еще и лишает юридической силы тот или иной нормативный правовой акт. Признанные вследствие казуального толкования неконституционными акт или его отдельное положение утрачивают силу; признанные не соответствующими республиканской конституции договоры не подлежат введению в действие и применению;
● в-пятых, акты нормативного толкования шире по значению, так как, исходя из интерпретации конституционных норм, они предупреждают появление неконституционных нормативных правовых актов. В связи с этим нормативное толкование играет еще и превентивную роль, уменьшает потребности в запросах о проверке конституционности нормативных актов и случаи их отмены, направлено на предупреждение возможного в будущем неправильного истолкования норм Конституции.
Акты нормативного толкования республиканской конституции к тому же имеют более широкую сферу действия, распространяются на неопределенное число случаев, а также не привязаны к конкретным ситуациям и выступают как неотъемлемые части толкуемой нормы.
Таким образом, акты нормативного толкования принимаются в результате осуществления специального полномочия конституционных судов республик, имеющего свои специфические цели и задачи и вытекающие из этого особые правила процедуры его осуществления. В республиканских актах нормативного толкования устанавливаются смысл конституционной нормы, ее основная цель и социальная направленность. Акты нормативного толкования республиканских конституций рассчитаны на неоднократное применение и распространяются в том числе и на принимаемые в будущем акты и действия.
[298] О Конституционном Суде Карачаево-Черкесской Республики: закон Карачаево-Черкесской Республики от 21 июня 2004 г. № 5-рз (с изм. и доп. от 5 июля 2011 г. 3 34-РЗ) // День Республики. 2004. № 104-105 (16499); О Конституционном Суде Республики Дагестан: закон Республики Дагестан от 2 февраля 2010 г. № 8 (с изм. и доп. от 08.05.2015 № 53) // Дагестанская правда. 2010. № 41-42.
[299] По делу о толковании части 2 статьи 22 Конституции Республики Саха (Якутия): Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 20 марта 2003 г. № 2- П. 2003. Документ опубликован не был.
[290] См. Конституционный Судебный процесс: учебник / отв. ред. М. С. Саликов. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. С. 290.
[291] Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 24 сентября 1998 г. № 6-П «По делу о толковании пункта 25 статьи 88 Конституции Республики Башкортостан» // Советская Башкирия. 1998. № 184 (24162).
[292] Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 26 ноября 1998 г. № 8-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 132 и статьи 135 Конституции Республики Башкортостан» // Советская Башкирия. 1998. № 228 (24206).
[293] Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 4 октября 2000 г. № 14-П «По делу о толковании отдельных положений статей 1, 3, 69 Конституции Республики Башкортостан» // Советская Башкирия – Известия Башкортостана. 2000. № 199 (24679).
[294] Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 28 декабря 2001 г. № 17-П «По делу о толковании отдельных положений Конституции Республики Башкортостан в связи с запросом Государственного Собрания Республики Башкортостан» // Республика Башкортостан. 2002. № 11 (24991).
[295] Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 14 мая 2002 г. № 20-П «По делу о толковании пункта 24 статьи 86 и статьи 87 Конституции Республики Башкортостан в связи с запросом Президента Республики Башкортостан» // Республика Башкортостан. 2002. № 130 (25110).
[296] Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 3 октября 2000 г. № 1-П «По делу о толковании статей 1 (части 1 и 3), 14, 17 (часть 1), 19 (часть 2), 22, 39 (часть 5) Конституции Республики Дагестан» // Решения конституционных (уставных) Судов субъектов Российской Федерации 1992 – 2008. Т. 4.
[297] По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
[287] Постановление Конституционного Суда Республики Тыва от 2 февраля 2006 г. № 1-П «По делу о толковании части 2 статьи 100 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва». 2006. Документ опубликован не был.
[288] Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 19 мая 2008 г. № 4-П «По делу о толковании части 1 статьи 3, частей 1и 3 статьи 61 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2008. № 29.
[289] См. Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 19 марта 2008 г. № 2-П «По делу о толковании части 1 статьи 22 Конституции Республики Саха (Якутия) о гарантиях общедоступности и бесплатности дошкольного, внешкольного, среднего общего и начального профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях» // Якутские ведомости. 2008. № 18.
[280] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учебник для вузов / под ред. Б. А. Страшуна. С. 130.
[281] Там же. С. 133–134.
[282] Исаев М. А. Основы конституционного строя Норвегии. М.: Муравей, 2001. С. 50–53.
[283] См.: Егоров С. А. Конституционный надзор в современной политико-правовой теории США // Государство и право.1991. № 4. С. 125.
[284] См.: Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 21.
[285] Постановление Президиума Государственного Совета Удмуртской Республики от 8 апреля 1996 г. № 161. «О толковании статьи 10 Конституции Удмуртской Республики» (документ утратил силу в соответствии с постановлением Президиума Государственного Совета УР от 25 августа 2004 г. № 278-III); постановление Президиума Государственного Совета Удмуртской Республики от 13 января 1998 г. № 565 г. «О толковании пункта 2 статьи 5 и пункта 1 статьи 10 Конституции Удмуртской Республики» (документ утратил силу в соответствии с постановлением Государственного Совета УР от 30 сентября 2003 г. № 89-III).
[286] В 2015 г. в парламенте Удмуртии обсуждалась поправка в Конституцию Удмуртии, исключающая Конституционный суд республики из системы органов государственной власти, но она не набрала необходимое количество голосов депутатов.
[276] Закон Республики Карелия от 17 марта 1994 г. № XII-24/650 (с изм. и доп. от 4 апреля 2016 г. № 2006-ЗРК) «О Конституционном Суде Республики Карелия» // Собрание законодательства Республики Карелия. 2004. № 7.
[277] Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 19 марта 2008 г. № 2-П «По делу о толковании части 1 статьи 22 Конституции Республики Саха (Якутия) о гарантиях общедоступности и бесплатности дошкольного, внешкольного, среднего общего и начального профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях» // Якутские ведомости. 2008. № 18.
[278] Определение Конституционного Суда Республики Тыва от 20 июля 2006 г. № 1-О «О прекращении производства по делу о толковании частей 5 и 6 статьи 96, части 8 статьи 98 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва» // Тувинская правда. 2006. № 98.
[279] См.: Конституционное право России: учебник / под ред. Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина. М.: Проспект, 2003. С. 98.
[270] См.: Черданцев А. Ф. Толкование права и договора. Ч. 2. Екатеринбург: УрГЮА, 2002. С. 3.
[271] См.: Конституционный судебный процесс. М., 2014. С. 289.
[272] Там же. С. 290.
[273] Определение Конституционного Суда Республики Адыгея от 24 июня 2002 г. № 7-О «О толковании пункта 5 статьи 64 Конституции Республики Адыгея» // Вестник Конституционного Суда Республики Адыгея. 2002. № 1.
[274] См.: Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 11 июля 2002 г. № 8-П «По делу о толковании пункта 3 статьи 70, пункта 2 статьи 72.3 Конституции Республики Адыгея» // Вестник Конституционного Суда Республики Адыгея. 2002. № 1.
[275] Закон Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. № ВС-13/7 (с изм. и доп. от 29 апреля 2014 г. № 81-з) «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1993. № 1. Ст. 1.
[265] Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 20 января 1995 г. № 3-П «По делу о толковании термина “контрольный орган” в статье 51 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» // Вестник Конституционного Суда Республики Саха (Якутия). 1995. № 1. Ст. 88; постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 6 апреля 1999 г. № 3-П «По делу о толковании положения преамбулы и статей 32, 38, 42, 49 Конституции Республики Саха (Якутия)» // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. 1992–2008. Т. 1; постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 18 февраля 2004 г. № 2-П «По делу о толковании статей 38 (пункт 8), 56 (пункт 7), 72 (пункт 4), 112, 113, 114 Конституции Республики Саха (Якутия)» (документ опубликован не был); постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 мая 2005 г. № 5-П «По делу о толковании статьи 43 Конституции Республики Саха (Якутия)» // Якутия. 2005. № 111.
[266] Постановление Конституционного Суда Республики Тыва от 1 марта 2004 г. № 2-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 105 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Председателя Правительства Республики Тыва» // Тувинская правда. 2005. № 7.
[267] Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 4 октября 2000 г. № 14-П «По делу о толковании отдельных положений статей 1, 3, 69 Конституции Республики Башкортостан» // Советская Башкирия — Известия Башкортостана. 2000. № 199 (24679).
[268] Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 11 июля 2002 г. № 8-П «По делу о толковании пункта 3 статьи 70, пункта 2 статьи 72.3 Конституции Республики Адыгея» // Вестник Конституционного Суда Республики Адыгея. 2002. № 1.
[269] Постановление Конституционного Суда Республики Тыва от 2 февраля 2006 г. № 1-П «По делу о толковании части 2 статьи 100 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва» (документ опубликован не был).
[260] Смирнов А. В., Манукян А. Г. Толкование норм права: учеб.-практ. пособие. М.: Проспект, 2008. С. 8–9.
[261] См.: Таева Н. Е. Указ. соч. С. 338.
[262] Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
[263] Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 2013 г. № 29-П «По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 1 статьи 1158 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина М. В. Кондрачука» // СЗ РФ. 2014. № 1. Ст. 79.
[264] См.: Очерки конституционного правосудия. Сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики / А. М. Барнашов, М. А. Митюков. Томск: Изд-во Том. ун-та, 1999. С. 320.
[320] См. Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.). Очерки теории и практики. М.: Городец-издат, 2001. С. 106–107; Конституционный Судебный процесс: учебник / З. К. Александрова, В. А. Кряжков, С. Э. Несмеянова; отв. ред. М. С. Саликов. 2-e изд., перераб. и доп. М. : Норма; НИЦ ИНФРА-М, 2014. С. 205.
[321] Конституционный судебный процесс: учебник / З. К. Александрова, В. А. Кряжков, С. Э. Несмеянова; отв. ред. М. С. Саликов. 2-e изд., перераб. и доп. М.: Норма; НИЦ Инфра-М, 2014. С. 283.
[317] Постановление Конституционного Суда Республики Тыва от 8 декабря 2008 г. № 1-П «По делу о толковании положения части 1 статьи 110, частей 1–3 статьи 111 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Правительства Республики Тыва» // Тувинская правда. 2008. № 154.
[318] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
[319] Пантелеев В. Ю. Актуальные вопросы модернизации и повышения эффективности работы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 46.
[310] Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 12 ноября 2010 г. № 7-П «По делу о толковании статьи 24 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)».
[311] Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 4 февраля 2013 г. «По делу о толковании статей 11 и 35 Конституции Республики Коми по запросам Совета муниципального образования сельского поселения “Койгородок”, Совета муниципального образования сельского поселения “Койдин”, Совета муниципального образования сельского поселения “Куниб”, Совета муниципального образования сельского поселения “Подзь”».
[312] Артемова С. Т. Понятие и основные характеристики толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации конституционными (уставными) Судами // Бизнес в законе. 2012. № 1. С. 9.
[313] Определение Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 29 марта 2012 г. № 4-О «Об отказе в принятии к рассмотрению обращения гражданина Абаева Г. О. о толковании части 1 статьи 34 Конституции Республики Северная Осетия – Алания» // Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания. 2012. № 4.
[314] См. Проблемы компетенции конституционных (уставных) Судов субъектов Российской Федерации (по материалам научно-практической конференции) // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 4. С. 72–73.
[315] Постановление Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 5 сентября 2014 г. № 3-П «По делу о толковании положений статьи 28 Конституции Северная Осетия – Алания» // Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания. 2014. № 9.
[316] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 1999 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. “О свободе совести и о религиозных объединениях” в связи с жалобами Религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле и религиозного объединения “Христианская церковь Прославления”» // 1999. № 51. Ст. 6363.
[306] См. Авакьян С. А. Конституционное право России. В 2 т. Т.2. С. 690.
[307] Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 19 мая 2008 года № 4-П «По делу о толковании части 1 статьи 3, частей 1 и 3 статьи 61 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)».
[308] Постановление Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 4 ноября 2003 г. № 002-П «По делу о толковании статьи 31 Конституции Республики Северная Осетия – Алания».
[309] Постановление Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 5 сентября 2014 г. № 3-П «По делу о толковании положений статьи 28 Конституции Республики Северная Осетия – Алания».
[300] Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 21 октября 2016 г. № 4-П «По делу о толковании положений статьи 42 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2016. № 43.
[301] О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федер. закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (с изм. и доп. от 13.07.2015 № 256-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
[302] См.: Таева Н. Е. Нормы конституционного права в системе правового регулирования. М., 2016. С. 24?
[303] См.: Таева Н. Е. Нормы конституционного права в системе правового регулирования. М., 2016. С. 24?
[304] См.: Ершова Е. А. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права // Трудовое право. 2008. № 1. С. 29–39.
[305] Авакьян С. А. Назревшие проблемы конституционного правосудия в субъектах РФ // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 47.
Заключение
Конституционное законодательство республики в составе Российской Федерации как отдельная отрасль республиканского законодательства представляет собой совокупность правовых актов, осуществляющих конституционно-правовое регулирование в пределах компетенции республики. Конституция республики, как центральный элемент в республиканском законодательстве, закрепляет основные, принципиальные положения и нормы об организации публичной власти на территории республики, о правовом статусе личности, о территориальном устройстве, системе законодательства республики и др. Конституционные нормы воплощают в себе идеи, начала и принципы принятых республиками деклараций, включают положения заключенных республиками договоров с Российской Федерацией или иными ее субъектами. Широта и емкость конституционных положений обусловливают их развитие и конкретизацию в соответствующих законодательных и подзаконных актах, как правило, указанных в самой республиканской конституции. В силу общего и лаконичного характера норм конституций их предписания нередко полно раскрываются в актах толкования, дополняющих конституционный текст необходимыми положениями.
Исходя из принципа единства правовой системы Российской Федерации, на республиканском уровне закрепляются и должны быть обеспечены основные принципы конституционного строя Российской Федерации, а именно: приоритет прав и свобод человека и гражданина; народный суверенитет; разделение властей; идеологическое и политическое многообразие; социально-экономические ценности; гарантированность местного самоуправления. Представляя региональный уровень конституционного законодательства Российской Федерации, конституционное законодательство республик не является полностью учредительным по своему характеру и включает в себя как нормы, воспроизводящие федеральное законодательство, так и нормы, его развивающие. Таким образом, конституционное законодательство республики участвует в обеспечении конституционно-правового регулирования в масштабах всей Российской Федерации и одновременно гарантирует учет республиканских особенностей исторического, национального и иного свойства на конкретной территории.
Воспроизведение федеральных норм в республиканском законодательстве обусловливает определенные особенности республиканских конституций, специфику реализации конституционных процедур и осуществления толкования конституционных положений на уровне республики. Так, признавая конституцию республики основным законом республики, необходимо учитывать, что свойство ее учредительности проявляется только в отношении тех конституционных норм, которые регулируют исключительную компетенцию республики. При внесении изменений в республиканскую конституцию необходимо учитывать, что воспроизводимые в ней федеральные нормы не могут корректироваться по усмотрению республики, а в случае изменения федеральных норм конституционные положения республиканского уровня должны корректироваться по упрощенной процедуре. Помимо этого, конституция республики как субъекта Федерации обладает верховенством и высшей юридической силой только в пределах республиканской компетенции, и конституционное законодательство республики, как следствие, не является фундаментом в полном смысле для республиканского законодательства.
В обеспечение единства и непротиворечивости конституционно-правового регулирования на всей территории Российской Федерации конституционное законодательство республик на сегодняшний день в целом приведено в соответствие с федеральным законодательством. Анализируя ныне действующие республиканские конституции, можно сказать, что в целом все они согласованы с федеральной. Основываясь на Конституции Российской Федерации, воплощая ее положения, они развивают и дополняют тем самым общефедеральное конституционно-правовое пространство. Притом что степень соответствия конституций республик с федеральной Конституцией разная, практически все республиканские конституции отражают факт нахождения республики в составе России как субъекта Федерации; все они закрепляют основы конституционного строя в соответствии с федеральной Конституцией; во всех конституциях единообразно закреплен правовой статус человека и гражданина; во всех конституциях определена система органов государственной власти республики в соответствии с федеральным законодательством.
Являясь равноправным субъектом Российской Федерации, республики при этом обладают специфическим правовым статусом, утвердившимся исторически, с момента образования федеративной России. В действующей Конституции Российской Федерации асимметрия в отношении республик проявилась провозглашением республик государствами, предоставлением им права принимать конституции (причем с возможностью выбора способа принятия по своему усмотрению), предоставлением права установления своего государственного языка. Специфичность статуса республик проявилась также в том, что достаточно долгий период республики обладали собственным гражданством, именовали своих высших должностных лиц президентами, имели (в отличие от остальных субъектов Федерации) большие преференции при разграничении предметов ведения с Российской Федерацией. Особый статус республик и в настоящее время обусловливает особый характер его конституционного законодательства, отличающегося от уставного законодательства иных субъектов Федерации и по составу, и по содержанию.
При этом необходимо учитывать, что установление единых стандартов в отношениях Российской Федерации и всех ее субъектов имеет решающее значение в сглаживании асимметрии правового статуса субъектов Федерации. Как было указано в решении Конституционного Суда Российской Федерации322, правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т. д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации. В этой связи принцип согласованности и непротиворечивости российского законодательства служит обеспечительным фактором в создании таких стандартов.
Конституционное законодательство республик встроено в единую правовую систему России и наряду с федеральным законодательством должно гарантировать условия для функционирования Российской Федерации как целостного государства в едином политическом и экономическом пространстве с едиными основами правового статуса личности.
[322] Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3акона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. “О дорожных фондах в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3543.
