Материалы международной научно-практической конференции

Международная научно-практическая конференция «История и научное прогнозирование развития трудового права и права социального обеспечения»

Третьи Гусовские чтения

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.2(470+571)

ББК 67.405(2Рос)

И90

Составители:

Лютов Н. Л., Сулейманова Ф. О.

Под общей редакцией доктора юридических наук, доцента Н. Л. Лютова, кандидата юридических наук, доцента Ф. О. Сулеймановой.

Настоящее издание представляет собой сборник основных материалов Международной научно-практической конференции по трудовому праву и праву социального обеспечения «Третьи Гусовские чтения», проходившей с 30 июня по 1 июля 2017 года в Москве, в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Тема конференции: «История и научное прогнозирование развития трудового права и права социального обеспечения».

Издание предназначено для научных и практических работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, а также всех, кто интересуется трудовым правом и правом социального обеспечения.

УДК 349.2(470+571)

ББК 67.405(2Рос)

© Коллектив авторов, 2018

© ООО «Проспект», 2018

Предисловие

Настоящий сборник содержит материалы Международной научно-практической конференции, проходившей в Университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) 30 июня — 1 июля 2017 г., посвященной памяти профессора К. Н. Гусова.

Начиная с 1998 г. в МГЮА имени О. Е. Кутафина была установлена традиция проведения ежегодных международных научно-практических конференций, посвященных наиболее актуальным проблемам трудового права и права социального обеспечения. Конференции вскоре стали самым крупным событием в академической среде в сфере трудового права и права социального обеспечения не только для России, но и для стран, в которых живут представители данных специальностей, говорящие по-русски. Конференции стали не только форумом, на котором обсуждались важнейшие вопросы современной науки и правоприменительной практики в области трудового права, но и местом живого общения ученых, благодаря чему между ними устанавливались прочные профессиональные и человеческие связи. Благодаря этим конференциям были восстановлены связи с учеными постсоветского пространства (Белоруссия, Литва, Украина, Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан и др.), а затем и других стран (Германия, Польша, Италия и др.). Главным идейным вдохновителем этих конференций был Кантемир Николаевич Гусов (1948–2013) — заведующий кафедрой трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина.

После кончины Кантемира Николаевича коллектив кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина принял решение продолжить основанную К. Н. Гусовым традицию проведения ежегодных научно-практических конференций и назвать их в его память «Гусовскими чтениями». Проведенная летом 2017 г. конференция стала третьей из цикла Гусовских чтений.

Конференция 2017 г. была посвящена истории и научному прогнозированию в сфере трудового права и права социального обеспечения. Организаторы конференции исходили из того, что понимание исторических корней двух социальных отраслей права выступает необходимым условием для выстраивания прогнозов в отношении их дальнейшего развития. В связи с этим Третьи Гусовские чтения поставили перед собой амбициозную задачу объединить прошлое и будущее трудового права и права социального обеспечения. Представленные в настоящем сборнике научные работы так или иначе связаны с этой тематикой.

Для участия в конференции зарегистрировалось более 250 участников из России и зарубежных стран, причем доклады более 130 из них были приняты редакционным советом Конференции для включения в программу. Это количество заметно превысило даже то большое количество участников, которое собиралось на Первых и Вторых Гусовских чтениях, прошедших в 2015 и 2016 г.1 В связи с таким большим количеством выступающих на Третьих Гусовских чтениях количество секций было увеличено по сравнению с предыдущими. Всего было организовано 19 секций и круглых столов, объединенных единой темой конференции. В рамках каждой секции участники Конференции имели возможность не просто выслушивать доклады, но и принимать активное и непосредственное участие в их обсуждении.

Пленарная часть началась приветственными словами ректора Университета имени О. Е. Кутафина, заслуженного юриста РФ, проф. В. В. Блажеева, проректора по учебной и воспитательной работе Университета имени О. Е. Кутафина д.ю.н. проф. Л. А. Петручак, проректора по научной работе Университета имени О. Е. Кутафина В. Н. Синюкова.

Далее с пленарными докладами в рамках общей темы «Прогнозы развития трудового права и права социального обеспечения» выступили: статс-секретарь — заместитель министра труда и социальной защиты РФ А. Н. Пудов, д.э.н., проф., проректор Академии труда и социальных отношений А. Л. Сафонов, д.ю.н., проф., заведующая кафедрой трудового права Уральского государственного юридического университета С. Ю. Головина, д.ю.н., проф., заведующий кафедрой трудового права и охраны труда Санкт-Петербургского государственного университета Е. Б. Хохлов, д.ю.н., проф., профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина Э. Г. Тучкова, д.ю.н., д.и.н., проф., заведующий кафедрой трудового права Ярославского государственного университета А. М. Лушников, к.ю.н., доцент, заведующая кафедрой трудового права и права социального обеспечения НИУ «Высшая школа экономики» Е. С. Герасимова и д.ю.н., доц., заведующий кафедрой трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина Н. Л. Лютов.

В рамках конференции прошли следующие секционные заседания:

• Теория трудового права: классические и современные подходы (модераторы — д.ю.н., профессор кафедры трудового права МГУ имени М. В. Ломоносова Г. В. Хныкин, к.ю.н., доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина Е. П. Циндяйкина);

• Вопросы истории трудового права (модераторы — д.ю.н., д.и.н., проф., заведующий кафедрой трудового права Ярославского государственного университета А. М. Лушников, д.ю.н., проф., заведующий кафедрой трудового права и охраны труда Санкт-Петербургского государственного университета Е. Б. Хохлов);

• Запреты и ограничения в трудовом праве (модераторы — д.ю.н., проф., заведующая кафедрой трудового права Уральского государственного юридического университета С. Ю. Головина, д.ю.н., доц., заведующий кафедрой трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина Н. Л. Лютов);

• Общие перспективы и тенденции развития трудового законодательства (модераторы — д.ю.н., проф., заведующая сектором трудового права Института государства и права РАН Г. С. Скачкова, д.ю.н., доц., профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина П. Е. Морозов);

• Современное состояние и перспективы социального партнерства (модераторы — д.ю.н., доц., профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина К. Д. Крылов, д.ю.н., проф., заведующая кафедрой трудового права Московского гуманитарного университета Т. А. Сошникова);

• Перспективы развития отдельных элементов трудового права России (модератор — к.ю.н., доц., доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина М. Э. Дзарасов);

• Перспективы регулирования труда отдельных категорий работников (модераторы — к.ю.н., доц., доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина И. С. Цыпкина, к.ю.н., доц., доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина Н. В. Черных);

• Развитие правового регулирования трудовых отношений и защиты персональных данных (модераторы — д.ю.н., проф., профессор кафедры трудового права МГУ им. М. В. Ломоносова И. А. Костян, к.ю.н., доц., доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина Г. Б. Челнокова);

• Право социального обеспечения: история и перспективы (модераторы — д.ю.н., проф., профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина Э. Г. Тучкова);

• Перспективы развития пенсионного обеспечения (модераторы — д.ю.н., проф., профессор кафедры трудового права МГУ им. М. В. Ломоносова Е. Е. Мачульская, д.ю.н., доц., профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Кировского филиала Университета имени О. Е. Кутафина А. Л. Благодир).

В формате круглых столов прошли обсуждения на следующие темы:

• Перспективы установления подписки на индивидуальный пенсионный капитал. Модератор — к.э.н., руководитель Научно-исследовательского центра международного сотрудничества в сфере труда и социального обеспечения (ПРОМОТ) Университета имени О. Е. Кутафина, руководитель аппарата Счетной палаты РФ Ю. В. Воронин;

• Проблемы правового регулирования в сфере здравоохранения. Модератор — к.ю.н., доц. заведующий кафедрой здравоохранительного права РосНОУ Б. В. Муслов;

• Актуальные проблемы практики применения законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе и пути их решения. Модератор — к.ю.н., доцент кафедры социального права, государственной муниципальной службы УрГЮУ С. А. Иванова.

Совместно с Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики» и Ассоциацией «Юристы за трудовые права» была проведена специальная большая секция «Международное, сравнительное и трансграничное трудовое право», посвященная 85-летию проф. И. Я. Киселева, виднейшего специалиста по международному и сравнительному трудовому праву. Модераторами секции выступили к.ю.н., доцент кафедры трудового права и охраны труда Санкт-Петербургского государственного университета Е. В. Сыченко и к.ю.н., доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения НИУ ВШЭ Д. В. Черняева.

Уже сложилась традиция проводить заседания в рамках Гусовских чтений совместно с ежегодной конференцией Ассоциации «Юристы за трудовые права». Этот объединенный формат конференций способствует взаимопроникновению опыта практической деятельности профсоюзных юристов и правозащитников и кругозора научных исследователей в области трудового права и права социального обеспечения. Конференция Ассоциации «Юристы за трудовые права» включила в себя (помимо секции, посвященной проф. И. Я. Киселеву) еще три секции:

• Профессиональные союзы и социальное партнерство (модераторы — к.ю.н., доц., заведующая кафедрой трудового права и права социального обеспечения НИУ «Высшая школа экономики» Е. С. Герасимова, руководитель правового департамента Конфедерации труда России О. Б. Бабич);

• Проблемы защиты от дискриминации в трудовых отношениях (модераторы — к.ю.н., старший преподаватель кафедры трудового права и права социального обеспечения НИУ «Высшая школа экономики» С. А. Саурин, заместитель директора АНО «Центр социально-трудовых прав» Ю. Е. Островская);

• Проблемы и перспективы защиты трудовых прав (модераторы — руководитель правового департамента Конфедерации труда России О. Б. Бабич, к.ю.н., доц., доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина в. В. Федин).

Сторона практикующих юристов, преимущественно представляющая работников, в рамках конференции была уравновешена участием двух авторитетных юридических фирм, по большей части осуществляющих консультирование работодателей — компаний «ФБК-Право» и «Юст». Фирма «ФБК-Право» провела секционное заседание «Практические проблемы правового регулирования труда руководителя организации», модератором которой выступил к.ю.н., партнер фирмы и доцент Университета имени О. Е. Кутафина А. С. Ермоленко. Секция фирмы «ЮСТ» была проведена на тему «Спорные вопросы в трудовых отношениях», ее модераторами выступили к.ю.н., партнер фирмы А. М. Котова-Смоленская и руководитель практики трудового права А. Л. Ксенофонтов.

Новацией в организации конференции стало проведение национального аспирантского семинара по трудовому праву в новом формате международных аспирантских семинаров по трудовому праву, проводящихся ежегодно в ведущих зарубежных университетах. Модераторами семинара были к.ю.н., доц., заведующая кафедрой трудового права и права социального обеспечения НИУ «Высшая школа экономики» Е. С. Герасимова и д.ю.н., доц., заведующий кафедрой трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина Н. Л. Лютов.

Большую благодарность за неоценимую помощь в организации проведения конференции следует выразить к.ю.н., доценту кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина Ф. О. Сулеймановой, к.ю.н., доценту кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина Г. В. Шония, лаборанту кафедры А. И. Колодяжной, а также аспирантам кафедры. Отдельную благодарность выражаем организационному комитету Ассоциации «Юристы за трудовые права», прежде всего Е. С. Герасимовой и С. А. Саурину, а также фирмам «Юст» и «ФБК-Право» — за спонсорскую помощь в проведении мероприятия.

Настоящий сборник представляет собой письменные материалы докладов и выступлений, озвученных на конференции, которые прошли процедуру отбора для публикации редакционным комитетом конференции.

Заведующий кафедрой трудового права
и права социального обеспечения
Университета имени О. Е. Кутафина,
д.ю.н. Н. Л. Лютов

Секция
Общие перспективы и тенденции развития трудового законодательства

Головина Светлана Юрьевна
доктор юридических наук, профессор,
заведующая кафедрой трудового права Уральского
государственного юридического университета

Форсайт как инструмент научного прогнозирования развития трудового законодательства

Аннотация: В условиях становления и развития постиндустриального общества актуализируется проблема модернизации трудового законодательства, которое вынуждено приспосабливаться к новым вызовам XXI века. Необходимость поиска новых инструментов для плодотворного и результативного нормотворчества обусловила обращение к современной технологии форсайта с его возможностью объединения различных взглядов и воззрений на одну и ту же проблему. В статье анализируются перспектива использования метода форсайта как инструмента научного прогнозирования в целях создания адекватных механизмов правового регулирования трудовых отношений.

Ключевые слова: форсайт, модернизация трудового законодательства, социальное партнерство, нормотворчество, прогнозирование.

Сегодня, пожалуй, уже никем не оспаривается тезис о том, что модернизация трудового законодательства — одна из неотложных задач инновационной экономики. Вызовы XXI века — глобализация и связанное с ней усиление миграционных процессов, возросшая мировая конкуренция, включая конкуренцию на рынке труда, бурное развитие информационно-коммуникационных технологий и роботизация, вытесняющая из трудового процесса «живых» исполнителей, появление новых форм организации трудовой деятельности на основе интернет-платформ — все это приводит к необходимости пересмотра не только отдельных норм или институтов трудового права, но и некоторых концептуальных подходов к вопросам правового регулирования труда.

В настоящее время изменения трудового законодательства, как правило, носят точечный характер, посредством корректировки отдельных статей Трудового кодекса РФ. Из существенных «революционного» новелл можно назвать введенную в кодекс в 2013 году Главу 49.1, устанавливающую особенности регулирования труда дистанционных работников. В основном же периодически появляющиеся изменения и дополнения призваны устранить дефекты трудового законодательства (главным образом, пробелы и противоречия), либо привести ТК РФ, его терминологию в соответствие с нормами других отраслей права. В отдельных случаях поводом для изменения нормы кодекса может стать обращение в Конституционный Суд РФ отдельного гражданина, как это случилось со ст. 261 ТК РФ, которая была дополнена после принятия Конституционным Судом РФ Постановления от 15.12.2011 № 28-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А. Е. Остаева».2

Однако существуют и предложения по радикальному изменению трудового законодательства, которые активно обсуждаются и продвигаются работодательским сообществом. Так, РСПП занял позицию, согласно которой необходим пересмотр самой концепции Трудового кодекса. «Необходимость перехода на новые эффективные рыночные механизмы регулирования трудовых отношений и является одной из причин коренного реформирования действующего Трудового кодекса». Задача нового кодекса определена как максимальное расширение свободы действий работников и работодателей при минимальном вмешательстве государства в их взаимоотношения, а роль государства сведена к установлению минимальных стандартов, «правил игры» и охранительных норм, касающихся защиты жизни и здоровья работающих, поддержки отдельных категорий работающих, имеющих ограниченные возможности на рынке труда (женщины, молодежь, инвалиды и пр.). Основным методом регулирования отношений признается договор, а главным регулятором — социальное партнерство. Предлагается прописать «механизмы, способствующие повышению устойчивости предприятий в период экономической нестабильности»: например, установление особого порядка перевода работников к другому работодателю с приостановкой основного трудового договора или упрощенное введение неполного рабочего дня.3

Профсоюзы же, наоборот, традиционно выступают за устойчивость трудовых отношений и усиление защитной функции трудового законодательства.

В условиях такого противостояния актуальным становится поиск новых правовых решений, которые позволили бы с одной стороны, обеспечить гибкое регулирование труда, а с другой — способствовали бы эффективной занятости работников с помощью гибких механизмов их социальной защиты. При этом важно учитывать такие важные постулаты, как учет экономической и социальной обстановки в стране, прогнозирование последствий законодательных новаций, необходимость соблюдения правил юридической техники, целесообразность использования доктринальных достижений науки трудового права.

Представляется, что в современных условиях актуален поиск новых правотворческих и правоприменительных технологий. Одной из таких технологий может стать форсайт с его возможностью объединения различных взглядов и воззрений на одну и ту же проблему.

Форсайт (от англ. Foresight «взгляд в будущее») — это современный инструмент формирования приоритетов и мобилизации большого количества участников для достижения качественно новых результатов в сфере науки и технологий, экономики, государства и общества.Форсайт используется как новейший http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%92%D0%B8%D0%0%B8 способ прогнозирования (и даже формирования) будущего и считается одним из важнейших инструментов инновационной экономики. Спрогнозировать направления модернизации трудового законодательства можно, зная современные геополитические тенденции и предвидя будущие социально-экономические изменения.

Как известно, в основе форсайта лежат экспертные оценки большого количества людей. Соответственно, прогнозирование направлений модернизации трудового законодательства должно осуществляться при участии квалифицированных экспертов — специалистов в области экономики, социологии, права, что обеспечивает повышение обоснованности предвидения перспектив социально-экономического развития и соответствующих им потребностей в корректировке Трудового кодекса. Сегодня уже существует «площадка» для широкого обсуждения направлений развития трудового законодательства — это Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, состоящая из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов, общероссийских объединений работодателей и Правительства Российской Федерации, которые образуют соответствующие стороны комиссии.4 В компетенцию комиссии входит проведение консультаций по вопросам, связанным с разработкой проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов государства в этой области, федеральных программ в сфере труда, занятости населения, миграции рабочей силы, социального обеспечения и другие задачи, связанные с регулированием социально-трудовых отношений. Использование комиссией форсайт-технологий позволит, на наш взгляд, сделать более эффективным процесс нормотворчества. Выбор стратегии развития трудового законодательства должен производиться на основе широкомасштабных обсуждений и экспертных консультаций, что позволит еще на этапе нормотворчества предвидеть самые неожиданные пути развития событий и возможные «подводные камни» правоприменительной практики.

Как справедливо замечает Н. В. Демидов, элементом деятельности правотворческого субъекта является объективно обусловленное программирование правовой нормы. «Феномен в целом характеризуется тем, что посредством интеллектуального моделирования определяются перспективы практической реализации трудовой нормы. В частностях происходит оценка последствий ее принятия в различных аспектах жизни общества, соответствие поставленным целям, ожидаемая мера эффективности, потребности в дальнейшем совершенствовании и дополнении. Предполагается социальный, экономический, политический отклик на новеллу со стороны адресуемого субъекта работника, работодателя как социальных групп, населения региона, муниципального образования, трудового коллектива организации. Особое значение имеет правильное понимание изначального социального запроса на закрепление правовой нормы, который определяется двумя факторами: наличием определенного неурегулированного правом общественного отношения в сфере труда и потребностью в его правовой регламентации. Такая потребность, в свою очередь, мотивируется более правильным, гармоничным разграничением интересов сторон общественного отношения».5

Представляется, что мы уже имеем некоторый опыт применения форсайт-технологий в нормотворческой деятельности государства. И связано это с разработкой профессиональных стандартов, которые перед утверждением их Минтрудом РФ проходят широкомасштабное обсуждение. Обсуждение проекта профессионального стандарта организуют совет по профессиональным квалификациям, наделенный полномочиями организации, ответственной за разработку профессионального стандарта, а в случае отсутствия такого совета — организация-разработчик профессионального стандарта. Организатору обсуждения рекомендуется сформировать перечень участников обсуждения таким образом, чтобы обеспечить представительную выборку работодателей, профессиональных сообществ, заинтересованных в формировании содержания и в последующем практическом применении профессионального стандарта. В зависимости от области профессиональной деятельности представительность выборки работодателей, профессиональных сообществ, заинтересованных в формировании содержания и в последующем практическом применении профессионального стандарта может основываться на результате анализа рынка труда, включая: оценку масштаба и структуры соответствующего сектора экономики или вида деятельности; распределение организаций и работников по территории Российской Федерации, крупным, средним и малым предприятиям; выявление основных профессий, должностей, специальностей и численности занятых по ним. К обсуждению рекомендуется также привлекать: специалистов в соответствующей области профессиональной деятельности и экспертов, обладающих опытом разработки профессиональных стандартов, представителей общероссийских объединений работодателей и общероссийских объединений профессиональных союзов, образовательных, научных и других заинтересованных организаций; представителей федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере; победителей всероссийских конкурсов профессионального мастерства, которые проводятся по занятиям, затрагиваемым проектом профессионального стандарта.6

Следует заметить, что форсайт ориентирован не только на определение возможных альтернатив, но и на выбор наиболее предпочтительных из них. Перспективы развития трудового законодательства должны стать предметом обсуждения не только ученых и законодателей, но и политиков, общественных деятелей, бизнесменов, специалистов-практиков из разных отраслей экономики. Результатом таких обсуждений может стать появление новых идей, связанных с совершенствованием механизма правового регулирования труда.

Одной из приоритетных задач государства является повышение конкурентоспособности отечественного бизнеса, особенно это актуально в условиях глобализации, характеризующейся снижением национальных барьеров для торговли и инвестиций, и соответственно, ростом трудовой миграции, появлением транснациональных корпораций и диверсификацией кадрового потенциала. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008, прогнозируется, что процессы глобализации экономики обострят конкуренцию на рынке квалифицированной рабочей силы, а конкуренция на международном рынке труда стран-экономических лидеров будет приводить, как к повышению требований работников в области заработной платы, социальных гарантий и льгот, безопасных условий труда, так и к обострению проблемы сокращения совокупного предложения рабочей силы на рынке труда. Дополнительным источником компенсации сокращения предложения на рынке труда будет повышение трудовой мобильности населения, а также привлечение иностранной рабочей силы. Следовательно, задача трудового законодательства — найти адекватные механизмы правового регулирования трудовых отношений, отражающих модернизацию кадровых процессов. Правовое обеспечение реформы кадровой политики предполагает решение вопросов, связанных с непрерывным процессом обучения работников и созданием новой системы оценки профессиональных качеств работников, планированием карьеры, повышением мотивации к труду и трудовой мобильности.

На смену традиционной «промышленной политике», в рамках которой осуществляется поддержка конкретных предприятий или отраслей, приходит новый тип экономического построения общества — кластерная политика, которая представляет собой систему государственных мер и механизмов поддержки кластеров, обеспечивающих повышение конкурентоспособности регионов, предприятий, входящих в кластер, а также обеспечивающих внедрение инноваций. Кластер (в экономике) (англ. cluster) — сконцентрированная на некоторой территории группа взаимосвязанных компаний: поставщиков оборудования, комплектующих и специализированных услуг; инфраструктуры; научно-исследовательских институтов; ВУЗов и других организаций, взаимодополняющих друг друга и усиливающих конкурентные преимущества отдельных компаний и кластера в целом. Новые формы организации взаимодействия предприятий, вузов и НИИ потребуют пересмотра некоторых фундаментальных норм трудового законодательства. Например, потребует уточнения такое обязательное условие трудового договора, как место работы: не исключено, что в рамках кластеров может быть обусловлено не одно, а несколько мест работы у разных работодателей, объединенных кластером. Следовательно, потребуется новое правило о временных переводах к другому работодателю, которое сегодня установлено только в отношении спортсменов. Институт оплаты труда должен учесть современные способы финансирования научно-исследовательской деятельности — за счет грантов, выделенных на развитие науки. Актуальным останется вопрос о защите интеллектуальной собственности средствами трудового права. В перспективе возникнут и другие потребности инновационного развития трудового законодательства.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года одной из задач по созданию правовых условий, обеспечивающих эффективное функционирование рынка труда, называет совершенствование нормативной правовой базы в сфере труда и занятости, стимулирующей развитие занятости населения, в том числе гибкие формы, не требующие постоянного присутствия на рабочем месте. А это свидетельствует о необходимости пересмотра традиционных подходов к правовому регулированию рабочего времени и времени отдыха, вопросам охраны труда.

Другое направление модернизации трудового законодательства — его дифференциация в зависимости от объема бизнеса и способа организации труда. Сегодня глава 48 ТК РФ делает неточный акцент, устанавливая особенности регулирования труда работников, работающих у работодателей-физических лиц, облегчающих их правовое положение по сравнению с юридическими лицами. В частности, ст.ст. 306, 307 ТК РФ устанавливают упрощенные правила изменения и прекращения трудового договора. Представляется, что подобные льготы надо устанавливать не в зависимости от организационно-правовой формы ведения предпринимательской деятельности, а в зависимости от принадлежности работодателей (как физических, так и юридических лиц) к категории малого бизнеса. В ТК РФ уже появились первые «ростки» такой правовой политики — Глава 48.1. «Особенности регулирования труда лиц, работающих у работодателей — субъектов малого предпринимательства, которые отнесены к микропредприятиям».7

Появление нестандартных форм занятости, таких как работа на базе облачных технологий (например, работа водителем в рамках сервисов такси Uber и «Яндекс.Такси»), ставит перед обществом новую проблему — можно ли таких «квазиработников» вовлечь в сферу действия трудового права? И если можно, то как на них распространить традиционные механизмы правового регулирования труда?

Таким образом, ряд современных тенденций, таких как развитие телекоммуникационных технологий, внедрение инновационных форм организации труда, необходимость усиления мобильности трудовых ресурсов, создают реальные предпосылки для построения актуальной модели взаимоотношений с новым типом работника, что, безусловно, потребует адекватного правового регулирования. Для большей эффективности законотворческой деятельности следовало бы воспользоваться современным инструментом — технологией форсайта. Стоит добавить, что форсайт организуется как систематический процесс, который должен быть тщательно спланирован и организован. Как правило, форсайт-проекты осуществляются регулярно, иногда по повторяющейся схеме, в других случаях исследования проводятся как последовательность взаимосвязанных проектов, нацеленных на решение комплекса задач и формирование согласованного представления о долгосрочных перспективах развития технологий, инноваций и общества. Поэтому необходимо, соблюдая последовательность и преемственность, сохраняя наработанные наукой и прошедшие проверку временем правовые конструкции, продолжить при участии заинтересованных субъектов совершенствование трудового законодательства с целью решения его основной задачи — создания необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства.

Роик Валентин Дементьевич
доктор экономических наук, профессор
Всероссийского научно-исследовательского
института труда
Минтруда России

Труд и качество трудовой жизни в России: опыт ХХ в. и перспективы в ХХI в.

Аннотация: Формирование в России современных форм организации труда, основанных на рыночных условиях функционирования экономики, идет сложно. Пролетаризация населения остается в качестве важнейшего механизма повышения конкуренции на рынке труда. Система заработной платы генерирует бедность и нуждаемость пятой части работающих, не позволяет внедрять полноценные институты пенсионного и медицинского страхования.

Процессы глобализации, изменение характера занятости и социально-трудовых отношений, старение населения вызывают необходимость трансформации существующей системы заработной платы, формировать институты страхования доходов работающих, организованные на финансовом участии самих работников.

Ключевые слова: труд, качество трудовой жизни, пенсионное и медицинское страхование.

Процесс освобождения труда от устарелых организационных, правовых и экономических форм — это своего рода один из векторов человеческой истории, а достижение ощутимых результатов или, наоборот, сохранение архаичных трудовых отношений можно оценить на основе достигнутого качества трудовой жизни, состояние которой может служить в качестве камертона социального согласия в обществе. В ХХ веке этот камертон часто звучал тревожно. Социальные революции произошли во многих странах мира: в России и многих западноевропейских странах, Китае, Индии и странах юго-восточной Азии, Латинской Америке и Африке, Ближнего и Среднего Востока. Они вызвали две мировые войны и смену общественного устройства в странах, где проживает большинство населения Земли.

Сегодня, в начале ХХI века, — социальный вопрос все еще должным образом не решен. Мировой финансовый кризиса стал вызовом для надежности национальных экономик и систем социальной защиты населения, а его причины явились следствием политики ведущих стран мира, проводимой в сфере международного разделения труда, организации производства и распределения доходов.

Важными вехами при формировании индустриальной модели организации труда на протяжении ХIХ — первой половине ХХ вв. стали:

• переход от нестабильных и периодических форм найма работников, базирующихся на индивидуальных взаимоотношениях работодатель-работник, к постоянному найму, регулируемого с помощью нормативного и коллективно-договорного трудового права;

• повышение регламентации труда и исполнительской дисциплины, разработка подробных регламентов работы, контроль за соблюдением режимов труда и отдыха;

• применения дисциплинарных методов воздействия на наемных работников, включающих: применение трудовых книжек для регистрации правонарушений работников (Франция), работные дома, как формы занятости безработных (Англия), уголовное преследование, вплоть до принудительных (вплоть до каторжных) работ (Англия и Франция);

• научной организации труда с помощью обоснования трудовых операций, норм выработки, синхронизации трудовых процессов в масштабах цеха и фабрик и во времени, путем его хронометража и пооперационного членения;

• расширения рамок трудового договора и включения в его предмет затрат на профессиональную подготовку, на оплату нерабочего времени (выходных дней и отпусков), на материальное обеспечение работников (и их семей) в пределах не только трудовой деятельности, но и в случаях утраты трудоспособности (болезни, инвалидности, старости, утраты кормильца), что в конечном итоге привело к формированию институтов социального (коллективного) страхования, обязательного по закону для применения всеми работодателями и работниками.

После Второй мировой войны экономически развитые страны (ЭРС) отказываются от парадигмы «пролетаризации населения» и практического ее применения в форме основного механизма повышения конкурентоспособности на рынке труда, а системы найма, заработной платы и социального страхования все больше ориентируются на:

• качественный и высокопрофессиональный труд;

• формирование среднего класса, как основного потребителя товаров и услуг, позволяющего обеспечивать устойчивый спрос и применять массовое производство;

• возрастающую роль государства в регулировании трудовых отношений — законодательство в области охраны и условий труда, инспекции по труду и т. д.

Россия хотя и добилась впечатляющих результатов в ХХ в. в повышении качества трудовой жизни, однако к его концу все же не смогла выйти на параметры ЭРС. Ее институты доходов населения и социального обеспечения все еще остались в координатах 1980-х годов, что можно объяснить глубинными причинами политического, экономического и институционального характера.

Советская парадигма организации труда и социального обеспечения базировалась на следующих постулатах:

• доминирующей роли государства в организации, регламентировании труда и контроле труда, что идеологически обеспечивалось с помощью мифологем типа: «пролетарского государства» и «общенародной собственности» и т. д.;

• управления производственной деятельностью и трудом коммунистической партией (КПСС), что привело к объединению функций таких субъектов как: «государства и политической партии», «государства и предпринимателей», «государства и финансовых институтов»;

• гипертрофированное расширение предмета деятельности государства в сфере труда и функционирование особого многофункционального субъекта управления в области трудовых отношений, выступающего в качестве: «государство-корпорация» и «государство-единый работодатель»;

• минимизацией затрат на рабочую силу и направлением высокой доли ВВП на инвестиционные программы, оборону, «помощь дружественным странам», на цели «международного рабочего движения»8, переведя институциональные вопросы организации труда с экономико-трудовой в политико-идеологическую плоскость, использовав для этого марксистско-ленинскую доктрину классовой борьбы и уничтожения частной собственности, как ее конечной цели;

• регулированию труда с помощью законов и административных механизмов, исключающих «рынок труда», взамен чего государство использовало минимизацию затрат на рабочую силу, приводившей к пролетаризации сельского и городского населения, понуждая его в силу материальной нуждаемости к трудовой деятельности в промышленности на рабочих местах с вредными и опасными условиями труда, в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока с экстремальными условиями труда;

• активного применения административных мер (трудовые книжки), уголовного законодательства (например, за «тунеядство», опоздание на работу и прогулы) и репрессивного аппарата для контроля за трудовой дисциплиной.

После Октябрской революции 1917 г. страна взяла на вооружение советскую парадигму общественного устройства, идеологическим и теоретическим ядром которой была социалистическая парадигма собственности, что нашло свое законодательное закрепление в двух формах: государственной (общественной) и колхозно-кооперативной, лишая тем самым частную собственность права на существование в сфере экономической деятельности.

Частная собственность предполагает меновое хозяйство. Сотни тысяч и даже миллионы производителей конкурируют между собой в производстве товаров, которыми потом обмениваются при посредстве денег. Социалистические централизованно-регулятивные механизмы не позволяли балансировать затраты-цены на уровне хозяйствующих субъектов. Отсутствие рынка, являющегося основой для конкуренции товаров, рабочей силы и определения рыночной цены продукции, обеспечивая тем самым реальную оценку по результату и по спросу, привело к необходимости при определении стоимости товара (и услуг) оценивать их величину на принципиально иной основе — на основе затрат времени на их изготовление (и предоставление в случае с услугами).

Данный централизованный способ учета стоимости товара в принципе не мог балансировать их с ценами. Например, чтобы изготовить автомобиль на Волжском автомобильном заводе в советский период требовалось использовать 20 тысяч комплектующих деталей. Вместо рыночного определения цен на эти детали государство устанавливало их из единого центра — Госплана СССР и Госкомцен СССР. Это, в свою очередь, приводило к необходимости государственного регулирования заработной платы в межотраслевом, отраслевом разрезе, на уровне предприятий и цехов.

Такая государственная экономическая политика лишала хозяйствующих субъектов элементарной экономической свободы, приводило к дальнейшему увеличению административных функций государства, гипертрофируя его роль до тотального контролера, снижая тем самым ответственность за результаты своей деятельности хозяйствующих субъектов на всех уровнях управления: от министра до мастера и работника.

Вместо свободного труда, в СССР был создан административный тотальный мегарегулятор производства и распределения продуктов труда (от станков до мелкосерийных комплектующих изделий, вплоть до гаек и гвоздей), который, в силу своей аномальной бюрократизации, оказался нежизнеспособным хозяйствующим субъектом. Государство не могло в силу своих возможностей заменить рынок и рыночные отношения централизованными регуляторами.

Во многом труд был заложником советской идеологии, которая в условиях быстрых изменений технологии и организации труда в ЭРС в условиях регулятивной экономики блокировала его развитие.

Эксперимент по отказу от частной собственности в сфере производства материальных благ закончился с переходом страны к рыночной экономике в 1990-е годы, однако его последствия не преодолены и до настоящего времени.

Это касается разбалансированной системы доходов населения и трудности связанные со становлением механизмов регулирования доходов населения, прежде всего заработной платы, а также медленным формированием институтов пенсионного и медицинского страхования.

В постсоветский период произошла приватизация государственной собственности новым слоев капиталистов, приведшая к узурпации ими экономической свободы большинства экономически активного населения, что обрекает целые поколения россиян на прозябание, занятие рутинным и малопроизводительным трудом. В полной мере это касается разбалансированной системы доходов населения и трудностей, связанных с созданием механизмов их регулирования, прежде всего заработной платы, а также малоэффективными институтами пенсионного и медицинского страхования.

Данная модель характеризуется функционированием в России рыночной экономики с неравномерным и зачастую несправедливым распределением доходов, нестабильной занятостью для значительной части населения, неблагоприятными условиями труда для трети работников, занятых в базовых отраслях промышленности, весьма скромным качеством трудовой жизни большинства россиян. Имеются значительные трудности в доступе к качественным системам медицинского страхования и социального обслуживания в случаях инвалидности и в старших возрастах.

Причинами существенного отставания страны в области организации и применения эффективных форм труда является системное отставание в организации социальных институтов, регулирующих широкий спектр отношений труда, капитала и государства: заработной платы и других доходов населения, социального страхования и вопросов собственности на результаты труда.

Во многом это связано с отечественной моделью трудовых отношений, развитие которой на протяжении значительных исторических периодов существенно отклонялось от осевых векторов становления и функционирования формационных укладов экономически развитых стран, а отечественные элиты на протяжении большей части последних 150 лет так и не смогли предложить взамен оригинальных жизнеспособных отечественных аналогов.

Кроме того, для России в полной мере актуальны глобальные вызовы современности: углубления социального неравенства в обществе и усиления социальной дезинтеграции, эрозия ценностей труда и социальной солидарности, присущи значительные риски материальной необеспеченности по ряду причин: в связи с утратой рабочего места, трудоспособности из-за болезней, инвалидности, старости и безработицы.

Создание условий для высокого качества трудовой жизни, достижение на этой основе социальной сплоченности российского социума — важнейшие ориентиры для социума и власти.

Современное осмысление феномена труда требует проведения значительного комплекса аналитических работ, в ходе которых важно провести анализ теории и практики организации труда в исторической ретроспективе и реальных возможностей его изменения в средне- и долгосрочной перспективе с точки зрения: содержания, сущностных отношений по его поводу основных социальных субъектов.

Например, в качестве стратегического пути становления индустриального и постиндустриального труда целесообразно определить создание условий для достойного труда, что потребует разработки общественно-значимых стандартов организации труда и их применения в форме социальных институтов, позволяющих экономически активным гражданам участвовать в экономической и социальной жизни и пользоваться ее благами.

В этой связи к важнейшим характеристикам достойного труда следует отнести наличие: эффективных способов организации труда и институтов доходов населения, включая системы заработной платы, социального страхования и государственного социального обеспечения, функционирование которых позволяют создать институциональные условия для качественного воспроизводства рабочей силы.

Литература:

---

1. Роик В. Д. Труд и качество трудовой жизни: практика и теория регулирования в западных странах и России. М.: Проспект, 2017.

2. Роик В. Д. Экономика, финансы и право социального страхования: Институты и страховые механизмы. М.: Альпина-Паблишер, 2013.

3. Роик В. Д. Государственное и договорное регулирование заработной платы и пенсионного обеспечения. Зарубежный и отечественный опыт. М.: МИК, 2008.

4. Роик В. Д. Обязательное и добровольное пенсионное страхование. Институты и финансы. Европейский пенсионный фонд. М.: Альпина Паблишер, 2014.

5. Роик В. Д. Пенсионная система России: от советского к седому обществу. М.: Проспект, 2017.

Соловьев Анатолий Владимирович
доктор экономических наук, профессор кафедры труда и социальной политики
Российской академии народного хозяйства и государственной
службы при Президенте РФ (РАНХиГС), доцент

Демократизация труда как вектор развития трудового законодательства и как фактор фрустрации российских трудящихся

Аннотация. Высказывается мнение о том, что экономическое развитие страны невозможно без демократизации труда, началом которой должно стать совершенствование трудового законодательства на основе защиты работников. Без учета интересов трудящихся, соблюдения их прав и свобод труд, характеризуется фрустрацией, отлыниванием и сопротивлением, что отрицательно сказывается на результатах экономического развития страны.

Ключевые слова: трудящиеся, демократизация труда, программа 2020, трипартизм, социальное партнерство, развитие экономики, фрустрация.

В преамбуле Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда (1998 г.) содержится характеристика вектора развития национального трудового законодательства. Консолидированное мнение субъектов трипартизма по этому вопросу выражено следующим образом. «В рамках глобальной стратегии социально-экономического развития все ресурсы в области нормотворческой деятельности и технического сотрудничества субъектов трипартизма должны быть направлены на то, чтобы экономическая политика и социальная политика взаимно усиливали друг друга, создавая условия для широкомасштабного и устойчивого развития»9. Нами не будет рассматриваться нормотворческая деятельность субъектов трипартизма, т. к. в условиях российской модели трипартизма основным субъектом нормотворчества является государство в лице Правительства РФ. При этом данный субъект, с одной стороны, устанавливает параметры экономического развития страны, как это было сделано, например, путем утверждения программы 202010, а с другой стороны, принимает решения по совершенствованию трудового законодательства, которые обретают юридическую силу после прохождения соответствующей процедуры парламентских чтений. Это обстоятельство позволяет утверждать, что государство в лице Правительства РФ призвано обеспечить условия экономического развития страны, в том числе и путем нормотворческой деятельности. А поскольку основной категорией граждан, от поведения которых зависит создание внутреннего валового продукта (ВВП) и его объем, выступают трудящиеся11 страны, то нормотворческая деятельность Правительства РФ, как и государственная социальная политика, должны отвечать интересам именно трудящихся.

Задача централизованного регулирования трудовых отношений состоит, помимо всего прочего, в том, чтобы создать правовую базу для формирования у трудящихся действенной мотивации к труду производительному и качественному. По сути речь идет о мотивации трудящихся, создаваемой внешней средой по отношению к той или иной организации.

На практике в основе мотивации лежат экономические и социальные интересы трудящихся, с одной стороны, и ожидания этой категории граждан в части воплощения законодателем в рамках трудового законодательства конституционного принципа высшей ценности человека.

Представления трудящихся работников о характере и степени их защиты со стороны действующего трудового законодательства предопределяют экономическое поведение работников. Оно (поведение) находится в континууме «труд результативный — отлынивание12». В целом ожидания трудящихся касаются проблемы демократизации труда13, а несостоявшиеся ожидания приводят к фрустрации и депривации.

Специалисты и представители науки понимают, что проблема создания условий для производительного труда является многогранной, т. е. должна рассматриваться с учетом многих аспектов. Одним из этих аспектов, безусловно, является социально-правовой.

Для полного раскрытия темы сначала коротко опишем, что собственно ожидали трудящиеся накануне введения в действие Трудового кодекса РФ и как оценивали принятие этого Кодекса некоторые представители исполнительной власти федерального уровня государственного управления.

Трудящиеся, на которых до недавнего времени распространялось действие КЗоТ Российской Федерации, ожидали, как минимум, что новое трудовое законодательство:

• не войдет в противоречие с Конституцией РФ, которой гражданам, занятым трудовой деятельностью, гарантируется свобода мирных собраний, предоставлено право участвовать в управлении и коллективно обращаться в государственные органы, а также проводить забастовки с целью разрешения коллективных трудовых споров;

• будет базироваться на таких основополагающих международных принципах как развитие производственной демократии, свобода переговоров по любым проблемам трудовых отношений, обжалование действий (бездействий) должностных лиц, защите чести и достоинства работника;

• не уничтожит такие институты как «трудовой коллектив», «общее собрание (конференция)», а также правила непосредственного участия наемных работников в управлении организацией, содержавшиеся в ст. 20 и ст. 21 Закона СССР «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями»14.

Перечисленные ожидания укладываются в понятие демократизация труда.

Неизвестно так ли понимали сущность трансформации отечественного трудового законодательства некоторые должностные лица Минтруда России и Совета ФНПР, но между собой они достигли определенного консенсуса. Так, Министр труда Российской Федерации А. П. Починок принятие и введение в действие Трудового кодекса РФ оценил, определив социальную глубину и гуманизм этого законодательного акта15. По прошествии ряда лет, когда стали известны результаты правоприменения Трудового кодекса РФ, Председатель Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике А. К. Исаев так же положительно оценил тот же акт — Трудовой кодекс РФ обеспечил благоприятные условия для экономического развития страны16.

Существуют более трезвые оценки, как содержания Трудового кодекса РФ, так и последствий его практического применения. Они (оценки) даются отечественными учеными исходя из понимания того, что для экономического развития страны на базе производительного и качественного труда необходимо создание условий, обеспечивающих социально-экономические интересы трудящихся и соблюдение их социально-трудовых прав.

В целом такая задача сложна. Одной из причин, объясняющих сложность создания условий для производительного и качественного труда, является смена идеологий централизованного регулирования трудовых отношений. Известно, что в некоторых странах с развитой рыночной экономикой централизованное регулирование трудовых отношений направлено на защиту, как наемных работников, личности работника, так и на защиту категории трудящихся, не относящихся к наемному персоналу17. Кроме того, приоритетом мандата Международной организации труда названа защита именно трудящихся18.

Российский законодатель отдал предпочтение другому направлению — созданию необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений (ст. 1 ТК РФ). Сама постановка задачи эфемерна, поскольку нет критериев оптимума согласования интересов трех субъектов — работников, работодателей и государства. Более того, трудовое право формируется и совершенствуется именно государством, которое исходит из собственного видения интересов и работников, и работодателей.

Результаты анализа социальной действительности в сфере социально-трудовых отношений на этапе перехода к социально-экономическому развитию страны позволяют утверждать, что у трудящихся нет объективных мотивов к повышению эффективности труда. От части это связано именно с тем, что ни централизованное, ни договорное регулирование трудовых отношений на принципах социального партнерства не привело к обеспечению условий, характеризуемых понятием «достойный труд», и к демократизации труда.

Уровень и характер регулирования трудовых отношений в современной России можно оценить, если сопоставить основные принципов социального партнерства с факторами социальной реальности (см. табл. 1). Нами полагается, что этот подход надлежащим образом соотносится с одним из основополагающим принципом МОТ о нормотворческой деятельности и техническом сотрудничестве субъектов трипартизма19, с одной стороны, и никоим образом не затушевывает роль государства в деле централизованного регулирования трудовых отношений, с другой стороны.

Поскольку к субъектам трудовых отношений должен быть единый и справедливый подход, то во второй части строки 1 графы 2 табл. 1 представлены интересы работодателей, неучтенные законодателем.

Таблица 1

Сопоставление основных принципов и механизмов социального партнерства с факторами социальной реальности

№ пп.	Основные принципы социального партнерства	Социальная реальность 1991–2017 годы
1	Принцип согласования интересов субъектов социально-трудовых отношений на стадии принятия законодательных актов по регулированию этих отношений	Интересы трудящихся, неучтенные российским законодателем: 1) осуществление непосредственной демократии путем: а) обсуждения социально-трудовых проблем на общем собрании (конференции) наемных работников; б) обжалования работниками действий (бездействий) должностных лиц; 2) необходимость защиты при трехсторонних трудовых отношениях, т. е. отношениях при «заемном труде»; 3) возможность разрешения коллективных трудовых конфликтов по поводу права (исковых) в судебном порядке; 4) возможность защиты чести и достоинства личности в рамках процедур, предусмотренных в разделе XIII ТК РФ; 5) возможность непосредственного участия в принятии решения о заключении в организации коллективного договора; 6) возможность получения информации от работодателя по проблемам социально-трудовых отношений независимо от типа этих отношений, сложившихся в организации. Интересы работодателей, реально неучтенные законодателем: 1) снижение бремени обязательств по ранее заключенному коллективному договору в случае наличия форс-мажорных обстоятельств; 2) обеспечение принципа добровольности принятия локальных актов по регулированию трудовых отношений; 3) установление ответственности стороны работников по обязательствам, предусмотренным в коллективном договоре.
2	Принцип законности	Работодатели не выполняют требования ТК РФ в части: — обеспечения достойных условий труда; — обеспечения справедливой оплаты труда; — своевременной выплаты заработной платы; — запрета дискриминации; — запрета принудительного труда; — отсутствия «теневой заработной платы»; — соблюдения принципа равной оплаты за труд равной ценности.
3	Принцип содействия государства в укреплении социального партнерства на демократической основе	На практике «производственная демократия» отсутствует, т. к. законодательством не предусмотрены: — институт общего собрания наемных работников; — институт обжалования работниками действий (бездействий) должностных лиц; — правовой механизм объявления забастовки в целях разрешения коллективного трудового спора, который не имел бы искусственных преград для осуществления конституционного права работников на забастовку;
		— правовой механизм разрешения индивидуальных трудовых споров, при котором работник мог бы путем переговоров с работодателем обсудить предмет неурегулированных разногласий; — рассмотрение предмета коллективного трудового спора (конфликта) по поводу права (искового) в судебном порядке.

Несоблюдение на практике многими российскими работодателями принципа законности (строка 2 табл. 1), а также наличие правового механизма объявления забастовки в целях разрешения коллективного трудового спора, имеющего набор искусственных преград для осуществления работниками конституционного права на забастовку, привели к сопротивлению работников20. Формы этого сопротивления разнообразны — от рестрикционизма до саботажа, но главное заключается в том, что такое поведение, по сути, не содействует решению государственной задачи динамичного развития экономики.

Наличие указанного сопротивления не только подтверждает точку зрения С. С. Сулакшина о том, что на данном этапе российских преобразований у работников нет мотивации для осуществления производительного труда21, но и заставляет пересмотреть отношение к вопросу демократизации труда.

Все изложенное позволяет сделать общий вывод: вектором развития трудового законодательства должна стать демократизации труда.

Литература:

---

1. Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право: Учебник для вузов. М.: Дело, 1999.

2. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2009.

3. Лютов Н. Л. Российское трудовое законодательство и международные трудовые стандарты: соответствие и перспективы совершенствования: научно-практическое пособие. М.: АНО «Центр социально-трудовых прав», 2012.

4. Международная организация труда: конвенции, документы, материалы: Справ. пособие / Сост. и авт. предисл. и вступ. ст. З. С. Богатыренко. М.: Дело и Сервис, 2007.

5. Починок А. П. Социальная глубина и гуманизм нового Трудового кодекса Российской Федерации // Трудовой кодекс Российской Федерации (официальный текст на 01.10.2002). Постатейный научно-практический комментарий. Разъяснения Министра труда и социального развития Российской Федерации А. П. Починка. Руководитель авторского коллектива заслуженный деятель науки РФ, д.э.н., профессор В. В. Куликов. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2002.

6. Соловьев А. В. Властные отношения в системе организационного поведения: теория и практика: монография / А. В. Соловьев. М., 2017.

7. Соловьев А. В. Коллективные трудовые конфликты: сущность, формы и способы преодоления в современной России: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2010.

8. Соловьев А. В. Сопротивление работников организации как форма срытого конфликта // Кадровик. 2006. № 2.

9. Сулакшин С. С. О макропроблемах оплаты труда в России // Оплата труда в России и современном мире: проблемы, действия: Коллективная монография / под общ. ред. В. И. Плакси, Р. Крумма, Н. А. Волгина. М.: Полиграф сервис, 2009.

10. Трудовой кодекс Российской Федерации: правовые новации (в редакции, действующей с 1 января 2009 г.). Постатейный научно-практический комментарий. Предисловие Председателя Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике А. К. Исаева. Руководитель авторского коллектива постатейного комментария заслуженный деятель науки РФ, д.э.н., профессор В. В. Куликов. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2008.

11. Управление персоналом в условиях социальной рыночной экономики / под науч. ред. проф., д-ра Р. Марра, д-ра Г. Шмидта. М.: Изд-во МГУ, 1997.

Сафонов Александр Львович
доктор экономических наук, профессор,
проректор ОУП ВО «Академия труда и социальных отношений»,
главный научный сотрудник ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России
Некипелова Дарья Валерьевна,
аспирантка кафедры экономики труда
ОУП ВО «Академия труда и социальных отношений»

Неформальная занятость: влияние экономического кризиса на формы проявления и экономическую динамику

Аннотация. В статье проводится анализ развития неформального сектора российского рынка труда под влиянием кризиса в экономике. Проанализированы основные научные подходы в определении неформального сектора. Рассмотрена методология учета неформальности Международной организацией труда и Федеральной службой государственной статистики России. Выявлены основные причины и формы возникновения неформальных отношений. Проанализирована динамика численности занятых в неформальном секторе экономики в России в сопоставлении с динамикой основных макроэкономических показателей, характеризующих уровень социально-экономического благосостояния граждан России.

Сделан вывод, об ухудшении качества структуры российского рынка труда в следствии развития неформальной занятости по найму и достаточно низкого уровня развития неформальной самозанятости. Определено, что неформальность является одним из способов преодоления кризисных явлений в экономике как для работников (альтернатива безработице), так и для работодателей (снижение издержек производства, и, как следствие, повышение конкурентоспособности).

Ключевые слова: неформальная занятость; трудовые отношения; самозанятость; рынок труда; экономический кризис; теневая экономика.

В последнее время экономисты и юристы озабочены серьезными трансформациями, происходящими на рынке труда [1]. Заканчивается период так называемой индустриальной занятости, которая характеризуется сосредоточением большого числа работников на крупных промышленных предприятиях, а также стабильностью и долгосрочностью трудовых отношений22. Традиционным форматом регулирования такого рода трудовых отношений являются:

• трудовой договор;

• внутрикорпоративные документы (положение о режиме труда и отдыха, системе оплаты труда, дисциплине, инструкции и регламенты);

• коллективное соглашение;

• отраслевое соглашение.

Порядок регулирования такого рода отношений описан в Трудовом кодексе Российской Федерации [2] и, в частности, в статье 57 «Содержание трудового договор», статье 100 «Режим рабочего времени», статья 143 «Тарифные системы оплаты труда», главе 7 «Коллективные договоры и соглашения» и т. п.

Кроме того, индустриальный тип занятости регулируется системой нормативных актов, обеспечивающих социальное страхование и охрану труда работников.

Общий порядок регулирования трудовых отношений, применяемый к индустриальному типу занятости, достаточно часто не может быть использован в системе неформальной (нетипичной) занятости, что резко снижает охранительные функции трудового законодательства (особенно в области нормирования времени труда и отдыха). Есть проблемы и в области защиты заработной платы, социального обеспечения и социального страхования в целом.

Основными причинами перехода от индустриальных форм трудовых отношений к неформальным (нетипичным) можно отнести:

• сокращение числа рабочих мест на крупных промышленных предприятиях в результате применения более совершенных средств производства (автоматизация и роботизация);

• возникновения новых видов деятельности, которые не требуют стандартных форм организации труда (удаленная занятость, платформенная занятость);

• создание интеллектуальных систем управления;

• экономические условия ведения бизнеса;

• непоследовательность государства в обеспечении стандартов в сфере социального обеспечения и социального страхования.

Во всем мире в последние 20 лет отмечается тенденция роста неформальной занятости. Согласно данным Международной организации труда (далее — МОТ), неформальная экономика включает в себя более половины экономически активного населения и более 90% малых и микропредприятий.

Российский рынок труда также движется в направлении развития неформальных трудовых взаимоотношений. По расчетам Всемирного банка доля неформальной экономики в России одна из самых высоких и составляет около 46% ВВП, что в 3–3,5 раза превышает показатели США, Японии, Великобритании, Германии, Франции, Канады и Италии. При этом налоговые потери российского бюджета ежегодно оцениваются в 90 миллиардов долларов. [3]

По официальным оценкам Росстата, количество занятых в неформальном секторе экономики в России составляет 15,4 млн человек или более 21% от всех занятых в экономике. Однако, расчет по остаточному (балансовому) методу, т. е. подсчет разницы между численностью занятых по опросам населения и по данным самих предприятий, увеличивает этот показатель с 15,4 до 25 млн человек, что составляет уже более 30% рынка труда. Данные социологических исследований так же свидетельствуют о более широком распространении этого явления на рынке труда23.

Росстат относит к неформальному сектору как зарегистрированных индивидуальных предпринимателей (ИП) и работающих у них, так и самозанятых граждан (без регистрации ИП, в том числе в крестьянских хозяйствах), объединяя неформальную занятость с некорпоративным сектором.

Методология Росстат базируется на рекомендациях МОТ и считает основным критерием неформальности отсутствие государственной регистрации в качестве юридического лица. Не учитывая работников, занятых на неформальной основе (без оформления трудового договора) или на полуформальной основе (с частичным оформлением трудовой функции) в официальном секторе экономики.

Впервые в 1993 г. XV Международная конференция статистиков труда определила неформальный сектор как «совокупность единиц, занятых производством товаров и услуг с основной целью обеспечить работу и доход для тех, кто связан с этими единицами. Эти единицы характеризуются низким уровнем организации, низкой капиталоемкостью и небольшими размерами. Трудовые отношения — если они существуют — базируются преимущественно на привлечении случайных работников, родственных и личных связях, а не на договорных началах, дающих формальные гарантии». [4]

Через десять лет, в 2003 году на VII Конференции экспертной группы по статистическому учету неформальной занятости, проходившей под эгидой МОТ, был принят более комплексный подход в определении неформальной занятости, а так же произведено разделение на «занятость в неформальном секторе» и «неформальную занятость», что позволило учитывать многие дополнительные формы неформальной занятости. При этом в основу учета было положено рабочее место. Если работник на рабочем месте не имеет гарантий, которые предоставляются ему национальным трудовым законодательством, то такое рабочее место определяется как неформальное. [5]

Методология МОТ развивалась на основе двух главных научных подходов к определению неформальной занятости. Более ранний по времени возникновения производственный подход (productivity approach) при выявлении неформального сектора исходит из характеристик, действующих в экономике производственных единиц (предприятий) и базируется на представлении о неформальном секторе, как особом изолированном сегменте рынка труда.

Таблица 1

Виды неформальных отношений

Формальная занятость		Нефор-мальная занятость	Теневая занятость	Смешанные формы (формальная и теневая)
Формальные трудовые отношения	Неформальные трудовые отношения
Оформление трудовых отношений через трудовой договор	неполное оформление трудовых отношений	Оформ-ление трудовых отношений через ГПД	оказание услуг, производство работ без оформления статуса	Наличие трудового договора по основному месту работы и оказание услуг, производство работ без оформления статуса
Оформление трудовых отношений через трудовой договор	Частичная выплата заработной платы в «конвертах»	Патенты	оказание услуг, производство работ без оформления гражданско-правового договора	Наличие трудового договора по основному месту работы и оказание услуг, производство работ без оформления гражданско-правового договора
Оформление трудовых отношений через трудовой договор	Сознательное нарушение трудового законодательства в части не предоставления, установленных законом гарантий и прав	Индиви-дуальное предпри-нима-тельство

Источник: составлена авторами.

Сторонники неолиберализма придерживаются более расширенного легалистского подхода (legalistic approach), который определяет неформальную занятость по характеру трудовых отношений и степени вовлеченности в них работников. Такой подход определяет неформальность исходя из характеристик отдельных рабочих мест и степени их подчиненности действующему режиму регулирования.

В последние годы существует тенденция использования смешанного подхода, сочетающего в себе элементы производственного и легалистских подходов, что, по нашему мнению, является весьма эффективным, поскольку позволяет расширить предмет исследования и углубится в его изучение.

Таким образом, с целью наиболее полного охвата понятия неформальности, целесообразно рассматривать неформальную занятость как вид трудовых отношений без заключения трудового договора между работником и работодателем, которая осуществляется на основе устных договоренностей и/или оформления гражданского-правого договора, в целях сокращения расходов работодателя на обеспечение установленных государством социальных гарантий, а также уклонения от выполнения норм трудового права, регулирующих вопросы оплаты труда, режима труда и отдыха, гарантий по соблюдения безопасных условий труда.

При этом необходимо иметь ввиду, что неформальная занятость распространена не только теневом секторе, где в принципе отсутствует формализация трудовых отношений, но и в традиционных секторах экономки, где она присутствует частично и проявляется в форме нарушений действующего трудового законодательства (переработки, частичная выплата заработной платы в «конвертах», привлечение к исполнению трудовых обязанностей граждан, не имеющих права на работу — инвалиды, и т. п.).

Условно схему неформальных трудовых отношений можно представить в следующей таблице (см. табл. 1), из которой видно, что неформальная занятость присутствует при разном юридическом статусе работника.

Существуют различные причины распространения форм неформальной занятости на рынке труда, см. табл. 2.

У. Мэлони так же подчеркивает неоднородность самого сектора неформальной занятости и принципиальные различия, существующие между двумя категориями неформально занятых — самозанятыми и наемными работниками, проявляющиеся в добровольности/недобровольности перехода в сектор неформальной занятости и последствиях этого перехода с точки зрения изменения уровня материального благосостояния. Самозанятые чаще всего добровольно совершают переход в сектор неформальной занятости и часто выигрывают с точки зрения уровня заработков, в то время как наемные работники, вынужденно совершающие переход из формального сектора, зарабатывают меньше. [6]

Таким образом, развитие неформальной занятости по найму оказывает отрицательное влияние на экономику государства через налогово-бюджетные, социально-трудовые и социальные последствия, связанные с недофинансированием бюджетных и внебюджетных фондов, снижением качества жизни населения, даже при сокращении уровня безработицы, сдерживанием роста количества высокотехнологичных и высокопроизводительных рабочих мест. В то время как, официальная самозанятость способствует развитию предпринимательских спосообностей граждан, развитию малого бизнеса и росту экономики.

Таблица 2

Причинно-следственная связь проявления форм неформальной занятости

Причины	Следствия
Экономические кризисы	Уклонение от оформления трудовых отношений в целях сокращения издержек предприятий за счет экономии на фонде оплаты труда, НДФЛ, взносов в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования; общих налогах.
Рост безработицы	Потребность получения работником любого дохода от занятости, даже если это связано с отказом от оформления трудовых отношений.
Высокие ставки кредитования	Уклонение от оформления трудовых отношений. Недоступность кредитных оборотных средств вынуждает предприятия малого и среднего бизнеса пополнять собственные оборотные средства за счет сокращения издержек на персонал (НДФЛ, взносы во внебюджетные фонды социального страхования)
Развитие интернет-агрегаторов как электронных бирж труда, расширение сферы оказания личных услуг	Изменение форм трудовых взаимоотношений за счет перехода к работе на основе гражданских договоров на оказание услуг и работ
Развитие интернет-технологий обеспечивают создание удаленных рабочих мест	Развитие нестандартных форм самозанятости («фриланс») на основе устных договоренностей и участия в распределении прибыли от реализации проекта вместо работы по трудовому договору и получения фиксированной заработной платы
Нестабильность (непрозрачность обязательств государства) системы социального законодательства, особенно в области пенсионного обеспечения и страхования на случай временной потери нетрудоспособности	Заинтересованность работников в получении части средств от «экономии» на уплате подоходного налога и взносов на социальное страхование для увеличения уровня оплаты труда и текущего потребления.
Сложность процедур оформления трудовых отношений для работодателей-физических лиц	Изменение форм трудовых взаимоотношений за счет перехода к работе на основе гражданских договоров на оказание услуг и работ

Источник: составлено авторами.

В России неформальная самозанятость всегда была и продолжает оставаться очень невысокой 5–7% или даже ниже. Отсюда следует, что весь прирост неформальной занятости обеспечивается расширением именно неформальной работы по найму.

Мировой финансовый кризис 2008–2009 гг. переломил активный рост экономики России, наблюдавшийся с начала 2000-х годов. В 2000–2008 гг. номинальная заработная плата ежегодно увеличивалась на 28%, в 2009 году ежегодный рост сократился почти в четыре раза и составил 7,7%. В 2014 году номинальные доходы населения продолжали расти в среднем на 10–11% в год, но реальные располагаемые денежные доходы при этом сокращались, так в 2012 г. прирост составлял +5,6%, в 2014 г. уже — 0,7% и в 2015% — 3,2%.

Таблица 3

Темпы роста ВВП, прироста реальной заработной платы и неформальной занятости в России (в процентах)

Годы	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Темпы роста ВВП	5,2	–7,8	4,3	4,3	3,4	1,3	0,7	–3,7	–0,8
Темпы прироста номинальной среднемесячной начисленной заработной платы	27,4	7,7	11,3	11,8	12,8	13,0	8,3	4,7	5,7
Темпы прироста реальной среднемесячной начисленной заработной платы	11,5	–3,4	4,2	4,7	5,6	–0,7	–3,6	–9,3	–5,6
Темпы прироста неформальной занятости	7,0	–3,3	–14,2	10,7	5,2	3,6	2,1	3,1	3,3

Источник: составлено авторами на основе данных Росстата.

В следствии ухудшения основных макроэкономических показателей рассмотрим динамику развития занятости в неформальном секторе экономики и безработицы в России с 2007 по 2016 годы.

До кризиса 2008–2009 гг. наблюдалась обратная зависимость между безработицей и уровнем занятости в неформальном секторе уровень безработицы с 2001 по 2008 год сократился с 8,8% до 6,2%, в то время как неформальная занятость выросла за рассматриваемый период с 12,5% до 19,5%. [7] Однако, в кризисные годы обнаруживается прямо противоположная зависимость: безработица с 2008 по 2009 год выросла с 6,2% до 8,3%, а неформальная занятость стала демонстрировать тенденцию к снижению и к 2010 году упала до 16,4% (см. табл. 4).

С 2011 года наблюдается рост неформальной занятости на ряду с достаточно низким уровнем безработицы, который в период с 2011 по 2016 год в среднем составляет 5,6%.

При этом корреляционный анализ структуры рабочей силы, занятой в экономике России (см. табл. 5) свидетельствует о средней зависимости темпов прироста занятых в неформальном секторе экономики и темпов прироста общей численности занятых в экономике. Среднегодовой темп прироста численности занятых в экономике в 2011–2015 гг. составил — 0,05, а среднегодовой темп прироста занятых в неформальном секторе экономики составил 4,7.

Таблица 4

Доля занятых в неформальном секторе экономики и уровень безработицы в России (в процентах)

Год	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Доля занятых в неформальном секторе экономики от общей численности рабочей силы	18,3	19,5	19,3	16,4	18,2	19,0	19,7	20,1	20,5	21,2
Уровень безработицы	6,0	6,2	8,3	7,3	6,5	5,5	5,5	5,2	5,6	5,5

Источник: составлено авторами на основе данных Росстата.

В определенной мере росту неформальной занятости в середине 2000-х годов способствовало изменение в лучшую сторону экономической ситуации в стране. Рост личных доходов населения позволил части граждан использовать для целей домашнего хозяйства труд работников, которые оказывали личные услуги или осуществляли производство работ без оформления договоров.

Таблица 5

Структура рабочей силы, занятой в экономике России (в млн человек)

Год	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Занятые в экономике всего, в том числе:	70,7	71,0	69,4	69,9	70,9	71,6	71,4	71,5	72,3	72,4
— работающие по найму в формальном секторе	57,8	57,2	56,0	58,4	58,0	58,0	57,3	57,1	57,5	56,0
— занятые в неформальном секторе	12,9	13,8	13,4	11,5	12,9	13,6	14,1	14,4	14,8	16,4
Безработные (по методологии МОТ)	4,5	4,7	6,3	5,5	4,9	4,1	4,1	3,9	4,3	4,2

Источник: составлено автором на основе данных Росстат.

Таким образом, можно говорить о структурном сдвиге перетоке рабочей силы из формального сектора в неформальной, по всей видимости, в следствии

Рис. 1. Сокращения спроса на рабочую силу в формальном секторе

Как видно из рис. 1, начиная с 2007 года мы видим устойчивую тенденцию сокращения числа работников, принимаемых в организации различных секторов.

Рис. 2

Из рис. 2 видно, что удельный вес числа ликвидированных рабочих мест экономики. При этом тенденция превышения числа выбывших из общественного производства над числом принятых наблюдаетмя на протяжении последних 20 лет (с 1995 года) на протяжении 8 лет (с 2008 по 2016 гг.) превышает удельный вес вновь созданных. Это означает, что экономика не создает в достаточном количестве легальные рабочие места.

Следует так же учитывать другие экономико-юридические аспекты неформальной занятости в России. Как правило, многие формы и виды из них сложно идентифицировать с точки зрения статистического учета, однако, они не могут не учитываться государством в процессе разработки мер социально-экономического регулирования. Единственным достоверным способом получения таких сведений может быть анализ сопоставления данных, полученных от предприятий и по опросам населения.

В настоящее время, в связи с преодолением последствий кризисов последнего десятилетия, в России неформальная занятость выступает как инструмент поддержания достаточного уровня жизни населения в условиях падения реальных доходов и спроса на труд. На основании проведенного анализа, можно сделать общий вывод об ухудшении качества структуры рынка труда в России в следствии распространения форм неформальной занятости, которая влечет за собой ухудшение качества и условий труда, снижает показатели регистрируемой безработицы, но самое главное влияет отрицательным образом на соблюдение прав и гарантий граждан.

Неформальная занятость несет в себе ряд негативных последствий. Эти последствия касаются как самих работников, так и отдельных социальных институтов. И это требует повышенного внимания государства к данной проблеме и разработки эффективных мер регулирования неформальной занятости.

Необходим тщательный анализ эффективности тех мер, которые призваны способствовать «обелению» занятости. Но следует сразу же оговориться, что регулирование данной сферы только в рамках трудового законодательства не даст положительных результатов. В качестве примера можно привести действующий порядок регистрации трудового договора между физическими лицами. В соответствии со статьей 303 ТК РФ работодатель физическое лицо обязан не только оформить трудовой договор с работником в письменной форме, но зарегистрировать его в органе местного самоуправления по месту своего жительства. Однако, на практике этого не происходит. Во-первых, процедура регистрации определена не во всех муниципальных образованиях; во-вторых, работодатель-физическое лицо должно предоставлять достаточно большое количество сопутствующих документов24, что является в определенной степени бюрократическим препятствием по сравнению с использованием гражданско-правового договора; в-третьих, после заключения трудового договора работодатель-физическое лицо несет всю полноту ответственность за надлежащую организацию труда работника, включая соблюдение требований охраны труда. Все это приводит к тому, что трудовой договор становиться «неконкурентоспособным» по отношению к иным правовым формам.

Необходима, прежде всего, разработка комплексной программы регулирования неформальной занятости, которая включала бы в себя набор мер по:

• упрощению процедур оформления и регистрации трудовых договоров между работодателем-физическим лицом и работником;

• введение особого порядка уплаты страховых взносов, который предполагает передачу права и обязанности по уплате страховых взносов от работодателя к работнику (при оформлении трудового договора между физическими лицами);

• введение обязательности уплаты страховых взносов для всех лиц, находящихся в трудоспособном возрасте, за исключением инвалидов и официально зарегистрированных безработных.

Но помимо законодательного регулирования необходима также стратегия развития экономики и повышения доходов населения.

Список источников

---

1. «Среди стран, в отношении которых имеются достоверные данные, охватывающими 84 процента общей глобальной занятости, лишь около четверти (26,4%) работников трудоустроены по постоянному контракту, около 13% человек по временному или срочному контракту и значительное большинство (60,7%) работают без какого-либо контракта. Среди стран с высоким уровнем дохода более трех четвертей рабочие находятся на постоянном контракте (из которых менее двух третей-на полном рабочем дне), еще 9,3% приходится на временные контракты и только 14% без договора». См.: World employment and social outlook 2015: The changing nature of jobs / International Labour Office. Geneva: ILO, 2015. Р. 30.

2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 31.12.2017).

3. Russia: Illicit Financial Flows and the Role of the Underground Economy Dev Kar and Sarah Freitas1 February 2013 Global Financial Integrity. P. 22.

4. 15th International Conference of Labour Statisticians (January 1993); http://ilo.org/global/statistics-and-databases/standards-and-guidelines/resolutions-adopted-by-internationalconferences-of-labour-statisticians/WCMS_087484/lang--en/index.htm.

5. Definition of informal employment, adopted by the 17th International Conference of Labour Statisticians (November-December 2003); http://ilo.org/global/statistics-and-databases/standards-andguidelines/guidelines-adopted-by-international-conferences-of-labour-statisticians/WCMS_087622/lang-- en/index.htm and the ILO manual Measuring informality: A statistical manual on the informal sector and informal employment; http://www.ilo.ch/global/publications/ilo-bookstore/orderon­line/books/WCMS_222979/lang--en/index.htm.

6. Maloney W. F. (2004) Informality Revisited // World Development. № 32 (7).

7. Рабочая сила, занятость и безработица в России (по результатам Р13 выборочных обследований рабочей силы). 2016: Стат. сб. / Росстат. M., 2016. 146 c.

Серебрякова Елена Алексеевна
кандидат юридических наук,
доцент кафедры «ИБМ-5» МГТУ им. Н. Э. Баумана

Некоторые дефекты правового регулирования трудовых отношений и пути их устранения

Аннотация. В статье обосновывается необходимость приведения регулирующих трудовые отношения норм, содержащихся в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в соответствие с Трудовым кодексом РФ.

Ключевые слова: Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранный работник, иностранный гражданин, срок трудового договора, юридическая коллизия.

В последнее время, к сожалению, возникла тенденция рассеивания норм, регулирующих трудовые отношения, по разным законам. При этом законодателем далеко не всегда соблюдается закрепленное в ч. 3 ст. 5 Трудового кодекса РФ25 правило о том, что нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ТК РФ. В результате, например, в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» мы обнаруживаем нормы о недействительности трудовых договоров, применение которых арбитражными судами идет вразрез с основными принципами трудового права. Данный пример не является единичным.

Почти три года назад ТК РФ был дополнен главой 50.1 «Особенности регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства». При этом в кодекс попали только основные положения, касающиеся особенностей применения труда данной категории лиц, а для получения полной картины правового регулирования отношений с их участием следует обращаться к Федеральному закону от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»26, а также к некоторым иным нормативным актам.

Федеральный закон № 115-ФЗ предусматривает, что, по общему правилу, работодатель вправе заключать трудовые договоры с отдельными категориями иностранных граждан только при наличии у него специального документа — «разрешения на привлечение и использование иностранных работников». Однако, сам термин «использование иностранных работников» является, по меньшей мере, некорректным в условиях современного общества. Употребление глагола «использовать» в отношении человека, как объекта использования, представляется унизительным и противоречащим основным положениям трудового законодательства. Ведь ст. 2 ТК РФ в качестве одного из принципов правового регулирования трудовых отношений предусматривает обеспечение права работников на защиту своего достоинства в период трудовой деятельности. Сложно предположить, что законодательное закрепление термина «использование работника» способствует защите достоинства этого субъекта трудовых отношений. Скорее наоборот.

Несмотря на очевидную некорректность термина «разрешение на привлечение и использование иностранных работников», это понятие используется законодателем как в административном законодательстве, так и в ТК РФ для определения специального документа.

К сожалению, термин «использование иностранных граждан» можно обнаружить не только в главе 50.1 ТК РФ, ст. 351.5 которого содержит данное словосочетание в различных комбинациях, причем две из них не связаны с обозначением специального разрешения, выдаваемого работодателю. Интересно, что глагол «использование» применяется законодателем только в отношении иностранных работников. Кстати, обратимся к этому термину.

Выражение «иностранный работник» используется в большей мере в текстах нормативных правовых актов, регулирующих административные отношения. В обыденной жизни под данным термином, как правило, понимают любых работников, не имеющих российского гражданства. Однако, законодатель дал иное определение этого понятия. Напомним, что согласно ст. 2 Федерального закона № 115-ФЗ, иностранный работник — это иностранный гражданин, временно пребывающий в России и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность. При этом в ТК РФ словосочетание «иностранный работник» в качестве понятия, имеющего самостоятельное значение, не употребляется. Здесь законодателем применен термин «временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства». Вместе с тем, использование различных обозначений для определения одного и того же понятия в разных законодательных актах затрудняет применение правил, в этих актах содержащихся. А попросту говоря, путает работодателей, которые обязаны соблюдать правила привлечения труда работников, как являющихся российскими гражданами, так и не имеющих гражданства РФ. Такая ситуация не способствует эффективности правового регулирования трудовых отношений с участием иностранных граждан.

Помимо терминологии, Федеральный Закон № 115-ФЗ содержит отдельные правила, касающиеся трудовых отношений, в том числе о сроке трудового договора с иностранным работником.

ТК РФ четко предусмотрено, что, по общему правилу, заключение трудового договора на срок возможно лишь в случаях, ограниченных ТК РФ или федеральным законом. Это общее правило распространено и на трудовые отношения с работниками, не являющимися гражданами России.

Так, согласно ч. 5 ст. 327.1 ТК РФ, между работодателем и не имеющим гражданства РФ работником заключается трудовой договор на неопределенный срок, а в случаях, предусмотренных ст. 59 ТК РФ, — срочный трудовой договор.

Обратим внимание на то, что ст. 59 ТК РФ не содержит специального правила, согласно которому с работником-иностранцем, с его согласия или без такового, может быть заключен срочный трудовой договор. Хотя в данной статье и имеется оговорка о том, что срочный трудовой договор может заключаться также и в случаях, предусмотренных федеральными законами, из этого не следует, что трудовой договор с иностранным гражданином может быть срочным только потому, что работник — иностранец. Ведь, во-первых, заключение срочного трудового договора без согласия работника, возможно только в том случае, если трудовые отношения с работником не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы или условий ее выполнения (ч. 2 ст. 58 ТК РФ). В ином случае срочный характер трудовых отношений будет противоречить закону. Следовательно, трудовой договор с иностранцем на выполнение работы, не характеризующейся особым характером или условиями выполнения, должен быть заключен на неопределенный срок. Во-вторых, заключение трудового договора на определенный срок с согласия работника возможно только в случаях, предусмотренных ТК РФ или федеральными законами. При этом в соответствующем нормативном правовом акте указывается условие, при котором правило действует, а также само правило о том, что по соглашению сторон трудового договора их отношения могут носить срочный характер. Подобных норм в отношении иностранных граждан законодательство не содержит. В-третьих, как уже указано выше, согласно ч. 5 ст. 327.1 ТК РФ, основания заключения трудового договора с иностранным гражданином на определенный срок установлены именно в статье 59 ТК РФ, а не в федеральном законе.

Следовательно, случаи заключения срочного трудового договора являются едиными в отношении всех работников, не зависимо от факта наличия у них гражданства РФ. Таким образом, ТК РФ предусматривает, что никаких специальных правил для сроков трудовых договоров с иностранными работниками (в том числе связанных с ограниченным сроком действия их разрешений на работу) нет, и они не могут быть установлены в качестве императивных норм федеральными законами.

Однако Федеральный закон № 115-ФЗ устанавливает такое специальное правило: согласно п. 13 ст. 18 этого закона, иностранный работник, уволенный с прежнего места работы в период действия выданного ему разрешения на работу, имеет право в отдельных случаях вступить в новые трудовые отношения с другим работодателем. При этом новый трудовой договор заключается с иностранным работником на период, оставшийся до истечения срока действия разрешения на работу. Очевидно, что данное правило о заключении срочного трудового договора противоречит ТК РФ и нарушает права работника.

Вместе с тем, не менее очевидно, что работодатель предпочтет соблюсти административный закон и нарушить правила трудового законодательства. Хотя бы потому, что он знает, что санкция за нарушение норм трудового права несоразмерно меньше тех, которые установлены за нарушение порядка привлечения к труду иностранного гражданина. Безусловно, это не означает, что нужно увеличить санкции за нарушение трудового законодательства, но привести нормы ФЗ № 115-ФЗ в соответствие с правилами, установленными ТК РФ, необходимо.

Полагаем, что сведение норм, регулирующих общие и частные случаи применения труда иностранных граждан в России, в одном нормативном акте — ТК РФ, позволит выявить все юридические коллизии в данном сегменте правовых норм и устранить их.

Вместе с тем, в условиях глобализации актуальным является не только применение труда иностранцев в России, но и применение труда российских граждан за рубежом. Учитывая то, что трудовые отношения с иностранным элементом, по мнению некоторых специалистов27, относятся также к сфере правового регулирования международного частного права28, целесообразно использование опыта, накопленного наукой международного частного права с целью комплексного правового регулирования всех трудовых отношений, осложненных иностранным элементом, а не только отношений с участием работников, не являющихся гражданами России29.

На сегодняшний день ТК РФ предусмотрены особенности труда лиц, направляемых на работу в дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, а также в представительства федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений РФ за границей (глава 53 ТК РФ). Представляется, что этого недостаточно для защиты трудовых прав российских граждан, направляемых для работы в представительства частных компаний, особенно если граждане привлекаются для работы в странах, где трудовые гарантии ниже установленных российским законодательством.

Заключение с российским гражданином, находящимся за границей и выполняющим дистанционную работу для российского работодателя, гражданско-правового договора также не в интересах работника. Хотя именно такой вариант установления отношений по применению труда российского гражданина, находящегося за границей, по мнению Минтруда России, должен выбирать российский работодатель30. Причем данная позиция объясняется лишь тем, что ТК РФ не предусматривает возможность заключения трудового договора о дистанционной работе с гражданином России, с иностранным гражданином или лицом без гражданства, осуществляющими трудовую деятельность за пределами территории РФ. Но ведь запрет на заключение в таких случаях именно трудовых договоров в Кодексе отсутствует, а обязанности по обеспечению безопасных условий труда в пределах, определенных ч. 2 ст. 312.3 ТК РФ могут быть исполнены работодателем независимо от территории нахождения работника.

В заключение отметим следующее.

1. На сегодняшний момент далеко не все коллизии правовых норм, регулирующих трудовые отношения, устранены. В связи с этим необходима ревизия этих норм в целях выявления противоречия их правилам, установленным ТК РФ.

2. Рассеивание норм трудового права по различным федеральным законам, предметом регулирования которых являются в первую очередь не трудовые, а иные отношения, само по себе способствует появлению дефектов правового регулирования, включая юридические коллизии. Такие дефекты отрицательно сказываются на эффективности правового регулирования трудовых отношений.

3. Включение новых норм, регулирующих трудовые отношения, непосредственно в ТК РФ или в федеральные законы, основным предметом которых является именно правовое регулирование отношений в сфере труда, будет способствовать внутренней согласованности норм трудового права в будущем. Желательно, чтобы такой подход стал одной из тенденций российского трудового права.

Секция
Право социального обеспечения: история и перспективы

Гусева Татьяна Сергеевна
доктор юридических наук, советник Управления
конституционных основ трудового
законодательства и социального обеспечения
Конституционного Суда РФ

Научное прогнозирование как основа планирования развития законодательства о социальном обеспечении

Аннотация. Обозначая приоритетные направления развития законодательства о социальном обеспечении, автор доказывает необходимость привлечения научного сообщества к планированию правотворчества в сфере социального обеспечения. Обосновано, что научное прогнозирование развития законодательства о социальном обеспечении должно выражаться в концепции или стратегии, утвержденной нормативным правовым актом.

Ключевые слова: социальное обеспечение, концепция, стратегия, законодательство о социальном обеспечении, научное прогнозирование, планирование.

Зачастую изменение законодательства о социальном обеспечении происходит без продуманного плана и прогнозирования последствий принятых решений, что влечет появление пробелов в регулировании и приводит к противоречиям. Вследствие чего снижается эффективность правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения граждан. Научное прогнозирование развития законодательства о социальном обеспечении выступает необходимым условием перспективного планирования законодательной деятельности в этой сфере и обеспечивает поддержание доверия населения к закону и действиям государства. От того, сколь качественно произведено прогнозирование развития общественных отношений в области социального обеспечения, зависит уровень социальной защиты граждан при наступлении социальных рисков.

Установление нового правового регулирования в сфере социального обеспечения неразрывно связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных функционировать в новых условиях правовых норм и институтов и отказом от использования неэффективных правовых предписаний. Более того, в сфере социального обеспечения законодатель не должен совершать радикальных преобразований, поскольку гарантированность права на социальное обеспечение в случае утраты человеком средств к существованию обеспечивает стабильность развития общества. А. М. Лушников, М. В. Лушникова справедливо отмечают: «в силу того, что многие социально-обеспечительные отношения носят длящийся характер, законодательство о социальном обеспечении должно строиться на запрете поворота к худшему по сравнению с существовавшим до принятия новой нормы правовым положением получателя социальных выплат и услуг»31.

Достижение преемственности правового регулирования не должно препятствовать развитию законодательства о социальном обеспечении. При изменении социально-обеспечительного законодательства недопустим отказ от достигнутого уровня гарантий прав граждан, но и желательна ориентация на более высокие стандарты социального обеспечения, сформулированные в нормах международного права, что объективно актуализирует вопрос о ратификации Россией Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» и Европейского кодекса о социальном обеспечении.

При совершенствовании законодательства о социальном обеспечении необходима опора на систему права. Профессор С. В. Поленина пишет: «Система права выступает в качестве одного из важнейших факторов, определяющих построение и развитие системы законодательства. … Научно обоснованная система права тем ценнее с точки зрения общественных интересов, чем точнее она отражает объективные закономерности. достижение максимального соответствия системы права объективной действительности должны быть направлены усилия науки. Познанная наукой объективно существующая система права должна служить тем компасом, с которым необходимо сверять свои действия законодателю при принятии конкретного решения, если он хочет добиться эффективности действующего законодательства»32.

Система права, по сути, представляет собой доктринальную модель системы законодательства, она имеет более стабильную структуру и по сравнению с системой законодательства, менее подвержена воздействию оперативных потребностей социальной политики. В то же время система права социального обеспечения не статична, она динамично развивается, причем на ее развитие оказывают влияние два фактора: 1) развитие научных представлений об этой области правового регулирования; 2) объективные изменения общественных отношений. В. Д. Зорькин отмечает, что «обеспечение надлежащего внутреннего единства системы права и системы законодательства требует усилий не только со стороны законодателя, но и со стороны юридической науки, которая в современных условиях должна гибко и своевременно реагировать на изменения в общественных отношениях, корректируя правовую доктрину в соответствии с новыми общественными потребностями»33.

Таким образом, приоритетными тенденциями развития законодательства о социальном обеспечении должны быть: преемственность в развитии правового регулирования, ориентация на систему отрасли права социального обеспечения и учет международных стандартов социального обеспечения. Повышение эффективности правового регулирования социально-обеспечительных отношений, безусловно, достижимо при сотрудничестве ученых и субъектов правотворчества. Активизация в последние годы научных исследований в области социального обеспечения свидетельствует об имеющемся научном потенциале для достижения указанных задач. Взаимодействие научного сообщества и правотворческих органов позволит совершенствовать законодательство о социальном обеспечении в русле значимых направлений развития.

Причем формы участия ученых-правоведов в процессе правотворчества могут быть различны: участие в общественном обсуждении законопроектов, экспертиза проектов законов, научное прогнозирование развития законодательства о социальном обеспечении и выработка стратегии его развития и др.

Полагаем, что научное прогнозирование развития законодательства о социальном обеспечении должно выражаться в нормативном правовом акте в виде концепции или стратегии. К сожалению, в настоящее время концептуальный подход к развитию отраслевого законодательства о социальном обеспечении нормативно не закреплен.

Анализ действующего законодательства свидетельствует, что документы планового характера посвящены развитию пенсионных отношений (Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации (утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.12.2012 № 2524-р), либо развитию социально-обеспечительных отношений в интересах отдельных групп граждан, предусматривая, наряду с иными мерами, пути развития отдельных видов социального обеспечения. Так, Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы (утв. Указом Президента РФ от 01.06.2012 № 761) содержит ориентиры, направленные на развитие социальных услуг семей с детьми, а также на снижение их уровня бедности. Национальная стратегия действия в интересах женщин на 2017–2022 годы (утв. Распоряжением Правительства РФ от 08.03.2017 № 410-р) предусматривает совершенствование социальной поддержки малообеспеченных женщин, развитие социальных услуг по воспитанию детей. Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 05.02.2016 № 164-р) определяет направления развития пенсионного обеспечения, социального обслуживания и медицинской помощи пожилых граждан.

Принимая во внимание заявительный характер процедурных правоотношений, возникающих при реализации права на социальное обеспечение, полагаем, что подход, ориентированный на учет специфических потребностей отдельных категорий граждан, является оправданным при разработке и принятии федеральных законов и служит цели информирования субъектов-получателей, которым адресованы меры социальной защиты, о принадлежащих им правах, и позволяет своевременно реализовать их в полном объеме.

Если же речь идет о концепциях и стратегиях, предназначенных, в первую очередь, для планирования деятельности органов государственной власти и решения на государственном уровне проблемы повышения уровня социальной защищенности граждан, то желательна разработка стратегии развития отраслевого законодательства о социальном обеспечении.

Стоит отметить, что научным сообществом ранее предпринимались попытки разработки концепции развития законодательства о социальном обеспечении34, однако эти концепции не приобретали нормативного характера. Хотелось также обратить внимание на опыт разработки и поэтапного внедрения концепции развития отраслевого российского законодательства, появившийся в последнее время. Так, 7 октября 2009 года Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства была одобрена Концепция развития гражданского законодательства. Ее принятие стало итогом обобщения правоприменительной практики и серьезной научной полемики по внедрению доктринальных разработок. В результате поэтапной реализации Концепции были внесены серьезные изменения в гражданское законодательство, в частности, уточнен круг отношений, составляющих предмет гражданского права, и в него были включены корпоративные отношения, пересмотрены общие положения ГК РФ, регулирующие принципы гражданского права, и др. Безусловно, эти последовательные изменения, согласованные с научным сообществом, упорядочили систему гражданского законодательства, подняли его на качественно новый уровень, послужили цели его унификации с зарубежным законодательством. Этот положительный опыт интересен, прежде всего, с точки зрения формирования поэтапного механизма трансформации законодательства, который вполне мог бы использоваться для целей совершенствования законодательства о социальном обеспечении.

Несомненно, приоритетной целью при разработке концепции развития законодательства о социальном обеспечении должно стать сохранение и повышение уровня социальной защищенности граждан.

Размышляя о содержании концепции развития законодательства о социальном обеспечении, считаем необходимым разработку и законодательное закрепление целей и задач законодательства о социальном обеспечении, основных принципов правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан, круга отношений, регулируемых законодательством о социальном обеспечении, которые до настоящего времени нормативно не закреплены35. Кроме того, важна разработка концептуальных основ развития отдельных блоков социально-обеспечительного законодательства: о пенсионном обеспечении, о пособиях и иных социальных выплатах, о социальном обслуживании, о государственной социальной помощи.

Учитывая отсутствие кодифицированного акта о социальном обеспечении, стратегия развития отраслевого законодательства могла бы послужить импульсом к последующей его кодификации, а также способствовала сохранению сложившейся системы видов социального обеспечения от радикальных преобразований в условиях сокращения расходов на цели социального обеспечения граждан.

Литература:

---

1. Азарова Е. Г., Миронова Т. К. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: Городец, 2004. С. 579–604.

2. Благодир А. Л. Право социального обеспечения: система законодательства, отрасли и науки: монография. Киров: Изд-во ВятГГУ, 2014.

3. Захаров М. Л., Азарова Е. Г. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 399–416.

4. Зорькин В. Д. Концептуальные основы кодификации российского законодательства. Тезисы доклада на Международных правовых чтениях им. М. М. Сперанского «Кодификация российского законодательства» СПб., 2010 // URL: http://www.ksrf.ru/News/Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=38 (дата обращения: 02.12.2016).

5. Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. М.: ЗАО Юстицинформ, 2009.

6. Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9. С. 5.

Благодир Алла Леонтьевна
доктор юридических наук,
доцент кафедры трудового права
и права социального обеспечения
факультета права НИУ ВШЭ,
проф. кафедры трудового
и предпринимательского права
Волго-Вятского института (филиала)
Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА)

Региональное законодательство о социальном обеспечении и перспективы его дальнейшего развития

Аннотация: В период построения рыночных отношений в Российской Федерации субъектами федерации активно принимались региональные законы. Анализ регионального законодательства в сфере здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социального обеспечения в его развитии позволил автору выделить три временных этапа.

Предлагается в среднесрочной перспективе упорядочить региональное законодательство с учетом правил законодательной техники, провести его частичную кодификацию по видам социального обеспечения с использованием прогностических исследований ученых не только юриспруденции, а также из других областей научных знаний (социологических, экономических, политических и др.).

Ключевые слова: законодательство, законы субъектов Российской Федерации, юридическая техника, оптимизация, правовое прогнозирование.

Общеизвестно, что закрепленные в статьях 71–73 Конституции РФ 1993 г. положения о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, направлены на оптимизацию и совершенствование законодательства в условиях построения рыночной экономики. Во-первых, необходимо было сбалансировать разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Во-вторых, активизировать нормотворческий процесс на уровне субъектов федерации с целью создания полноценного законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего различные виды общественных отношений, к числу которых относятся отношения в сфере здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социального обеспечения.

Анализ процесса становления регионального законодательства в сфере здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социального обеспечения, начиная с середины 90-х гг., позволяет спрогнозировать его дальнейшее развитие на среднесрочную перспективу.

На первом этапе (начиная с 1994 до середины 2004 г.) развитие регионального законодательства происходило достаточно спонтанно, поскольку субъекты федерации решали в большей степени проблемы развития регионов в новых рыночных условиях экономики, а проблемы социального обеспечения граждан, проживающих на территории региона, решались по остаточному принципу. В результате в каждом субъекте Российской Федерации было принято от трех до пяти региональных законов, которые регулировали отдельные отношения (по социальному обслуживанию, по квотированию рабочих мест для граждан, нуждающихся в социальной защите, об охране здоровья населения), важные для того или иного региона.

Второй этап (с конца 2004 до 2010 г.) развития регионального законодательства характеризуется кардинальными преобразованиями механизмов социальной защиты в субъектах РФ, которые связаны с принятием федерального закона № 122-ФЗ36. Основными целями изменений стали: пересмотр системы социальных гарантий, установленных для различных категорий граждан; изменение формы предоставления мер социальной защиты; приостановление действия или отмена льгот; решение вопроса о целесообразности их сохранения; финансирование гарантированных на федеральном уровне отдельных видов социального обеспечения (натуральные льготы, денежные пособия и др.) за счет средств бюджетов субъектов федерации; делегирование субъектам федерации права устанавливать иные виды социального обеспечения за счет собственных средств.

Выделяя третий этап (с 2011 г. по настоящее время) развития регионального законодательства, следует отметить, что данный период регионального нормотворчества пошел не по вектору позитивных преобразований, а наоборот, гарантированное Конституцией Российской Федерации право субъектов Российской Федерации принимать свои законы из-за излишней централизации компетенции на федеральном уровне, по сути, стало фиктивным. В результате это привело к закреплению в большинстве законов субъектов Российской Федерации не только «добровольно-обязательных» полномочий, основанных на нормах федеральных законов, но и к полному дублированию на уровне субъектов Российской Федерации норм, закрепленных в федеральных законах. В качестве примера можно назвать закон Кировской области «Об охране здоровья граждан в Кировской области» от 05.12.2012 № 227-ЗО37.

Признавая факт существования и развития системы законодательства субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения, следует выделить основные причины, которые влияют на дальнейшее его совершенствование.

В качестве субъективных причин следует признать низкий уровень владения юридической техникой при создании региональных законов, зачастую эти акты повторяют содержание и структуру аналогичных федеральных законов и не учитывают специфики региона; а также явно выраженное нежелание следовать научно обоснованному подходу при формировании юридических конструкций и определений в законодательстве.

Законотворческая деятельность в Кировской области является ярким примером вышесказанного. Так, например, в Кировской области принят закон «О статусе многодетной семьи» от 10.06.2015 (в ред. от 06.03.2017) № 547-ЗО38, состоящий из трех статей. В статье 1 сказано, что настоящий закон устанавливает статус многодетной семьи в Кировской области. В статье 2 закреплено, что многодетной семьей признается семья, имеющая в своем составе трех и более детей, воспитывающая их до восемнадцатилетнего возраста. Статья 3 констатирует, что настоящий закон вступает в силу с 01.07.2015. Исходя из названия и содержания закона, логично спросить у регионального законодателя: «С какой целью данный закон принимался? Какой статус имелся в виду (политический, социальный или правовой)? Если правовой статус, то каким образом содержание данного закона соотносится с общетеоретическими положениями юридической науки об элементах правового статуса (правах и обязанностях, гарантиях и ответственности). Ответ очевиден, закон принят ради закона.

Приведем еще один пример: закон Кировской области «О социальном обслуживании граждан в Кировской области» от 11.11.2014 (в ред. от 27.11.2015 № 469-ЗО)39 состоит из восьми статей. Статья 1 называется «Предмет правового регулирования настоящего закона», тогда как содержание названной статьи не вносит ясности в то, какие общественные отношения на территории Кировской области урегулированы этим законом. Поскольку в статье 1 закона сказано, что настоящий Закон в целях реализации отдельных положений Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» определяет полномочия органов государственной власти Кировской области в сфере социального обслуживания граждан, утверждает перечень социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг, устанавливает предельную величину среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно, меры социальной поддержки и стимулирования работников организаций социального обслуживания, находящихся в ведении Кировской области. Статьи 2–4 определяют полномочия Законодательного Собрания, Правительства и органа исполнительной власти Кировской области в сфере социального обслуживания; статья 5 утверждает перечень социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг, по видам социальных услуг согласно приложению к настоящему закону; статья 6 закрепляет размер предельной величины среднедушевого дохода (полуторной величины прожиточного минимума по основным социально-демографическим группам населения установленной в Кировской области) для предоставления социальных услуг бесплатно; статья 7 определяет меры социальной поддержки и стимулирования работников областных государственных организаций социального обслуживания; в статье 8 устанавливается, что настоящий закон вступает в силу с 01.01.2015. Возникает, вытекающий из названия и содержания закона, ряд недвусмысленных вопросов: «А граждане где? На основании каких принципов предоставляется социальное обслуживание, при наступлении каких социальных рисков (юридических фактов) возникают отношения по социальному обслуживанию, какие права и обязанности имеют участники отношений? Кто несет ответственность за предоставление услуг ненадлежащего качества или отказ от предоставления социальных услуг? Вопросов много, но ни на один из них ответа в законе нет, несмотря на то, что субъекты Российской Федерации в соответствии с принятыми на уровне Российской Федерации нормативными правовыми актами, вне полномочий органов государственной и исполнительной власти, предусмотренных в этих актах, могут осуществлять собственное правовое регулирование отношений по социальному обеспечению.

В целях оптимизации расходов областного бюджета Правительством Кировской области 31.03.2017 принято Постановление № 56/182 «Об утверждении Программы по оздоровлению государственных финансов Кировской области до 2019 года»40 в Приложении № 3 к которой, разработан «План мероприятий по оптимизации расходов областного бюджета». Из положений указанного нормативного правового акта, касающихся сферы социального обеспечения, следует предложение о внесении изменений в Закон Кировской области от 11.11.2016 № 11-ЗО «О внесении изменений в отдельные законы Кировской области»41 по законодательному закреплению критерия нуждаемости и его использования 2016–2017 гг.:

• при выплате ежемесячной денежной выплаты: ветеранам труда, ветеранам Кировской области (прекратившим трудовую и (или) иную деятельность) (п. 20, 21); отдельным категориям граждан, ставшим инвалидами в ходе вооруженных конфликтов, контртеррористических операций на территории Российской Федерации, территории бывших СССР, в период ведения боевых действий в Афганистане (получающим пенсию, размер которой не превышает прожиточного минимума пенсионера, установленной законом Кировской области) (п. 24);

• при выплате ежемесячной социальной выплаты: инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов (получающим пенсию, размер которой не превышает прожиточного минимума пенсионера, установленной законом Кировской области) (п. 23); женщинам, родившим (усыновившим) пять и более детей, получающим досрочно назначенную страховую пенсию по старости (получающим пенсию, размер которой не превышает прожиточного минимума пенсионера, установленной законом Кировской области) (п. 26);

• при предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, удостоенным почетных званий СССР, РСФСР, Российской Федерации (прекратившим трудовую и (или) иную деятельность) (п. 22);

• отменить с 2016 г. меры социальной поддержки участникам боевых действий и членам семей погибших (умерших) и пропавших без вести в ходе вооруженных конфликтов немеждународного характера, контртеррористических операций, в зоне чрезвычайного положения на территории Российской Федерации, территориях республик бывшего СССР (п. 25).

Без разработки нормативного акта Кировской области провести в 2016–2019 гг. передачу медицинского обслуживания граждан, проживающих в домах-интернатах, в медицинские организации с целью повышения качества медицинского обслуживания проживающих в домах-интернатах (п. 12).

Таким образом, предлагается в среднесрочной перспективе провести оптимизацию расходов бюджета Кировской области. На первое место региональное Правительство ставит цель экономии расходов в областном бюджете на сумму 1136,2 млн руб. за счет снижения перед гражданами обязательств, в числе прочих, в сфере социального обеспечения. Для достижения указанной цели выдвигаются задачи по переходу к адресному принципу оказания социальной помощи гражданам, закреплению на законодательном уровне субъекта РФ критериев нуждаемости при предоставлении социальных выплат и доплат. Принятие решений по оптимизации расходов регионального бюджета происходит без глубокого всестороннего анализа и прогнозавозможных последствий вмешательства в сферу общественных отношений по социальному обеспечению, равно как и изменений, дополнений или отмены действующих актов.

Общеизвестно, что метод правового прогнозирования — система приемов, позволяющих составить научно обоснованные прогнозы о будущих состояниях государственно-правовых явлений, которые направлены на сравнение реального состояния законодательства и его идеальной модели (усредненной), а также метод экспертных оценок42. Мониторинг законодательства Кировской области со всей очевидностью показывает серьезные недостатки действующего законодательства, регулирующего социально-обеспечительные отношения. Очевидно, что первостепенное значение для регионального законодателя имеет наполняемость областного бюджета. Как следствие, эффективность действующих правовых норм нивелируется, снижается уровень государственных социальных гарантий для граждан, проживающих на территории данного субъекта федерации по сравнению с другими регионами Российской Федерации.

...