И. А. Игнатьева

Использование земель и земельных участков с объектами электроэнергетики: право и практика

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407я73

И26

Автор:

Игнатьева И. А., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Рецензенты:

Кичигин Н. В., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;

Мельгунов В. Д., кандидат юридических наук, профессор, директор Института горного и энергетического права РГУ нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина.

Учебное пособие составлено в соответствии с программой лекционного курса «Правовой режим земельных участков под объектами электроэнергетики», читаемого автором студентам бакалавриата юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова. Оно может быть использовано также при подготовке по обязательным дисциплинам бакалавриата «Земельное право», «Экологическое право».

Специальный акцент в работе сделан на ограничениях прав собственников, пользователей, владельцев, арендаторов земельных участков, занятых объектами электроэнергетики или расположенных в границах зон с особыми условиями использования территорий, устанавливаемых в связи с размещением таких объектов.

В книге учтены изменения, внесенные 3 августа 2018 г. в Градостроительный и Земельный кодексы Российской Федерации, другие законодательные акты. Законодательство приводится по состоянию на 1 сентября 2018 г., также отмечены и проанализированы правовые нормы, вступающие в силу поэтапно в 2019 г. и в последующие годы.

Работа ориентирована на студентов юридических факультетов и вузов, а также широкий круг сотрудников энергетических компаний, юристов, адвокатов, консультантов, специализирующихся на решении земельно-правовых вопросов в связи с размещением и эксплуатацией на земельных участках объектов электроэнергетики.

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407я73

© Игнатьева И. А., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Предисловие

Формирование концепции этой книги, как и любой другой, имеет свою историю и внутреннюю логику развития. Как показала многолетняя практика чтения автором лекций в рамках обозначенной тематики, тема на стыке двух областей правоведения, двух отраслей законодательства – земельного и энергетического1 – интересна как для специалистов энергетических компаний, так и для студентов, обучающихся по юридическим специальностям. И это вполне объяснимо. Как особо отмечено в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения. Она в значительной степени образует материальную базу для осуществления иных видов хозяйственной и иной деятельности, эксплуатации разного рода объектов.

В свою очередь, основа для объектов электроэнергетики – это земельные участки или земли, когда земельные участки не образованы. Изучаемые объекты размещаются, строятся, далее эксплуатируются, реконструируются, ремонтируются в преобладающем большинстве случаев на земельных участках, относящихся к разным категориям земель по целевому назначению, с определенным разрешенным использованием, принадлежащих субъектам на праве собственности или на иных правах, предусмотренных законодательством. На стыке одновременного проявления и реализации интересов правообладателей объектов электроэнергетики и правообладателей земельных участков в конкретных правоотношениях образуется определенная сфера вопросов и практических проблем, связанных с применением требований законодательства.

В то же время анализ соответствующих проблем в научной литературе не был предметным. Эти вопросы оказались в большой степени распределены по смежным темам исследований: в изучении правового регулирования использования земельных участков под объекты капитального строительства2, правового регулирования земельных отношений в аспекте эксплуатации на земельных участках линейных объектов3, рассмотрения правового режима зон с особыми условиями использования территорий4. Во всех таких исследованиях находят свое место объекты электроэнергетики, но не в систематизированном виде, а выборочно в соответствии с конкретными целями научно-практического исследования.

Вместе с тем наличие обширной судебной практики, обозначение в ней некоторых типичных вопросов и трудностей создает основание для обособления предмета исследования, обобщения существующих подходов к решению практических задач, анализу и комментированию правовых норм и технических требований в части обеспечения правомерного нахождения объектов электроэнергетики на земельных участках. Целенаправленное обращение к данной теме способствует формированию и обоснованию выводов, имеющих научное и практическое значение, обозначению тенденций. В этом аспекте вопросы специалистов энергетических компаний оказались весьма полезными для того, чтобы очертить круг наиболее часто повторяющихся ошибок в оформлении прав на землю, установлении охранных и иных зон с особыми условиями использования земель, выделить проблемные моменты правоприменения, пробелы и коллизии в правовом регулировании.

Учебный курс, разработанный автором несколько лет назад для студентов, обучающихся на 4 курсе бакалавриата, создан на основе длительной работы над названными проблемами. Он состоит из 16 академических часов5 и представляет собой курс из разряда тех, которые читаются по выбору студентов. Таким образом, востребованность, актуальность данной темы проявляется в предпочтениях студентов – будущих правоведов, немало из которых мечтают работать в сфере энергетики.

Практика чтения лекций в рамках обозначенной темы курса позволила выбрать оптимальную методику подачи материала, последовательность постановки вопросов для изучения. Анализ судебных споров нередко вскрывает сложность принятия решения при наличии подчас противоположных интересов разных субъектов, причем это многослойные и разнопорядковые интересы: с одной стороны, собственников, пользователей, владельцев, арендаторов земельных участков, именуемых также правообладателями земельных участков, с другой – интересы собственников и иных субъектов прав на объекты электроэнергетики (правообладателей объектов электроэнергетики, или организаций – владельцев объектов электроэнергетики), в этом же комплексе присутствуют и проявляются интересы государства по обеспечению энергетической безопасности и интересы потребителей в получении электрической энергии, испытывающих потребность в энергетической безопасности.

В связи с этим прежде раскрытия содержания правового режима земель и земельных участков для уяснения сути и причин формирования основных подходов, используемых при разрешении спорных ситуаций в правоприменительной деятельности, обычно требуется ознакомление с концепцией обеспечения энергетической безопасности, с видами объектов электроэнергетики и до определенной степени даже с их необходимыми техническими характеристиками. Такое первоначальное исследование позволяет в дальнейшем правильно определить комплекс нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения в связи с размещением, эксплуатацией тех или иных объектов электроэнергетики на земельных участках, выявить особенности правового регулирования, возникающие на основе учета вида объекта электроэнергетики. И поскольку речь идет о стыковке двух не так уж крепко переплетенных между собой отраслей законодательства – земельного законодательства и законодательства об электроэнергетике, постольку одной из первых задач в изучении рассматриваемой темы является выявление основных моментов пересечения этих отраслей законодательства, юридически обозначенных взаимосвязей между разноотраслевыми правоположениями.

Собственно изучение правового режима земель и земельных участков, необходимых для объектов электроэнергетики, ведется по традиционной методике, оно задано делением земель на категории6. В то же время в работе подчеркивается снижение актуальности принципа деления земель на категории в отношении тех земельных участков, на которых размещаются линейные объекты электроэнергетики – объекты электросетевого хозяйства, в связи с принятием Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов», вступившего в силу с 1 сентября 2018 года.

Этим актом, в частности, определено, что предоставление земельных участков в целях размещения линейных объектов федерального, регионального и местного значения осуществляется в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории независимо от принадлежности таких земельных участков к той или иной категории земель, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом не допускается размещение таких линейных объектов в границах определенных земель, зон, на определенной территории. В этих случаях одновременно с регистрацией права лица, которому предоставлен земельный участок, в Единый государственный реестр недвижимости вносятся сведения о принадлежности такого земельного участка к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, за исключением случаев, если такой земельный участок отнесен к категории земель населенных пунктов. Тем самым законодателем системно оформлена тенденция развития допустимых видов деятельности и расширения круга возможных объектов, включая объекты электроэнергетики, на земельных участках разных категорий земель, которая, надо признать, целенаправленно обеспечивается в течение нескольких лет посредством внесения соответствующих изменений в земельное законодательство.

Специфика темы правового режима земельных участков, используемых для объектов электроэнергетики, во многом связана с созданием зон с особыми условиями использования земель/территорий. В процессе правоприменения при вынесении решений, как показывает многочисленная судебная практика, нередко ошибочно смешиваются правовые режимы, предусмотренные законодательством для тех земельных участков, которые непосредственно заняты объектами электроэнергетики или предназначены для них, и для тех земельных участков и земель, которые попадают в границы соответствующей зоны с особыми условиями использования земель. Чтобы избежать подобного субъективного восприятия, приводящего к смешению правовых режимов, все положения по охранным, санитарно-защитным и иным зонам анализируются в работе в отдельной главе. Выделение в соответствии с Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ в Земельном кодексе Российской Федерации отдельной главы XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий», вступившей в силу с 4 августа 2018 г., по-своему убеждает в правильности принятого решения.

Надо заметить, что работа над книгой совпала с временем внесения значительных изменений и дополнений в Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, другие законодательные акты серией федеральных законов от 3 августа 2018 г.7, а также в Лесной кодекс Российской Федерации8. В условиях перехода к новым правовым установлениям и отсутствия практики их применения, актов толкования особую остроту и востребованность, как известно, приобретают первые профессиональные оценки вступающих в силу правоположений, исследование их способности сочетаться с уже действующими нормами права, в том числе смежных отраслей права и законодательства, выявление правовых механизмов их реализации и т. д.

Таким образом, задачи исследования, характерные для работы над учебными пособиями, по объективным причинам были расширены в связи с указанными обстоятельствами, в результате чего в книге появился один из первых комментариев новых законоположений, часть из которых действует с момента опубликования, другие вступают в силу поэтапно – с 1 сентября 2018 г., 1 января и 1 июля 2019 г. и в последующие годы. Разумеется, определенные аспекты восприятия новых правил впоследствии будут смещены и откорректированы в связи с формированием практики и шлифованием механизмов применения правовых норм, созданием предусмотренных в законодательстве нормативных правовых актов, призванных детализировать и конкретизировать установления новых законов, появлением актуальных толкований и разъяснений.

Работа выполнена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс». Акты судебной практики исследовались по электронной картотеке арбитражных дел.

Автор глубоко признателен за рекомендации по улучшению книги, высказанные уважаемыми рецензентами – кандидатом юридических наук Николаем Валерьевичем Кичигиным и кандидатом юридических наук Виталием Дмитриевичем Мельгуновым.

Надеюсь, что книга окажется полезной студентам, предпочитающим специализироваться по данной тематике, специалистам энергетических компаний, разрешающих практические проблемы, связанные с обеспечением надлежащего функционирования объектов электроэнергетики на земельных участках, всем интересующимся названной темой.

Список принятых в работе сокращений

РФ — Российская Федерация

ЕГРН — Единый государственный реестр недвижимости

ЕГРЮЛ — Единый государственных реестр юридических лиц

ЛЭП — линия / линии электропередачи

ВЛ — воздушная линия электропередачи

ООПТ — особо охраняемые природные территории

СЗЗ — санитарно-защитные зоны

ГУП — государственное унитарное предприятие

МУП — муниципальное унитарное предприятие

ФГБУ — федеральное государственное бюджетное учреждение

ООО — общество с ограниченной ответственностью

ОАО — открытое акционерное общество

ПАО — публичное акционерное общество

ЗАО — закрытое акционерное общество

ЗК — Земельный кодекс Российской Федерации

ЛК — Лесной кодекс Российской Федерации

ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГрК — Градостроительный кодекс Российской Федерации

ВК — Водный кодекс Российской Федерации

КоАП — Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

Глава 1. Концепция обеспечения энергетической безопасности и ее отражение в земельных правоотношениях

§ 1. Правовые основы обеспечения энергетической безопасности

Энергетическая безопасность – понятие, получившее широкое распространение в действующем законодательстве, нормативных правовых актах стратегического планирования. Согласно ст. 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»9 (далее – Закон об электроэнергетике) обеспечение энергетической безопасности РФ, равно как и обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики, являются общими принципами организации экономических отношений и основами государственной политики в сфере электроэнергетики. Среди принципов государственной политики в области газоснабжения в РФ, одной из функций которого является обеспечение системы электроснабжения, также выделяется принцип обеспечения энергетической безопасности РФ (ст. 4, 29 Федерального закона Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»10).

Согласно ст. 3 Федерального закона от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»11, к основным принципам государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса отнесен принцип обеспечения энергетической безопасности РФ. Указом Президента РФ от 27 апреля 2007 г. № 556 «О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации»12, принятым в соответствии с названным законодательным актом, учреждено открытое акционерное общество «Атомный энергопромышленный комплекс», 100 процентов акций которого находится в федеральной собственности. Указом определено, что названное ОАО, его дочерние и зависимые акционерные общества в своей деятельности руководствуются принципом обеспечения энергетической безопасности РФ.

В определение правового статуса Единой национальной (общероссийской) электрической сети законодатель вводит такой ее признак, как обеспечение устойчивого снабжения электрической энергией потребителей (ст. 7 Закона об электроэнергетике). Согласно ст. 20 того же Закона к основным принципам государственного регулирования и контроля в электроэнергетике относятся обеспечение доступности электрической энергии для потребителей и защита их прав и обеспечение энергетической безопасности электроэнергетики (наряду с экологической безопасностью).

Таким образом, правовое обеспечение деятельности в сфере электроэнергетики во многом базируется на понятии «энергетическая безопасность». Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»13 данный вид безопасности прямо не назван, однако перечень видов безопасности в этом законодательном акте не закрыт. Так, в преамбуле данного Закона указывается, что им определяются основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством РФ. В свою очередь Закон об электроэнергетике закрепляет связь между развитием электроэнергетики и обеспечением безопасности РФ: согласно п. 2 ст. 21 Правительство РФ или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку программ перспективного развития электроэнергетики, в том числе в сфере муниципальной энергетики, с учетом требований обеспечения безопасности РФ и на основе прогноза ее социально-экономического развития.

Согласно ст. 8 Федерального закона «О безопасности» Президент РФ утверждает стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и доктринальные документы в области обеспечения безопасности. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации утверждена Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 68314. В п. 6 указанной Стратегии определено понятие «национальная безопасность Российской Федерации» как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие РФ». Одновременно с дефиницией данного базового правового понятия перечислены ее виды: государственная, общественная, информационная, экологическая, экономическая, транспортная, энергетическая безопасность и безопасность личности. Таким образом, понятие «энергетическая безопасность» используется в Стратегии национальной безопасности в качестве одного из самостоятельных, содержательно обособленных видов безопасности.

Энергетическая безопасность в соответствии с п. 60 данной Стратегии включает в себя, в частности, устойчивое обеспечение внутреннего спроса на энергоносители стандартного качества, рост энергоэффективности и энергосбережения, конкурентоспособности отечественных энергетических компаний и производителей энергоресурсов, предотвращение дефицита топливно-энергетических ресурсов, создание резервных мощностей, производство комплектующего оборудования, стабильное функционирование систем энергоснабжения. В качестве необходимых условий обеспечения энергетической безопасности Стратегией названы:

• повышение эффективности государственного управления топливно-энергетическим комплексом,

• надежность и бесперебойность поставок энергоресурсов потребителям,

• обеспечение технологического суверенитета страны на мировом энергетическом рынке,

• внедрение перспективных энергосберегающих и энергоэффективных технологий,

• повышение степени переработки энергоресурсов,

• недопущение дискриминации российских поставщиков энергоносителей на зарубежных рынках и российских добывающих компаний при освоении месторождений углеводородов за пределами РФ,

• противодействие попыткам ряда государств регулировать рынки энергоресурсов исходя из политической, а не экономической целесообразности,

• разработка перспективных энергосберегающих технологий и международный обмен ими (п. 61).

Стратегия национальной безопасности также устанавливает некоторые основания для взаимосвязи энергетической безопасности с таким смежным видом безопасности, как экономическая. Так, в п. 58 Стратегии для достижения цели обеспечения экономической безопасности подчеркивается необходимость активных мер по государственной защите российских производителей, осуществляющих деятельность в области энергетической безопасности. Кроме того, согласно п. 60 названной Стратегии одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в области экономики на долгосрочную перспективу является повышение уровня энергетической безопасности.

Содержание понятия «энергетическая безопасность» рассматривается также в Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р15 (далее – Энергетическая стратегия) В данном документе энергетическая безопасность рассматривается прежде всего как а) один их главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики и б) одна из важнейших составляющих частей национальной безопасности страны (п. 1 и 2 раздела V).

Кроме того, в Энергетической стратегии содержится дефиниция исследуемого правового понятия: энергетическая безопасность – это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Причем такие угрозы определяются как внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и состоянием и функционированием энергетического сектора страны. Энергетическая безопасность подразделяется в Энергетической стратегии на международную (в то же время неоднократно используется термин «глобальная энергетическая безопасность»), национальную и региональную. В отдельном случае используется термин «евразийская энергетическая безопасность» (п. 1 раздела VIII).

Важно отметить, что нормативное закрепление понятия «энергетическая безопасность» раскрывается не только через приведенную выше дефиницию в Энергетической стратегии, но и посредством анализа понятия «обеспечение энергетической безопасности», поскольку в результате деятельности по обеспечению энергетической безопасности собственно и создается энергетическая безопасность.

Обеспечение энергетической безопасности страны и регионов рассмотрены Энергетической стратегией как стратегические цели развития электроэнергетики. Обеспечение энергетической безопасности при этом определяется:

• ресурсной достаточностью,

• экономической доступностью,

• экологической допустимостью;

• технологической допустимостью.

Стратегической целью государственной энергетической политики в сфере обеспечения энергетической безопасности является последовательное улучшение ее следующих главных характеристик: способность топливно-энергетического комплекса надежно обеспечивать экономически обоснованный внутренний спрос на энергоносители соответствующего качества и приемлемой стоимости; способность потребительского сектора экономики эффективно использовать энергоресурсы, предотвращая нерациональные затраты общества на собственное энергообеспечение; устойчивость энергетического сектора к внешним и внутренним экономическим, техногенным и природным угрозам надежному топливо- и энергообеспечению, а также его способности минимизировать ущерб, вызванный проявлением различных дестабилизирующих факторов.

Достижение энергетической безопасности должно осуществляться в соответствии с Энергетической стратегией на основе, в частности, следующих принципов: обеспечение гарантированности и надежности энергообеспечения экономики и населения страны в полном объеме в обычных условиях и в минимально необходимом объеме при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера за счет создания системы стратегических резервов топливно-энергетических ресурсов, регламентации минимально допустимых резервов генерирующих и энерготранспортных мощностей, уровней сезонных запасов топлива, резервов оборудования, необходимого для устранения последствий крупных аварий в энергетическом секторе; разделение полномочий и ответственности государственных органов, органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, энергоснабжающих компаний и хозяйствующих субъектов-потребителей в части обеспечения энергетической безопасности всех секторов экономики, населения, социально значимых объектов и предприятий; обеспечение надежного функционирования и предсказуемого развития энергетической инфраструктуры, в том числе с использованием механизмов частно-государственного партнерства, последовательное снятие ограничений в транспортировке энергоресурсов между различными регионами страны, а также между отдельными территориально-производственными комплексами (энергоузлами) внутри регионов; недопущение угрожающего энергетической безопасности уровня износа основных производственных фондов и стимулирование привлечения инвестиций для их модернизации за счет внедрения механизмов инвестиционного налогового кредита, налоговых каникул на проектный срок окупаемости инвестиций, ускоренной амортизации, страхования инвестиционных рисков.

Исходя из этих ориентиров, определенных для обеспечения энергетической безопасности, обоснованным представляется в целом подход к пониманию энергетической безопасности как состоящей из неких доминант, в числе которых выделяются, например, «устойчивое обеспечение энергетическими ресурсами собственного развития; получение максимальных экономических выгод от своих энергетических ресурсов; уменьшение экологического воздействия энергетического сектора»16.

Приложение № 2 к Энергетической стратегии России на период до 2030 года содержит индикаторы энергетической безопасности, к числу которых, в частности, отнесены: рост душевого энергопотребления, электропотребления, потребления моторного топлива, снижение среднего износа основных производственных фондов, ликвидация дефицита и поддержание устойчивого резерва электро- и теплогенерирующих мощностей, включающих поддержание резерва мощности электростанций на уровне 17 процентов общей установленной мощности электростанций в ЕЭС России. Эти показатели дополнительно позволяют уточнить понимание энергетической безопасности.

Таким образом, деятельность, связанная с обеспечением энергетической безопасности, во многом обусловлена необходимостью снабжения потребителей энергией, в том числе электрической, обеспечением надежного и бесперебойного функционирования всей системы энергообеспечения.

Соотношение терминов «энергетическая безопасность» со смежными терминами

Важно, что наряду с термином «энергетическая безопасность» в законодательстве и нормативно-технической документации используются и иные термины, основанные на использовании слова «безопасность». Очевидно, что все они так или иначе связаны с термином «энергетическая безопасность», поскольку оперирование ими предполагается в общей сфере формирования однородных общественных отношений – энергетике.

Например, Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»17 ввел понятие «безопасность объектов топливно-энергетического комплекса», определяя его как «состояние защищенности объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства». При этом к объектам топливно-энергетического комплекса названным законом отнесены в числе прочих объекты электроэнергетики (ст. 2).

Показательно вынесение за рамки правового регулирования данным законодательным актом объектов атомной энергетики (ст. 1), поскольку специфика обеспечения безопасности на этих объектах длительное время определяется отдельным законодательным актом – Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»18. Этот закон выделил обеспечение безопасности при использовании атомной энергии в качестве одного из основных принципов правового регулирования в области использования атомной энергии и определил его как защиту отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности (ст. 2). При этом Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» требования к безопасному использованию атомной энергии рассмотрены и как требования безопасности объектов использования атомной энергии, и как требования безопасности деятельности в области использования атомной энергии (ст. 6). В названном законе используется также понятие «органы государственного регулирования безопасности», определяется содержание их деятельности. Глава V этого акта посвящена установлению направлений государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, включая федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии (ст. 24.1), лицензирование соответствующей деятельности (ст. 26), периодическую оценку безопасности ядерной установки, пункта хранения (ст. 26.1).

А. И. Грищенко, полагая необходимым выделить атомное законодательство как «относительно самостоятельное правовое явление», видит его главную задачу и назначение в том, чтобы «правовыми средствами способствовать наиболее безопасному использованию атомной энергии, обеспечению ядерной и радиационной безопасности, защите граждан от воздействия ионизирующих излучений, охране окружающей природной среды от радиационного загрязнения»19. Таким образом, безопасность в указанной сфере может подразделяться на отдельные виды. Исходя из этого подхода допустимо, например, дифференцировать безопасность в зависимости от объекта направленности деятельности по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии (люди, окружающая среда, собственно производственно-энергетический комплекс и т. п.).

Статьей 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»20 определяется понятие «безопасность гидротехнических сооружений», оно означает свойство гидротехнических сооружений (к которым названный закон относит, в частности, здания гидроэлектростанций), позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов.

В нормативно-технических актах употребляется термин «электрическая безопасность», или «электробезопасность», который, по оценке специалистов, используется в разного рода требованиях в аспекте обеспечения защиты от поражения электрическим током21. Например, в национальном стандарте РФ «Система стандартов безопасности труда. Электробезопасность. Термины и определения» (ГОСТ Р 12.1.009–2009), утвержденном и введенном в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 10 декабря 2009 г. № 682-ст, электробезопасность понимается как система организационных и технических мероприятий и средств, обеспечивающих защиту людей и животных от вредного и опасного воздействия электрического тока, электрической дуги, электромагнитного поля и статического электричества. В то же время исследователями предложено определять электрическую безопасность как «отсутствие недопустимого риска, обусловленного электрическим током»22.

В любой форме определения указанное понятие связано прежде всего с таким отмеченным выше фактором обеспечения энергетической безопасности как технологическая допустимость. В соответствии со ст. 28 Закона об электроэнергетике обеспечение устойчивого, надежного и безопасного функционирования электроэнергетики, предотвращение возникновения аварийных ситуаций, связанных с эксплуатацией объектов электроэнергетики и энергетических установок потребителей электрической энергии, отнесены к целям государственного регулирования надежности и безопасности в сфере электроэнергетики.

Следовательно, сущность смежных нормативных определений безопасности или обеспечения безопасности в той или иной мере позволяет обозначить и соответствующие точки пересечения с базовым понятием «энергетическая безопасность», отразить отдельные его аспекты.

Разность уровней правового закрепления терминов «энергетическая безопасность», с одной стороны (уровень распоряжения Правительства РФ), и «обеспечение безопасности при использовании атомной энергии», «безопасность объектов топливно-энергетического комплекса» (уровень федерального законодательного регулирования), с другой, справедливо порождает вопросы у исследователей. Так, О. С. Маслова пишет: «…Определение энергетической безопасности, закрепленное в распоряжении Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р…, трактует исследуемое понятие намного шире закрепленного в Федеральном законе «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса». В частности, остается за рамками понятия политический, экономический и технологический аспект категории «энергетическая безопасность», что, как нам представляется, предполагает внесение необходимых коррективов»23.

За рамками этого во многом справедливого заключения, к сожалению, осталось уточнение круга актов, которые нуждаются в изменении. А ведь особенно интересным на основе проведенного сопоставления актов и понятий становится выбор возможного подхода к дополнению исследуемой дефиниции: либо понятие энергетической безопасности как данное в подзаконном нормативном правовом акте должно быть откорректировано в соответствии с понятиями, изложенными на уровне федерального законодательного акта, либо, напротив, существующие законодательные акты должны учесть понятие «энергетическая безопасность» как наиболее общее и емкое с целью корректного определения своих более узких смежных видов безопасности.

И в любом случае такие вопросы следуют в конечном счете из факта наличия собственно дефиниции понятия «энергетическая безопасность» лишь в подзаконном нормативном правовом акте. В то же время они не столь уж остро выступают при соотнесении определений и основных характеристик видов безопасности, выделяемых в законодательных актах, с теми характеристиками энергетической безопасности, которые приведены в Стратегии национальной безопасности – документе, утвержденным указом Президента РФ.

Известно, что нормативные правовые акты Президента РФ не носят характер актов управления, изданных во исполнение и в соответствии с законом, поскольку Президент РФ согласно Конституции РФ не относится ни к одной из трех ветвей власти, являясь главой государства (ч. 1 ст. 80). Конституцией РФ установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). Это дает основание исследователям заключить, что принимаемые Президентом РФ акты «не являются строго подзаконными актами»24. В числе таких актов прежде всего следует назвать указы Президента РФ, в которых восполняются пробелы в правовом регулировании на законодательном уровне, которые теоретически призваны выполнять свою функцию до принятия необходимых правовых норм законодательных актов, но могут действовать впоследствии наряду с законами с соответствующими аналогичными правоположениями25.

Полагаем, что ситуация, когда правовое регулирование отношений в сфере электроэнергетики широко опирается на не полностью раскрытое в собственно дефиниции правовое понятие, до известной степени корректируется использованием прежде всего тех сущностных характеристик, которые выделены для энергетической безопасности как самостоятельного вида безопасности в Стратегии национальной безопасности. Именно они должны приоритетно применяться при необходимости уяснения терминов «энергетическая безопасность», «обеспечение энергетической безопасности», в том числе в правоотношениях, где затрагиваются права и интересы собственников, пользователей, владельцев, арендаторов земельных участков.

Права этих субъектов нередко ограничиваются в связи с закреплением в государственной политике такого правового ориентира, как обеспечение энергетической безопасности. И поэтому понятие «энергетическая безопасность» не следует рассматривать лишь в качестве специального, узкоотраслевого понятия для энергетического законодательства, в том числе для законодательства об электроэнергетике. Как показывает судебная практика (§ 2 настоящей главы), оно давно стало определяющим и для разрешения земельных споров вне зависимости, обозначают его специально суды в своих решениях или нет.

В понятии «энергетическая безопасность» отражаются публичные интересы, основанные на устойчивой потребности общества в электроэнергии, обеспечение которой в свою очередь напрямую влияет на реализацию потребности в развитии страны в целом, поскольку, как отмечено в ст. 3 Закона об электроэнергетике, именно электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения. Исследователями в области энергетического права был даже сформулирован принцип приоритетности энергетики – с акцентированием особой роли именно электроэнергетики – в экономике страны, который «характеризуется прямой связью между здоровой энергетикой и экономическим процветанием в целом»26.

Важно, что ЗК устанавливает, что строительство, реконструкция ряда энергетических объектов при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов (объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты систем электроснабжения федерального, регионального или местного значения) является основанием изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 49). Иными словами, обеспечение нахождения соответствующих энергетических объектов на земельных участках рассматривается земельным законодательством как вариант реализации государственных или муниципальных нужд.

Наличие публичных интересов, характеризующих деятельность энергетических компаний27, неоднократно подчеркивалась в научной литературе. Так, относительно линейных сооружений, в числе которых выделяются линии электропередачи (см. § 3 гл. 2, § 2 гл. 3), исследователи подчеркивают, что «несмотря на то что линейные сооружения могут находиться в частной собственности, как правило, имеется наличие публичного интереса в их строительстве, эксплуатации, ремонте, реконструкции и охране, которое требует адекватного отражения в правовом регулировании соответствующих отношений в части установления баланса частных и публичных интересов»28. Подтверждение этого вывода прежде всего усматривается в принятии Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов».

§ 2. Синтез публичных и частных интересов в использовании земельных участков для размещения и эксплуатации объектов электроэнергетики

Известно, что «всякое правовое регулирование имеет место ради служения тем или иным интересам человека, ради удовлетворения тех или иных его потребностей»29. Использование земельных участков под объекты электроэнергетики нередко сопряжено на практике с проблемой обеспечения прав собственников, пользователей, владельцев, арендаторов земельных участков. Судебные споры, возникающие на этой основе, однако, зачастую рассматриваются в пользу энергетических компаний, цель деятельности которых связывается судами в той или иной мере с закрепленной в действующих нормативных правовых актах концепцией обеспечения энергетической безопасности, необходимостью защиты публичных интересов. Наблюдается некий конфликт интересов, проявляющихся одновременно: частных (правообладателей земельных участков и объектов электроэнергетики) и публичных (государства, общества, даже энергетических компаний в части реализации своих обязанностей по обеспечению потребителей электроэнергией, обеспечению энергетической безопасности в конечном счете).

Согласно ч. 10.1 ст. 48 ГрК требования общего характера по обеспечению технологического присоединения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (ч. 7–10 ст. 48 ГрК) не применяются к технологическому присоединению объектов капитального строительства к электрическим сетям. Порядок соответствующего технологического присоединения к электрическим сетям устанавливается законодательством РФ об электроэнергетике.

Так, ст. 26 Закона об электроэнергетике регулирует доступ к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии. В частности, Законом об электроэнергетике определено, что технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ, и носит однократный характер. Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденные постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 86130, распространяются на случаи присоединения впервые вводимых в эксплуатацию, ранее присоединенных энергопринимающих устройств, максимальная мощность которых увеличивается, а также на случаи, при которых в отношении ранее присоединенных энергопринимающих устройств изменяются категория надежности электроснабжения, точки присоединения, виды производственной деятельности, не влекущие пересмотр величины максимальной мощности, но изменяющие схему внешнего электроснабжения таких энергопринимающих устройств.

Причем сетевая организация обязана выполнить в отношении любого обратившегося к ней лица мероприятия по технологическому присоединению при условии соблюдения им указанных Правил и наличии технической возможности технологического присоединения. Любые лица имеют право на технологическое присоединение построенных ими линий электропередачи к электрическим сетям в соответствии с указанными Правилами. Технологическое присоединение осуществляется на основании договора, заключаемого между сетевой организацией и юридическим или физическим лицом, заключение которого является обязательным для сетевой организации. Указанный договор по Закону об электроэнергетике является публичным. Согласно указанным Правилам при необоснованном отказе или уклонении сетевой организации от заключения договора заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с иском о понуждении к заключению договора и взыскании убытков, причиненных таким необоснованным отказом или уклонением.

По договору об осуществлении технологического присоединения сетевая организация принимает на себя обязательства по реализации мероприятий, необходимых для осуществления такого технологического присоединения, в том числе мероприятий по разработке и в случаях, предусмотренных законодательством РФ об электроэнергетике, согласованию с системным оператором технических условий, обеспечению готовности объектов электросетевого хозяйства, включая их проектирование, строительство, реконструкцию, к присоединению энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики, урегулированию отношений с третьими лицами в случае необходимости строительства (модернизации) такими лицами принадлежащих им объектов электросетевого хозяйства (энергопринимающих устройств, объектов электроэнергетики).

Согласно ст. 26 Закона об электроэнергетике, при смене собственника или иного законного владельца энергопринимающих устройств или объектов электроэнергетики, которые ранее в надлежащем порядке были технологически присоединены, и при условии, что виды производственной деятельности, осуществляемой новым собственником или иным законным владельцем, не влекут за собой пересмотр величины присоединенной мощности и не требуют изменения схемы внешнего электроснабжения и категории надежности электроснабжения, повторное технологическое присоединение не требуется и ранее определенные границы балансовой принадлежности устройств или объектов и ответственности за нарушение правил эксплуатации объектов электросетевого хозяйства не изменяются. Также определено, что сетевая организация или иной владелец объектов электросетевого хозяйства, к которым в надлежащем порядке технологически присоединены энергопринимающие устройства или объекты электроэнергетики, не вправе препятствовать передаче электрической энергии на указанные устройства или объекты и (или) от указанных устройств или объектов.

Таким образом у сетевых организаций и иных энергетических компаний помимо частных интересов в развитии своей деятельности, продвижении услуг, получении прибыли, наличествуют интересы, выражающиеся в реализации закрепленных за ними публично-значимых обязанностей. Тем самым энергетические компании участвуют в претворении в жизнь общественных и государственных потребностей в энергоснабжении, обеспечении энергетической безопасности. Можно даже сказать, что в этой части энергетические компании в своей деятельности разделяют с государством и обществом объективно существующие публичные интересы, основанные на потребности в энергетической безопасности.

По крайней мере именно учет наличия таких публичных интересов наряду с элементарной сложностью правового урегулирования проблемных моментов, порожденных эксплуатацией множества объектов электроэнергетики на не предоставленных для этих целей земельных участках, на чужих земельных участках, предоставленных для иных целей, могут объяснить развитие земельного законодательства в аспекте формирования все более беспрепятственных условий для размещения объектов электроэнергетики на земельных участках. С 1 марта 2015 г. в ЗК действует гл. V.631, предусматривающая возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута, а с 1 сентября 2018 г. – и без установления публичного сервитута, в случаях капитального или текущего ремонта линейного объекта, а значит, и линий электропередачи (см. § 3 гл. 2); размещения объектов, виды которых устанавливаются Правительством РФ (ст. 39.33 ЗК). Перечнем видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2014 г. № 130032, к таким объектам отнесены подземные линейные сооружения (и следовательно, подземные кабельные линии электропередачи), а также их наземные части и сооружения, технологически необходимые для их использования, для размещения которых не требуется разрешения на строительство; линии электропередачи классом напряжения до 35 кВ, а также связанные с ними трансформаторные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для осуществления передачи электрической энергии оборудование, для размещения которых не требуется разрешения на строительство; геодезические, межевые, предупреждающие и иные знаки, включая информационные табло (стелы) и флагштоки (следовательно, в этот перечень обоснованным будет включить указатели, обозначающие расположение кабельных линий электропередачи, – см. § 1 гл. 11, предупреждающие знаки об установленной охранной зоне – см. § 3 гл. 11); отдельно стоящие ветроэнергетические установки и солнечные батареи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство и др. Таким образом, в ряду этих объектов перечислены и объекты электроэнергетики определенных видов и напряжения.

В соответствии с п. 4 ст. 39.36 ЗК в случае, если указанные размещенные объекты предназначены для подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, предоставление гражданам, юридическим лицам земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых или под поверхностью которых размещены указанные объекты, не влечет за собой принудительные снос или демонтаж указанных объектов (за исключением случаев, если наличие указанных объектов приводит к невозможности использования земельных участков в соответствии с их разрешенным использованием).

Примечательно, что задолго до появления приведенных норм в земельном законодательстве при рассмотрении соответствующих земельных споров суды нередко мотивировали свои решения, принимаемые в пользу энергетических компаний, доводом, что спорные земельные участки можно использовать согласно их разрешенному использованию, независимо от нахождения на них объектов электроэнергетики, эксплуатация которых вызывает необходимость установления зон с особыми условиями использования территорий. Так что идея, можно сказать, витала в воздухе. Но с появлением конкретной правовой основы в судебных решениях судам уже не приходится искать обходные пути и творить разного рода изыски в умозаключениях.

Такие земельные споры нередко возникают в связи использованием земельных участков для размещения и эксплуатации объектов электроэнергетики, часто – в связи со строительством, реконструкцией, ремонтом линий электропередачи (ЛЭП). С 1 сентября 2018 г. в ЗК закреплены правовые основы установления в отношении земельных участков публичного сервитута для целей размещения ряда таких объектов электроэнергетики. Основанием для установления публичного сервитута согласно ст. 39.37 ЗК является размещение объектов электросетевого хозяйства, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд. Такие объекты охватываются теперь общим понятием, введенным в ЗК, – «инженерные сооружения».

Причем в соответствии с п. 5 ст. 39.39 ЗК установление публичных сервитутов для целей размещения таких объектов допускается даже в отношении земельных участков, предоставленных или принадлежащих гражданам и предназначенных для индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, если это требуется: во-первых, для подключения (технологического присоединения) зданий, сооружений, расположенных в границах элемента планировочной структуры, в границах которого находятся такие земельные участки, к сетям инженерно-технического обеспечения; во-вторых, для эксплуатации, реконструкции существующих инженерных сооружений; в-третьих, для размещения инженерных сооружений, которые переносятся с земельных участков, изымаемых для государственных или муниципальных нужд.

Очевидно, что во всех таких случаях необходим анализ сложного комплекса правоотношений, лишь одна часть которых является земельными правоотношениями. Вместе с тем, требования к деятельности в сфере электроэнергетики, к объектам электроэнергетики – это важная часть законодательства об электроэнергетике, соответствующей нормативно-технической документации, и на фоне необходимости реализации этих требований возникают вполне специфические правоотношения, подчас никак не учитывающие наличие земельных.

В итоге наблюдается сошедшийся в одной точке комплекс интересов. У правообладателей земельных участков и ряда энергетических компаний присутствует собственный частный интерес в осуществлении их деятельности, базирующейся в конечном счете на использовании земельных участков. Одновременно у государства в лице его специально уполномоченных органов, законодателя, общества, органов местного самоуправления и энергетических компаний (в виде наиболее общих по характеру задач деятельности последних) существуют публичные по своему значению и направленности интересы. И если регулирование отношений в энергетическом законодательстве, как считают исследователи, являет сочетание частноправовых и публично-правовых начал33, то представляется, что данное суждение в первую очередь следует относить к особенностям регламентирования деятельности энергетических компаний. Но в наличии такого многослойного круга интересов разной направленности кроются потенциальная конфликтность их сосуществования, острота возникающих на этой основе практических проблем.

Один из характерных примеров, демонстрирующий пренебрежение энергетических компаний и наряду с ними муниципальных органов власти правами собственников, пользователей, владельцев, арендаторов земельных участков в случае строительства, эксплуатации, реконструкции, ремонта объектов электроэнергетики, являют обстоятельства двух дел, рассмотренных в разных судебных инстанциях по исковым заявлениям индивидуального предпринимателя О. к энергетической компании: сначала – об устранении нарушения прав собственника, не связанного с лишением владения, и о взыскании неосновательного обогащения, потом – о сносе самовольного строения (пяти опор линии электропередач) и взыскании стоимости пользования земельным участком, находящимся в собственности предпринимателя.

Судами при этом было достоверно установлено, что на принадлежащем истцу на праве собственности с 2007 г. земельном участке в 2011 г. была возведена линия электропередач с пятью опорами. Согласия на возведение ЛЭП на его земельном участке истец не давал, какие-либо договоры о передаче земельного участка для использования в этих целях им не заключались. В связи со строительством ЛЭП на его земельном участке истец сначала направлял письма в органы местного самоуправления и прокуратуру, а затем обратился в суд. Решением суда от 7 февраля 2013 г. по делу № 2-161/2013 в удовлетворении исковых требований было отказано. Суд установил, что все необходимые согласования для строительства линии электропередачи ответчик получил (вот только согласия собственника земельного участка в ходе этих согласований никто не спросил и не озаботился оформить право на земельный участок). Мотивация принятого судом решения такова: «Принимая во внимание отсутствие доказательств нарушения прав истца установленными опорами линии электропередачи…, а также то, что линией электропередачи подается электроэнергия на социально-значимые объекты, заявленные требования не подлежат удовлетворению».

Второе разбирательство арбитражным судом Белгородской области (решение от 15 июля 2014 г. по делу № А08-733/2014) также закончилось принятием решения не в пользу истца. В период рассмотрения дела опоры были демонтированы, а сведения о наличии ограничений в связи с установлением охранной зоны ЛЭП были исключены из государственного кадастра недвижимости. В результате предмет иска был скорректирован: истец исходил из возникновения у ответчика обязательства из неосновательного обогащения, сославшись на выбытие земельного участка из своего владения в связи с фактическим использованием ответчиком данного земельного участка в период 2012–2013 гг. За основу в расчете суммы неосновательного обогащения истец взял рыночный размер арендной платы.

Суд кассационной инстанции, подтверждая выводы нижестоящих судов, отказывая в удовлетворении исковых требований о взыскании неосновательного обогащения, допустил при этом смешение правовых оснований использования земельного участка, непосредственно занятого опорами ЛЭП, и земельных участков, попадающих в границы охранной зоны ЛЭП. Так, суд ссылается одновременно на Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети, утвержденные постановлением Правительства РФ от 11 августа 2003 г. № 486, и Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. № 160, указывая, что для размещения и эксплуатации ЛЭП необходимо использование земельного участка определенного согласно указанным нормативным документам размера. Но это разные нормативно определяемые размеры и разные правовые режимы использования земельных участков, почему и неуместными в решении выглядят отсылка к правилу, что земельные участки в границах охранных зон ЛЭП не изымаются у собственников, и констатация, что «факт нахождения на территории земельного участка электрической линии не препятствовал использованию земельного участка его владельцем». Истец основал иск в связи с размещением опор на его земельном участке, то есть прежде всего важным для рассмотрения спора должен был явиться факт, что земельный участок был занят этими объектами (и уже вследствие этого его использование ограничивалось в связи с правовым режимом охранной зоны). В итоге в иске отказано во всех инстанциях, включая отказ в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ (определение Верховного Суда РФ от 3 июля 2015 г. № 310-ЭС15-4148 по делу № А08-733/2014).

В перипетиях этого дела особенно примечательны аспекты необходимости обеспечения публичных интересов, возлагаемого во многом на энергетические компании, выраженные через такие заключения, как: «требование истца в отношении названной ЛЭП, направлено на инициирование ограничения режима потребления электрической энергии абонентами названной линии ЛЭП»; «доводы заявителя о нарушении его прав возведением на его земельном участке опор ЛЭП убедительны, но с учетом установленных обстоятельств и необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов, не могут повлечь отмены правильных по существу судебных актов». Иными словами, коллизия интересов: с одной стороны, частного интереса собственника земельного участка, с другой – публичных интересов в получении электроэнергии широким кругом лиц, –однозначно разрешается судебными органами в пользу вторых.

При этом анализ судебной практики показывает, что результат в подобных спорах, как правило, связан со слабым учетом или игнорированием прав собственника или другого субъекта права на земельный участок, целевого назначения и вида разрешенного использования земельного участка наряду с одновременным подробным разбором и учетом правовых основ создания и эксплуатации объектов электроэнергетики. В таких случаях для обоснования выводов подчас используется не земельное и гражданское законодательство, а законодательство об электроэнергетике, технические правила, требования, определяющие технологические особенности обеспечения присоединения к источникам снабжения электроэнергией, и т. п., акценты правовой оценки оказываются как бы смещены в сторону анализа норм энергетического законодательства.

Так, в определении Верховного Суда РФ от 3 октября 2016 г. № 307-ЭС16-12077, вынесенному в связи с кассационной жалобой министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа по делу № А26-7399/2015, судья опирается в принятии решения, в частности, на нормы Закона об электроэнергетике. Судебный спор возник между ПАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Северо-Запада» (истец), собственник линии электропередачи 35кВ, и названным региональным министерством по поводу урегулировании разногласий при заключении договора аренды лесного участка. Один из пунктов предложенного министерством текста проекта договора аренды касался вопроса прекращения его действия. При этом арендатор обязывался, если он создал на лесном участке отделимые объекты недвижимости, после прекращения действия договора за свой счет демонтировать эти объекты и вывезти их за пределы лесного фонда, а произведенные арендатором неотделимые улучшения лесного участка признавались не являющимися его собственностью без права требовать возмещения стоимости этих улучшений. Министерство считало, что поскольку исходя из смысла норм лесного и земельного законодательства нахождение опор линий электропередачи на лесном участке допустимо только на основании договора аренды лесного участка, постольку в случае прекращения действия названного договора общество должно освободить участки лесного фонда от ЛЭП.

Суд первой инстанции по данному делу подчеркнул, что «в силу статьи 3 ФЗ «Об электроэнергетике» электроэнергетика имеет особую значимость для экономики государства», «демонтаж линии электропередачи приведет к отключению от электроснабжения ряда населенных пунктов, в которых находятся объекты жизнеобеспечения населения (теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения), социальные объекты (школы, больницы, детские сады), промышленные и сельскохозяйственные объекты», и сделал вывод, что «построенные истцом линии электропередачи не могут быть демонтированы в силу своего особого статуса и системного характера взаимосвязи с другими объектами электроэнергетики».

Кроме того, судом отклонен довод об улучшениях земельного участка расположением на нем ЛЭП, поскольку «в соответствии со статьей 135 ГК РФ ЛЭП не является вещью, предназначенной для обслуживания лесного участка, не связанная с ним общим назначением» (эта оценка суда будет важна и для рассмотрения темы использования лесных участков под объекты электроэнергетики в гл. 9). Судья Верховного Суда РФ дополнительно подчеркивает, что «линия электропередачи является постоянным34 объектом электроэнергетики для обеспечения энергоснабжения потребителей, имеет особую социальную значимость», ссылается на ст. 38 Закона об электроэнергетике в части недопустимости отключения потребителей от электроснабжения и заключает, что условие о демонтаже существующей линии электропередачи создает препятствия в осуществлении деятельности истца, нарушает права и законные интересы как истца, так и неограниченного круга лиц, противоречит интересам государства. В результате иск истца был удовлетворен, Верховный Суд РФ отказал министерству в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам.

Работы по строительству объектов электроэнергетики нередко противоречат первоначальным целям предоставления и использования земельных участков, нарушают их состояние и исключают деятельность в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием земельного участка. Так, государственное унитарное предприятие «Научно-экспериментальное хозяйство «Снегири» Главного ботанического сада имени Н. В. Цицина Российской академии наук» (ГУП «Снегири»), имеющее на праве постоянного (бессрочного) пользования земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием – для сельскохозяйственного производства, постоянно и непрерывно использует его для ведения сельскохозяйственного деятельности. Исходя из сведений, содержащихся в материалах дела, земельный участок фактически следовало бы относить к сельскохозяйственным угодьям, поскольку он занят пашнями, пастбищами, многолетними насаждениями и сенокосами.

В границах этого земельного участка организация-подрядчик ОАО «ФСК ЕЭС» в отсутствие какого-либо согласования с пользователем или собственником (земельный участок находится в федеральной собственности) приступила к выполнению на земельном участке работ по прокладке кабеля КВЛ 220 и реконструкции воздушной линии 220 кВ. В акте, составленном органами государственного земельного контроля, зафиксировано, что на указанном земельном участке ведутся работы по прокладке высоковольтного кабеля согласно ордера на право производства земляных работ на территории Истринского района Московской области, раскопаны траншеи шириной от 3 до 12 м, глубиной 2–2,5 м и длиной около 3,5 км, проложена дорога для грузовой техники, нарушен плодородный слой на участке примерно около 15 га, участок заставлен строительным материалом и т.д.

В этой ситуации ГУП «Снегири» обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконными действий Администрации Истринского района Московской области, выразившихся в выдаче организации – подрядчику ордера на право производства земляных работ на территории Истринского района Московской области (в судебном заседании истец от этого требования отказался), а также об обязании организации–подрядчика и ОАО «ФСК ЕЭС» освободить земельный участок от строительной техники, строительных материалов и временных зданий и сооружений, а также привести указанный земельный участок в исходное состояние.

В первой инстанции иск был удовлетворен. При рассмотрении апелляционной жалобы ОАО «ФСК ЕЭС» Десятым арбитражным апелляционным судом ГУП «Снегири» было заявлено ходатайство об утверждении мирового соглашения по настоящему делу, достигнутого сторонами и оформленного в письменном виде. Апелляционный суд в результате отменил решение суда первой инстанции и утвердил мировое соглашение. При этом текст данного мирового соглашения содержит п. 2, в котором стороны подчеркнули, что «исходят из того, что выполнение Ответчиками работ по прокладке кабельной линии 220 кВ Западная-Павловская Слобода на Земельном участке Истца необходимо для реализации мероприятий по строительству и реконструкции объектов электроэнергетики на территории Московской области, а также в целях обеспечения надежного и бесперебойного снабжения хозяйствующих субъектов и жителей Московской области электрической энергией».

Таким образом, в правоприменительной деятельности учитывается и подчеркивается наличие публичного интереса в нормальном функционировании объектов электроэнергетики, а также необходимость их создания даже на земельных участках с правовым режимом, изначально не предполагавшем использование их под объекты электроэнергетики. Обоснование данной позиции при рассмотрении судебных споров во многом базируется на анализе законодательства об электроэнергетике, специализированных подзаконных и нормативно-технических актов; в меньшей степени на принятие решения влияют положения земельного и лесного законодательства, а также установления по защите прав собственника в соответствии с ГК.

Появление новых норм в ЗК, которые допускают наличие объектов электроэнергетики на земельных участках без предоставления для этих целей земельного участка и установления сервитута, публичного сервитута, если земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, упрощение порядка установления публичного сервитута для размещения линейных объектов электроэнергетики, а также непризнание обычных оснований для принудительных сноса или демонтажа ряда предусмотренных объектов электроэнергетики при предоставлении гражданам, юридическим лицам земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых или под поверхностью которых размещены такие объекты (в таких случаях у правообладателей земельных участков остается лишь такое основание для принудительного сноса, демонтажа объектов, как подтверждение невозможности использования земельных участков в соответствии с их разрешенным использованием ввиду наличия указанных объектов на предоставленных им земельных участках), с одной стороны, упрощает задачу обеспечения развития электроэнергетики в рамках общей концепции обеспечения энергетической безопасности (формулируемую в числе прочих приемов и посредством обязывания энергетических компаний осуществлять те или иные действия по размещению объектов электроэнергетики на земельных участках), с другой – затрудняет защиту прав правообладателей земельных участков.

Количество актов судебной практики, где выражен именно такой подход, не исчерпывается приведенными примерами, они будут отмечены и в других разделах книги применительно к особенностям конкретной темы.

Глава 2. Термин «земля» в электроэнергетике. Взаимосвязи законодательства об электроэнергетике и земельного законодательства

§ 1. Использование естественных свойств земли в электроэнергетике

Термин «земля» многогранен и в совершенно разных качествах используется в действующих нормативных правовых и нормативно-технических актах. Вполне специфичным образом этот термин служит для целей осуществления деятельности в области электроэнергетики. В этой сфере главным образом используются определенные физические качества земли.

Отдельные естественные свойства земли и почвы как компонентов природной среды (ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»35) имеют подчеркнутое значение для сферы электроэнергетики. Так, в ст. 3 Закона об электроэнергетике низкопотенциальная тепловая энергия земли рассматривается в качестве возобновляемого источника энергии. Как следует из ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», если компоненты природной среды используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, они представляют собой природные ресурсы. Таким образом, понимание термина «земля» в одном из случаев его использования в законодательстве об электроэнергетике фактически опирается на правовое понимание природных ресурсов – в аспекте обладания землей особого рода энергией.

Исходя из того, что ст. 9 Федерального закона от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»36 предусматривается государственное нормирование в области обеспечения радиационной безопасности, осуществляемое посредством установления санитарных правил и иных нормативных документов по радиационной безопасности, которые не должны противоречить положениям этого закона, при регулировании деятельности в отношении атомных электростанций нередко используются установления нормативно-технических актов. С этих позиций становится важен аспект термина «земля», который следует из п. 3.7.13 СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. № 40. В частности, данным актом определено, что в целях обеспечения радиационной безопасности персонала и населения следует направлять ионизирующее излучение в сторону земли или туда, где отсутствуют люди.

Статьей 15 Федерального закона «О радиационной безопасности населения» установлены требования выбора земельных участков для строительства зданий и сооружений с учетом уровня выделения радона из почвы и гамма-излучения, а также проектирования и строительства зданий и сооружений с учетом предотвращения поступления радона в воздух этих помещений. Причем при невозможности выполнения нормативов путем снижения уровня содержания радона и гамма-излучения природных радионуклидов в зданиях и сооружениях должен быть изменен характер их использования.

Нормативные правовые и нормативно-технические акты в сфере электроэнергетики часто оперируют термином «земля» еще в одном специальном значении: земля в электроэнергетике – это естественная основа для заземления. В этом смысле Типовая инструкция по охране труда при монтаже и технической эксплуатации волоконно-оптических линий передачи на федеральном железнодорожном транспорте (ТОИ Р-32-ЦИС-838-01), утвержденная Министерством путей сообщения 16 июня 2001 г., использует термин «земля» в качестве обозначения проводящей массы грунта, потенциал которой в каждой точке принимается равным нулю.

«Грунт» – еще один специальный термин в электроэнергетике, его состояние оценивается при этом с точки зрения его проводимости (проводимости типового образца грунта) (ГОСТ Р МЭК 60050-195-2005). Характеристика грунтов необходима для выбора типа заземляющего устройства, применяемого в конкретном регионе37.

Соединение с локальной землей (определение которой приводится ниже) согласно ГОСТу Р МЭК 60050-195-2005 «Заземление и защита от поражения электрическим током. Термины и определения», утвержденному приказом Ростехрегулирования от 28 декабря 2005 г. № 419-ст, может быть: а) преднамеренным; б) непреднамеренным, или случайным.

Преднамеренное электрическое соединение какой-либо части электроустановки с заземляющим устройством обозначается как «заземление», что следует, например, из Инструкции по безопасной эксплуатации электроустановок в горнорудной промышленности, утвержденной постановлением Госгортехнадзора России от 5 июня 2003 г. № 6538, п. 1.2 Типовой инструкции по охране труда при монтаже и технической эксплуатации волоконно-оптических линий передачи на федеральном железнодорожном транспорте (ТОИ Р-32-ЦИС-838-01), утвержденной Министерством путей сообщения 16 июня 2001 г., и др. Для такого соединения используется заземляющее устройство, являющееся совокупностью заземлителя и заземляющих проводников. Заземляющий проводник соединяет заземляемые части с заземлителем, а заземлитель рассматривается как проводник (электрод) или совокупность металлически соединенных между собой проводников (электродов), находящихся в соприкосновении с землей.

Правила устройства электроустановок, утвержденные приказом Минэнерго России от 8 июля 2002 г. № 204, содержат отдельную гл 1.7, посвященную заземлению и защитным мерам электробезопасности. При этом термин «земля», используемый в указанной главе, понимается как земля в зоне растекания, иначе именуемой «локальная земля», которая определяется как зона земли между заземлителем и зоной нулевого потенциала. В такой зоне, как подчеркивается в ГОСТе Р МЭК 60050-195-2005, электрический потенциал уже не обязательно равен нулю. В п. 1.7.15 Правил устройства электроустановок дано определение заземлителя как проводящей части или совокупности соединенных между собой проводящих частей, находящихся в электрическом контакте с землей непосредственно или через промежуточную проводящую среду.

Противоположностью понятия «заземление», основанного на свойствах земли, напрямую используемых для осуществления деятельности в сфере электроэнергетики, безопасного функционирования объектов электроэнергетики, в нормативных правовых и нормативно-технических актах выступает понятие «замыкание на землю». Речь в таком случае идет не о создании специальных устройств для обеспечения должного соприкосновения с землей, а с непреднамеренным, случайным электрическим контактом между токоведущими частями, находящимися под напряжением, и землей (п. 1.7.22 Правил устройства электроустановок). В ГОСТе Р МЭК 60050-195-2005 замыкание на землю определяется как состояние, характеризующееся возникновением случайной проводящей цепи между проводником, находящимся под напряжением, и землей. Причем проводящая цепь может проходить через поврежденную изоляцию, строительные конструкции (колонны, леса, краны, лестницы) или растения (деревья, кусты) и может иметь значительное полное сопротивление.

Национальный стандарт РФ «Система стандартов безопасности труда. Электробезопасность. Термины и определения» (ГОСТ Р 12.1.009-2009), утвержденный и введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 10 декабря 2009 г. № 682-ст, раскрывает содержание термина «электрическое замыкание на землю» как аварийное электрическое соединение токоведущей части непосредственно с землей или нетоковедущими проводящими конструкциями или предметами, не изолированными от земли. Поэтому, ввиду аварийности ситуации, п. 26 Инструкции по безопасной эксплуатации электроустановок в горнорудной промышленности в предусмотрен при обнаружении соединения какой-либо токоведущей части электроустановки с землей запрет до отключения ее приближаться к месту такого повреждения на расстояние менее 4–5 м в закрытых распределительных устройствах и 8–10 м на открытых подстанциях.

Согласно п. 5.7.23 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденных приказом Минэнерго России от 19 июня 2003 г. № 229, организации, эксплуатирующие электрические сети, должны быть оснащены переносными приборами для определения мест замыкания на землю ВЛ 6–35 кВ. Пунктом 5.1.24 указанных Правил предусмотрено, что при появлении однофазного замыкания на землю в обмотке статора или цепи генераторного напряжения блочный генератор или блок при отсутствии генераторного выключателя должен автоматически отключаться, а при отказе защиты – немедленно разгружаться и отключаться от сети. В то же время в соответствии с п. 5.11.7 указанных Правил в сетях с изолированной нейтралью или с компенсацией емкостных токов допускается работа воздушных и кабельных линий электропередачи с замыканием на землю до устранения повреждения.

В ГОСТе Р МЭК 60050-195-2005 использованы также термины «относительная земля» (часть Земли, то есть планеты со всеми ее физическими свойствами, принятая в качестве проводящей, находящаяся вне зоны влияния какого-либо заземляющего устройства, электрический потенциал которой обычно принимают равным нулю), «защитное заземление» (заземление точки или точек системы, или установки, или оборудования в целях электробезопасности). Последнее специалистами рассматривается применительно к металлическим частям электроустановок как «наиболее распространенная и простая мера защиты в случае попадания напряжения на нетоковедущие части»39.

Очевидно, что в преобладающем числе случаев употребления термина «земля» в соответствующих актах подразумеваются вполне специфические характеристики земли, применение которых обусловлено необходимостью эксплуатации электрических установок и электрооборудования. С этих позиций наиболее важным предстает использование ряда особых естественных свойств земли как компонента природной среды.

Такое понимание земли в основном отлично от понимания земли в земельном законодательстве, раскрытого в ст. 1 ЗК. Согласно первому из принципов земельного законодательства, изложенных в ст. 1 ЗК, регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

В актах, регламентирующих деятельность в сфере электроэнергетики в части прежде всего требований к электроустановкам и электрооборудованию, требований обеспечения электробезопасности, то понимание земли, которое свойственно земельному праву, не является в той же степени актуальным, поскольку для соответствующих аспектов деятельности в сфере электроэнергетики характерна потребность лишь во вполне конкретных естественных, физических свойствах природного объекта «земля», а с сугубо технической точки зрения – свойств грунта.

§ 2. Земельно-правовые нормы в законодательстве об электроэнергетике

Законодательство об электроэнергетике содержит незначительное количество земельно-правовых норм; но иногда они представляются необходимыми при регулировании общественных отношений, возникающих собственно в сфере электроэнергетики. В целом при довольно последовательно осуществленной кодификации земельного законодательства, оформленной принятием в 2001 г. ЗК, в который к тому же регулярно вносятся изменения и дополнения, оснований для создания земельно-правовых норм в специальных отраслях законодательства остается немного.

Часто такие отрасли выступают в качестве смежных по отношению к земельному законодательству прежде всего в аспекте правового обеспечения и определения ими условий размещения разного рода объектов и осуществления той или иной деятельности на земельных участках. Число такого рода положений в смежном специальном законодательстве, обусловленных потребностью урегулирования именно земельных отношений, как правило, невелико.

Так, в 2016 г. были внесены изменения в ст. 29.2 Закона об электроэнергетике40 в части определения федерального государственного энергетического надзора в сфере электроэнергетики, под которым понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений субъектами электроэнергетики и потребителями электрической энергии требований к обеспечению безопасности в сфере электроэнергетики, в том числе особых условий использования земельных участков в границах охранных зон объектов электроэнергетики.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»41 относит к гидротехническим сооружениям плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения и др. объекты, предназначенные для использования водных ресурсов, что означает наличие среди них объектов электроэнергетики, конкретно – объектов гидроэнергетики (см. § 1 гл. 3). Территория гидротехнического сооружения рассматривается в этом законе как земельный участок и (или) акватория в границах, устанавливаемых в соответствии с земельным законодательством и водным законодательством (ст. 3).

Поэтому требования названного Закона, сформулированные применительно к территории гидротехнического сооружения, могут включать в себя определенные установления в отношении земельного участка. Так, ликвидация гидротехнического сооружения предполагает не только демонтаж установленного на гидротехническом сооружении оборудования, снос конструктивных элементов гидротехнического сооружения, но и приведение территории, на которой оно расположено, включая соответствующую часть водного объекта, в состояние, обеспечивающее безопасность жизни, здоровья граждан, безопасность объектов инфраструктуры, в том числе зданий, сооружений, охрану окружающей среды, включая растительный и животный мир (ст. 3). Консервация и ликвидация гидротехнического сооружения, как следует из ст. 12.1 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений», считаются завершенными после обследования, в частности, территории этого гидротехнического сооружения комиссией, формируемой в порядке, установленном Правительством РФ. В решении о консервации и (или) ликвидации гидротехнического сооружения должны быть определены оценка и прогноз возможных изменений природных и техногенных условий территории гидротехнического сооружения после проведения мероприятий по консервации и (или) ликвидации гидротехнического сооружения (п. 3 Правил консервации и ликвидации гидротехнического сооружения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 20 октября 2014 г. № 1081).

Пунктом 2 ст. 7 Федерального закона «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» введен запрет субъектам топливно-энергетического комплекса, владеющим на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса, которые отнесены к объектам высокой категории опасности, передавать в аренду или иное пользование земельные участки, на которых размещены эти объекты, для целей, не связанных с производственной деятельностью, без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Точечно земельно-правовое регулирование осуществляется в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»42, в некоторой степени регулирующем отношения в сфере электроэнергетики. В частности, среди объектов теплоснабжения указанным Законом выделены источники тепловой энергии, которые функционируют в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии (ст. 2, 4). Комбинированная выработка электрической и тепловой энергии в ст. 2 определяется как режим работы теплоэлектростанций, при котором производство электрической энергии непосредственно связано с одновременным производством тепловой энергии.

Как следует из п. 10 ст. 23.13 Федерального закона «О теплоснабжении», оформление имущественных прав на земельные участки, необходимые для строительства, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, представляет собой один из вопросов, по которым муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления, и единая теплоснабжающая организация осуществляют взаимодействие в целях реализации мероприятий, включенных в схему теплоснабжения.

В Федеральном законе «О газоснабжении в Российской Федерации», которым, в частности, предусмотрены правовые основы взаимодействия систем газоснабжения и систем электроснабжения (ст. 29), правовое регулирование землепользования при строительстве и эксплуатации объектов систем газоснабжения выделено структурно в ст. 28. В целом устанавливается, что в целях строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов систем газоснабжения земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в соответствии с земельным законодательством. Причем для размещения линейных объектов систем газоснабжения в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации, могут быть установлены сервитут, публичный сервитут, предоставляющие право лицам, в пользу которых они установлены, осуществлять на земельных участках и (или) землях строительство, реконструкцию, эксплуатацию, капитальный и текущий ремонт линейных объектов систем газоснабжения.

Организациям, в ведении которых находятся объекты системы газоснабжения, расположенные в лесах, ст. 28 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» предписано содержать охранные зоны газопроводов в пожаробезопасном состоянии; проводить намеченные работы, вырубать деревья (кустарники) в охранных зонах газопроводов и за пределами таких зон в порядке, установленном лесным законодательством РФ. При возникновении на объекте системы газоснабжения аварии, катастрофы указанная организация или уполномоченная ею эксплуатирующая организация имеет право беспрепятственной доставки необходимых сил и средств к месту аварии, катастрофы и обязана в полном объеме возместить нанесенный ею ущерб собственнику земельного участка, по территории которого осуществлялась доставка необходимых сил и средств. В общем виде определяется также правовой режим охранных зон газопроводов, устанавливаемых на земельных участках, прилегающих к объектам систем газоснабжения, в целях безопасной эксплуатации таких объектов. Так, указывается, что владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией – собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией; такие владельцы не имеют права чинить препятствия указанным организациям в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф43.

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»44 к числу объектов его применения относит, в частности, ядерные установки – сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции (ст. 3). При этом, согласно ст. 4 этот закон распространяется на такие виды деятельности в области использования атомной энергии, как размещение, проектирование, сооружение, эксплуатацию и вывод из эксплуатации ядерных установок. С этой целью ст. 9 предусмотрено, что Правительство РФ принимает решения о проектировании, сооружении, эксплуатации, выводе из эксплуатации ядерных установок, находящихся в федеральной собственности либо имеющих федеральное или межрегиональное значение, в том числе расположенных на территориях закрытых административно-территориальных образований. Федеральные органы исполнительной власти принимают решения о месте размещения находящихся в федеральной собственности либо имеющих федеральное или межрегиональное значение ядерных установок в порядке, установленном законодательством РФ (ст. 28). Правила принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения утверждены постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 306. Решению о месте размещения объектов предшествует согласование с органами государственной власти субъектов РФ, на территориях которых предполагается размещение и сооружение указанных объектов. Указанные полномочия могут осуществляться Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» (далее также – Госкорпорация) в соответствии с Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» (ст. 10) (правовой статус Госкорпорации рассмотрен ниже).

Согласно ст. 28 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» предоставление земельных участков и недр для размещения ядерных установок, осуществляется в порядке и на условиях, которые устанавливаются законодательством РФ. При этом решения о размещении и сооружении этих объектов принимаются в соответствии с земельным законодательством, законодательством о градостроительной деятельности, законодательством об охране окружающей среды и с учетом выводов экспертиз, проводившихся общественными организациями.

В ст. 31 регламентируется установление санитарно-защитной зоны, зоны наблюдения и зоны безопасности с особым правовым режимом. В частности, подчеркивается, что размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии, который согласовывается с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора; определяется режим ограничений, вводимый для территориях таких зон (подробно см. гл. 11). Положение о таких санитарно-защитных зонах должно быть утверждено Правительством РФ.

Закон «Об использовании атомной энергии» устанавливает, что необходимость установления зоны наблюдения, ее размеры и границы определяются в проекте на основании характеристик безопасности объектов использования атомной энергии и согласовываются с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора. На территории этой зоны ограничения лишь допускаются законодательством в виде возможности при введении их органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Положение о зоне наблюдения так же, как и положение о санитарно-защитной зоне, утверждается Правительством РФ. Интересно, что для некоторых объектов использования атомной энергии в соответствии с характеристиками безопасности этих объектов санитарно-защитная зона и зона наблюдения могут быть ограничены пределами территории объекта, здания,

...