В. К. Боброва

Избранное о конституционном правосудии

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4

ББК 67.400.1

Б72

В сборнике помещены статьи автора о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации и институте полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации.

Для студентов, аспирантов, преподавателей высших учебных заведений и всех интересующихся вопросами конституционного правосудия.

УДК 342.4

ББК 67.400.1

© Боброва В. К., 2020

© ООО «Проспект», 2020

От автора

Представленный читателям сборник является некоторым подведением итогов моей научной деятельности.

Статьи и выступления, посвященные образованию конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации, не утратили, на мой взгляд, своей актуальности несмотря на то, что на сегодняшний день процесс учреждения конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации практически приостановился.

В материалах, помещенных в сборнике, анализируется статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, обобщены конституционно правовые основы их образования, освещен опыт их работы, отражен процесс совершенствования законов субъектов Российской Федерации об этих судебных органах конституционного контроля. Анализируются решения конституционных (уставных) судов и проблемы их исполнения. Исследована роль Конституционного Суда Российской Федерации в развитии законодательства о конституционных (уставных) судах.

Мой многолетний опыт работы по изучению деятельности конституционных (уставных) судов, прямого общения с их судьями и сотрудниками, участие в решении возникающих проблем, позволяет сделать вывод, что эти суды, являясь органами конституционного контроля, незаменимы в части охраны конституционного строя, защиты конституционных прав и свобод граждан.

Конституционные (уставные) суды как органы судебной власти являются обязательным элементом системы разделения властей на региональном уровне. Они выступают гарантом конституционной законности, действия принципа разделения властей, рациональной децентрализации государственной власти, а также обеспечивают верховенство и прямое действие как конституции (устава) на территории субъекта Российской Федерации, так и Конституции Российской Федерации.

Конституционные (уставные) суды эффективны и незаменимы в деле защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.

История не стоит на месте. Полагаю, что придет время осмысления необходимости образования судебного органа конституционного контроля в каждом субъекте Российской Федерации. И тогда окажется востребованным обобщенный представителями науки опыт действовавших в ряде субъектов Российской Федерации и действующих конституционных (уставных) судов.

Что касается института полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, то опыт его деятельности постоянно накапливается. С каждым годом появляются новые подходы, новые аспекты его участия в конституционном судопроизводстве, тем более, что с очередной ротацией полномочного представителя1, они подлежат дальнейшему изучению и обобщению.

В. К. Боброва

Об авторе и ее трудах

Вниманию читателей представляется юбилейный сборник трудов известного ученого и практика — заслуженного юриста Российской Федерации, кандидата юридических наук Бобровой Веры Константиновны.

Биография Веры Константиновны похожа во многом на жизненный путь людей постсоветского поколения, посвятивших себя службе Государству, верящих идеям справедливости и собственным трудом, и неустанным стремлением к знаниям, «вылепивших» из себя высококвалифицированных специалистов. Этому способствовал и особый «поморский климат», в условиях которого прошли ее детство и юность.

Боброва (Горбатовская) Вера Константиновна родилась 18 мая 1950 года. В 1967 году она окончила Плесецкую среднюю школу в Архангельской области. Затем работала секретарем судебных заседаний в Плесецком районном суде (1967–1969). С 1969 по 1985 год уже трудилась в органах исполнительной власти Серебряно-Прудского и Можайского районов Московской области. С 1985 по 1991 год работала в органах государственной власти Москвы и Московской области. В то же время, как тогда говорили «без отрыва от производства», в 1978 г. заочно окончила Армавирский юридический техникум Министерства социального обеспечения РСФСР, а в 1990 г. — Всесоюзный юридический заочный институт (ныне — МГЮА). С 1991 по 1994 год работает в Министерстве юстиции СССР, а затем в Минюсте Российской Федерации занимаясь вопросами конституционного права. Как высококлассный специалист в этой области, в 1994 году была приглашена на работу в Администрацию Президента Российской Федерации, сначала в существовавшую тогда — Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федерации, где была консультантом, руководителем аналитической группы отдела, обеспечивающего деятельность Комиссии. В качестве приглашенного специалиста она выступила в Конституционном Суде с изложением мнения от имени представляемой ею Комиссии по одному из серьезных дел, имеющих большое социальное звучание2. Своими обстоятельными аргументами и суждениями, логикой речи была замечена полномочным представителем Президента в КС РФ и приглашена на работу в его Аппарат консультантом, затем советником, главным советником. С 1996 года возглавляла аппарат полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ, пройдя путь до заместителя руководителя департамента Управления Президента Российской Федерации по внутренней политике, выйдя на заслуженный отдых в мае 2015 года. В 2009 году В. К. Бобровой присвоено звание «Заслуженный юрист Российской Федерации».

С 2015 по 2016 гг. продолжала работать заместителем Управляющего Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Является Государственным советником Российской Федерации I класса.

Государственную службу Вера Константиновна всегда сочетала с научной и преподавательской деятельностью, передавая свой громадный опыт в области применения права и государственного управления будущему поколению специалистов. В 2001 г. в Московской государственной юридической академии она защитила диссертацию на тему «Проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта РФ» (науч. рук. проф. О. Е. Кутафин)3 и ей присуждена ученая степень кандидата юридических наук. С 2001 по 2006 год преподавала в Академии труда и социальных отношений. С 2002 года читала курс «Конституционное правосудие в Российской Федерации» стажерам адвокатов, адвокатам Московской областной палаты адвокатов, и на курсах повышения квалификации адвокатов в Федеральной палате адвокатов.

Как ученый В. К. Боброва известна в научном и юридическом мире Российской Федерации. Сферой ее научных интересов является конституционный судебный контроль, в том числе, главным образом, — региональный судебный контроль: развитие законодательства о конституционных (уставных) судах, их правовое регулирование, мониторинг практики конституционного судопроизводства, продвижение его идей в правовое пространство России. Наряду с этим ее интересуют и вопросы истории института полномочного представителя Президента в Конституционном Суде РФ, теория и практика формирования его правовых позиций и соответственно структура и содержание его судебных речей.

Она автор более 50 научных статей и публикаций по проблемам конституционного правосудия в журналах «Российская юстиция», «Российское право», «Российской правовой газете», в изданиях МГЮА, Санкт-Петербургского, Томского и Кубанского государственных университетов, Академии труда и социальных отношений, Российской академии правосудия (ныне — РГУП), Журнале российского права, Журнале конституционного правосудия, Вестниках конституционных (уставных) судов Российской Федерации, в ежегодном сборнике научных трудов «Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства» (Казань)4.

Ею (наряду с другими российскими учеными) созданы фундаментальные научные и научно-прикладные работы, положившие начало государственно-правовых исследований такого феномена как конституционные (уставные) суды. Речь, прежде всего, идет о таких трудах как: «Конституционные и уставные суды субъектов РФ. Сравнительное исследование законодательства и судебной, практики», «Закон об уставном суде субъекта РФ: каким он может быть» (в соавторстве с М. А. Митюковым и В. В. Кровельщиковой), учебное пособие «Конституционные (уставные) суды субъектов РФ» в 2-х частях (в соавторстве с М. А. Митюковым). Участвовала в составлении первого (и пока единственного) сборника нормативных актов «Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии»5.

Вера Константиновна — автор предисловий к пяти сборникам «Выступления Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации» 2009 г., 2010 г., 2012 г., 2016 г. и 2018 г. Каждое из них представляет самостоятельное научное исследование, доктринально обобщающее практику участия полномочного представителя в конституционном судопроизводстве за определенный отрезок времени, а также попытку разрешения некоторых нерешенных вопросов в конституционном судопроизводстве (например, структура и содержание судебной речи участника конституционного судопроизводства и др.).

Стремясь решить одну из насущных задач конца 90 — начала 2000 г. — расширить «географию» конституционного правосудия, в целях оказания правовой помощи регионам, она, первая, составила модельный закон «Об уставном суде субъекта Российской Федерации», востребованного и используемого субъектами Российской Федерации при разработке в субъектах Российской Федерации законов о конституционных (уставных) судах и корректировке уже действующих законов.

В связи с отсутствием должного федерального регулирования основ деятельности и компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации своевременные научные работы и другие публикации В. К. Бобровой имели особое значение для практики и формирования знания о конституционных (уставных) судах. В них анализировались правовые основы для их образования и деятельности, содержащихся в различных законодательных актах, Изучалась и придавалась широкой огласке практика деятельности действующих конституционных (уставных) судов. Этому же способствовали и выступления Веры Константиновны на многочисленных тогда научно-практических конференциях (Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Казань, Краснодар, Томск), некоторые из них приведены в настоящем сборнике.

Обобщены ею и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные им в различных постановлениях и определениях, касающиеся статуса конституционных (уставных судов), их полномочий, статуса судей этих судов, сроков их деятельности, финансового обеспечения и других аспектов. Такие публикации автора способствовали единообразному пониманию и применению этих правовых позиций при корректировке действующих законов о конституционных (уставных) судах и принятию новых законов.

В этих же целях В. К. Бобровой подготовлены и переданы в субъекты Российской Федерации более двадцати заключений на проекты законов о конституционных(уставных) судах, принимаемых впервые или направленных на совершенствование действующих. Этим самым достигалось определенное единообразие в регулировании правового статуса названных судов.

Активное участие автор принял в подготовке трех всероссийских совещаниях, проведенных в Администрации Президента Российской Федерации в 1998, 2000 и 2001 годах, на которых обсуждались проблемы образования конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, исполнение решений этих судов, а также применение в практике конституционного правосудия общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров. Она была в числе выступивших и редакторов, готовивших к изданию материалы этих совещаний6, сыгравших впоследствии свою роль в совершенствовании законодательства в части совершенствования механизма исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и решения проблемы соотношения Конституции РФ и международных договоров.

Значителен вклад В. К. Бобровой в организации и непосредственном участии в подготовке более 150 выпусков дайджеста оперативной информации «Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации»7. Дайджесты изготавливаются и распространяются, сначала в бумажном, а затем в электронных форматах, начиная с 2000 года.

Большое внимание в своей научной деятельности В. К. Боброва уделила исследованию и освещению, как уже упоминалось, института полномочного представителя в Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации.

Многие из приведенных мною работ В. К. Бобровой, дорогие читатели Вы найдете в настоящем сборнике, а которые по какой-либо из причин не включенные в него можно выявить по библиографическим записях в соответствующих указателям.

За достигнутые успехи В. К. Боброва награждена Знаком отличия «За безупречную службу» XL лет, Почетной грамотой Президента Российской Федерации, медалями: «Ветеран труда», «В память 850-летия г. Москвы», «20-летие Конституционного Суда Российской Федерации», нагрудным знаком Министерства юстиции СССР «За успехи в работе», юбилейным нагрудным знаком «150 лет Российской адвокатуре».

Поздравим Веру Константиновну с юбилеем и пожелаем ей здоровья и всего наилучшего!

Профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
М. А. Митюков

Часть 1.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1999 год

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации как институт защиты прав и свобод человека и гражданина

Конституция Российской Федерации (статья 2), закрепляя положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — обязанность государства, гарантирует (статья 46) каждому судебную защиту его прав и свобод. Правосудие осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом, посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Особую роль в деле защиты прав и свобод человека и гражданина призваны сыграть входящие в судебную систему Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Роль Конституционного Суда Российской Федерации по защите гарантированных конституцией основных прав и свобод человека велика и общеизвестна. Практически пятьдесят процентов рассматриваемых им дел связаны с защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина. Со времени учреждения Конституционного Суда Российской Федерации им проверены и признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации целый ряд законов и нормативных актов Российской Федерации, законов и нормативных актов субъектов Российской Федерации, в том числе нарушающие права и свободы человека и гражданина.

Вслед за учрежденным Решением Съезда народных депутатов Российской Федерации от 19 декабря 1990 г.8 Конституционным Судом Российской Федерации, ряд республик, входящих в состав Российской Федерации, в 1991–1993 гг., то есть еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года образовали конституционные суды республик. Процесс образования конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации продолжается и сегодня. Право субъектов на создание собственных судебных органов, осуществляющих судебную власть посредством конституционного судопроизводства было узаконено Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года.

В настоящее время конституционные (уставные) суды действуют в республиках Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкарии, Карелии, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), и Свердловской области. В республике Адыгея действует Конституционная палата, в Иркутской области — Уставная палата, имеющие статус конституционного суда. Образование конституционных судов предусмотрено конституциями республик Алтай, Тыва, Хакасия. Приняты уже законы об уставных судах в Тюменской области и Ханты-Мансийском автономном округе. Предусмотрено образование таких судов уставами Алтайского, Краснодарского, Красноярского краев; Амурской, Воронежской, Иркутской, Кемеровской, Мурманской, Новосибирской, Томской, Челябинской областей; Еврейской Автономной области. Ведется подготовка законопроектов об уставных судах в Белгородской, Курганской, Тульской областях, в Санкт-Петербурге и других субъектах.

Конституционные (уставные) суды создаются субъектами Российской Федерации в целях защиты конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, поддержания верховенства конституции (устава) на территории субъекта Федерации. Они призваны содействовать тому, чтобы юрисдикционность становилась естественным элементом российской демократии и ее политической культуры.

Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» определены основные направления деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, которые заключаются в рассмотрении вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также толковании конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Практика показывает, что субъекты Российской Федерации наделяют свои конституционные (уставные) суды и другими полномочиями. Так, конституционные (уставные) суды разрешают дела о соответствии конституции(уставу) международных договоров субъектов Российской Федерации, договоров и соглашений с другими субъектами Российской Федерации; разрешают споры о компетенции между органами государственной власти субъекта Федерации; между органами государственной власти и органами местного самоуправления; между органами местного самоуправления. Некоторые суды наделены компетенцией по участию в отрешении от должности президента (губернатора) субъекта Федерации; обладают правом законодательной инициативы в пределах вопросов ведения и другими правами. И такая позиция оправдана. Каждый субъект Федерации правомочен наделить свой конституционный (уставной) суд компетенцией такого объема, который бы не превышал компетенцию самого субъекта Российской Федерации, с учетом разумеется того обстоятельства, что речь идет о специальном, осуществляющем конституционное правосудие органе.

Компетенция конституционных (уставных) судов по охране прав граждан реализуется почти во всех процедурах. Некоторые конституционные (уставные) суды наделены специальными полномочиями — по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяют конституционность законов субъекта Федерации, примененных или подлежащих применению в конкретном деле (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Татарстан, Ханты-Мансийской автономный округ).

При проверке на соответствие конституционности законов, нормативных актов органов государственной власти, в том числе и тех, которые касаются прав и свобод граждан, конституционные (уставные) суды должны исходить из того, что правовое регулирование прав и свобод является прерогативой федеральной власти (пункт «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации), субъекты Российской Федерации не вправе снижать установленный федеральными законами уровень гарантий прав личности и не могут отказаться от осуществления совместной с Федерацией компетенции по практической защите прав и свобод.

В отличие от судов общей юрисдикции, арбитражных судов, конституционные (уставные) суды не исследуют фактические обстоятельства дела, а решают вопросы права. Они исследуют тексты нормативных актов — законов, актов президентов республик, глав администраций, губернаторов краев, областей, нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

Конституционные (уставные) суды, несомненно, усиливают судебную власть. Практика рассмотрения ими дел о проверке конституционности законов по жалобам граждан и запросам судов лишь начала складываться, но уже сейчас можно с уверенностью сказать, что граждане и юридические лица с появлением конституционных (уставных) судов получили дополнительную гарантию в защите своих прав.

Можно привести массу примеров из практики действующих конституционных судов по признанию ими неконституционными положений законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации, касающихся прав и свобод граждан (избирательных, права частной собственности, социального обеспечения, трудовых прав, обязанности платить законно установленные налоги и сборы и других).

Так, конституционные суды республик Коми и Дагестан при рассмотрении жалоб граждан признали неконституционными ряд положений законов «О выборах в органы государственной власти в Республике Коми», «О местном самоуправлении в Республике Дагестан», в которых содержались препятствия для кандидатов в депутаты Государственного Совета Республики Коми, не имеющим постоянной прописки на ее территории9, дополнительные условия (обязательные рекомендации Государственного Совета Республики Дагестан и согласование с Правительством Республики) для регистрации кандидатов на должность главы местной администрации10.

Рассматривая жалобы граждан, Конституционный Суд Республики Карелия признал неконституционными положения Закона «О референдуме в Республике Карелия», ограничивающие возможность проведения местного референдума; защитил права пенсионеров на распоряжение своим имуществом (квартирой), признав неконституционными ряд положений Закона Республики Карелия от 21 октября 1994 г. «О внесении изменений и дополнений в ст. 12 Положения о порядке и условиях передачи государственного муниципального и ведомственного жилищного фонда в собственность граждан на территории Республики Карелия».

Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) неконституционными признал ряд положений республиканских правил возмещения вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, указав, что парламент Республики принял по предмету совместного ведения с Российской Федерацией противоречащий федеральному законодательству порядок исчисления среднемесячного заработка потерпевших11. По ходатайству общества «Инвалиды XX века» Конституционный Суд защитил права этой категории избирателей на выражение поддержки выдвижения определенного кандидата в Президенты Республики Саха (Якутия), устранив препятствия для инвалидов и безграмотных при сборе подписей при выдвижении кандидата на эту должность12.

По запросам акционеров АО «Севергазпром» и работников ОАО «Коминефтепродукт» Конституционный Суд Республики Коми признал неконституционным закон Республики Коми от 16 июня 1995 г. «О налоге на реализацию спиртоводочной продукции» и положения решения Совета г. Воркуты от 11 апреля 1996 г. «О введении местных налогов и сборов в 1996 году». В том и другом случае Суд указал, что введенные законом и положением налоги и сборы не предусмотрены законодательными актами Российской Федерации, противоречат Закону Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и соответствующим статьям Конституции Республики Коми.

Конституционным Судом Республики Башкортостан по запросу прокурора Республики проверены положения Указа Президента Республики Башкортостан от 25 сентября 1996 года «О мерах по обеспечению создания системы адресной социальной помощи и социальной защиты населения». Пункт 6 Указа Президента, обязывающий разрабатывать порядок обязательного использования социального номера при совершении гражданско-правовых отношений, не соответствующим Конституции Республики Башкортостан. В обоснование своего решения Конституционный Суд Республики ссылался не только на Конституцию и законодательство Российской Федерации, но и руководствовался положениями международных правовых актов (Международным пактом о гражданских и политических правах, Протоколом № 4 к Европейской конвенции прав человека). В обоснование своих решений конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации ссылаются и на постановления Конституционного Суда Российской Федерации. И такая тенденция оценивается положительно. Это свидетельствует о фактически складывающейся российской системе конституционных судов, о ее функционировании на базе авторитета федерального Конституционного Суда Российской Федерации13.

Законодательная, исполнительная и судебная власть в субъектах Российской Федерации — это три ветви власти и каждая имеет свои функции в осуществлении властных полномочий.

Конституционные (уставные) суды следует рассматривать как гарант стабильности власти в субъектах Федерации, как механизм обеспечения защиты прав и свобод человека, который должен срабатывать при нормотворческих нарушениях органов государственной власти, должностных лиц субъектов Российской Федерации и быть гарантом против произвола властей.

Вместе с тем процесс становления конституционных и особенно уставных судов идет медленно и это отрицательно сказывается на завершении образования системы конституционного правосудия.

(Всеобщая декларация прав человека и Россия:
материалы всероссийской научно-практической конференции.
М., 1999. С. 105–110).

Участие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в отрешении от должности высших должностных лиц

1. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, основное предназначение которых заключается в осуществлении контроля за соблюдением конституции или устава путем рассмотрения вопросов соответствия законов, нормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации14, тем не менее наделены целым рядом других полномочий, в том числе правом участия в процедуре отрешения от должности высших должностных лип органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Как правило, речь идет об отрешении от должности президентов, глав республик или правительств, глав администраций, губернаторов, а в республиках Башкортостан15, Саха (Якутия)16, Тыва17 и иных высших должностных лиц. В Республике Карелия18 — Председателя Правительства, его заместителя и других руководителей республиканских органов государственного управления, в Дагестане19 — Председателя и членов Государственного Совета Республики.

2. Инициаторами обвинения высших должностных лиц в нарушении ими конституций, законов и данной присяги, а в некоторых случаях в государственной измене и совершении иных тяжких преступлений являются представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации. Они же наделены правом обращения по этому поводу с запросом в конституционные (уставные) суды. Исключением является Республика Татарстан20, где таким правом обладает не только Государственный Совет Республики, но и его постоянные комиссии, а также Комитет парламентского контроля Государственного Совета Республики. Кроме того, Конституционный Суд Республики Татарстан может по собственной инициативе дать заключение о соответствии Конституции Республики действий и решений Президента, если они являются основанием для освобождения его от должности согласно Конституции Республики Татарстан.

3. Органы законодательной власти, направляя запросы в конституционные (уставные) суды в связи с отрешением от должности высших должностных лиц, могут просить проверить:

• соответствие их действий и решений конституции или уставу (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва, Татарстан, Свердловская область21); наличие оснований в действиях президента, губернатора и других высших должностных лиц для отрешения их от должности в связи с нарушениями ими конституции, устава и законов субъекта Российской Федерации или данной ими присяги (Адыгея22, Бурятия23, Иркутская область24);

• соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения (Бурятия, Марий Эл25, Кабардино-Балкария26).

Закон «О Конституционном Суде Республики Коми»27 предоставляет право Государственному Совету Республики обратиться в Конституционный Суд с запросом о даче заключения об умышленном нарушении Главой Республики Коми не только Конституции и законов Республики Коми, но и Конституции и законов Российской Федерации, а также данной им присяги. А в соответствии с Законом «О Конституционном Суде Республики Карелия» и Конституцией этой Республики Законодательное Собрание Республики направляет в Конституционный Суд принятое решение о недоверии Председателю Правительства, его заместителю или руководителю иного республиканского органа государственного управления, которое является основанием для решения вопроса Конституционным Судом об отрешении от должности этих лиц по существу.

4. Конституционные суды республик Бурятия, Марий Эл и Кабардино-Балкария рассматривают запросы, связанные с отрешением от должности президентов, если имеется заключение Верховного Суда республики о наличии в действиях президента признаков нарушения конституции (Бурятия) или признаков соответствующих преступлений. Здесь как бы предусмотрено разделение функций. Суды обшей юрисдикции, как и положено им, устанавливают вопросы факта, умысла преступлений, а конституционные суды решают вопросы права. И такой подход соответствует положениям (содержащимся во всех законах об органах конституционного правосудия) о том, что конституционные (уставные) суды не рассматривают политические вопросы, а при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживаются от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или органов. В остальных субъектах Российской Федерации, где приняты законы об органах конституционного правосудия, участие судов общей юрисдикции в процедуре отрешения от должности высших должностных лиц не предусмотрено. Здесь на конституционные и уставные суды фактически возложены не свойственные конституционному правосудию функции: устанавливать факты, умысел в совершении преступлений, нарушения конституций, законов, присяги высшими должностными лицами. При этом только в законе о Конституционном Суде Республики Татарстан предусмотрены пределы рассмотрения запроса об отрешении от должности Президента Республики. Такой подход противоречит юридической природе и предназначению органов конституционного правосудия — как органов конституционного (уставного) контроля.

5. По итогам рассмотрения запросов, связанных с отрешением от должности высших должностных лиц, конституционный (уставной) суд должен дать однозначный ответ на поставленный перед ним вопрос. В случае подтверждения судом наличия оснований для отрешения от должности либо установленного порядка выдвинутого обвинения, окончательное решение по этому вопросу принимается, как правило, законодательными органами субъектов Российской Федерации. В Республике Адыгея с учетом заключения Конституционного Суда Государственный Совет может вопрос об отрешении от должности Президента вынести на референдум. В Дагестане вопрос передается на рассмотрение Конституционного Собрания. И только решение Конституционного Суда Карелии об отрешении от должности Председателя Правительства, его заместителя и других руководителей органов государственного управления является окончательным.

Если конституционным (уставным) судом принимается отрицательное решение, то рассмотрение обвинения (производства по делу, запроса) прекращается. В некоторых случаях об этом прямо сказано в законах об органах конституционного правосудия (Адыгея, Коми, Карелия, Бурятия, Марий Эл, Кабардино-Балкария). Если же в законе этот момент не оговорен, надо полагать, что решение конституционного (уставного) суда, признавшего действия и решения высших должностных лип соответствующими конституции (уставу) либо процедуру отрешения нарушенной, будет безусловным основанием для прекращения законодательными органами процедуры отрешения.

6. Закон об Уставном Суде Ханты-Мансийского автономного округа28 не наделяет Суд полномочиями по участию в отрешении от должности Губернатора автономного округа. Но такое участие не исключено, поскольку Уставом Ханты-Мансийского автономного округа предусмотрена возможность отрешения от должности Губернатора округа за неоднократные нарушения федеральных законов, Устава, законов округа, подтвержденных решением соответствующего суда (не уточняется какого).

В связи с этим можно было бы рекомендовать Думе автономного округа внести соответствующие изменения и дополнения в Закон об Уставном Суде округа, уточняющие участие Суда в процедуре отрешения Губернатора от должности. За основу могли бы быть взяты соответствующие положения Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривающие порядок рассмотрения дел о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Такой подход уже использован в законах о конституционных судах Кабардино-Балкарской Республики и Республики Марий Эл и частично Бурятии.

7. Практики рассмотрения конституционными (уставными) судами дел, связанных с отрешением от должности высших должностных лиц, пока нет. Однако наделение конституционных, уставных судов не свойственными им полномочиями по установлению и исследованию обстоятельств при рассмотрении запросов об отрешении от должности президентов, глав правительства республик, губернаторов чревато вовлечением их в политический процесс и в конечном итоге — роспуском самого суда. Примером тому — Конституционный Суд Мордовской ССР, втянутый в политический процесс в связи с упразднением поста Президента и вице-президента Республики и в итоге упраздненный сам.

(Проблемы развития и совершенствования
российского законодательства: сборник статей / под ред. В. Ф. Воловича. Ч. 1. Томск: Изд-во Том. ун-та, 1999. С. 106–110).

2000 год

Правовой акт о статусе уставного суда субъекта Российской Федерации29

Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрена возможность создания субъектом Российской Федерации конституционного (уставного) суда для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Кроме того, Законом определены порядок создания, упразднения, финансирования конституционных и уставных судов и регулирования в них судопроизводства, юридическая сила принимаемых ими решений, а также основы статуса судей30.

Однако названный федеральный закон определяет лишь базисные положения о конституционных и уставных судах, которые должны получить закрепление и конкретизацию в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и специальных законах об этих судах.

В настоящее время конституционные суды или подобные им органы конституционного контроля образованы в основном лишь в республиках. В иных субъектах Российской Федерации, основным законом которых является устав, становление конституционной юстиции идет крайне медленно. Законы об уставном суде приняты только в Свердловской, Тюменской областях и Ханты-Мансийском автономном округе, образован и действует суд лишь в Свердловской области. В уставах еще почти 20 субъектов Российской Федерации предусмотрено образование уставных судов, однако не более чем в десяти из них ведется работа по подготовке проектов законов об этих судах.

Причин такого медленного становления судебных органов конституционного (уставного) контроля31 в субъектах Российской Федерации существует несколько. В том числе можно назвать и затруднения в подготовке законов об уставных судах из-за отсутствия научных кадров для разработки проектов законов, недостатка средств для оплаты таких проектов, а также существующее недопонимание значимости уставного контроля в субъекте правового государства, а иногда и опасения со стороны исполнительной и законодательной властей субъекта быть «подконтрольными» такому суду32.

Представляемый читателям проект модельного закона прежде всего имеет цель в какой-то степени восполнить названные недостатки. Закон носит рекомендательный характер, он призван оказать научно-методическую помощь органам государственной власти субъектов Российской Федерации в создании законов об уставных судах33.

Другой целью модельного закона является способствование корректировке и совершенствованию уже действующих специальных законов о региональном конституционном правосудии34.

Как известно, законы о конституционных и уставных судах, принятые в 1994–1999 гг., главным образом представляют адаптированный Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»35. Такой подход оправдывается единой основой конституционной юстиции и создает предпосылки для организации конституционного судопроизводства с общих позиций и в одних формах36.

Не лишен такой адаптации и проект модельного закона. Однако в нем учтены ошибки, встречающиеся в некоторых действующих законах или проектах, когда механическое копирование Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» повлекло или необоснованное расширение компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, или превышение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Поэтому модельный закон поможет избежать подобных неточностей при корректировке действующих законов о конституционных и уставных судах в субъектах Российской Федерации.

Естественно, что наиболее полно предложенная модель может быть использована субъектами Российской Федерации, еще не принявшими законы о конституционных и уставных судах. Субъекты Российской Федерации, в конституциях или уставах которых пока не предусмотрено создание специального судебного органа конституционного контроля или его вопросы недостаточно полно регламентированы, могут внести необходимые поправки в основные законы, предусмотрев в них не только образование конституционного (уставного) суда, но и его полномочия, состав, порядок формирования, гарантии независимости и стабильности деятельности.

Модельный закон исходит из положения, что уставные суды субъектов Российской Федерации должны быть хранителями уставов, но только в той мере, в какой они сами соответствуют Конституции Российской Федерации. При определении полномочий уставного суда авторы модельного закона руководствуются не только задачами уставного суда, определенными Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», но и предполагают, что эти нормы могут быть дополнены другими уставными вопросами и нормами, вытекающими из исключительной компетенции субъекта Российской Федерации и не конкурирующими с компетенцией Конституционного Суда Российской Федерации и других федеральных судов. Такая позиция подтверждается практикой действующих конституционных и уставных судов, а также разделяется многими учеными37.

В модельном законе предусмотрен оптимальный перечень полномочий уставного суда. При необходимости он может быть расширен, при условии, если это не будет противоречить юридической природе уставного суда как органа конституционного контроля и не приведет к перегрузке компетенции, втягиванию в политические процессы и потере назначения суда. Важно также, чтобы все возможные полномочия уставного суда были исчерпывающе закреплены в законе о нем (в ряде принятых законов о конституционных и уставных судах этот перечень не является закрытым)38. Такое решение необходимо, чтобы в законе об уставном суде можно было установить процедуру и особенности рассмотрения всех отнесенных к ведению суда вопросов, что крайне важно в отсутствие специального процессуального закона.

Полномочия уставного суда, изложенные в ст. 3 модельного закона, следует рассматривать в тесной связи с нормами, определяющими процесс их реализации (гл. IX — XVII, где оговорены основания обращения в уставный суд по тому или иному вопросу, допустимость запроса, пределы его рассмотрения, особенности производства и варианты решений, одно из которых может принять уставный суд.

Модельный закон не допускает выхода за рамки полномочий уставного суда и поможет избежать ошибок уже действующих законов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, которые иногда вторгаются в компетенцию других судов.

Невмешательство в компетенцию федеральных судов возведено в один из основных принципов деятельности уставного суда (ст. 5). Это нашло отражение в нескольких нормах модельного закона. Так, в подпункте «а» п. 1 ч. 1 ст. 3 предусмотрено ограничение на рассмотрение уставным судом дел, касающихся проверки на соответствие уставу субъекта Российской Федерации законов, принятых органами государственной власти по вопросам совместного ведения с органами государственной власти Российской Федерации. Разрешение таких дел уставным судом допустимо, если в производстве Конституционного Суда Российской Федерации нет дела по аналогичному вопросу или принятого им решения по спорному вопросу. Если имеется такое решение, с оценкой аналогичных содержащимся в обращении к уставному суду положений как соответствующих или не соответствующих Конституции Российской Федерации, уставный суд вправе отказать в рассмотрении обращения, указав на необходимость привести оспариваемый акт в соответствие с решением Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст. 42 модельного закона). Вместе с тем уставный суд субъекта Российской Федерации вправе пересмотреть свое решение, если оно было основано на норме устава субъекта Российской Федерации, признанной впоследствии Конституционным Судом Российской Федерации неконституционной (ст. 7).

Модельный закон предусматривает право уставного суда в случаях, не урегулированных законом и регламентом уставного суда, руководствоваться в своей деятельности соответствующими нормами Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», ГПК РСФСР и другим федеральным законодательством о судах и судьях (ст. 26).

В обоснование принимаемых решений уставный суд вправе ссылаться на Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные нормы международного права, международные договоры, а также на правовые позиции решений Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 72).

Модельным законом предусмотрены полномочия уставного суда по разрешению дел о проверке на соответствие уставу субъекта Российской Федерации уставов и нормативных актов органов местного самоуправления, разрешению споров между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъектов Российской Федерации и других обращений (ст. 3), связанных с деятельностью органов местного самоуправления. Это крайне важно, поскольку такие акты остаются вне пределов конституционного контроля.

Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации не предполагают возможности оценки конституционности нормативных актов органов местного самоуправления на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации. С принятием постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации суды общей юрисдикции прекратили проверку соответствия конституциям и уставам субъектов Российской Федерации нормативных актов их органов власти, уставов муниципальных образований и нормативных актов органов местного самоуправления, поскольку федеральным законодательством эти вопросы не урегулированы. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, они могут быть разрешены на уровне законодательства субъектов Российской Федерации с учреждением судебных органов конституционного контроля. В модельном законе нашла отражение эта позиция Конституционного Суда Российской Федерации, а также предусмотрена возможность реализации конституционного права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 82, 86, 90, 94, 107). Необходимость организации судебной защиты местного самоуправления на должном уровне отмечалась на заседании Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации39.

В модельном законе предлагается наделить уставный суд правом предварительного контроля за законами и иными нормативными актами, предлагаемыми для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации или местного самоуправления (подпункт «д» п. 1 ч. 1 ст. 3). Целесообразность такого контроля со стороны уставного суда видится в необходимости предотвратить принятие референдумом законодательного акта, противоречащего уставу субъекта Российской Федерации, поскольку такие акты наделяются большой юридической силой и подлежат изменениям или отмене, как правило, лишь на референдуме. Именно такое условие предусмотрено в допустимости запроса о проверке на соответствие уставу субъекта Российской Федерации выносимого на референдум нормативного акта. Кроме того, возможность обращения в уставный суд по поводу такого акта наступает после регистрации инициативы по проведению референдума (ст. 87). В случае признания уставным судом законопроекта не соответствующим уставу решение о назначении референдума по принятию такого акта не принимается.

Предварительный контроль уставный суд осуществляет и за не вступившими в силу договорами и соглашениями, заключаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт «е» п. 1 ч. 1 ст. 3). При этом заключенный договор или соглашение допустимы к проверке уставным судом, если они подлежат дальнейшей ратификации законодательным органом или утверждению иным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. А если проверке подлежит договор, заключенный между субъектами Российской Федерации, то он не должен касаться вопросов ведения Российской Федерации или совместного ведения с Российской Федерацией (ст. 91), поскольку такие договоры подлежат проверке Конституционным Судом Российской Федерации. Кроме того, следует иметь в виду, что признание договора или соглашения, заключенного между субъектами Российской Федерации, уставным судом одного из субъектов Российской Федерации имеет правовое значение лишь для этого субъекта Федерации и вовсе не исключает его проверку на соответствие уставу другого субъекта Российской Федерации его уставным судом.

Поскольку одной из главных целей уставного суда обозначена защита основных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 3), уставный суд наделен правом конкретного контроля за соответствием законов и иных нормативных актов уставу субъекта Российской Федерации, осуществляемого по жалобам граждан на нарушение их прав и свобод таким актом, а также по запросам судов (п. 3 и 4 ч. 1 ст. 3). Здесь важно отметить, что в отличие от Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» проверке уставным судом по жалобам граждан подлежат не только законы, но и иные нормативные акты законодательного, исполнительного органов субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Толкование уставным судом устава субъекта Российской Федерации модельным законом допускается в строго определенной процедуре, установленной в гл. XV закона. В ней предусмотрены, в отличие от Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», кроме перечисления субъектов права на обращение с запросом о толковании и обязательности толкования, еще и условия допустимости запроса о толковании устава, особенности производства и пределы толкования. Установленные модельным законом ограничения при рассмотрении дел о толковании устава необходимы, поскольку, осуществляя толкование, уставный суд не только обеспечивает верховенство и непосредственное действие устава, но фактически участвует в процессе нормотворчества. О необходимости законодательно закрепленных ограничений для уставного суда при толковании устава свидетельствует уже сложившаяся практика рассмотрения конституционными и уставными судами субъектов Российской Федерации дел по толкованию конституций и уставов40.

В интересах защиты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации от необоснованных обвинений и смещения их с должности модельный закон предусматривает право уставного суда давать заключение по запросу законодательного органа субъекта Российской Федерации о соблюдении установленного порядка отрешения от должности главы администрации (губернатора) субъекта Российской Федерации по основаниям, предусмотренным уставом субъекта Российской Федерации (п. 6 ч. 1 ст. 3). В действующих же законах о конституционных и уставных судах субъектов Российской Федерации суды нередко наделяются не свойственными конституционному правосудию функциями: устанавливать факты, умысел в совершении преступлений, нарушении конституции, законов, присяги высшими должностными лицами41. В связи с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым установлено обоюдное право досрочного прекращения полномочий законодательного(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и наоборот, в случаях, оговоренных названным федеральным законом, модельный закон впервые предусматривает участие уставного суда в этой процедуре. Наделение уставного суда полномочиями по даче заключения о наличии оснований как для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта (вариант 2 п. 6 ч. 1 ст. 3), так и для роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти (п. 7 ч. 1 ст. 3) важно в целях обеспечения стабильности государственной власти в субъектах Российской Федерации и защиты от принятия скоропалительных и необоснованных решений по досрочному прекращению полномочий органов законодательной и исполнительной власти. Процедура осуществления этих полномочий уставным судом предусмотрена в гл. XVI (вариант 2) и XVII модельного закона.

Модельным законом предлагается закрепить право уставного суда на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке на соответствие Конституции Российской Федерации устава субъекта Российской Федерации или закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (п. 8 ч. 1 ст. 3).

Предусмотрено модельным законом и право уставного суда на законодательную инициативу по вопросам его ведения (п. 9 ч. 1 ст. 3), хотя такие полномочия конституционных и уставных судов имеют неоднозначную оценку в научных кругах. Здесь высказывается опасение, что уставный суд при осуществлении законодательной инициативы может стать судом инициированного им закона42.

Учитывая, что одной из причин медленного становления уставных судов называется недостаток бюджетных средств в субъектах Российской Федерации, модельным законом предусматривается создание небольшого по численности (из пяти-шести судей) уставного суда. Формирование его может осуществляться частично из судей работающих, а частично из судей, работающих не на постоянной основе, которые могут быть избраны из числа лиц, занимающихся преподавательской, научной или иной творческой деятельностью. Труд таких судей оплачивается лишь за участие в рассмотрении дел.

Закон предлагает несколько вариантов наделения полномочиями судей уставного суда и порядка их избрания (ст. 4, 10).

Образованию независимого уставного суда будут способствовать участие в его формировании всех трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), наделение судей их полномочиями, а также органов местного самоуправления и общественности.

С учетом предоставленной Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» возможности предусматривать некоторые особенности статуса судей уставных судов модельный закон предлагает закрепить более высокие требования к кандидатам в судьи уставного суда по возрасту и стажу юридической работы по сравнению с судьями низших звеньев федеральных судов (ст. 9). Объясняется это тем, что рассмотрение вопросов, относящихся к компетенции уставного суда, юридическая сила и окончательность принимаемых ими решений требуют от судей большого жизненного и профессионального опыта. Срок их полномочий предлагается предусмотреть в 10–12 лет (ст. 13), что является дополнительной гарантией независимости уставного суда.

Исходя из единства статуса судей, установленного Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» и определенного Законом «О статусе судей в Российской Федерации», в модельном законе предусмотрено распространение норм этих законов на судей уставного суда, включая гарантии их независимости, неприкосновенности, материального и социального обеспечения (последние осуществляются за счет бюджета субъекта Российской Федерации) (ст. 14), а также основания приостановления и прекращения полномочий (ст. 17, 18). Определены и ограничения на занятия и действия, не совместимые с должностью судьи уставного суда (ст. 12).

Законом предлагается избрание председателя, заместителя и секретаря уставного суда из своего состава сроком на четыре года, ротация судей, занимающих эти должности, и допускается переизбрание их на второй срок (ст. 21).

В модельном законе (ст. 39) правом возвращения обращений в случаях их несоответствия требованиям, оговоренным в законе, наделен председатель уставного суда, который кроме указания причин возврата обращения при необходимости сообщает заявителю, в какой компетентный орган тот может обратиться за разрешением поставленных вопросов. Этот порядок отличается от установленного законом для решения подобных вопросов Конституционным Судом Российской Федерации и объясняется тем, что в отличие от федерального суда вряд ли на уровне субъекта Российской Федерации удастся сформировать секретариат (канцелярию) уставного суда из юристов высокого класса с докторскими и кандидатскими степенями. Кроме того, в модельном законе впервые предусматривается право сторон на участие в стадии предварительного рассмотрения уставным судом обращений, а именно при решении им вопроса о принятии или непринятии к рассмотрению поступившего в суд запроса или обращения (ч. 3 ст. 39 и ч. 3 ст. 41). Возможность выслушать мнение сторон при решении данного вопроса поможет уставному суду более объективно подходить к отказу в принятии обращения к рассмотрению и вынесению определений, не подлежащих дальнейшему обжалованию.

По всем вопросам, отнесенным к компетенции уставного суда, модельный закон предусматривает более широкий круг субъектов права на обращение в него с запросом или жалобой по сравнению с Конституционным Судом Российской Федерации. Таким правом наделены главы субъектов Российской Федерации, их законодательные органы и каждый депутат в отдельности, органы местного самоуправления, федеральные суды, прокурор, уполномоченный по правам человека субъекта Российской Федерации (ст. 82), общественные объединения, граждане (ст. 86), иные лица и органы в случаях и в порядке, установленных законодательством субъекта Российской Федерации (ст. 98). Наделяя перечисленные субъекты правом обращения в уставный суд, авторы проекта преследовали цель создать условия для наиболее полного выполнения стоящих перед ним задач в деле защиты конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, верховенства и непосредственного действия устава на территории соответствующего субъекта РФ.

Предложенное в ст. 38 модельного закона положение о госпошлине объясняется тем, что вопросы установления государственной пошлины относятся к компетенции Федерации. Это один из вопросов, которые необходимо урегулировать на федеральном уровне для обеспечения деятельности уставных судов. До принятия необходимых изменений в Федеральный закон «О государственной пошлине» можно решить вопрос о взимании госпошлины постановлением законодательного органа субъекта Российской Федерации о порядке введения в действие закона об уставном суде.

Таковы главные моменты выносимого на суд читателей проекта модельного закона об уставном суде. Естественно, что одним из первоочередных вопросов является процедура его реализации. В этом аспекте, на наш взгляд, модельный закон может быть рассмотрен в Совете Федерации, который выработает рекомендации регионам о том, какие варианты решений удобнее выбрать43. Наконец, здесь возможна и активная роль межрегиональных ассоциаций в обсуждении модельного закона и подготовке соответствующих рекомендаций входящим в ассоциацию субъектам Российской Федерации. Тем более, что такой опыт у отдельных ассоциаций уже имеется44.

Модельный закон (проект) «Об Уставном суде субъекта Российской Федерации»

Настоящий Закон определяет правовые основы организации и деятельности Уставного суда субъекта Российской Федерации (далее — Уставного суда), его место в судебной системе, статус его судей, общие принципы конституционного судопроизводства, а также особенности производства по отдельным категориям дел в Уставном суде.

Раздел первый
Организация Уставного суда и статус его судей

Глава I. Общие положения

Статья 1. Уставный суд — орган судебной власти субъекта
Российской Федерации

Уставный суд — судебный орган уставного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством уставного судопроизводства.

Деятельность Уставного суда направлена на защиту конституционного строя, обеспечение единства государственной власти, принципа разделения властей, на содействие в создании самостоятельной системы законодательства субъекта Российской Федерации, упрочение законности в правотворчестве и применении права.

Уставный суд входит в единую судебную систему Российской Федерации.

Статья 2. Законодательство об Уставном суде

Полномочия, порядок образования и деятельности Уставного суда определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», Уставом субъекта Российской Федерации и настоящим Законом.

Статья 3. Полномочия Уставного суда

В целях защиты конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, верховенства и непосредственного действия Устава на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, Уставный суд:

1. Разрешает дела о соответствии Уставу субъекта Российской Федерации:

а) законов субъекта Российской Федерации, принятых по вопросам ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации или по вопросам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, если нет в производстве Конституционного Суда Российской Федерации дела по аналогичному вопросу или принятого им решения;

б) нормативных актов законодательного органа субъекта Российской Федерации, главы администрации (губернатора), субъекта Российской Федерации, органа исполнительной власти (администрации, правительства, кабинета министров) субъекта Российской Федерации;

в) нормативных актов местных органов государственной власти (для тех субъектов, где на уровне районов, городов областного, краевого значения учреждены органы государственной власти);

г) уставов и нормативных актов органов местного самоуправления;

д) законопроекта, проекта иного нормативного акта, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации или местный референдум;

е) не вступивших в силу договоров и соглашений, заключаемых:

между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления;

органами государственной власти субъекта Российской Федерации в области международных связей.

2. Разрешает споры о компетенции:

а) между органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

б) между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления;

в) между органами местного самоуправления.

. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан (объединений граждан) проверяет соответствие законов субъекта Российской Федерации или их отдельных положений, а также иных нормативных актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, Уставу субъекта Российской Федерации.. По запросам судов проверяет соответствие законов субъекта Российской Федерации или их отдельных положений, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, Уставу субъекта Российской Федерации.. Дает толкование Устава субъекта Российской Федерации.

6. (Вариант 1). По запросу законодательного органа субъекта Российской Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка отрешения от должности главы администрации (губернатора) субъекта Российской Федерации по основаниям, предусмотренным Уставом субъекта Российской Федерации45;

(Вариант 2). По запросу законодательного органа субъекта Российской Федерации дает заключение о наличии оснований для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом и Уставом субъекта Российской Федерации.

7. По запросу высшего должностного лица субъекта Российской Федерации дает заключение о наличии оснований для принятия решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом и Уставом субъекта Российской Федерации.

8. Вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации закона, в том числе и Устава субъекта Российской Федерации, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

9. Выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.

Уставный суд решает исключительно вопросы права и при осуществлении уставного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

По вопросам своей внутренней деятельности Уставный суд принимает Регламент Уставного суда.

Статья 4. Состав, порядок образования и срок полномочий
Уставного суда

(Вариант 1). Уставный суд состоит из

(6) судей, назначаемых на должность законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению главы субъекта Российской Федерации46.

Уставный суд вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее двух третей от общего числа судей.

Полномочия Уставного суда не ограничены определенным сроком.

(Вариант 2). Уставный суд состоит из

(6) судей, назначаемых на должность законодательным органом субъекта Российской Федерации, в том числе (2) судей по представлению главы субъекта Российской Федерации, (2) судей по представлению законодательного органа субъекта Российской Федерации, (2) судей по представлению органов судейского сообщества.

При этом половина судей назначается для работы на постоянной основе, а другая половина на непостоянной основе47.

Полномочия Уставного суда не ограничены определенным сроком.

Статья 5. Основные принципы деятельности Уставного суда

1. Уставный суд решает дела, отнесенные к его ведению, исключительно по вопросам права, не вмешиваясь в политические вопросы.

2. Уставный суд не вправе рассматривать дела, отнесенные к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

3. Уставный суд осуществляет судопроизводство на основе независимости, коллегиальности, гласности, устности, равенства всех перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон, использования русского языка — государственного языка Российской Федерации с предоставлением возможности участникам процесса пользоваться родным языком.

Статья 6. Обязательность решений Уставного суда

Вступившие в силу решение Уставного суда, а также его законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения, вынесенные по вопросам, отнесенным к его подведомственности, обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Статья 7. Окончательность решений Уставного суда

Решение Уставного суда, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.

Уставный суд вправе пересмотреть принятое им решение, если оно основывалось на нормах Устава или закона, признанных впоследствии Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными.

Статья 8. Гарантии деятельности Уставного суда

Уставный суд независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов.

Финансирование Уставного суда производится за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и обеспечивает возможность независимого осуществления конституционного судопроизводства в полном объеме. В бюджете субъекта Российской Федерации ежегодно предусматриваются отдельной статьей необходимые для обеспечения деятельности Уставного суда средства, которыми Уставный суд распоряжается самостоятельно. Смета расходов Уставного суда не может быть уменьшена по сравнению с предыдущим финансовым годом.

Уставный суд самостоятельно и независимо осуществляет информационное и кадровое обеспечение своей деятельности.

Имущество, необходимое Уставному суду для осуществления его деятельности и находящееся в его оперативном управлении, является собственностью субъекта Российской Федерации.

Какое бы то ни было ограничение правовых, организационных, финансовых, информационных, материально-технических, кадровых и других условий деятельности Уставного суда, установленных настоящим Законом, не допускается.

Глава II. Статус судьи уставного суда

Статья 9. Требования, предъявляемые к кандидату
на должность судьи Уставного суда

Судьей Уставного суда может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший ко дню назначения возраста не менее (35) лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее (10) лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.

Статья 10. Порядок назначения на должность судьи Уставного суда

Предложения о кандидатах на должности судей Уставного суда могут вноситься главе субъекта Российской Федерации или (второй вариант) в органы, установленные частью первой статьи четвертой настоящего Закона группой депутатов48 законодательного органа субъекта Российской Федерации, местными органами государственной власти (там, где они имеются), представительными органами местного самоуправления, органами судейского сообщества субъекта Российской Федерации, юридическими научными и учебными заведениями субъекта Российской Федерации.

Законодательный орган рассматривает вопрос о назначении на должность судьи Уставного суда на очередной сессии после получения представления главы субъекта Российской Федерации или (второй вариант) представлений органов, установленных частью первой статьи четвертой настоящего Закона.

Каждый судья Уставного суда назначается на должность49 в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи Уставного суда считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа депутатов законодательного органа50.

В случае выбытия судьи из состава Уставного суда представление о назначении другого лица на вакантное место судьи вносится в установленном настоящим Законом порядке в законодательный орган не позднее месяца со дня открытия вакансии.

Статья 11. Присяга судьи Уставного суда

Председатель законодательного органа в порядке, установленном законодательным органом, приводит к присяге лицо, назначенное на должность судьи Уставного суда.

Судья Уставного суда приносит присягу следующего содержания: «Клянусь честно и добросовестно исполнять обязанности судьи Уставного суда, подчиняясь при этом Конституции Российской Федерации, Уставу субъекта Российской Федерации, ничему и никому более».

Статья 12. Занятия и действия, не совместимые
с должностью судьи Уставного суда

Судья Уставного суда не может быть депутатом законодательного органа, иных представительных органов, занимать либо сохранять за собой другие государственные или общественные должности, иметь частную практику, заниматься предпринимательской, иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, занятие которой не должно препятствовать выполнению обязанностей судьи Уставного суда и не может служить уважительной причиной отсутствия на заседании, если на то не дано согласия Уставного суда.

Судья Уставного суда не вправе осуществлять защиту или представительство, кроме законного представительства, в суде, арбитражном суде или иных органах, оказывать кому бы то ни было покровительство в получении прав и освобождении от обязанностей.

Судья Уставного суда не может принадлежать к политическим партиям и движениям, материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, участвовать в кампаниях по выборам в органы государственной власти и органы местного самоуправления, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью. Он не может также входить в руководящий состав каких-либо общественных объединений, даже если они и не преследуют политических целей.

Судья Уставного суда не вправе, выступая в печати, иных средствах массовой информации и перед любой аудиторией, публично высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Уставном суде, а также который изучается или принят к рассмотрению Уставным судом, до принятия решения по этому вопросу.

Ничто в настоящей статье не может рассматриваться как ограничение права судьи Уставного суда свободно выражать свою волю гражданина и избирателя путем голосования на выборах и референдуме.

Статья 13. Срок полномочий судьи Уставного суда

Судья Уставного суда назначается на должность на срок (12) лет. Предельный возраст для пребывания в должности судьи Уставного суда (65) лет51.

Назначение на должность судьи Уставного суда на второй срок (не допускается).

Судья Уставного суда считается вступившим в должность с момента принесения им присяги. Его полномочия прекращаются в последний день месяца, в котором истекает срок его полномочий или в котором ему исполняется (65) лет.

Судья Уставного суда, срок полномочий которого истек, продолжает исполнять обязанности судьи до назначения на должность нового судьи или до принятия итогового решения по делу, начатому с его участием.

Статья 14. Гарантии независимости судьи Уставного суда

1. На судей Уставного суда распространяются гарантии независимости судей, их неприкосновенности, а также материального обеспечения и социальной защиты, установленные Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и иными федеральными законами, реализация которых осуществляется за счет средств бюджета Российской Федерации.

2. Законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации судьям Уставного суда могут быть установлены дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты52.

Статья 15. Несменяемость судьи Уставного суда

Судья Уставного суда несменяем. Полномочия судьи Уставного суда могут быть прекращены или приостановлены не иначе, как в порядке и по основаниям, установленным настоящим Законом.

Статья 16. Равенство прав судей Уставного суда

Судьи Уставного суда пользуются равными правами.

Судья Уставного суда имеет право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым в заседаниях Уставного суда.

Полномочия Председателя, заместителя Председателя Уставного суда устанавливаются настоящим Законом.

Статья 17. Приостановление полномочий судьи Уставного суда

Полномочия судьи Уставного суда могут быть приостановлены в случаях:

1) признания судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу;

2) дачи согласия Уставным судом на привлечение судьи к уголовной ответственности или заключения его под стражу;

3) участия судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в органы государственной власти или местного самоуправления.

Приостановление полномочий судьи Уставного суда осуществляется по решению Уставного суда, принимаемому не позднее месяца со дня выявления основания к их приостановлению.

Судья Уставного суда, полномочия которого приостановлены, не вправе участвовать в заседаниях Уставного суда, а также направлять официальные документы в государственные органы и организации, общественные объединения, должностным лицам и гражданам и истребовать от них какие-либо документы и иную информацию.

Уставный суд приостанавливает полномочия судьи до отпадения основания к их приостановлению. Восстановление полномочий судьи оформляется решением Уставного суда.

Приостановление полномочий судьи Уставного суда не влечет за собой приостановления выплаты этому судье, а если он признан безвестно отсутствующим — его семье, заработной платы и не лишает его гарантий, установленных настоящим Законом.

Статья 18. Прекращение полномочий судьи Уставного суда

Полномочия судьи Уставного суда прекращаются ввиду:

1) обнаружившегося нарушения порядка его назначения на должность судьи Уставного суда, установленного Уставом субъекта Российской Федерации и настоящим Законом;

2) истечения срока полномочия судьи или достижения судьей предельного возраста пребывания в должности;

3) личного письменного заявления судьи об отставке до достижения им предельного возраста пребывания в должности, о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или иным причинам;

4) утраты судьей гражданства Российской Федерации;

5) вынесенного в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу;

6) совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи;

7) продолжения судьей, несмотря на предупреждение со стороны Уставного суда, занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью;

8) неучастия судьи в заседании Уставного суда или уклонения его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин;

9) признания судьи недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

10) объявления судьи умершим решением суда, вступившим в законную силу;

11) смерти судьи;

12) ликвидации Уставного суда в связи с изменениями Устава субъекта Российской Федерации;

13) иных оснований, предусмотренных Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации».

Полномочия судьи Уставного суда могут быть прекращены ввиду неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять обязанности судьи.

Прекращение полномочий судьи Уставного суда осуществляется по решению Уставного суда, которое направляется главе субъекта Российской Федерации (или) в орган, представлявший кандидата, в законодательный орган субъекта Российской Федерации, и является официальным уведомлением об открытии вакансии.

Прекращение полномочий судьи Уставного суда по основанию, указанному в пункте 1 части первой настоящей статьи, производится законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению Уставного суда.

Прекращение полномочий судьи Уставного суда по основанию, указанному в пункте 6 части первой настоящей статьи, производится законодательным органом по представлению Уставного суда, принятому большинством судей.

Статья 19. Отставка судьи Уставного суда

Судья считается ушедшим или удаленным в отставку, если его полномочия прекращены по основаниям, предусмотренным пунктами 2, 3, 9 и 12 части первой и частью второй статьи 18 настоящего Закона.

Ушедшему или удаленному в отставку судье Уставного суда выплачивается разовое пособие в размере (денежного содержания за каждый полный год работы судьей).

Пребывающему в отставке судье Уставного суда, имеющему стаж работы в должности судьи Уставного суда не менее (12) лет, по достижении пенсионного возраста выплачивается по его выбору пенсия на общих основаниях или пожизненное содержание в размере(восьмидесяти) процентов денежного вознаграждения работающего судьи Уставного суда.

Пожизненное содержание выплачивается за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

На судью Уставного суда, пребывающего в отставке, распространяются положения статуса судьи, пребывающего в отставке, установленные законодательством Российской Федерации.

Глава III. Организация деятельности Уставного суда

Статья 20. Организационные формы Уставного судопроизводства

Уставный суд рассматривает и разрешает дела в заседаниях Уставного суда.

В заседаниях участвуют все судьи Уставного суда.

В заседаниях Уставного суда могут участвовать глава субъекта Российской Федерации, председатель законодательного органа субъекта Российской Федерации, руководитель правительства субъекта Российской Федерации, председатель краевого (областного) и соответствующего им суда, председатель арбитражного суда субъекта Российской Федерации, прокурор субъекта Российской Федерации, уполномоченный по правам человека субъекта Российской Федерации и их представители, которые вправе излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам.

Статья 21. Избрание Председателя и заместителя
Председателя Уставного суда

В заседании Уставного суда судьи большинством голосов от общего числа судей избирают из своего состава тайным голосованием в индивидуальном порядке сроком на (четыре) года Председателя, заместителя Председателя Уставного суда и судью-секретаря53.

Председатель, заместитель Председателя Уставного суда по истечении срока их полномочий могут быть избраны на новый срок.

Председатель, заместитель Председателя Уставного суда могут по личному письменному заявлению сложить с себя эти полномочия. Сложение полномочий констатируется решением Уставного суда.

По инициативе не менее двух судей Уставного суда, считающих, что Председатель или заместитель Председателя Уставного суда недобросовестно исполняет свои обязанности либо злоупотребляет своими правами, может быть поставлен вопрос о его досрочном освобождении от соответствующей должности. Вопрос о досрочном освобождении от должности указанных лиц решается большинством голосов от общего числа судей Уставного суда.

В случае, если должность Председателя или заместителя Председателя Уставного суда окажется вакантной, новые выборы проводятся не позднее одного месяца со дня открытия вакансии в порядке, установленном настоящей статьей. По истечении срока полномочий указанные должностные лица продолжают исполнять свои обязанности до проведения новых выборов.

Статья 22. Председатель Уставного суда

Председатель Уставного суда:

1) руководит подготовкой заседаний Уставного суда, созывает их и председательствует на них;

2) вносит на обсуждение Уставного суда вопросы, подлежащие рассмотрению в заседаниях;

3) представляет Уставный суд в отношениях с государственными органами и организациями общественными объединениями, по уполномочию Уставного суда выступает с заявлениями от его имени;

4) осуществляет общее руководство аппаратом Уставного суда, представляет на утверждение Уставного суда кандидатуры руководителей аппарата (секретариата, канцелярии) Уставного суда, иных служб Уставного суда, а также Положение об аппарате (секретариате, канцелярии) Уставного суда и штатное расписание аппарата;

5) осуществляет другие полномочия в соответствии с настоящим законом и Регламентом Уставного суда.

Председатель Уставного суда издает приказы и распоряжения.

Статья 23. Временное исполнение обязанностей
Председателя Уставного суда

Во всех случаях, когда Председатель Уставного суда не в состоянии исполнять свои обязанности, их временно исполняет заместитель Председателя Уставного суда.

В случае невозможности исполнения обязанностей Председателя заместителем Председателя Уставного суда исполнение этих обязанностей переходит к судье, имеющему наибольший стаж работы в должности судьи Уставного суда, а при равном стаже — к старейшему по возрасту судье Уставного суда.

Статья 24. Заместитель Председателя Уставного суда

Заместитель Председателя Уставного суда осуществляет по уполномочию Председателя Уставного суда отдельные его функции, а также выполняет свои обязанности, возложенные на него Уставным судом.

Статья 25. Судья-секретарь Уставного суда

Судья-секретарь:

1) организационно обеспечивает подготовку и проведение заседаний Уставного суда;

2) доводит до сведения соответствующих органов, организаций и лиц решения, принятые Уставным судом, и информирует суд об их исполнении;

3) организует информационное обеспечение судей Уставного суда;

4) осуществляет другие полномочия в соответствии с настоящим Законом и Регламентом Уставного суда.

Статья 26. Регламент Уставного суда

По вопросам своей внутренней деятельности Уставный суд принимает Регламент Уставного суда.

В Регламенте Уставного суда на основе Устава субъекта Российской Федерации и настоящего Закона устанавливаются: порядок распределения дел в Уставном суде; некоторые правила процедуры и этикета в заседаниях; особенности делопроизводства в Уставном суде; требования к работникам аппарата Уставного суда; иные вопросы внутренней деятельности и судопроизводства Уставного суда, не урегулированные настоящим Законом.

В случаях, не урегулированных настоящим законом и Регламентом Уставного суда, Уставный суд руководствуется соответствующими нормами Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», нормами Гражданско-процессуального кодекса РСФСР, законодательством о федеральных судах и судьях.

Раздел второй
Общие правила производства в Уставном суде

Глава IV. Принципы уставного производства

Статья 27. Конституционная законность

Уставный суд и его судьи, поддерживая верховенство и непосредственное действие Устава субъекта Российской Федерации, обеспечивают в пределах своей компетенции конституционную законность на всей территории субъекта Российской Федерации.

Статья 28. Независимость

Судьи Уставного суда независимы и руководствуются при осуществлении своих полномочий только Конституцией Российской Федерации, Уставом субъекта Российской Федерации и настоящим Законом.

В своей деятельности судьи Уставного суда выступают в личном качестве и не представляют каких бы то ни было государственных или общественных органов, политических партий и движений, государственных, иных предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц, государственных и территориальных образований, наций, социальных групп.

Решения и другие акты Уставного суда выражают соответствующую Конституции Российской Федерации, Уставу субъекта Российской Федерации правовую позицию судей, свободную от политических пристрастий.

Судьи Уставного суда принимают решения в условиях, исключающих постороннее воздействие на свободу их волеизъявления. Они не вправе запрашивать или получать от кого бы то ни было указания по вопросам, принятым к предварительному изучению либо рассматриваемым Уставным судом.

Какое бы то ни было вмешательство в деятельность Уставного суда не допускается и влечет за собой предусмотренную федеральным законодательством ответственность.

Статья 29. Коллегиальность

Рассмотрение дел и вопросов, а также принятие решений по ним производятся Уставным судом коллегиально. Решение принимается только теми судьями, которые участвовали в рассмотрении дела в судебном заседании.

Уставный суд правомочен принимать решения при наличии не менее (4) (или) (двух третей) судей.

При определении кворума не принимаются в расчет судьи, отстраненные от участия в рассмотрении дела, и судьи, полномочия которых приостановлены.

Статья 30. Гласность

Рассмотрение дел в заседаниях Уставного суда проводится открыто. Проведение закрытых заседаний допускается лишь в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Решения, принятые как в открытых, так и в закрытых заседаниях, провозглашаются публично.

Статья 31. Устность разбирательства

1. Разбирательство в заседаниях Уставного суда происходит устно. В ходе рассмотрения дел Уставный суд заслушивает объяснения сторон, показания экспертов и свидетелей, оглашает имеющиеся документы.

2. В засе

...