Е. Б. Лупарев

Иностранный субъект в административном процессе

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.92

ББК 67.401

Л85

Автор:
Лупарев Е. Б., доктор юридических наук, профессор, академик Евразийской академии административных наук, заведующий кафедрой конституционного и административного права Кубанского государственного университета.

Рецензенты:
Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор;
Жеребцов А. Н., доктор юридических наук, доцент.

Монография посвящена проблематике участия в административном процессе иностранных субъектов, как физических лиц, так и организаций.

Работа имеет своей целью анализ различных процессуальных аспектов участия иностранных субъектов в административно-правовых спорах, в производстве по делам об административных правонарушениях, а также в различных формах обязательного административно-судебного контроля.

Законодательство приведено по состоянию на 15 января 2022 г.

Адресована преподавателям юридических вузов и факультетов, научным сотрудникам, аспирантам, студентам высших учебных заведений.

Печатается в авторской редакции.

УДК 342.92

ББК 67.401

© Лупарев Е. Б., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ОТ АВТОРА

Русский человек так уверен в своей силе
и крепости, что он не прочь и поломать себя:
он мало занимается своим прошедшим
и смело глядит вперед.
Что хорошо — то ему и нравится,
что разумно — того ему и подавай,
а откуда оно идет, — ему все равно.
И. С. Тургенев «Хорь и Калиныч»

Автор данной работы тоже смотрит вперед в своем желании привнести больше элементов разумности в отечественную систему административного процесса. И не потому, что существующая абсолютно его не устраивает, а лишь потому, что работает весьма неэффективно в силу ряда объективно-­субъективных (правовых) и собственно субъективных причин, о которых в том числе написано в данной работе. Актуальность темы, работы, связанной с иностранными субъектами в административном процессе, объясняется тем, что действующее законодательство об административном судопроизводств, а также производстве по делам об административных правонарушениях скорректировало ранее существовавшие подходы к определению адми­нистра­тивно-­процессуальной правосубъектности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций, выступающих в административном процессе в том или ином качестве.

В связи с тем, что в новейшее время в отечественной админист­ративно-­процессуальной науке не проводилось исследований, посвященных всестороннему исследованию статуса иностранных субъектов, как участников административного судопроизводства, остро стоит вопрос о теоретическом исследовании основополагающих принципов статуса иностранных субъектов как в судебном, так и во внесудебном административном процессе и выработке практических рекомендаций судам и административным органам по применению международных договоров и актов межгосударственных органов в административном процессе, тем более, что изменения, внесенные в Конституцию Российской Федерации в 2020 году, существенно корректируют подходы к данному вопросу.

Как результат исследования мы видим детальное исследование статуса иностранных субъектов как участников административного судопроизводства, внесудебного административного процесса, производства по делам об административных правонарушениях в различных процессуальных статусах.

Теоретическое исследование защиты публичных прав и законных интересов иностранных субъектов — гарантия того, что Российская Федерация была, есть и будет во многом образцом построения эффективной системы построения действенного механизма, обеспечивающего защиту как индивидуальных интересов иностранцев, так и защиту легальных иностранных инвестиций в отечественную экономику.

Действующее административно-­процессуальное законодательство дифференцированно трактует участие иностранных субъектов при рассмотрении административных дел судами: Кодекс административного судопроизводства РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ содержат различные основания ограничения административно-­процессуальной дееспособности иностранных граждан и организаций, особенности участия указанных лиц в качестве участников судопроизводства и лиц, содействующих административному судопроизводству. Данная проблема претерпела различные теоретические и правоприменительные подходы в новейшей отечественной практике правоприменения с 90-х годов 20 века и до настоящего времени. Соответственно, перед нами возникла необходимость выработать единые принципы участия иностранных субъектов в административном судебном и внесудебном процессах в условиях, когда к отечественным организациям и физическим лицам в зарубежных странах могут применяться процессуальные правоограничения, не нарушая при этом основополагающих принципов международных отношений.

Глава 1.
СОВРЕМЕННАЯ ДИСКУССИЯ О СОДЕРЖАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

1.1. К вопросу о современном понимании административного процесса

Пишут, что современная дискуссия о сущности административного процесса зашла в тупик1.

Если иллюстрировать дискуссию по данному вопросу в научно-­историческом аспекте, то складывается следующая картина.

Не смотря на то, что еще со времени развития науки административного права в Российской Империи в работах В. А. Рязановского2 зародились основные подходы к определению данного понятия и его места среди юридических процессов (гражданского, уголовного), до сих пор среди ученых нет единства в определении не столько сущности, сколько объема административного процесса и административно-процессуального права.

Достаточно исчерпывающий анализ существующих точек зрения на сущность административного процесса дан в целом ряде работ по этому вопросу3.

С точки зрения проводимого исследования важно определить, включает ли в себя административно-правовой спор помимо процессуальных и материальных ­какие-либо еще элементы. Исходя из этой задачи, необходимо обратиться к дискуссии по вопросу о сущности административного процесса, которая, по сути, сводится к узкому и более или менее широкому пониманию административного процесса. В данном случае оставляется в стороне подход, выраженный некоторыми авторами, например, В. Н. Баландиным и А. А. Павлушиной, связывающих административный процесс исключительно с привлечением к административной ответственности, хотя они же относят административный процесс к разновидности правоприменительного юридического процесса, который подразумевает деятельность суда или административного органа по разрешению спора4.

Анализ показывает, что практически ни один автор не исключает административно — правовой (иногда именуемый, как административный) спор из числа объектов административного процесса. Другое дело, что более широкое понимание административного процесса связано не только с включением в административный процесс тех или иных производств, но и с определенным пониманием самого административно-правового спора.

Если попытаться дать краткий историко-правовой анализ развития точек зрения на административный процесс, то первой, по данным А. А. Демина, была именно узкая трактовка процесса вообще (безотносительно материальных норм), сделанная О. Бюловым, который формулировал процесс, как юридическое отношение между сторонами и судом5.

В отечественной науке к сторонникам так называемого «узкого» подхода в понимании административного процесса можно отнести Н. Г. Салищеву6, М. Я. Масленникова7, А. А. Демина8. Недостатком достаточно узких подходов к пониманию административного процесса, на наш взгляд, как раз выступает то, что они понимают административно-правовой спор лишь как конфликт, способ защиты субъективного публичного права, а не как управленческое отношение, урегулированное нормами права. Это в свою очередь проистекает из того, что достаточно узко понимается объект административно-правового спора. Даже называя в качестве объекта административно-правового спора субъективные публичные права (а не их защиту) многие авторы сводят их лишь к нарушенным по мнению граждан или юридических лиц правам, то есть говорят об административном процессе исключительно исходя из юрисдикционных подходов. Проиллюстрируем это, исходя из высказанных в разное время точек зрения по этому вопросу.

Так Н. Г. Салищева связывает административный спор лишь с юрисдикционной оценкой того или иного действия9. Можно предположить, что в правовых и общественно-политических условиях того периода, когда писалась эта работа, такой подход к трактовке административного спора в административном процессе был единственно возможным и достаточно рациональным.

Пытаясь обобщить позицию сторонников узкого подхода к пониманию административного процесса, С. Н. Махина определяет, что к нему относят регламентированную законом деятельность по рассмотрению административных споров, а также деятельность по применению мер административного принуждения10. В принципе, с такой позицией отчасти можно было бы согласиться, если бы ее сторонники четко определили по поводу чего возникает административно-правовой (а не административный) спор. Сторонники узкого подхода традиционно считают, что административный процесс связан со спором о праве, допуская наличие процесса не только в органах административной юстиции, но и в других формах разрешения административных споров11.

Современные сторонники более рационального понимания узкого подхода, например Ю. Н. Старилов12, зачастую отождествляют административный процесс с административным судопроизводством, чем вызывают критику со стороны сторонников более широкого понимания данного явления13. В то же время Ю. Н. Старилов избрал позицию, при которой при широком понимании административного процесса в его структуре выделяется управленческий процесс и «собственно» административный, как судебная реакция на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности. Автор акцентирует внимание на том, что административный процесс в его собственном понимании есть процесс судебный и также связан с рассмотрением спора о праве14. Условность понятий, используемых для характеристики административного процесса, как и целого ряда других административно-правовых явлений (например, государственного управления) приводит к тому, что уже целый ряд лет ученые, а за ними и законодатель не могут определиться с соотношением таких основополагающих понятий, как процесс, производство и процедура. Нельзя, однако, согласиться с мнением тех авторов, которые считают, что этот спор носит скорее филологический, чем правовой характер15. Некоторые сторонники анализируемого узкого подхода пытаются дифференцировать указанные понятия, исходя из якобы охранительной природы процессуальных отношений16. Очень близко к пониманию сути административного процесса, на наш взгляд, подошел А. А. Демин, который подчеркивает, что в процессуальных отношениях выясняют юридическую истину, обоснованность притязаний на право17. А. А. Демин считает, что процесс как специальный термин юриспруденции отличается от процесса в философском смысле слова18. Но, автором не в полной мере учитывается специфика не столько материально — правовых административных норм, сколько специфика государственного и муниципального управления. В ходе решения стоящих перед соответствующими органами задач могут возникать споры, порядок разрешения которых хоть и в наиболее общем виде, но урегулирован нормами права, а целью таких споров не всегда является выяснение обоснованности притязаний на конкретное право — довольно часто они направлены на выяснение не материальной истины, а управленческой целесообразности, вытекающей из закрепленных правом целей и задач органа, наделенного государственно-властными управленческими полномочиями. Говоря о том, что при реализации компетенции государственного органа спор в правовом смысле отсутствует19, А. А. Демин не определял того, что следует именовать спором, склоняясь, опять же к условности данного термина, что с практической точки зрения попросту недопустимо.

Обратимся к мнению сторонников более широкого понимания административного процесса и их взгляду на место административно-правового спора, как элемента административного процесса. Обычно к этому направлению относят работы таких авторов, как Д. Н. Бахраха20,

И. А. Галагана21, В. Д. Сорокина22, А. П. Коренева23, Ю. М. Козлова24, И. В. Пановой25, О. К. Застрожной26 и ряда других27. Представители данного направления сходятся в том, что административный процесс представляет собой деятельность органов в сфере государственного управления по реализации их компетенции, направленная на разрешение индивидуально-конкретных дел, и на решение иных вопросов, входящих в их компетенцию. В 60-х годах XX века югославский административист Славолюб Попович применительно к законодательству Югославии говорил, о том, что процессом называются правила, которыми должны руководствоваться государственные органы для реализации предписаний материально-правового характера, разделяя общий и особые виды административного процесса28. С целью разграничения всего многообразия деятельности по реализации административно-правовых норм отечественные сторонники широкого подхода к пониманию административного процесса обычно дифференцируют его на различные виды процессов: управленческий29, юрисдикционный, правонаделительный30, правоприменительный (внешний, внутренний, распорядительный, охранительный, принудительный, защитный)31. В рамках того или иного процесса выделяется целый ряд производств, в том числе производство по административным жалобам и спорам32.

Интересно, что представители иных публичных отраслей права, не имеющих кодифицированных процессуальных норм (речь идет, прежде всего, о конституционном праве) также придерживаются широкого подхода к пониманию процесса в конституционном праве, разделяя его на позитивные и юрисдикционные процессуальные формы33.

Наиболее последовательная критика теории широкого понимания процесса вообще и административного процесса, в частности, прозвучала в свое время в работах М. С. Шакарян и А. К. Сергун, утверждавших, что нет необходимости конструирования новых процессуальных отраслей права, аргументируя это тем, что судебная гражданская процессуальная форма позволяет успешно осуществить защиту субъек­тивных прав, и обеспечивает реализацию юридических обязанностей, регулируемых различными отраслями права34. Естественно, что это не единственный аргумент. С авторами можно согласиться в том, что нет необходимости конструирования теории единой процессуальной формы, но нельзя согласиться с тем, что в одних случаях они подтверждают применение терминов процесс и процедура, как однопорядковых (применительно к законотворчеству), а в других случаях (применительно к актам управления) разделяют их35. Такая дифференциация, применительно к близким отраслям публичного права есть ни что иное, как подмена существа дела спором о терминах.

Помимо уже упоминавшихся Ю. Н. Старилова и С. Н. Махиной, ряд авторов, среди которых хотелось бы выделить В. А. Лория36 (хотя взгляды последнего претерпели определенную трансформацию от более узкого к более широкому пониманию объема административного процесса), занимают некую промежуточную позицию между максимально широкой и узкой трактовками административного процесса. Так, в более поздних своих работах, В. А. Лория включает в административный процесс жалобы на действия должностного лица, имеющие административно-правовую форму внешнего выражения, то есть, по сути, административно-правовые споры, разрешаемые в судебном порядке37. Ю. А. Тихомиров считает оправданным вести речь об административном процессе в двояком смысле: как порядке реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих статусов в административной сфере и как порядке рассмотрения коллизий и споров по поводу их нарушений38. Действительно, максимально широкое понимание процесса в ­какой-то степени эклектично, ибо делается попытка на теоретическом уровне объединить органически не связанные явления, имеющие под собой лишь одну общую основу, а именно — последовательную смену действий по реализации норм материального административного права. Говоря о теории процессуального права вообще, Е. Г. Лукьянова справедливо замечает, что «перенесение термина «процесс», с его традиционно сложившимся содержанием, в область процедурных явлений может привести лишь к его недостаточно глубокому познанию и исследованию и к утрате его существенных специфических особенностей»39. С практической точки зрения, с учетом традиций законотворчества в России, весьма затруднительно представить себе кодифицированный процессуальный источник, который бы охватил все производства с учетом всех факторов государственного и муниципального управления, включая региональные и местные особенности.

В то же время, при осуществлении государственного управления применяются различные формы и методы, включая организационные, не урегулированные правом. Организационные методы управления в основном не обличены в какую-либо специальную форму и возможны лишь при совершении позитивных управленческих действий. Это дает основания частично согласиться с точкой зрения Ю. Н. Старилова о том, что позитивные управленческие действия следует объединить в управленческий процесс, а споры о праве, разрешаемые судом в собственно административный. Методологическим критерием такого деления выступает спорный или бесспорный характер управленческих отношений (не правоотношений), а также их урегулированность нормами права. Указанная точка зрения позволяет учитывать специфику предмета административного права, характеризующуюся такой широтой направленности, что зачастую само правовое регулирование государственного управления может быть ассоциировано с административным процессом и создает трудности к выделению процесса из материального права40. Следует учитывать необходимость достаточно жесткой процессуальной формы41 во всех сферах, непосредственно касающихся защиты прав и законных интересов как личности, так и организации, включая государство. Исходя из этих посылок, имеют значение как требования к максимальной детализации процессуальной формы, так и охвату административно-правовых споров, связанных с защитой субъективных публичных управленческих прав и законных управленческих интересов, порядком реализации субъективных публичных обязанностей, а также споров в процессе позитивной управленческой (а не только юрисдикционной в узком смысле) деятельности. Стоит, заметить, что само понятие административной процессуальной формы вольно или невольно сталкивается с рядом трудностей, связанных с отсутствием отдельного кодифицированного законодательства о порядке разрешения административно-­правовых споров. Те теоретические изыскания, которые осуществляются в рамках науки гражданского процессуального права не способны в полной мере отразить специфику административной процессуальной деятельности в силу того, что не всегда должным образом оценивается специфика норм материального административного права, принципиально отличающихся от норм гражданского права. Так, например, И. М. Зай­цев и Н. А. Рассахатская, характеризуя гражданскую процессуальную форму, указывают, что «при всем разнообразии юридические процедуры всегда — составная часть материального права»42. Для гражданского права подобное утверждение возможно и справедливо, но этого нельзя сказать о праве административном, где выясняется более проблемная взаимосвязь понятий процедура, производство и процесс. Между тем формой разрешения административно-­правовых споров до последнего времени являлась в основном гражданская процессуальная или арбитражная процессуальная. Если глубинное значение процессуальной формы претендует на то, чтобы выразить эффективный способ разрешения соответствующих споров, то как в рамках одной формы уживаются способы разрешения разнотипных споров и наоборот, как однотипные споры решаются в рамках различных процессуальных форм, например, гражданской и арбитражной? На нелогичность такого подхода указывает и шаткость теории «единого гражданского процессуального права»43. Вольно или невольно вспоминается утверждение В. Н. Протасова о том, что категория «процессуальная (процедурная) форма» не имеет уже такого значения в процессуальной теории44. Действительно, «положительные стороны процессуальной формы обуславливают и ее негативные аспекты. Юридическая форма препятствует свободе действий субъектов права, не допускает реализацию права методами, которые, по существу, не отличаются от тех, которые имеют требуемую форму»45. Это тем более важно в связи с тем, что до сих пор нет легального определения этого понятия. Однако, на наш взгляд, не стоит отказываться от понятия процессуальной формы, но надо четко связывать его не столько с характеристикой судопроизводства, сколько с характеристикой методов государственно-­властной деятельности в целом.

Казалось, что с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ситуация должна была измениться, но принятие данного кодекса вызвал еще большую дискуссию, к которой активно подключились специалисты в области гражданского процесса. Конечно, жаль, что законодатель не дошел до логического завершения процесса нормативного оформления административной юстиции, оставив «тройственный» порядок рассмотрения административных дел судами: в рамках вводимого в действие КАС РФ, в рамках КоАП РФ и в рамках Арбитражного процессуального кодекса РФ. Тем не менее, по крайней мере, в части, касающейся АПК РФ, вопрос с унификацией процесса рассмотрения административных дел в ближайшей перспективе может быть безболезненно разрешен. Как и любой новый кодифицированный нормативный акт, КАС РФ оказывает существенное влияние на защиту прав и законных интересов физических лиц и организаций. В этой связи хотелось бы обратиться к некоторым спорным нормам КАС РФ, дабы не снизить эффективность защиты прав и законных интересов как управляемых субъектов, так и органов и организации, выполняющих функции государственно-­управленческого характера.

Итак, часть 1 статьи 1 КАС РФ в качестве предмета правового регулирования кодекса называет защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Но, почему законодатель априори определил, что ­какие-то права, свободы и законные интересы нарушены, несмотря на то, что этот факт еще не установлен в судебном заседании? Такого рода конструкция — явный устаревший прием юридической техники, свой­ственный процессуальному законодательству начала 90-х годов прошлого столетия, например Закону РФ от 27.04.1993 № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»46. Видимо, решив быть оригинальным до конца, авторы законопроекта (а именно с их подачи законодатель закрепил критикуемую норму) ввели словосочетание «оспариваемое право, свобода или законный интерес». В иной редакции это словосочетание повторяется и в статье 218 КАС РФ применительно к ситуации, когда лицо может обратиться в суд с требова

...