П. Е. Морозов

Новая научная парадигма права социального обеспечения

Научно-практическое пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.3

ББК 67.405

М80

Автор:
Морозов П. Е., профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина.

В настоящем научно-практическом пособии анализируются проблемы, связанные с возникшим в современных условиях процессом смены парадигм науки права социального обеспечения: переход от признания исключительно публично-правового характера отношений в сфере социального обеспечения к фактическому пониманию того, что эти отношения по своей природе являются частно-публичными. Признание подобного обстоятельства позволяет в корне пересмотреть существующую парадигму права социального обеспечения, основанную на концепции В. С. Андреева, что исключительно важно для модернизации правового регулирования социального обеспечения.

Законодательство приведено по состоянию на 26 июля 2021 г.

Пособие предназначается студентам магистратуры, аспирантам и научным работникам.

УДК 349.3

ББК 67.405

© Морозов П. Е., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Полагаем, что современную ситуацию в науке права социального обеспечения можно охарактеризовать в аспекте теории философа Т.С. Куна о смене научных парадигм.

Так, по мнению Т.С. Куна, появление аномалии означает, что природа не укладывается в рамки принятой парадигмы1. Исследование аномалий перерастает в кризис, то есть общее осознание научным сообществом несоответствия текущей парадигмы реальному положению вещей2. В связи с чем появляются новые теории, а затем формируется новая парадигма, которая сменяет старую парадигму.

Считаем, что в настоящее время наука права социального обеспечения находится на начальном этапе смены парадигм: отказ от концепции В.С. Андреева о публично-правовом характере отношений в сфере социального обеспечения и признание возможности их регулирования с помощью коллективно-договорного метода, то есть признание того, что работодатель может быть субъектом этих отношений. Ввиду чего данные отношения можно охарактеризовать как частно-публичные.

Традиционно представители старой парадигмы отрицают возможность коллективно-договорного регулирования отношений в сфере социального обеспечения, несмотря на то что в РФ подобная практика широко используется социальными партнерами в форме заключения коллективных договоров и соглашений.

Настало время признать очевидный факт и проанализировать коллективно-договорное регулирование социального обеспечения, признав, что социальное обеспечение — это не только сфера государственного, но и коллективно-договорного регулирования. Тем более что предпосылки имеются как на уровне научной теории, так и нормативных правовых актов.

Современную ситуацию в науке права социального обеспечения можно охарактеризовать также и с позиции диалектического закона Г. Гегеля о единстве и борьбе противоположностей.

Действительно, в 90-е годы XX века в российское трудовое право и право социального обеспечения стали активно внедряться теории социальной ответственности работодателя, управления персоналом, а также концепция шведской модели социального обеспечения.

Эти инновационные теории были с воодушевлением восприняты социальными партнерами и стали широко применяться в сфере социального обеспечения.

Вместе с тем представители концепции В.С. Андреева в науке права социального обеспечения игнорировали появление инноваций, сосредоточив свое внимание исключительно только на публично-правовом характере отношений социального обеспечения, руководствуясь формальным аргументом о том, что в законодательстве о социальном обеспечении отсутствуют положения о возможности коллективно-договорного регулирования, что явно не соответствует действительности3.

Естественно, возникло противоречие между инновационной коллективно-договорной практикой и консервативными идеями.

Охарактеризуем данное противоречие более подробно.

В коллективном договоре ОАО «РЖД» на 2020–2022 годы4 формулируется, что социальная ответственность — добровольный вклад Компании в развитие общества в социальной, экономической и экологической сферах, напрямую связанный с основной деятельностью Компании и выходящий за рамки определенного законодательством минимума.

Кроме того, «базовый социальный пакет — льготы и компенсации, предоставляемые Работникам по настоящему Договору, в том числе на страховых принципах, оплату которых осуществляет Работодатель; софинансируемый социальный пакет — льготы и компенсации, предоставляемые Работникам по настоящему Договору, оплата которых осуществляется Работодателем и Работником на принципах софинансирования».

Межрегиональное межотраслевое соглашение по предприятиям медно-никелевой промышленности и обеспечивающего комплекса на 2019–2022 годы5 закрепляет, что стороны признают приоритетным направлением своего взаимодействия проведение в Организациях последовательной социально-ответственной политики в сфере занятости, заработной платы, охраны труда, социального страхования, предоставления социальных гарантий Работникам и при решении других вопросов социально-экономического характера.

Федеральное отраслевое соглашение по угольной промышленности6 определяет, что социальное партнерство направлено на социально ответственное регулирование вопросов труда, занятости, улучшение качества условий труда и жизни Работников (членов их семей), совершенствование социального страхования и представляет собой систему мероприятий, позволяющих представителям Работодателей и Работников (Профсоюзу) совместно участвовать в разработке и осуществлении согласованной социально-экономической политики как на федеральном, так и на локальном уровнях.

В свою очередь, Приказ Минэкономики РФ от 1 октября 1997 г. № 118 «Об утверждении Методических рекомендаций по реформе предприятий (организаций)»7 устанавливает, что в функциональном отношении под управлением персоналом подразумевается в том числе и политика социальных услуг.

Более того, «социальная эффективность обеспечивается реализацией системы мер, направленных на удовлетворение социально-экономических ожиданий, потребностей и интересов работников предприятия»8.

Таким образом, новые теории являются основой смены консервативной парадигмы о публично-правовом характере отношений в сфере социального обеспечения.

Глава I.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

§ 1. Вопросы социального страхования, социальной защиты и социальной поддержки

Кардинальной проблемой науки права социального обеспечения является игнорирование того факта, что социальное страхование — это более широкое понятие, чем обязательное социальное страхование, концепция которого закреплена в российском законодательстве.

Существенное отличие между социальным страхованием и обязательным социальным страхованием состоит в том, что первое осуществляется не только на основе законодательства с обязательным участием государства в этом процессе, но и на основе актов социального партнерства — соглашений и коллективных договоров, заключаемых сторонами социального партнерства (работниками и работодателями).

В российском законодательстве в настоящий момент отсутствует понятие социального страхования и делается акцент на дефиницию «обязательное социальное страхование», под которым понимается часть государственной системы социальной защиты населения, спе­цификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам9. При этом обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании10.

Данный подход, на первый взгляд, исключает возможность коллективно-договорного регулирования социального страхования (на основе актов социального партнерства), так как подобное страхование увязывается исключительно только с деятельностью государства в этой сфере, за рамками остаются работодатели.

Подобная ситуация позволяет ряду последователей концепции В.С. Андреева утверждать, что коллективно-договорное регулирование в сфере этого типа страхования в принципе невозможно.

Полагаем, что эта позиция является ошибочной ввиду следующих обстоятельств.

В РФ существуют все предпосылки для признания возможности осуществления социального страхования на коллективно-договорном уровне, тем более что фактически подобная практика уже давно существует.

Рассмотрим эти обстоятельства более подробно.

Международные правовые акты МОТ

Конвенция № 102 Международной организации труда «О минимальных нормах социального обеспечения»11 устанавливает, что для соблюдения Разделов II, III, IV, V, VIII (в отношении медицинского обслуживания), IX или X настоящей конвенции государство-член может принимать в расчет защиту посредством страхования, которое хотя и не является обязательным в силу национального законодательства для защищаемых лиц, но контролируется государственными органами или находится под совместным управлением работодателей и работников в соответствии с установленными нормами.

Другим словами, данная конвенция допускает возможность коллективно-договорного регулирования социального страхования, так как совместное управление со стороны работодателей и работников означает, что в актах социального партнерства могут содержаться положения о социальном страховании.

Положения действующего трудового законодательства РФ не противоречат требованиям этой конвенции: формы участия работников в управлении организацией могут определяться Трудовым кодексом РФ, иными федеральными законами, учредительными документами организации, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами (статья 57 ТК РФ).

Действительно, анализ ряда социально-партнерских соглашений подтверждает данное обстоятельство.

В ряде актов социального партнерства устанавливается следующее:

1. Социальное страхование выступает без увязки с обязательным социальным страхованием в аспекте взаимоотношения работников и работодателей, то есть как самостоятельная дефиниция и концепция.

2. Социальное страхование рассматривается с позиции социального партнерства.

Охарактеризуем в этой связи некоторые социально-партнерские соглашения.

Так, в Федеральном отраслевом соглашении по угольной промышленности12 указывается, что социальное партнерство направлено на социально ответственное регулирование вопросов труда, занятости, улучшение качества условий труда и жизни Работников (членов их семей), совершенствование социального страхования и представляет собой систему мероприятий, позволяющих представителям Работодателей и Работников (Профсоюзу) совместно участвовать в разработке и осуществлении согласованной социально-экономической политики.

Отраслевое соглашение по горно-металлургическому комплексу Российской Федерации на 2020–2022 годы13 устанавливает, что Работодатели содействуют выборному органу первичной профсоюзной организации в обучении профактива вопросам экономики, социального партнерства, охраны труда и социального страхования в рамках политики и процедур, принятых у работодателя в области обучения и развития персонала.

Отраслевое соглашение по территориальным органам и организациям Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на 2016–2018 годы14 формулирует, что в целях развития социального партнерства Стороны обязуются принимать меры по снижению социальной напряженности в трудовых коллективах, отстаивать интересы работников в сфере социального страхования.

В Межрегиональном отраслевом соглашении по алмазно-бриллиантовому комплексу Российской Федерации на 2019–2021 годы15 отмечается, что стороны Соглашения признают приоритетным направлением своего взаимодействия проведение в организациях последовательной социально-ответственной политики в сфере занятости, заработной платы, охраны труда, социального страхования, предоставления социальных гарантий работникам и при решении других вопросов социально-экономического характера.

Отраслевое соглашение по организациям Федерального архивного агентства на 2020–2022 годы16 закрепляет, что профсоюз и его структурные подразделения принимают меры по снижению социальной напряженности в организациях Росархива и защите законных интересов работников в сфере социального страхования.

Несмотря на то, что модельные законы СНГ не признаются источниками права социального обеспечения, их положения вполне допустимо использовать при разработке актов социального партнерства при соблюдении одного условия: коллективные договоры и соглашения не должны противоречить законодательству о социальном обеспечении.

Рассмотрим основные модельные законы, которые связаны с социальным страхованием, которое рассматривается отдельно от обязательного социального страхования.

Модельный Трудовой кодекс для государств — участников СНГ17 устанавливает, что соглашения могут включать взаимные обязательства сторон по следующим вопросам: социальное обеспечение и социальное страхование (статья 30).

Отметим эту инновационную концепцию: выходит, что соглашения могут регулировать не только отношения в области социального страхования, но и в сфере всего социального обеспечения.

Модельный Закон о коллективных договорах и соглашениях18 содержит больше, чем модельный Трудовой кодекс положений о коллективно-договорном регулировании социального страхования.

Так, коллективный договор может определять обязательства по медицинскому и социальному страхованию работников (статья 11).

Кроме того, Генеральное соглашение устанавливает общие для всех работников условия социального страхования и медицинского обслуживания; общий уровень социальных гарантий и льгот для всех категорий работников и населения (статья 14).

Генеральные соглашения могут содержать обязательства сторон по улучшению социального страхования (статья 15).

Модельный закон о социальном партнерстве19 устанавливает, что соглашения могут предусматривать положения по вопросам социального обеспечения и социального страхования (статья 19).

В современных условиях перед наукой социального обеспечения встала необходимость окончательного и бесповоротного признания коллективно-договорного регулирования и, как следствие, отказа от концепции Андреева В.С. о публично-правовом характере отношений предмета данной отрасли права. Эта концепция, на наш взгляд, носит архаичный характер, так как была сформирована во время господства государственной формы собственности и императивного регулирования, ввиду чего она не отражает современные реалии, выступая, по сути, ступором развития правового регулирования.

Новый подход обуславливается потребностью разрешения актуальной проблемы: отсутствием достаточных научных знаний о значительном числе социально-партнерских соглашений и коллективных договоров, в которых содержатся условия, связанные с социальным обеспечением.

Действительно, в настоящее время в РФ действуют несколько сотен социально-партнерских соглашений и несколько тысяч коллективных договоров, в которых отражаются вопросы социального обеспечения20. Вместе с тем они игнорируются большинством представителей науки ПСО.

В этой связи возникает вполне логичный вопрос: «Почему это происходит?»

Причины подобного отношения, по нашему мнению, состоят в следующем:

1. Приверженность концепции Андреева В.С. и нежелание что-либо реформировать.

2. Необходимость в оперативном порядке менять содержание учебников и рабочих программ.

3. При признании коллективно-договорного регулирования поднимается вновь вопрос о самостоятельности отрасли ПСО.

Вместе с тем, несмотря на это, возникает новая, пока еще слабая и неуверенная тенденция: постепенное осознание того, что концепция Андреева В.С. устарела. Эта тенденция пока еще не совсем очевидна и проявляется, как правило, в следующем: в ряде учебников заявляется, что отношения права социального обеспечения носят публично-правовой характер, однако при характеристике метода допускается возможность коллективно-договорного регулирования.

В принципе, данную тенденцию можно охарактеризовать с позиций Гегелевского закона единства и борьбы противоположностей: с одной стороны, приверженность концепции Андреева В.С., а, с другой стороны, признание возможности коллективно-договорного регулирования.

Полагаем, что наступило время для качественного скачка в этом вопросе, так как количественные показатели (многочисленные соглашения и коллективные договоры) определяют потребность в этом.

Отметим, что представители консервативного направления в ПСО выступают резко против коллективно-договорного регулирования и признания негосударственных пенсионных фондов, негосударственных (коммерческих и некоммерческих) организаций социального обслуживания, в том числе социально ориентированных некоммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание в качестве субъектов ПСО.

Рассмотрим их аргументы:

— в законодательстве о социальном обеспечении нет никакого указания на возможность коллективно-договорного регулирования;

— в коллективных договорах и соглашениях просто переписываются законы о социальном обеспечении;

— негосударственные пенсионные фонды — это субъекты гражданского права, а не права социального обеспечения.

Мы не согласны с подобной аргументацией.

Возможность коллективно-договорного регулирования в сфере социального обеспечения предусматривается на различных уровнях правового регулирования: от международных правовых актов21 до трудового и налогового законодательства.

На вопросах трудового законодательства остановимся более подробно.

Проанализируем сначала формальный юридический подход. Так, в соответствии со статьями 9, 41, 46 Трудового кодекса РФ работники и работодатели могут включать условия о социальном обеспечении в соглашения и коллективные договоры.

Мы понимаем, почему представители консервативного направления в ПСО не хотят учитывать эту аргументацию: вновь возникает проблема признания самостоятельности ПСО как отрасли права. Действительно, получается, что подобные отношения непосредственно связаны с трудовым правом. Ввиду чего необходимо обратить внимание не только на формальную (перечисленные статьи ТК РФ), но и на содержательную сторону проблемы: коллективный договор регулирует социально-трудовые отношения. Дело в том, что легальное определение социально-трудовых отношений отсутствует, что позволяет сделать вывод о широкой сфере действия коллективного договора — не только вопросы трудового права, но и права социального обеспечения.

Интересна в этом отношении также позиция Верховного Суда РФ, который отграничивает социальные отношения от трудовых отношений22.

Обратимся и к вопросам налогового законодательства: оплата работнику лечения, предусмотренная коллективным договором, не относится к объекту обложения страховыми взносами на травматизм23.

В принципе, подобный подход по страховым платежам порождает и другую проблему. Так, в ряде учебников вопросы обязательного социального страхования составляют отдельную главу, она предшествуют вопросам о понятии, предмете и методе ПСО, что позволяет утверждать, что отношения, связанные с фондами обязательного социального страхования, не рассматриваются авторами этих учебников в качестве отношений предмета ПСО. Это крайне странно, так как в дальнейшем в курсе ПСО сравниваются друг с другом Федеральный закон «О страховых пенсиях» от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ и Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ.

Выходит, опять требуется коллективно-договорное регулирование.

Аргументация о том, что коллективные договоры и соглашения — это, по сути, калька законодательства о социальном обеспечении, также не выдерживает никакой критики24.

Относительно того, что негосударственное пенсионное обеспечение — это сфера гражданского права, отметим, что правовые отношения работодателя и работников, возникающие в связи с заключением пенсионного договора досрочного негосударственного пенсионного обеспечения и участием в системе досрочного негосударственного пенсионного обеспечения, регулируются также и коллективным договором, отраслевым (межотраслевым) соглашением25.

Коллективный договор — это источник трудового права, а не гражданского права.

Выводы

1. Требуется признать коллективно-договорное регулирование в ПСО и отказаться от концепции Андреева В.С.

2. Необходимо переосмыслить содержание предмета ПСО, признав, что в данной отрасли присутствуют частноправовые начала.

...