И.Н. Соловьев, Н.А. Саттарова, А.А. Даннинг, О.М. Крылов

Правовые основы финансовой безопасности Российской Федерации

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.1

ББК 65.261

П68

Авторы:

Соловьев И. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заместитель Управляющего делами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса. Практическую работу сочетает с научной, являясь профессором Финансового университета при Правительстве Российской Федерации и главным научным сотрудником Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Автор более 400 научных работ в сфере уголовного, уголовно-процессуального, финансового и налогового законодательства. С 2014 г. является членом Научно-консультативного совета Следственного комитета Российской Федерации (гл. 5—9);

Саттарова Н. А., доктор юридических наук, профессор, автор более 160 публикаций, в числе которых: «Принуждение в финансовом праве» (М., 2006), «Налоговая адвокатура» (М., 2007), «Деньги как объект гражданских прав» (Казань, 2007), глава в «Комментарии к Бюджетному кодексу Российской Федерации» (М., 2008), «Бюджетное право» (в соавт.) (М., 2009), «Правовое регулирование межбюджетных отношений» (в соавт.) (Казань, 2010), «Финансово-правовая ответственность» (Казань, 2010), «Юридические факты в налоговом праве» (в соавт.) (М., 2012), «Правовые основы финансовой безопасности Российской Федерации» (в соавт.) (Уфа, 2015) и др. (введение; п. 1.1, 1.3 гл. 1; гл. 4);

Даннинг А. А., кандидат юридических наук, доцент, автор монографий «Правовой режим денежных фондов» (М., 2009) и «Правовой режим информации в финансовых отношениях» (Уфа, 2013). Принимала участие в написании учебника «Бюджетное право» (М., 2009), учебного пособия «Правовое регулирование межбюджетных отношений» (Казань, 2010), учебного пособия «Правовые основы финансовой безопасности Российской Федерации» (Уфа, 2015). Имеет более 60 публикаций по актуальным проблемам современного отечественного финансового права (п. 1.2 гл. 1; гл. 2; программа курса);

Крылов О. М., кандидат юридических наук, доцент, автор более 60 научных работ и учебно-методических пособий, в числе которых: «Реализация норм валютного законодательства Российской Федерации при исчислении и уплате налогов и сборов» (Уфа, 2009), «Правовые основы денежной системы Российской Федерации» (Уфа, 2010), «Правовое регулирование денежного обращения и валютных операций» (Уфа, 2013), «Финансовое право» (в соавт.) (М., 2014), «Финансовый механизм и право» (в соавт.) (М., 2014), «Правовое регулирование денежного обращения в Российской Федерации» (М., 2014), «Правовые основы финансовой безопасности» (в соавт.) (Уфа, 2015) и др. (гл. 3).

Рецензенты:

Воронов А. М., доктор юридических наук, профессор, директор Центра правовых основ развития госуправления и гражданского общества Финансового университета при Правительстве РФ;

Лагутин И. Б., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета.

Пособие написано с учетом изменений в законодательстве Российской Федерации по состоянию на 1 января 2017 г. В книге сделан акцент на теоретические и практические проблемы правового регулирования финансовой безопасности, рассмотрены общетеоретические вопросы понятия финансовой безопасности и правовых мер ее обеспечения, понятия финансовых рисков в системе финансовой безопасности, государственного финансового контроля. Авторы уделили особое внимание финансовой безопасности в системе денежного обращения и вопросам обеспечения финансовой безопасности государства уголовно- правовыми и правоохранительными средствами.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических и экономических факультетов вузов, специалистов в области финансового, административного и уголовного права, научных и практических работников.

УДК 336.1

ББК 65.261

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

В современных условиях развития России назрела острая необходимость обеспечения стабильности и устойчивости финансовой системы, всех ее элементов. Финансовая система рыночной экономики — основа функционирования бюджетов бюджетной системы страны, внебюджетных фондов, поэтому обеспечение ее безопасности — важнейшая задача современного государства.

Несбалансированность государственного бюджета, нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств, уклонение от уплаты налогов, нарушения в платежной системе рассматриваются как угрозы безопасности Российской Федерации и формируют недоверие к государственным институтам, обусловливают тенденции негативного развития финансовой системы государства. В связи с этим возрастает роль правовых механизмов обеспечения финансовой безопасности как важнейшего института экономической безопасности. Универсальным и необходимым способом правового обеспечения состояния безопасности государства и общества в сфере публичных финансов выступает защита финансовой системы в форме установления и применения правовых конструкций принудительного характера, где особая роль отводится юридической ответственности.

Вместе с тем обеспечение состояния защищенности от различных угроз и применение мер безопасности в сфере публичных финансов требуют формирования концепции правового регулирования финансовой безопасности, которая в настоящее время отсутствует. Кроме того, отсутствие комплексных разработок правовых конструкций обеспечения финансовой безопасности актуализирует проблемы обеспечения экономической безопасности и совершенствования действующего законодательства в указанной сфере.

В данной работе авторы исходят из устоявшихся в теории экономической безопасности подходов к определению финансовой безопасности, ее структурных элементов в сочетании с экономико-правовыми конструкциями обеспечения состояния защищенности финансовой системы. Впервые предложена система правовых основ обеспечения финансовой безопасности, правовая характеристика финансовых рисков, раскрыты особенности финансовой безопасности в системе денежного обращения, особое внимание уделено вопросам обеспечения финансовой безопасности государства уголовно-правовыми и правоохранительными средствами.

Понимая сложность проблем и правового регулирования обеспечения финансовой безопасности, авторы будут признательны за критические замечания, пожелания и предложения, которые можно направить по адресу: safeplace@mail.ru или 450005, Уфа, ул. Достоевского, 131, Институт права БашГУ, кафедра финансового и экологического права.

Глава 1.
Финансовая безопасность как правовая категория

1.1. Финансовая безопасность: понятие, сущность и правовая характеристика

1.1.1. Теоретические подходы к понятию «безопасность»

Понятие «безопасность» является ключевым в уяснении сущности финансовой безопасности. Оно характеризует в первую очередь защищенность и низкий уровень риска для человека, общества или любых других субъектов, объектов или их систем. Безопасность как состояние защищенности необходимо рассматривать во взаимосвязи с такими категориями, как «угроза» и «опасность», поскольку отсутствие последних и есть суть безопасности. Кроме того, исследование проблем в любой области знаний предполагает формирование основополагающих понятий и их структурно-функциональной связи.

Немецкий социолог У. Бек отмечал, что вопросы, связанные с обеспечением безопасности личности, начинают играть роль нормативного движущего принципа, так как возможность жить, не подвергая себя и свой социум (семью, друзей, город, государство) опасностям, высоко ценится каждым человеком1. То есть безопасность приобретает форму внутренней ценности и реализует себя в индивидуальном и общественном сознании, следовательно, во всех областях жизнедеятельности человека, общества, государства. В этом аспекте безопасность есть устойчивое состояние жизнедеятельности индивида, общества и государства, при котором сохраняется их способность к саморазвитию и самореализации, это одно из тех понятий, которое создает суть современной социальной реальности2. В связи с этим безопасность — философский, социально-культурный и политический феномен одновременно, а проблемы безопасности имеют междисциплинарный характер и должны рассматриваться системно в триаде «личность — общество — государство»3.

Угроза — возможная опасность4, угрожать — наводить опасность либо опасение5. В свою очередь, опасность — возможность возникновения обстоятельств, при которых материя, поле, энергия, информация или их сочетание могут таким образом повлиять на сложную систему, что приведут к ухудшению или невозможности ее функционирования и развития6. Опасность — возможность, угроза чего-нибудь очень плохого, какого-нибудь несчастья7. Следовательно, угроза опасности — возможное нарушение нормального, необходимо важного состояния жизнеспособности кого-нибудь, целостности и ухудшение чего-нибудь. Безопасность — состояние защищенности, то есть состояние без опасности. Угроза безопасности — это наличие условий, обстоятельств, способных ухудшить, изменить в худшую сторону бытие, жизнедеятельность и нормальное состояние кого-нибудь или чего-нибудь.

В безопасном состоянии отсутствует угроза или ее влияние минимизировано, а ущерб настолько незначителен, что не меняет нормального хода событий, функционирования объекта безопасности. При этом безопасное состояние необходимо создать, приложив усилия к обеспечению его существования, что достигается действиями субъектов, имеющих интерес в этом. Безопасность следует рассматривать как результат деятельности по обеспечению состояния отсутствия угроз и опасностей8. Еще в XII в. Б. Спиноза связывал обеспечение безопасности с функционированием органов управления9, которые и являлись субъектами обеспечения безопасности.

Деятельность по обеспечению безопасности направлена на конкретный объект, т.е. чтобы обеспечить безопасность, нужно создать условия без опасности для объекта, представляющего определенную ценность. Данный объект нужно охранять от негативного воздействия, способного изменить его ценностные качества. Иными словами, объект безопасности и есть объект охраны. В научной литературе оба понятия часто отождествляются, ученые перечисляют одинаковые объекты, на которые направлены действия по обеспечению состояния их защищенности.

Объектом безопасности можно считать любую систему, состояние защищенности которой необходимо обеспечить: личность, общество и государство, природные и технические системы. Объекты безопасности подвергаются воздействию различных опасностей и угроз. При этом категорию «безопасность» следует рассматривать в генезисе развития от биологического к социально-экономическому содержанию10, что и предопределяет особенности объекта безопасности, объекта защиты от опасностей.

Действующий Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», который следует признать общим и основным нормативным правовым актом, регулирующим обеспечение национальной безопасности, не дает определения безопасности, а в научной литературе для его определения в качестве главного критерия используются такие характеристики, как «состояние»11, «защищенность»12.

Теоретико-правовые проблемы осмысления понятия «безопасность» как правовой категории определяются необходимостью обеспечения безопасности, обусловливающей возникновение специфических общественных отношений, их правового регулирования.

Действующее законодательство определяет содержание деятельности по обеспечению безопасности (ст. 3 Федерального закона «О безопасности»), которая включает:

1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;

2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;

3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности;

4) разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;

5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

6) разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;

7) организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;

8) координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

9) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

10) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;

11) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

---

Безопасность — это процесс, а не результат.

Б. Шнайер

---

В настоящее время безопасность любого государства обеспечивается по нескольким направлениям, что определяет существование таких ее видов, как экономическая, военная, информационная, экологическая, ядерная и др. Действительно, в современных международных, политических условиях состояние защищенности государства обеспечивается защищенностью различных сфер жизнедеятельности общества. Классифицировать виды и объекты безопасности следует исходя из потребностей человека, необходимости его жизнедеятельности, что, в свою очередь, обусловливает необходимость безопасности общества, государства.

Рассматривая виды безопасности, следует исходить из того, что состояние защищенности, отсутствие опасности — необходимое условие жизнедеятельности человека. Именно человек определяет факторы опасности и угроз, пределы защиты безопасности. При этом, дифференцируя состояние защищенности человека, следует определить важные условия его жизнедеятельности. Изначально состояние защищенности определяется личной безопасностью, которая обеспечивается иными видами безопасности: экологической, продовольственной, пожарной, транспортной, военной и др.

Итак, обеспечение безопасности как деятельность осуществляется субъектами и, как уже было указано, направлено на охрану конкретного объекта. В процессе обеспечения безопасности возникают особые общественные отношения, регулируемые правом.

1.1.2. Понятие финансовой безопасности

Понятие финансовой безопасности является важнейшим элементом более широкого понятия «экономическая безопасность».

---

Чего не хватает вашему поколению, так это финансового образования, необходимого для финансовой безопасности.

Р. Кийосаки

---

Экономическая безопасность — фундаментальная основа экономически эффективного государства. В самом общем виде экономически эффективное государство — это государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в определенное время и при данных обстоятельствах в условиях неограниченной международной конкуренции13. Под экономической безопасностью принято понимать такое состояние хозяйства и институтов власти, при котором обеспечивается подлинная защита национальных общенародных интересов от потенциальных угроз в целях преодоления кризиса, создание условий для устойчивого и социально направленного развития, поддержания политической стабильности и оборонной достаточности страны в случае реализации даже критических сценариев развития внутренней и международной ситуации в условиях сокращения главных цивилизационных ценностей, природных богатств и основных производственных ресурсов14.

При анализе структуры экономической безопасности специалисты сходятся на мнении, что основой экономической безопасности выступает финансовая безопасность. Как отмечает В. К. Сенчагов, «практически нет ни одного аспекта национальной безопасности страны, который бы непосредственно не зависел от уровня ее финансовой безопасности»15, поскольку «в современных условиях воздействие геофинансов, мировых финансовых систем на отдельно взятое государство переходит на качественно иной уровень»16. Кроме того, «с учетом господствующего положения, занимаемого финансовой составляющей в современной экономике, мы вправе характеризовать последнюю как экономику, управляемую в основе своей финансовым образом, через финансовые механизмы, с помощью финансовых рычагов, финансовых стимулов и в финансовых целях»17.

Здесь следует заметить, что понятия «финансовые механизмы», «финансовые рычаги», «финансовые цели» объединены категорией «финансы». По своему материальному содержанию финансы представляют собой финансовые ресурсы страны и, как отмечал И. И. Янжул, «въ настоящее время подъ финансами, въ техническомъ значенiи слова, разумеется исключительно совокупность матерiальныхъ средствъ, необходимыхъ для удовлетворенiя потребностей государства»18. В «Финансово-кредитном энциклопедическом словаре» дается следующее определение понятия «финансовые ресурсы»: «…денежные средства, формируемые в результате экономической и финансовой деятельности, в процессе создания и распределения валового национального продукта»19. Следовательно, основой всего «финансового» в системе экономической безопасности являются денежные средства, аккумулируемые в специальных бюджетных, внебюджетных фондах, используемые в целях финансового обеспечения функций государства.

В экономической и юридической литературе в понятии «финансовая безопасность» отражаются различные аспекты защищенности финансов, финансовой системы, финансовых отношений.

Финансовая безопасность есть состояние защищенности от различных угроз всех звеньев финансовой системы страны.

Общим объектом финансовой безопасности следует считать финансовую систему.

Финансы составляют целостную систему, включающую несколько взаимосвязанных звеньев (институтов) и органов. Наличие различных институтов внутри финансовой системы объясняется тем, что финансы обслуживают многообразные потребности общества, охватывают своим воздействием всю экономику страны и всю сферу социальной деятельности. Все финансовые отношения в обществе структурированы в финансовую систему, представляющую собой совокупность различных сфер и звеньев финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств20. В свою очередь, денежные средства, находясь в постоянном движении, создают денежные потоки, требующие четкой организации денежных расчетов. Денежные потоки связывают части финансовой системы в единое целое21. Важно указать, что финансовые отношения, возникающие на основе денежного хозяйства страны, имеют материальное содержание и представляют собой процесс движения финансовых ресурсов в денежной форме.

Непосредственным объектом финансовой безопасности являются денежные потоки, охватываемые понятиями «централизованные денежные фонды» и «децентрализованные денежные фонды».

Сущность финансовой безопасности Российской Федерации определяется состоянием экономики, при котором обеспечивается стабильность финансовой системы, гарантируется эффективное формирование и использование централизованных денежных фондов, необходимых для выполнения государственных задач и функций, минимизируются угрозы финансовым интересам государства.

К основным внутренним угрозам финансовой безопасности относят недостаточно эффективную систему государственного финансового контроля, отсутствие социальной ориентированности экономики, падение платежеспособности населения, низкую способность финансовой системы обеспечивать воспроизводство, неадекватную финансово-экономическую политику, направленную на превращение страны в сырьевой придаток для высокоразвитых стран. Среди основных причин возникновения внешних угроз финансовой безопасности России выделяют: беспрецедентное влияние внутренней и внешней политики государства на внешнеэкономические связи и отношения, утрату Россией части своих внешнеэкономических позиций в результате вытеснения ее иностранными конкурентами с мировых рынков, противодействие равноправному участию страны в международной торговле и др.

Понимая под угрозами определенные факторы, препятствующие защищенности финансовой системы, ее стабильности, а также состояние опасности для бюджетно-налоговой системы, банковской системы, денежного обращения, следует указать на необходимость осуществления особой деятельности в целях обеспечения безопасности. Состояние защищенности финансовой системы должно быть создано, обеспечено и постоянно поддерживаться. Если финансовая безопасность отдельного предприятия обеспечивается силами самого предприятия, его руководителем и сотрудниками, то в масштабе государства защищенность и стабильность финансовой системы обеспечивается органами государственной власти.

Обеспечение финансовой безопасности — это система специфических мер, отличных от общих мер управления финансами, направленных прежде всего на укрепление финансовой дисциплины, в основе которой лежит исполнение закрепленных в законодательстве прав и обязанностей участников финансовых правоотношений. При этом необходимо указать, что финансовая дисциплина должна поддерживаться эффективным законодательством, способным обеспечить противостояние угрозам и противодействовать финансовым правонарушениям. В системе обеспечения финансовой безопасности важнейшим направлением деятельности органов государственной власти является выявление, пресечение финансовых правонарушений и, как конечный результат, неотвратимое наказание нарушителей финансового законодательства.

Целью обеспечения финансовой безопасности является стабильное экономическое и социальное развитие страны, достижение такого уровня защищенности финансовой системы, при котором обеспечивается и гарантируется финансовое благосостояние человека, общества и государства.

Механизм обеспечения финансовой безопасности — совокупность организационных и правовых мер по защите финансовых ресурсов, денежных средств государства и муниципальных образований, противодействию финансовым правонарушениям. Он включает:

— правотворческий процесс по обеспечению финансовой безопасности;

— правоохранительный процесс по обеспечению финансовой безопасности.

Правотворческий процесс, в свою очередь, реализуется посредством создания правовых норм, регулирующих вопросы предотвращения угроз финансовой безопасности, обеспечения состояния защищенности финансовой системы. Особенность правоотношений по обеспечению финансовой безопасности предопределяет порядок создания нормативных правовых актов, а также круг уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления. Механизм обеспечения финансовой безопасности реализуется путем использования норм различных отраслей права.

Важность вопросов правотворчества по обеспечению финансовой безопасности подтверждается тем, что правотворчество есть форма государственной деятельности и связано с непосредственной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.

Правоохранительный процесс обеспечения финансовой безопасности непосредственно связан с правоохранительной деятельностью органов государственной власти, направленной на обеспечение финансовой дисциплины, реализацию законности в сфере публичных финансов.

Под финансово-правовым механизмом обеспечения финансовой безопасности следует понимать урегулированный нормами финансового права комплекс управленческих отношений по применению органами государственной власти финансово-правовых инструментов, средств для реализации мер безопасности, направленных на исключение и минимизацию угроз финансовой системе страны.

Провозглашая единство экономического пространства России, Основной закон определил сферы ведения Российской Федерации, к которым, согласно п. «ж» ст. 71, отнес установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Следовательно, обеспечение финансовой безопасности должно охватывать бюджетно-налоговую, банковско-валютную, денежно-кредитную и иные сферы, непосредственно оказывающие влияние на финансовую систему страны.

Структурные элементы финансовой безопасности определяются объектом защиты и позволяют выделять: безопасность бюджетной системы, безопасность налоговой системы, безопасность денежно-кредитной системы, безопасность банковско-валютной системы.

Бюджетная безопасность и налоговая безопасность — основные элементы финансовой безопасности, поскольку способность государства осуществлять свои важнейшие функции по обеспечению обороноспособности, социальной защиты населения, образования и здравоохранения напрямую зависит от уровня защищенности бюджетно-налоговой сферы. Необходимость обеспечения безопасности бюджетной системы определяется значимостью бюджета, уровнем поступающих денежных средств в бюджеты бюджетной системы страны и, соответственно, эффективностью бюджетной политики.

Системная связь безопасности бюджетной системы с налоговой безопасностью определяется тем, что налоговые поступления являются главным источником доходов всех уровней бюджетной системы. Налоги и сборы как основной источник бюджетных доходов определяют качественные и количественные параметры постоянного бюджетного финансирования. Одним из показателей высокого уровня экономической безопасности является устойчивость налоговой сферы.

Безопасность денежно-кредитной системы обусловливает состояние защищенности денежной системы, наличных и безналичных расчетов в тесной взаимосвязи с безопасностью банковско-валютной сферы.

Деятельность органов государственной (муниципальной) власти по обеспечению финансовой безопасности осуществляется по всем направлениям движения денежных потоков, будь то счета в коммерческих банках, мониторинг, контроль финансовых операций, расходование бюджетных средств и др.

1.2. Правовые основы обеспечения финансовой безопасности

Под правовыми основами обеспечения финансовой безопасности следует понимать комплекс нормативных правовых актов, регулирующих обеспечение экономической безопасности.

---

За безопасность необходимо платить, а за ее отсутствие — расплачиваться.

У. Черчилль

---

Одним из первых нормативных законодательных актов, посвященных безопасности государства, был принятый 05.03.1992 Закон РФ «О безопасности», который закрепил существование и основы функционирования системы безопасности. В нем впервые в условиях трансформации российской государственности было закреплено определение безопасности как «состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Однако Закон РФ «О безопасности» определял только общие подходы к обеспечению национальной безопасности, без детализации применительно к отдельным ее видам.

Дальнейшее совершенствование нормативной базы, касающейся безопасности, в определенной мере было реализовано в Конституции РФ. Так, ч. 5 ст. 13 запрещает «создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на подрыв безопасности государства». В части 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56 речь идет об условиях допустимости ограничения прав и свобод человека, среди которых называются безопасность государства и граждан. Пункт «м» ст. 71 относит безопасность к ведению Российского государства. Статья 72 (п. «б» и «д») закрепляет за совместным ведением Российской Федерации и ее субъектов обеспечение общественной и экологической безопасности. Часть 2 ст. 74 предусматривает возможность ограничения перемещения товаров и услуг в России, если это необходимо для обеспечения безопасности. При вступлении в должность Президент РФ приносит присягу, в которой обязуется защищать безопасность государства (ч. 1 ст. 82). Пунктом «д» ч. 1 ст. 114 обеспечение государственной безопасности отнесено к ведению Правительства РФ.

Система взглядов на обеспечение безопасности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз во всех сферах жизнедеятельности нашла отражение и в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (утратил силу). Именно экономической безопасности, а также угрозам национальной безопасности России экономического характера в Концепции уделено большое внимание.

Экономическая безопасность справедливо рассматривается как неотъемлемая часть государственной национальной безопасности. Впервые определение понятия «экономическая безопасность» было дано в Федеральном законе от 13.07.1995 № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», который к настоящему моменту также утратил силу.

Важность правового регулирования экономической безопасности государства по отношению к иным видам национальной безопасности была подчеркнута введением Указом Президента РФ от 29.04.1996 Государственной стратегии экономической безопасности. Во исполнение этого указа было принято постановление Правительства РФ от 27.12.1996 № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29.04.1996 № 608». В указанных документах определены цель и объекты Государственной стратегии экономической безопасности, дана характеристика угроз экономической безопасности России, сформулированы критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности, описаны механизмы и меры экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности. Постановлением № 1569 выдвинута задача разработки количественных и качественных критериев экономической безопасности, мониторинга и прогнозирования факторов, способствующих возникновению угроз экономической безопасности, проведения исследований для определения тенденций и возможностей развития угроз и поиска оптимальных путей их преодоления.

В ранее действовавшем Указе Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» в числе стратегических рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу были названы низкие устойчивость и защищенность национальной финансовой системы, так как финансовая безопасность — основное условие осуществления государством самостоятельной финансово-экономической политики в соответствии со своими национальными интересами. В настоявшее время действует Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», где незащищенность и уязвимость национальной финансовой системы продолжают рассматриваться в числе главных угроз национальной безопасности государства.

Большинство нормативных и программных актов, определяющих основные направления реализации финансовой политики в сфере финансовой деятельности, также включают нормы, содержащие указания на области возникновения различных рисков и угроз, способы управления ими. Таковы, например, Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция) и др.

Правовое регулирование безопасности в финансовой сфере (то есть финансовой безопасности) осуществляется посредством создания системы правовых категорий государственной финансовой политики и системы организационных и правовых мер, направленных на противодействие противоправным посягательствам (правонарушениям) в данной сфере. В частности, к числу правонарушений в финансовой сфере можно отнести: административные правонарушения, ответственность за совершение которых закреплена в гл. 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» Кодекса РФ об административных правонарушениях и в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; налоговые правонарушения, ответственность за совершение которых установлена в гл. 16 «Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение» и в гл. 18 «Виды нарушения банком обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, и ответственность за их совершение» Налогового кодекса РФ; правонарушения в бюджетной сфере, ответственность за совершение которых установлена в ч. IV «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения» Бюджетного кодекса РФ; преступления, ответственность за совершение которых установлена в Уголовном кодексе РФ (ст. 159, 160, 170–174.1, 176, 177, 181, 183, 185–187, 191–199.2, 285.1, 285.2, 287, 325, 327.1).

Учитывая, что стратегической целью государственной финансовой политики является эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, обеспечения обороноспособности и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны, документами, регламентирующими процедуры проведения финансовой политики и задающими ориентиры ее развития, являются: распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года», распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года», Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и период 2017 и 2018 годов, Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов; Основные направления налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов и др.

В особую группу нормативных правовых актов следует выделить документы, направленные на предотвращение потенциальных угроз и рисков финансовой безопасности.

Так, например, в целях оценки бюджетных рисков 19.10.2011 Министерством финансов РФ был издан приказ № 383 «О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента». Общие требования к системам управления рисками и капиталом кредитной организации установлены Законом от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности». Определяющие подходы банков по минимизации рисков отражены в указании Банка России от 15.04.2015 № 3624-У «О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы» (вместе с «Требованиями к организации процедур управления отдельными видами рисков»). Налоговые риски, выявленные по результатам контрольной работы, отражены в письме Федеральной налоговой службы РФ от 28.08.2015 № АС-4-2/14800@ «О размещении на интернет-сайте нового способа ведения финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском» и др.

В качестве правовых оснований усиления мер финансовой безопасности можно отметить предписания и представления органов финансового, банковского, бюджетного и налогового надзора и контроля (Центрального банка РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной таможенной службы РФ и др.). Так, например, Центральный банк РФ устанавливает числовые значения и методику расчета обязательных нормативов банков в инструкции «Об обязательных нормативах банков», в то время как сама возможность установления таких нормативов предусмотрена ст. 62 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

---

Только те средства по обеспечению безопасности хороши, надежны и долговечны, которые зависят от вас самих и от вашей собственной энергии.

Н. Макиавелли

---

Правила обеспечения финансовой безопасности и соответствующие санкции закреплены во многих законах, на первый взгляд не имеющих отношения к финансовой безопасности, например в федеральных законах «О противодействии коррупции», «О противодействии терроризму», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Правовое обеспечение безопасности финансовой системы также связано с регулированием деятельности органов власти. В качестве основных документов, регламентирующих их деятельность, можно назвать Указ Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Новые вызовы и угрозы финансовой безопасности на современном этапе подвигают к разработке конкретных рекомендаций и императивных правил формирования институтов межведомственного взаимодействия органов власти в новых условиях. При этом важным условием эффективного функционирования контрольных органов является продуманный порядок взаимодействия и координации. Так, Указом Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» Правительству РФ, федеральным и региональным органам исполнительной власти предписано принять необходимые меры по преодолению разобщенности государственных органов в предупреждении, своевременном выявлении и пресечении правонарушений в сфере экономики.

В связи с этим актуальным является совершенствование правовых основ и методик проведения финансового контроля в Российской Федерации, в частности в области правонарушений, связанных с хищением денежных средств и их последующей легализацией. Правовую основу реализации этого направления составили указы Президента РФ от 23.07.1997 № 773 «О предоставлении гарантий и поручительств по займам и кредитам», от 12.05.1997 № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета», от 11.12.1997 № 1278 «О мерах по оздоровлению государственных финансов», от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции», от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», а также приказ Министерства финансов РФ от 12.07.2010 № 70н «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации» и др.

Важно отметить, что лишь комплексный межотраслевой подход к нормативно-правовому регулированию общественных отношений, обеспечивающих финансовую безопасность, позволит создать условия для стабильности (устойчивости) и защищенности национальной финансовой системы от внутренних и внешних угроз, для развития экономики и достижения жизненно важных целей личности, общества и государства.

1.3. Меры финансовой безопасности

Термин «меры безопасности» используется в доктрине с середины прошлого века и обозначает особую группу мер принуждения. Меры безопасности — это вид принудительного воздействия, предусмотренного действующим законодательством в целях предупреждения общественно опасных деяний.

Финансовая безопасность государства обеспечивается посредством ряда мер, с одной стороны, ограничивающих поведение индивидуальных или коллективных субъектов финансового права при формировании, распределении и использовании финансовых ресурсов, с другой стороны, направленных на предотвращение вредоносного воздействия на финансовую систему страны различных угроз, в том числе криминального характера.

По общему правилу меры финансовой безопасности — это ограничения, применяемые уполномоченными органами власти к нарушителям финансовой дисциплины, используемые для обеспечения защищенности финансовой системы и нейтрализации источников опасности. Однако необходимо отметить, что меры финансовой безопасности могут применяться также в целях предупреждения возможных нарушений финансовой дисциплины.

Виды мер финансовой безопасности. Меры финансовой безопасности можно разделить на виды по различным основаниям.

По объекту защиты меры финансовой безопасности подразделяются на меры бюджетной безопасности, меры налоговой безопасности, меры безопасности денежно-кредитной системы и т. д. В рамках указанных мер безопасности выделяются отдельные разновидности (подвиды) мер финансовой безопасности: в рамках бюджетной безопасности — меры безопасности бюджетной системы, меры безопасности распределения бюджетных средств; в рамках безопасности денежно-кредитной системы — меры безопасности денежной системы, меры безопасности расчетов и платежной системы и др. Меры финансовой безопасности направлены исключительно на защиту финансовых интересов участников финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

---

Меры безопасности должны быть эффективными, но ненавязчивыми.

В. В. Путин

---

По содержанию меры финансовой безопасности делятся на статичные и динамичные. К статичным относятся правоустанавливающие меры финансовой безопасности, закрепляющие определенные статичные категории, в рамках которых регулируются общественные отношения. Например, в соответствии со ст. 241 Бюджетного кодекса РФ на финансовые органы, получающие от органов Федерального казначейства сведения о платежах в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и об их плательщиках, являющиеся информацией ограниченного доступа, распространяются требования о защите и об использовании информации, установленные федеральными законами; на основании ст. 92.1 Бюджетного кодекса РФ дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

К динамичным относятся меры, регламентирующие организационно-процедурные правила поведения в системе регулируемых финансовых правоотношений. Динамичные меры финансовой безопасности связаны с конкретными действиями в рамках определенных правил поведения. Так, ст. 23 Налогового кодекса РФ устанавливает правила поведения налогоплательщиков: встать на учет в налоговых органах; вести в установленном порядке учет своих доходов (расходов) и объектов налогообложения, если такая обязанность предусмотрена законодательством о налогах и сборах; в течение четырех лет обеспечивать сохранность данных бухгалтерского и налогового учета и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, в том числе документов, подтверждающих получение доходов, осуществление расходов (для организаций и индивидуальных предпринимателей), а также уплату (удержание) налогов и др.

По степени конкретизации меры финансовой безопасности подразделяются на общие и специальные. Общие меры направлены на защиту объектов финансовой безопасности от любых угроз. Специальные меры финансовой безопасности регламентируются в законодательстве как меры, направленные на минимизацию определенных угроз. Примером закрепления общих и специальных мер безопасности является ст. 4 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в соответствии с которой к мерам, направленным на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, относятся:

— организация и осуществление внутреннего контроля;

— обязательный контроль;

— запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, за исключением информирования клиентов о принятых мерах по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества, о приостановлении операции, об отказе в выполнении распоряжения клиента о совершении операций, об отказе от заключения договора банковского счета (вклада), о необходимости предоставления документов по основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Меры финансовой безопасности могут быть классифицированы в зависимости от содержания подотраслей финансового права, регулирующих и охраняющих (в том числе обеспечивающих безопасность) соответствующие сферы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Данная классификация позволяет выделить и систематизировать те нормы, которые обеспечивают безопасность в целях эффективного противодействия финансовым угрозам.

Наряду с рассмотренными основаниями классификации в юридической литературе предлагается выделять стимулирующие и ограничительные меры безопасности.

Цели и объективная необходимость использования стимулирующих мер безопасности заключаются в том, что у общества и государства существует насущная потребность в социально полезном и активном поведении субъектов права. В данном случае стимулированием будет являться условная гарантия государства, которая заключается в том, что соблюдение мер безопасности минимизирует риск субъекта подвергнуться негативным воздействиям потенциальной угрозы.

Ограничительные меры безопасности обеспечиваются принудительной силой государства; связаны с неблагоприятными условиями; сообщают об уменьшении объема возможностей, свободы и прав личности; выражают отрицательную правовую мотивацию; направлены на защиту общественных отношений; предполагают снижение негативной активности; выражаются в форме запретов на тот или иной вариант поведения22.

Любое воздействие со стороны органов государственной (муниципальной) власти осуществляется через правовые нормы. Поэтому в системе мер финансовой безопасности следует выделять правовые средства обеспечения финансовой безопасности, которые по сути являются мерами безопасности.

Правовые средства, используемые государством в механизме обеспечения финансовой безопасности, опосредованы многообразием экономических и финансовых отношений, призваны обеспечить эффективность исследуемой сферы деятельности государства и способствовать соблюдению финансовой дисциплины государством и хозяйствующими субъектами. Следовательно, правовыми средствами системы мер финансовой безопасности необходимо считать правовые акты, которые используются уполномоченными органами государственной (муниципальной) власти для ее обеспечения. К числу таких правовых средств следует относить правовые акты, регулирующие особую сферу финансовых, денежно-расчетных отношений, уязвимых и подверженных внутренним и внешним угрозам.

При применении мер финансовой безопасности необходимо обратить внимание на соотношение и взаимосвязь института правового принуждения, поскольку состояние защищенности жизненно важных интересов обеспечивается государственным принуждением (являющимся всегда правовым), непосредственным применением органами государственной власти следующих его форм:

1) предупреждение (превенция) как форма государственного принуждения, направленная на поддержание нормального общественного порядка;

2) пресечение как форма государственного принуждения, направленная на прекращение возникшего или длящегося противоправного действия;

3) правовосстановление (меры защиты субъективных прав и обязанностей) как форма государственного принуждения. Восстановительные меры правового принуждения характеризуются обычно как меры, направленные на возмещение ущерба или восстановление прежнего, существовавшего до нарушения, правового положения вещей;

4) юридическая ответственность как форма государственного принуждения. Как показывает практика, это самая эффективная мера государственного принуждения, применяемая в сфере обеспечения безопасности.

Цели и функции юридической ответственности за нарушение законодательства, регулирующего механизм обеспечения безопасности, характеризуются разной отраслевой принадлежностью. В обеспечении законности, целесообразности и эффективности формирования, распределения и использования бюджетных, денежных средств государства, муниципальных образований важнейшее место занимает правовое принуждение, которое охватывает (должно охватывать) практически все отношения в рассматриваемой сфере. Данное обстоятельство позволяет выделить меры финансово-правового принуждения в системе мер финансовой безопасности.

Под финансово-правовым принуждением следует понимать воздействие уполномоченными на то органами государства, должностными лицами на поведение субъектов финансовых правоотношений путем применения к ним в установленном процессуальном порядке принудительных мер, указанных в санкциях (диспозициях) финансово-правовых норм и связанных с наступлением для них отрицательных последствий имущественного, организационного характера, в целях борьбы с правонарушениями и иными нежелательными последствиями, а также охраны и дальнейшего развития общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства23.

Сфера обеспечения безопасности является также сферой применения процессуального принуждения, которое предусмотрено законодательством и применяется уполномоченными органами государственной власти в строгом соответствии с предусмотренным законом процессуальным порядком в отношении обязанных лиц с целью создания условий для решения возложенных на них задач, обеспечения надлежащего уровня исполнительности и поддержания дисциплины. Меры процессуального принуждения в сфере обеспечения безопасности и меры ответственности, применяемые к нарушителям законодательства, следует различать: в основании ответственности лежит факт совершения правонарушения, применение мер процессуального принуждения не всегда связывается с противоправным поведением обязанного лица.

Таким образом, обеспечение финансовой безопасности предполагает применение как принудительных, так и непринудительных мер защиты. Отличительной особенностью указанных мер является то, что они используются для пресечения, минимизации опасности финансовой системе.

Вопросы для самоконтроля

---

1. Что понимается под безопасностью?

2. В чем сущность финансовой безопасности?

3. Какие существуют меры финансовой безопасности?

4. Что является объектом финансовой безопасности?

5. Что входит в систему правовых основ обеспечения финансовой безо­пасности?

6. Что следует понимать под обеспечением финансовой безопасности?

Глава 2.
Финансовые риски в системе финансовой безопасности современной России

2.1. Эволюция понятия о риске

Возможность исследования правовых рисков в системе финансовой безопасности государства обусловлена наличием того потенциала, которым сегодня обладает наука финансового права.

Концепция и теория правовых рисков достаточно разработаны в юридической науке, однако проблема правовых рисков в финансовом праве незаслуженно не получила должного внимания в доктрине, несмотря на то, что категория финансово-правовых рисков отличается относительной самостоятельностью, сложностью и новизной.

Обладающая особым предметом познания наука финансового права не может претендовать на разработку общей теории рисков. Однако фундаментальные основы этой теории, предложенные другими науками, не могут быть исключены в процессе оценки возможности формирования системных доктринальных представлений о финансово-правовых рисках.

Признавая неразрывность связи науки финансового права с политическими явлениями и процессами, следует отметить, что наиболее высокие риски дестабилизации состояния российской экономики, а значит и финансовой безопасности, в последнее время были обусловлены геополитической напряженностью положения страны. Ужесточение санкций в отношении отдельных субъектов экономических отношений и целых отраслей российской экономики, финансовой инфраструктуры негативно повлияли на динамику ВВП.

Правовое понятие риска сформировалось в юридической науке давно. Так, например, для обозначения попытки принятия решений в сложной ситуации римские юристы использовали термин percilum. Чаще всего он употреблялся в имущественных, финансовых и наследственных отношениях (риск невозврата кредита, риск гибели или порчи имущества, риск наследственного бремени). Средневековые юристы для обозначения вероятности подвергнуться опасности при совершении юридически значимых действий или заключении сделок использовали термин risicum, который стал активно использоваться в финансовом праве (система ломбардских банков) и в морском торговом праве (Ганзейский союз)24, — под риском мореходы подразумевали потенциальную опасность, грозящую судам в результате воздействия стихии или нападения пиратов.

Таким образом, уже в самом начале развития правового знания о риске человечество научилось определять величину риска с применением методов теории вероятностей.

Как самостоятельный межотраслевой институт риск сформировался в XVI — XVII вв. в рамках классического итальянского и германского права.

На право называться источником происхождения термина risk претендуют сразу несколько древних слов из разных европейских языков:

— итальянское слово risicare, означающее «посметь, отважиться»;

— греческое слово ridsikon, ridsa — скала, утес (в буквальном понимании — «объезжать скалу, утес»);

— французское слово risque — рискованный, сомнительный;

— латинское слово rescum, обозначающее «непредсказуемость, опасность» или «то, что разрушает».

Смысловую нагрузку данных слов можно разделить на две составляющие: начало действия процесса и неполная уверенность в успешном результате.

---

В русском языке слово «риск» было заимствовано из французского в конце XVIII в. В комедии Д. И. Фонвизина «Бригадир» (1769) встречаются фразы «риску нет», «на что же вы рискуете?».

---

Авторы Оксфордского словаря английского языка отмечают, что слово «риск» как предрасположенность к вознаграждению или готовность к неудаче на ниве коммерции появилось в Италии, затем оно мигрировало во Францию и в 1661 г. утвердилось в литературе Англии. Впоследствии этот термин начал использоваться во всех европейских языках.

Эволюция научных знаний о риске шла поэтапно. В XVIII в. начинают формироваться основные принципы теории риска в предпринимательской деятельности. Затем термин risk начал употребляться при проведении страховых операций (20-е гг. ХIХ в.) и лишь в ХХ столетии прочно укрепился в научной литературе и правовой жизни.

Анализ доктринальных толкований термина «риск» позволяет сформулировать общее определение, которое охватывает все приведенные выше концепции определения риска: риск — это осознанная деятельность субъекта, связанная с необходимостью выбора конкретного поведения для преодоления неопределенности ситуации, связанной с угрозой наступления неблагоприятных последствий и причинения вреда.

Данное определение позволяет выделить общие признаки риска:

1) неопределенность развития ситуации;

2) прогнозирование (вероятность наступления) неблагоприятных последствий;

3) осознанность поведения субъекта;

4) расчет субъекта на благоприятный исход.

Предельно допустимой границей риска принято считать равенство позитивного и негативного отклонения. Другими словами, отклонения позволяют перейти риску из одного качества в другое: обоснованный риск как правомерное поведение и необоснованный риск как правонарушение.

Одним из первых классификацию рисков предложил Дж. М. Кейнс. Он подошел к этому вопросу со стороны субъекта, осуществляющего инвестиционную деятельность, выделив три основных вида рисков: предпринимательский риск, риск заимодавца, риск изменения ценности денежной единицы.

Подавляющее большинство зарубежных авторов выделяют следующие риски: операционный риск (operational risk); рыночный риск (market risk); кредитный риск (credit risk). Спецификой западноевропейской классификации рисков является то, что в этих странах существует устойчивая банковская система, развитый валютный рынок и рынок ценных бумаг25.

К перечисленным базовым рискам добавляют еще несколько вариантов26: деловой риск (business risk); риск ликвидности (liquidity risk); юридический риск (legal risk); риск, связанный с регулирующими органами (regulatory risk). Данная классификация наиболее полно охватывает множество рисков и, соответственно, позволяет грамотно подойти к проблеме выявления рискообразующих факторов в сфере публичных финансов.

2.2. Финансово-правовые риски: общая характеристика

Проблема финансово-правовых рисков и их оценки проявилась в принятии в 20-х гг. прошлого столетия ряда законодательных актов, закрепляющих наличие в России риска, связанного с финансовой деятельностью. Однако административно-командная экономическая система, обусловившая снижение реальной предприимчивости, свойственной рыночным отношениям, резко ограничила научные изыскания в данной области. Финансовый риск стал рассматриваться в качестве буржуазного термина, а его существование было признано несовместимым с плановой экономикой.

Сегодня категория финансово-правовых рисков охватывает специфические аспекты явлений и процессов, имеющих место во всех сферах финансово-правового регулирования общественных отношений: бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, банковской, валютной, страховой и др.

Финансовая безопасность государства обеспечивается посредством ряда мер, с одной стороны, ограничивающих поведение индивидуальных или коллективных субъектов при формировании, распределении и использовании финансовых ресурсов, а с другой стороны, направленных на предотвращение вредоносного воздействия на финансовую систему страны различного рода угроз, в том числе финансово-правовых рисков.

Исходя из постулатов общей теории рисков можно сделать вывод, что финансово-правовые риски возникают тогда, когда возможно не единственное, в том числе неблагоприятное, развитие общественных отношений, составляющих предмет финансово-правового регулирования. Другими словами, риск раскрывается через неопределенность результата, случай.

В общем виде финансово-правовые риски представляют собой вероятность наступления неблагоприятных финансово-правовых последствий, обуславливающих необходимость применения мер обеспечения финансовой безопасности.

Всесторонний анализ международных, национальных и ведомственных нормативных актов показал, что под риском понимается производная из трех факторов: угроза, уязвимость и ущерб.

Под угрозой финансовой безопасности государства следует понимать факторы, воздействующие на его финансовую систему в целом и (или) на ее отдельные элементы, дестабилизирующие ее, наносящие значительный ущерб важнейшим интересам личности, общества и государства в финансовой сфере.

Угрозы наступления финансового риска условно можно разделить на следующие категории:

— внешние;

— внутренние.

Внутренние угрозы наступления финансового риска порождаются в основном малоэффективной финансовой политикой государства, нестабильностью финансовых институтов, отсутствием целостности правового обеспечения финансово-правовых сфер, системой государственного финансового контроля, криминализацией фондового рынка, просчетами органов власти и управления, ошибками, злоупотреблениями и иными отклонениями в управлении финансовой системой государства, оттоком капитала, ростом экономической преступности в стране и др.

Кроме того, внутренние угрозы финансовой безопасности государства возникают в сфере хозяйственной деятельности и могут порождаться деятельностью самого субъекта финансовых отношений. Это связано с неквалифицированным финансовым менеджментом, неэффективной структурой активов и капитала, приверженностью рисковым финансовым операциям, недооценкой партнеров.

Источниками внутренних угроз финансовой безопасности государства могут быть:

1) национальная экономика;

2) правовая и административная система государства;

3) бюджетная система;

4) налоговая система;

5) банковская система;

6) валютная система;

7) денежно-кредитная система;

8) страхование.

Внешние угрозы наступления финансового риска напрямую не связаны с деятельностью субъекта финансовых отношений, они обусловлены действием международных договоров, например в области налогообложения, деятельностью офшорных зон и предлагаемыми ими условиями. Фактор риска возникает при смене отдельных стадий экономического цикла, изменении конъюнктуры финансового рынка и в ряде других аналогичных случаев, на которые субъект хозяйствования в процессе своей деятельности повлиять не может.

Внешние угрозы риска возникают в результате:

— неэффективности мировых финансовых институтов, неспособности регулировать неблагоприятные мировые финансовые процессы;

— конкурентной борьбы между странами за выгодное место в мировой экономической системе с использованием финансовых инструментов давления;

— экономических кризисов;

— изменения правил ведения внешнеэкономической деятельности, правил валютного обращения и др.;

— нарастания неустойчивости мировой экономики.

Основными источниками внешних угроз финансовой безопасности государства могут быть:

1) мировой финансовый рынок;

2) мировой рынок капитала;

3) мировое хозяйство.

Некоторые авторы27 считают, что источниками особой опасности для финансовой системы следует признавать также единоличных и коллективных субъектов:

1) представителей власти;

2) иностранных должностных лиц;

3) должностных лиц публичных международных организаций;

4) лиц, имеющих судимость за преступления, объектом которых выступали финансовые отношения, за коррупционные преступления, а также создаваемые указанными лицами организации;

5) лиц, имеющих судимость за незаконный оборот наркотических средств или психотропных веществ, оружия, взрывчатых веществ и взрывных устройств, за преступления террористической или экстремистской направленности;

6) членов (участников) организованных групп, преступных сообществ, незаконных вооруженных формирований, транснациональных преступных синдикатов и т. д.;

7) организованные преступные группы, преступные сообщества, незаконные вооруженные формирования, а также транснациональные преступные синдикаты, специализирующиеся либо на экономических преступлениях, либо не имеющие конкретной специализации;

8) тоталитарные секты, иные религиозные фанатические группы28, объединения граждан, имеющие сепаратистские, террористические или экстремистские цели, и др.

Для наступления риска должны присутствовать как угроза, так и уязвимость.

Термин уязвимость подразумевает под собой недостатки системы контроля либо упущения в определенных характеристиках и особенностях различных правоотношений, в том числе на конкретных хозяйствующих субъектах, в секторах экономики, финансовых продуктах, товарах, работах, услугах, нормативных актах и т. д.

Под ущербом следует понимать влияние или вред, которые могут быть причинены рисками финансовой безопасности государства. Ущерб как последствие финансово-правового риска отражается на населении, конкретных группах людей, деловой среде либо на национальных и международных интересах, а также на репутации и привлекательности финансового сектора государства.

Управление рисками в правовом механизме обеспечения финансовой безопасности государства состоит из нескольких этапов: 1) мониторинг различной информации в целях выявления рисков (угроз); 2) анализ выявленных рисков (угроз) и возможной степени ущерба; 3) принятие решения по выявленным рискам (угрозам); 4) реализация принятого решения; 5) мониторинг последствий реализации действий в целях анализа эффективности принятого решения и предупреждения возникновения новых рисков. В зависимости от этапа и вида рисков, будут применяться и различные методы управления рисками: ликвидация (исключение) риска, минимизация риска, передача риска, сохранение риска29.

Все финансово-правовые риски можно классифицировать по нескольким основаниям.

По сфере осуществления финансовой деятельности: банковские, бюджетные, налоговые, денежно-кредитные, страховые и др.

---

Вся жизнь — управление рисками, а не исключение рисков.

У. Ристон

---

По субъекту: финансово-правовые риски государства — риски снижения и потерь доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и иных фондов денежных средств; финансово-правовые риски хозяйствующих субъектов — риски дополнительных материальных или иных издержек, возникающие в сфере взаимоотношений с фондами денежных средств государства и связанные исполнением обязанностей по формированию их доходов и расходованием30.

По условию возникновения: выявленный риск — риск, информация о наступлении которого стала известна; потенциальный риск — риск, который не был выявлен, но условия для его возникновения существуют.

По степени вероятности: невероятный, маловероятный, средний, вероятный, ожидаемый.

По последствиям: незначительный, значительный, катастрофический.

По источнику возникновения: политический, экономический, правовой и др.

Рассмотрим некоторые наиболее неблагоприятные риски финансовой безопасности государства.

2.2.1. Банковские риски

Общие требования к системам управления рисками и капиталом кредитной организации установлены Федеральным законом от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», согласно которому кредитная организация (головная кредитная организация банковской группы) обязана создать системы управления рисками и капиталом, внутреннего контроля, соответствующие характеру и масштабу осуществляемых операций, уровню и сочетанию принимаемых рисков, с учетом установленных Банком России требований к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации, банковской группы. Дополняет данные требования указание Банка России от 15.04.2015 № 3624-У «О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы», положения которого охватывают факторы кредитного, рыночного и операционного рисков, полностью не учитываемые в рамках порядка определения требований к капиталу, установленного положением Банка России от 03.11.2009 № 346-П «О порядке расчета размера операционного риска», положением Банка России от 03.12.2015 № 511-П «О порядке расчета кредитными организациями величины рыночного риска», инструкцией Банка России от 03.12.2012 № 139-И «Об обязательных нормативах банков».

Инструменты банковского регулирования и надзора, обеспечивающие стабильность банковской системы, должны быть нацелены на установление правил минимизации соответствующих рисков, проверку качества управления ими и применение мер воздействия в случае обнаружения нарушений.

Основы минимизации банковских рисков заложены в документах Базельского комитета по банковскому надзору31, которые носят рекомендательный характер. Инструменты банковского регулирования и надзора, а также качество управления различными рисками заложены в нормативных актах Банка России, среди которых можно выделить нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с минимизацией, управлением банковскими рисками. К такого рода документам можно отнести положение Банка России от 16.12.2003 № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах», регулирующее отношения, связанные с организацией внутреннего контроля в банке, в том числе посредством создания и функционирования службы внутреннего контроля, основными целями которой является выявление, измерение, наблюдение, минимизация различных рисков, возникающих в деятельности банка.

Издание некоторых рекомендательных документов связано с принятием соответствующих нормативных актов. В частности, речь идет о рекомендациях Банка России в связи с принятием Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе». Например, письмо Банка России от 03.05.2011 № 67-Т «О системном риске расчетной системы».

---

Готовность к риску — душа коммерции…

У. Баджот

---

Под банковским риском понимается присущая банковской деятельности возможность (вероятность) несения кредитной организацией потерь и (или) ухудшения ликвидности вследствие наступления неблагоприятных событий.

Причины возникновения банковского риска могут быть связаны как с внутренними факторами (например, сложность организационной структуры, уровень квалификации служащих, организационные изменения, текучесть кадров и т. д.), так и (или) с внешними факторами (например, изменение экономических условий деятельности кредитной организации, применяемые технологии и т. д.).

Европейский опыт32 делит банковские риски на следующие виды:

1) кредитный риск;

2) рыночный риск;

3) риск ликвидности;

4) операционный риск.

Российская практика33 включает в данную классификацию страновый риск и правовой риск.

Более развернутую классификацию рисков, по нашему мнению, поможет дать разделение указанных видов рисков на внешние и внутренние.

Внутренние риски можно разделить на следующие группы:

1) финансовые риски;

2) функциональные риски;

3) деловые риски (риски событий).

К первой группе (финансовые риски) относят:

1) кредитный риск — риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие неисполнения, несвоевременного либо неполного исполнения должником финансовых обязательств перед кредитной организацией в соответствии с условиями договора;

2) рыночный риск — риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие неблагоприятного изменения рыночной стоимости финансовых инструментов торгового портфеля и производных финансовых инструментов кредитной организации, а также курсов иностранных валют и (или) драгоценных металлов.

Рыночный риск включает в себя:

— фондовый риск — риск убытков вследствие неблагоприятного изменения рыночных цен на фондовые ценности (ценные бумаги, в том числе закрепляющие права на участие в управлении) торгового портфеля и производные финансовые инструменты под влиянием факторов, связанных как с эмитентом фондовых ценностей и производных финансовых инструментов, так и с общими колебаниями рыночных цен на финансовые инструменты;

— валютный риск — риск убытков вследствие неблагоприятного изменения курсов иностранных валют и (или) драгоценных металлов по открытым кредитной организацией позициям в иностранных валютах и (или) драгоценных металлах;

— процентный риск — риск возникновения финансовых потерь (убытков) вследствие неблагоприятного изменения процентных ставок по активам, пассивам и внебалансовым инструментам кредитной организации;

3) риск ликвидности — риск убытков вследствие неспособности кредитной организации обеспечить исполнение своих обязательств в полном объеме. Он возникает в результате несбалансированности финансовых активов и финансовых обязательств кредитной организации (в том числе вследствие несвоевременного исполнения финансовых обязательств одним или несколькими контрагентами кредитной организации) и (или) непредвиденной необходимости немедленного и единовременного исполнения кредитной организацией своих финансовых обязательств;

4) процентный риск банковского портфеля — риск ухудшения финансового положения кредитной организации вследствие снижения размера капитала, уровня доходов, стоимости активов в результате изменения процентных ставок на рынке.

Ко второй группе (функциональные риски) следует отнести:

1) стратегический риск — риск возникновения у кредитной организации убытков в результате ошибок (недостатков), допущенных при принятии решений, определяющих стратегию деятельности и развитие кредитной организации (стратегическое управление), выражающихся в неучете или недостаточном учете возможных опасностей, которые могут угрожать деятельности кредитной организации, неправильном или недостаточно обоснованном определении перспективных направлений деятельности, в которых кредитная организация может достичь преимущества перед конкурентами, отсутствии или обеспечении в неполном объеме необходимых ресурсов (финансовых, материально-технических, людских) и организационных мер (управленческих решений), которые должны обеспечить достижение стратегических целей деятельности кредитной организации;

2) общий риск-аппетит на основе внутренних процедур оценки достаточности капитала — риск кредитной организации, который она готова принять исходя из задачи получения желательного для нее внешнего рейтинга и (или) поддержания на определенном уровне финансовых показателей (например, показателей, характеризующих прибыльность капитала);

3) операционный риск — риск возникновения убытков в результате несоответствия характеру и масштабам деятельности кредитной организации и (или) требованиям действующего законодательства внутренних порядков и процедур проведения банковских операций и других сделок, их нарушения служащими кредитной организации и (или) иными лицами (вследствие некомпетентности, непреднамеренных или умышленных действий или бездействия), несоразмерности (недостаточности) функциональных возможностей (характеристик) применяемых кредитной организацией информационных, технологических и других систем и (или) их отказов (нарушений функционирования), а также в результате воздействия внешних событий;

4) риск концентрации — риск, возникающий в связи с подверженностью кредитной организации крупным рискам, реализация которых может привести к значительным убыткам, способным создать угрозу для платежеспособности кредитной организации и ее способности продолжать свою деятельность;

5) риски нарушения информационной безопасности34 — риск, связанный с угрозой информационной безопасности (стандарты и рекомендации Банка России в области обеспечения информационной безопасности организаций банковской системы).

К третьей группе (деловые риски (риски событий)) относят:

1) риск потери управляемости (риск управления) и организационной структуры — риск принятия руководством филиалов, неподконтрольных руководству и собственникам кредитной организации, решений или невыполнения филиалами решений, принятых руководством и собственниками кредитной организации;

2) риск потери деловой репутации кредитной организации (репутационный риск) — риск возникновения у кредитной организации убытков в результате уменьшения числа клиентов (контрагентов) вследствие формирования в обществе негативного представления о финансовой устойчивости кредитной организации, качестве оказываемых ею услуг или характере деятельности в целом;

3) риск легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

К внешним рискам можно отнести риски политические, экономические, географические, законодательные, социальные, конкурентные, страховые, то есть предопределяемые внешними по отношению к банку макроэкономическими и нормативно-правовыми условиями деятельности, а именно:

— не отвечающие интересам банка текущая емкость и доходность отечественных и международных финансовых рынков, на которых банк проводит операции и сделки;

— негативные общие и структурные (отраслевые и региональные) тенденции экономического развития;

— неблагоприятные изменения государственной экономической политики;

— неблагоприятные изменения отечественных и зарубежных нормативно-правовых условий банковской деятельности.

1. Страновой риск (включая риск неперевода средств) — риск возникновения у кредитной организации убытков в результате неисполнения иностранными контрагентами (юридическими, физическими лицами) обязательств из-за экономических, политических, социальных изменений, а также вследствие того, что валюта денежного обязательства может быть недоступна контрагенту из-за особенностей национального законодательства (независимо от финансового положения самого контрагента).

2. Правовой риск — риск понесения убытков в результате различного применения норм законодательства судебными органами либо в результате невозможности исполнения контрактов вследствие нарушения законодательства или нормативных актов.

3. Комплаенс-риск (включая риск коррупционных действий и коммерческого подкупа) — риск юридических или регулятивных санкций, финансовых убытков, урона репутации, которые могут быть обращены на банк в результате несоблюдения им законодательства, регулирования, кодекса поведения и стандартов хорошей практики.

В соответствии с Положением об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах контроль за функционированием системы управления банковскими рисками и оценка банковских рисков осуществляются кредитной организацией на постоянной основе в порядке, установленном внутренними документами. В частности, в кредитной организации должны быть утверждены внутренние документы по управлению основными рисками, присущими деятельности банка (кредитным, рыночным, процентным, рискам потери ликвидности, операционным и иным рискам, существенным для деятельности банка), в том числе по операциям филиалов банка. Данные требования отражены в указании Банка России от 30.04.2008 № 2005-У «Об оценке экономическог

...