автордың кітабын онлайн тегін оқу Финансовое право
Финансовое право
Учебник
Издание второе,
переработанное и дополненное
Ответственные редакторы
доктор юридических наук, профессор
Е. Ю. Грачева,
доктор юридических наук, профессор
О. В. Болтинова
Информация о книге
УДК 347.73(075.8)
ББК 67.402я73
Ф59
Авторы:
Арзуманова Л. Л., доктор юридических наук, профессор – § 3, 4 главы 5; главы 13 (в соавт. с Е. Ю. Грачевой), 14, 15; § 2 главы 16; Артемов Н. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ – § 2 главы 1; § 3, 4 главы 11; глава 23 (в соавт. с Е. Ю. Грачевой); Болтинова О. В., доктор юридических наук, профессор – главы 6–8; § 1, 2 главы 11; § 3, 4, 6 главы 12; глава 18; Гузнов А. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ – главы 19–22 (в соавт. с Т. Э. Рождественской); Грачева Е. Ю., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ – § 1, 3, 4 главы 1; главы 2–4; § 1, 2, 5 главы 5; глава 9 (в соавт. с Ю. К. Цареградской); § 1, 2, 5 главы 12; главы 13 (в соавт. с Л. Л. Арзумановой), 17 (в соавт. с Ю. К. Цареградской), 23 (в соавт. с Н. М. Артемовым); Мошкова Д. М., доктор юридических наук, профессор – глава 10; § 1 главы 16; Рождественская Т. Э., доктор юридических наук, профессор – главы 19–22 (в соавт. с А. Г. Гузновым); Цареградская Ю. К., доктор юридических наук, профессор – глава 9 (в соавт. с Е. Ю. Грачевой); § 3 главы 16; глава 17 (в соавт. с Е. Ю. Грачевой).
Рецензенты:
Ивлиева М. Ф., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой финансового права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова;
Шевелева Н. А., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой административного и финансового права Санкт-Петербургского государственного университета.
Учебник по финансовому праву подготовлен коллективами кафедр финансового права и налогового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). В нем с позиций современного права освещены все основные темы по данной дисциплине.
В учебнике раскрыты темы, касающиеся финансовой деятельности государства и муниципальных образований, предмета и системы финансового права, правового регулирования финансового контроля, основ бюджетного и налогового права, а также многое другое.
Учебник позволит лучше ориентироваться в процессах, происходящих в финансовом законодательстве России.
Нормативные акты используются по состоянию на 1 августа 2020 г.
Для студентов, аспирантов, научных сотрудников, преподавателей юридических и экономических вузов, всех, кто интересуется проблемами финансового права.
УДК 347.73(075.8)
ББК 67.402я73
© Коллектив авторов, 2014
© Коллектив авторов, 2020, с изменениями
© ООО «Проспект», 2020
Введение
Социальные преобразования российского общества конца ХХ в., связанные с формированием рыночных отношений, вызвали к жизни необходимость использования публичной властью новых методов воздействия на общественные процессы, т.е. тех инструментов, правовое регулирование которых осуществляется нормами финансового права. Важнейшим направлением развития нашего государства является и формирование инновационной модели экономики, что ставит перед наукой новые задачи осмысления предназначения, социальной ценности права как регулятора общественных отношений.
Аналогичные задачи требуют своего решения и от науки финансового права, в первую очередь анализ изменений предмета правового регулирования, связанных с появлением новых видов общественных отношений, регулируемых финансовым правом, что свидетельствует о расширении предмета правового регулирования в современных условиях цифровой экономики. Одновременно мы являемся свидетелями того, как общественные отношения, которые ранее регулировались финансовым правом, приобретают новые черты и характеристики.
Осознавая значимость финансов в рыночной экономике, необходимость и потенциальные возможности финансово-правового инструментария по воздействию на общественные процессы, можно отметить, что особенно востребованными стали исследования именно по финансовому праву, направленные на развитие финансового законодательства. Важнейшим стимулом развития и качественного преобразования финансового права стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. и последовавшее за этим принятие, в частности, законов о банках и банковской деятельности, о страховании, налоговой системе, бюджетном процессе и бюджетном устройстве, о валютном регулировании и валютном контроле, которые легли в основу современного финансового законодательства. Были проведены две кодификации, связанные с принятием принципиально новых для нашей правовой системы Налогового и Бюджетного кодексов. В последние годы качественно обновилось банковское законодательство, сформировалась национальная платежная система.
Изменение экономического строя оказало влияние на предмет финансового права, которое осуществляет регулирование не только государственной финансовой деятельности, но и публичных финансов в целом. В теории финансового права, соответственно в финансовом законодательстве, стала использоваться терминология: публичная финансовая деятельность, публичные фонды денежных средств, публичное страхование, публичные доходы, расходы, публичные юридические лица и т. п., что свидетельствует одновременно об изменении и расширении предмета правового регулирования. Появились ранее не известные нашей практике и законодательству, например, негосударственные пенсионные фонды денежных средств, фонд Агентства по страхованию вкладов и др., что потребовало принятия соответствующих законодательных актов, которые на основе использования методов публичного регулирования отношений способствовали реформированию всей финансовой системы общества и приведение ее в соответствие с рыночной экономикой.
Одним из важнейших направлений осуществления финансовой деятельности в условиях рынка стало реформирование всей системы финансового контроля. В условиях рынка государству, публичной власти необходимо сохранить свое социальное предназначение, что должно быть выражено и сформулировано в его экономической политике, направленной на обеспечение общесоциальных интересов. Прошедшие годы доказали, что забвение, отказ от контроля со стороны публичной власти приводит к серьезным негативным последствиям: усилению коррупции, финансовым злоупотреблениям, что создает угрозу национальной безопасности. Важной гарантией сохранения социальной направленности, экономической, а также социальной политики государства и муниципальных образований в процессе осуществления финансовой деятельности является усиление финансового контроля в целом.
В рыночных условиях, в условиях цифровизации экономики происходит не упрощение (можно говорить только о технологическом), а усложнение финансовой деятельности, которая охватывает не только государственную сферу, но и деятельность негосударственных организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. п.
Учебник финансового права, подготовленный профессорами кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), созданной в 1994 г. и ставшей первой самостоятельной кафедрой на всем постсоветском пространстве, написан в соответствии не только с традициями доктрины дореволюционного и советского финансового права, но и с учетом изменений в предмете, методе, системе современного российского финансового права.
Заведующая кафедрой финансового права
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Е. Ю. Грачева
Список сокращений
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
ФКЗ — Федеральный конституционный закон
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Раздел I.
ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
Глава 1.
Правовые основы финансовой деятельности
План главы
1. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
2. Деньги как экономическая и правовая категория.
3. Финансовая система и ее структура.
4. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность.
§ 1. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Система российского права включает различные отрасли, отграничивающиеся друг от друга на основании двух критериев – предмета и метода правового регулирования. Предметом финансового права являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности. Анализ этих общественных отношений предшествует рассмотрению вопросов о характере финансового права как самостоятельной отрасли, что позволяет понять специфику предмета и метода его правового регулирования, его системы, а также определить его место в российском праве.
Из истории вопроса
Термин «финансы» происходит от лат. finare (finire), что означает «окончание, урегулирование спора» (обычно денежного). Отсюда затем financia – обязательная уплата денег или денежный платеж вообще. С XVII в. термин «финансы» получает международное признание и применяется для обозначения всех отношений, связанных с доходами и расходами государства. Современная наука рассматривает финансы в нескольких аспектах.
По своему материальному содержанию финансы государства и органов местного самоуправления представляют собой фонды денежных средств.
Финансы непосредственно связаны с функционированием общественных экономических отношений в процессе аккумуляции, перераспределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Человечество в процессе эволюционного развития прошло путь от непосредственного товарообмена к товарно-денежным отношениям, где деньги стали всеобщим эквивалентом, а государство в процессе своей деятельности по управлению экономическими и социальными процессами начало вести учет доходов и расходов в денежной форме, образуя различные денежные фонды. Финансы – это не сами денежные средства, а отношения между людьми по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств.
Финансы служат экономическим инструментом распределения валового общественного продукта и национального дохода1 и являются средством контроля за производством и распределением материальных благ, стимулирования развития государства и общества.
О взаимосвязи финансов и денег
Финансы и финансовые отношения – это обязательно денежные отношения, однако отнюдь не все отношения по поводу денег являются финансовыми. Так, денежные отношения, возникающие в процессе купли-продажи, поставки, уплаты административных штрафов, финансовыми не являются. Это общественные отношения, регулируемые другими отраслями права: гражданским, административным и т. д. Следовательно, по объему содержание денежных отношений больше, чем содержание финансовых отношений.
Управление при помощи денег является наиболее эффективным регулятором общественных отношений. Направляя потоки денежных средств для образования денежных фондов, которые затем используются на нужды общества, государство таким образом стимулирует или, наоборот, ограничивает деятельность в определенных сферах.
Распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и национального дохода происходят в денежной форме. Это первое объективное условие существования финансовой деятельности.
Товарное производство, действие закона стоимости определили необходимость существования денег, кредита, других экономических категорий. В процессе производства у предприятий и иных организаций, а также у граждан образуются децентрализованные фонды денежных средств. При финансовой деятельности часть этих средств привлекается в общегосударственный фонд для удовлетворения общественных потребностей. Это второе объективное условие существования финансовой деятельности.
Таким образом, распределение совокупного общественного продукта и национального дохода, существование денежных отношений обусловили специальную финансовую деятельность государства – деятельность его уполномоченных органов и субъектов по организации планового сбора и распределения, перераспределения денежных средств. Таково экономическое обоснование финансовой деятельности.
В связи с этим перед государством встают следующие основные задачи в области финансов.
Прежде всего, своевременно, согласно утвержденным бюджетам организовать сбор и распределение денежных средств в соответствии с целевым назначением. Эту задачу принято называть распределительной. С ней связана и вторая, контрольная задача, поскольку в процессе реализации финансовой деятельности при собирании и распределении денежных средств необходим финансовый контроль за соблюдением законности и целесообразности использования таких средств. В условиях рынка особое значение приобретает задача стимулирования с помощью финансов развития тех или иных общественных отношений.
Финансовая деятельность – вид человеческой деятельности, обусловленный товарно-денежными отношениями в обществе и необходимостью создания фондов денежных средств, используемых для удовлетворения соответствующих потребностей. Финансовую деятельность осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления, различные уполномоченные субъекты. Государство и местное самоуправление определяют условия, «правила игры» для хозяйствующих субъектов в сфере финансов. Финансовую деятельность государства осуществляют органы государства всех трех ветвей власти, поскольку финансовая деятельность включает и законодательную деятельность представительных органов власти в области финансов, и управленческую деятельность исполнительных органов власти, направленную на практическую реализацию нормативных актов в сфере финансовых отношений, а также деятельность судебных органов.
Государство в своих отношениях с государственными и негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами в основном использует налоговый метод, при котором часть доходов, прибыли названные субъекты в обязательном порядке, в установленные законом сроки и в установленных размерах отчисляют в бюджет.
Государство использует и другие методы собирания денежных средств:
— добровольные взносы денежных средств (вклады населения в банки, приобретение облигаций и других ценных бумаг);
— пошлины, которые, в отличие от налогов, взимаются, как правило, за какие-либо услуги, оказываемые организации или гражданину (государственная, таможенная, судебная пошлина);
— страхование имущества, личности, ответственности, что позволяет привлеченные таким образом средства использовать в денежном обороте;
— иные методы, например штрафы, платежи.
К методам распределения (перераспределения) фондов денежных средств относятся следующие:
— финансирование, под которым принято понимать плановую, целевую, безвозмездную, безвозвратную выдачу денежных средств из бюджета;
— кредитование – это также плановая, целевая, но возвратная и возмездная выдача средств.
Финансирование и кредитование – основные методы распределения и использования средств. К другим методам данной группы можно отнести расчеты с держателями облигаций, ценных бумаг, оказанные услуги, а также выплаты страховых возмещений, пенсий, пособий.
Как видим, финансы отражают в абстрактной форме все процессы, происходящие в обществе не только в области экономики и социальной сфере, но и, что не менее важно, в области политики, этики, демографии, экологии и т. д. Любое мероприятие в государстве невозможно провести без перераспределения финансовых ресурсов, т. е. без публичной финансовой деятельности, которая осуществляется в правовой форме.
§ 2. Деньги как экономическая и правовая категории
Деньги – многогранное и многоаспектное явление, изучаемое на стыке экономической и правовой науки.
Экономическая теория денег была разработана в трудах таких выдающихся ученых, как А. Смит, Д. Риккардо, К. Маркс и Дж. Кейнс.
— функция меры стоимости, т. е. деньги, являются универсальным измерителем стоимости товаров;
— функция средства обращения, выполняя которую деньги становятся средством обмена одного товара на другой по схеме «Товар – Деньги – Товар»;
— функция средства накопления. Поскольку деньги обладают абсолютной ликвидностью, т. е. могут быть в любой момент обменены на товары, с течением времени они сохраняют свою стоимость, а следовательно, они могут быть скоплены для дальнейшего расширения производства;
— функция средства платежа. Деньги могут использоваться не только для приобретения товаров, но и для осуществления платежей, не предполагающих получения встречного предоставления, например для уплаты налогов;
— функция мировых денег, которую деньги выполняют при расчетах с иностранными контрагентами;
— информационная функция – ее стали выделять не так давно. Выполняя данную функцию, деньги становятся носителем информации о стоимости.
Таким образом, под деньгами в экономическом смысле принято понимать определенный товар, являющийся универсальным измерителем стоимости других товаров, выполняющий функции средства обращения, накопления и платежа.
История вопроса
Исторически первыми были так называемые товарные деньги, именуемые так в связи с тем, что их стоимость определялась тем материалом, из которого они были сделаны, т. е. такие деньги по своей сути были товаром. Различают несколько видов товарных денег. Так, на ранних этапах человеческого развития в товарном обороте роль денег выполняли разнообразные предметы материального мира: скот, зерно, ракушки и т. д. Такие деньги принято называть вещными. Далее с развитием рынка, начиная с 600–300 гг. до н. э., деньги стали изготавливаться из металла. Стоимость металлических товарных денег определялась стоимостью использовавшегося для их производства металла, которым чаще всего служили золото, серебро, а также медь. Выбор золота и серебра в качестве основных валютных металлов был исторически предопределен их свойствами: это легкоплавкие, эстетически красивые металлы. Кроме того, золото и серебро не слишком распространенные металлы, их добыча требовала определенных усилий, что позволяло избежать инфляции, вызванной чрезмерным насыщением рынка денежными знаками.
Первоначально металлические деньги не имели общепринятой в современном представлении формы монеты – это были слитки. Однако неудобство такой формы для товарного оборота (при товарообменных операциях их приходилось часто делить, а потом снова переплавлять в слитки, в результате чего терялся драгоценный металл) обусловило появление единой формы монеты.
Следующим видом денег стали бумажные деньги. В собственном смысле слова бумажными деньгами являются любые денежные знаки, напечатанные на таком материальном носителе, как бумага. Однако с точки зрения экономики это определение имеет иной смысл. Бумажные деньги – это денежные знаки, не имеющие внутренней стоимости, наделенные принудительным курсом.
Первые бумажные деньги появились в Китае еще в IX в. н. э. В Европу они пришли лишь в конце XVIII в. Появление бумажных денег было обусловлено рядом причин. Во-первых, необходимостью удешевления процесса производства денег, поскольку чеканка монет представляла собой довольно затратное мероприятие. Во-вторых, металлические деньги обладают таким негативным свойством, как стирание в процессе денежного оборота монеты, проходя через множество рук, оставляя на них часть своего драгоценного металла, что вело к потере их первоначальной стоимости. В-третьих, необходимо признать, что государство зачастую не грешило сознательной порчей монет путем снижения содержания в них драгоценных металлов. Такие случаи в истории не были редкими. Особенно славны этим были французские короли, начиная с Людовика IX. Король Филипп IV Красивый за такую деятельность даже получил прозвище «фальшивомонетчик».
Между тем бумажные деньги обладали и рядом недостатков. В связи с тем, что они не имели внутренней стоимости, их платежная сила обеспечивалась исключительно авторитетом государства. Кроме того, бумажные деньги было гораздо легче подделать.
Первые бумажные деньги появились в виде казначейских билетов. Такие деньги выпускались государством в лице министерства финансов или казначейства и не подлежали размену на золото, что, в свою очередь, привело к их бесконтрольной эмиссии и, как следствие, высокой инфляции и стремительному обесцениванию денег. Для того чтобы ограничить правительство, государство создает эмиссионный банк, формально независимый от органов исполнительной власти и наделенный исключительным правом осуществления эмиссии внутри страны. Так появился следующий вид бумажных денег банкноты, т. е. денежные знаки, выпускаемые эмиссионным банком, и обеспеченные его активами. Первоначально такие деньги подлежали размену на золото, но постепенно от этого отказались и в ходе Ямайской конференции 1976–1978 гг., страны – участницы Международного валютного фонда договорились о создании абсолютно новой денежной системы, при которой отменялось золотое обеспечении национальных денежных единиц. Таким образом, современные деньги более не разменны на золото.
1) наличные деньги – это денежные знаки, существующие в реальном мире, выраженные в материальной форме банкнот или монет;
2) безналичные деньги, которые представляют собой записи на банковском счете, а следовательно, не находящие своего материального выражения. В то же время, выполняя функции средства обращения и средства платежа, деньги могут переходить из наличной формы в безналичную, и наоборот. Безналичные деньги не существуют в реальном мире и представляют собой юридическую фикцию.
По национальной принадлежности деньги делятся на:
1) национальную валюту, т. е. деньги данного государства, выпускаемые им и признаваемые законным платежным средством на всей его территории;
2) иностранную валюту – денежные знаки, эмитируемые иностранным государством.
Здесь необходимо отметить, что в нашей экономической и финансовой науке длительное время существовала недооценка роли денег в функционировании хозяйственного механизма.
Долгое время финансово-правовая наука руководствовалась исключительно экономическим подходом в понимании денег. Между тем деньги могут быть охарактеризованы не только с экономической, но и с правовой точки зрения.
Начиная с момента выпуска и заканчивая моментом изъятия из обращения, деньги являются объектом правового регулирования со стороны государства. Оно закрепляет наименование национальной валюты, виды денежных знаков, находящихся в обороте, правила их обращения и иные существенные элементы денежной системы в общеобязательных нормативных актах, соблюдение которых гарантируется силой государственного принуждения. Современные денежные знаки, не имея по сути никакой внутренней стоимости (в отличие от товарных денег), признаются законным платежным средством исключительно волей государства. Оно не только ручается за их платежеспособность, но и обозначает с помощью финансово-правовых норм эту платежную силу на денежных знаках. Таким образом, необходимо признать, что современные деньги являются продуктом права, и вне его они существовать не могут. Следовательно, деньги с юридической точки зрения могут быть определены как установленные законом и изготовленные в соответствующей форме знаки, на которых обозначена в денежных единицах платежная сила и которыми могут быть произведены все расчеты внутри страны.
§ 3. Финансовая система и ее структура
Складывающиеся в процессе осуществления финансовой деятельности общественные отношения представляют собой не простую их совокупность, а определенную систему, порядок их расположения, взаимодействия между собой. Финансы составляют целостную систему, включающую несколько взаимосвязанных звеньев (институтов) и органов2. Наличие различных институтов внутри финансовой системы объясняется тем, что финансы обслуживают многообразные потребности общества, охватывают своим воздействием всю экономику страны и всю сферу социальной деятельности.
Совокупность финансовых институтов, их взаимодействие по созданию, перераспределению и использованию фондов денежных средств образуют финансовую систему, которая отражает особенности развития государства и общества в условиях рынка.
1) государственные финансы;
2) финансы хозяйствующих субъектов;
3) местные финансы;
4) фонды страхования;
5) кредит (государственный и банковский).
Состав финансовой системы показывает, что в ее формировании в условиях развития рыночной экономики используется зарубежный опыт. Так, в результате стали создаваться различные внебюджетные фонды и соответствующие им правовые институты. Перестали быть государственной монополией имущественное и личное страхование, банковский кредит.
Все фонды денежных средств в обществе подразделяются на централизованные и децентрализованные, которые взаимно увязаны и взаимно обусловлены.
К централизованным фондам денежных средств, или централизованным финансам, относятся в первую очередь денежные средства, поступающие в распоряжение государства как властвующего субъекта. К ним относятся прежде всего все средства, аккумулируемые в бюджетной системе государства, государственных внебюджетных фондах, средства государственного страхования (имущественное и личное), кредита (государственного) и др.
К децентрализованным фондам денежных средств относятся финансы предприятий и организаций всех форм собственности, образуемые как за счет собственных ресурсов, так и за счет бюджетных ассигнований, а также отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды.
В связи с рыночной экономикой очень важно понять роль государства в регулировании, аккумулировании, перераспределении и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
В отношении централизованных фондов государство выступает полноправным хозяином и может принудительно обеспечивать свои доходы через систему налогов, пошлин, сборов, эмиссии денег и т. д.
В отношении децентрализованных фондов государственное регулирование выражается по-иному.
Если финансы предприятий федеральной и муниципальной форм собственности могут рассматриваться в целом как децентрализованные фонды государства, то финансы частных предпринимателей должны анализироваться и подвергаться государственному воздействию совсем с других позиций. В частности, французский ученый П. М. Годме писал: «...Ни в коем случае не следует забывать о фундаментальном различии между государственными и частными финансами. Основные различия между ними обусловлены тем фактом, что состояние частных финансов и динамика частных финансов зависят от законов рыночной экономики. Так, спрос и предложение на рынке обусловливают определенные размеры учетного процента. Состояние же и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти...»3 Он показал отличия частных финансов от государственных (публичных), которые можно свести к следующему.
1. Государство (публичная власть) вправе в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством системы налогового обложения. В то же время отсутствует принудительное исполнение в отношении самой публичной власти.
У частных лиц нет возможности в принудительном порядке обеспечить свои доходы, следовательно, они могут оказаться не в состоянии выполнить свои обязательства.
2. Государственные (публичные) финансы связаны с денежной системой, которая в большей или меньшей степени управляется государством, тогда как эта денежная система не зависит от воли частного собственника, распоряжающегося своими финансами.
3. Частные финансы ориентированы на получение прибыли. Публичные финансы, наоборот, являются средствами осуществления так называемого общего интереса.
4. Размеры публичных финансов намного больше, чем размеры частных финансов, которыми распоряжаются отдельные лица.
«Этих различий, – писал П. М. Годме, – вполне достаточно, чтобы рассматривать финансовое право как самостоятельную науку, которая, несмотря на свою связь с частными финансами, четко отграничивается от последних»4.
Если учитывать, что финансы связаны с денежной системой, порождением которой они, в свою очередь, являются, то связь между всеми финансами государства, как централизованными, так и децентрализованными, становится еще более ясной.
Любая финансовая деятельность в государстве предполагает аккумуляцию доходов и проведение необходимых расходов. Расходы могут превышать реально имеющиеся доходы, получаемые в целом в государственном хозяйстве, и тогда государство начинает изыскивать дополнительные источники доходов для покрытия необходимых расходов, для чего используются банковский или государственный кредит, выпуск в обращение ценных бумаг и в целом централизованные фонды. Финансы отражают, как отмечалось ранее, все процессы, происходящие в обществе.
Каждый институт финансовой системы подразделяется на элементы, подинституты в соответствии с внутренней структурой содержащихся в нем финансовых взаимосвязей.
Так, государственные финансы включают бюджеты всех уровней, в том числе государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования).
Институт финансов хозяйствующих субъектов объединяет такие децентрализованные фонды, как финансы предприятий, организаций, функционирующих на коммерческой основе; финансы учреждений и некоммерческих организаций; финансы общественных организаций.
Законодательное закрепление основных принципов организации местных финансов принято выделять в самостоятельный институт – местные финансы, которые включают средства местного бюджета, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, другие финансовые ресурсы. Местные финансы определяются как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.
В сфере страховых отношений каждое из звеньев, представленное особой отраслью страхования, подразделяется по видам: а) личное страхование; б) имущественное страхование; в) страхование ответственности; г) страхование предпринимательских рисков; д) перестрахование. Также страхование подразделяется на добровольное и обязательное.
Институт кредитования образуют: 1) банковский кредит, т. е. отношения, возникающие между клиентами и кредитными организациями по поводу привлечения и размещения денежных средств; 2) государственный (муниципальный) кредит.
§ 4. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность
Финансовую деятельность осуществляют уполномоченные на то органы государственной власти, иные субъекты, наделенные специальными полномочиями, а также муниципальные органы. В то же время практически все без исключения органы государства занимаются финансовой деятельностью.
Органы общей компетенции – высшие представительные и исполнительные органы государственной власти – руководят всеми финансами, бюджетом, налогами, денежно-кредитной системой, организуют и осуществляют страхование, валютно-денежное обращение, таможенное регулирование и эмиссию (ст. 71, 75 Конституции РФ).
Представительные органы в лице Федерального Собрания, представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления рассматривают, обсуждают и утверждают федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты.
В осуществлении финансовой деятельности в соответствии с Конституцией РФ участвует Президент РФ. Он издает указы по финансовым вопросам; подписывает федеральные законы; назначает и освобождает от должности министра финансов; представляет Государственной Думе кандидатуру председателя Банка России. Ряд контрольных полномочий реализует Контрольное управление Администрации Президента РФ, о чем подробнее будет сказано в следующей главе.
Правительство Российской Федерации обеспечивает подготовку бюджета и его рассмотрение в представительных органах, осуществляет общее руководство исполнением бюджета Российской Федерации, занимается другими финансовыми вопросами государства (п. «а», «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
Правительства республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, органы местного самоуправления обеспечивают в пределах своей компетенции руководство финансами соответствующих национально-территориальных и административно-территориальных (закрытых городов) образований. Поскольку финансовая система едина, то все перечисленные органы выполняют на своей территории функции в отношении финансов в строгом соответствии со своей компетенцией. Например, органы местного самоуправления, помимо того что утверждают местные бюджеты и используют их средства на нужды местного значения, обеспечивают на своей территории поступление доходов в вышестоящие бюджеты, образование кредитных ресурсов банков, страховых фондов.
Органы власти специальной компетенции в зависимости от степени участия в финансовой деятельности можно подразделить на две группы:
а) государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных функций и задач. Это все министерства и ведомства, органы управления, хозяйствующие субъекты. Управляя порученным участком государственной деятельности, они тратят бюджетные ассигнования, создают на своих предприятиях прибыль, которая перераспределяется в бюджет, утверждают сметы подведомственных учреждений, распределяют в пределах своей компетенции имеющиеся финансовые ресурсы и бюджетные ассигнования, создают накопления, часть которых перераспределяется в бюджет и другие федеральные внебюджетные фонды. Их функции и полномочия в области финансов определяются специальными нормативными актами; б) государственные органы специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной. Эти органы созданы специально для осуществления финансовой деятельности и финансового контроля.
Систему финансовых органов возглавляет Министерство финансов РФ.
Учитывая, что основной объем работы в области финансовой деятельности государства осуществляется Министерством финансов, рассмотрим его компетенцию более подробно.
Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в частности, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности; государственного долга; аудиторской деятельности; бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности; производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней; таможенных платежей; инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии; организации и проведения лотерей; финансового обеспечения государственной службы; противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма5. Для реализации названных целей министерство наделено определенными полномочиями.
Оно вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к ведению министерства, принимает нормативные правовые акты, устанавливающие:
— порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации;
— порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
— формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций;
— формы таможенного приходного ордера, на основании которого производится уплата таможенных пошлин, налогов физическими лицами при перемещении товаров для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд при декларировании товаров;
— максимальные суммы одной банковской гарантии и максимальные суммы всех одновременно действующих банковских гарантий, выданных одним банком или одной организацией, для принятия банковских гарантий таможенными органами в целях обеспечения уплаты таможенных платежей;
— порядок и условия включения страховых организаций в реестр страховых организаций, договоры страхования которых могут приниматься в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей;
— формы требования об уплате таможенных платежей;
— порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации и передачи министерству информации из государственной долговой книги субъекта Федерации и муниципальной долговой книги;
— порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств;
— отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг;
— стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Федерации и муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске названных ценных бумаг и в отчете об итогах их эмиссии;
— условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг;
— порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности;
— порядок определения цен на драгоценные металлы, а также изделия из них, закупаемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и реализуемые из него;
— акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;
— формы и сроки представления отчетности о лотереях;
— требования финансовой устойчивости страховщиков, а также формы учета и отчетности страховщиков;
— нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности министерства и подведомственных ему федеральных служб.
Помимо этого, министерство осуществляет составление проекта федерального бюджета; утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета; представление в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации; методическое руководство в области бюджетного планирования, направленное на повышение результативности бюджетных расходов; организацию ведения главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора; заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта; управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации; выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг; обеспечение предоставления бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете; сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов; организацию перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований; согласование решений Пенсионного фонда РФ об объемах и структуре размещения средств страховых взносов и т. п. Также министерство обобщает практику применения законодательства страны и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.
С целью реализации полномочий в установленной сфере министерство наделено правом запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции министерства вопросам.
Оно не вправе осуществлять функции контроля и надзора. Министерство финансов РФ возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Структурными подразделениями министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности, среди которых можно, в частности, назвать следующие: департамент бюджетной политики; налоговой и таможенно-тарифной политики; международных финансовых отношений; государственного долга и государственных финансовых активов; финансовой политики; межбюджетных отношений; регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности; бюджетной политики в отраслях экономики; бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа; бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки и др.
Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств6.
К числу специальных органов можно отнести Федеральную службу по финансовому мониторингу и др.
Один из специальных субъектов, участвующих в финансовой деятельности – Центральный банк РФ, который осуществляет руководство в области банковской деятельности. Именно на Центральный банк возложена функция эмиссии денег. Вместе с Правительством РФ он определяет политику государства в области денег и денежного обращения. Центральный банк РФ контролирует и направляет деятельность коммерческих банков, в том числе выдает лицензии на их деятельность, устанавливает объем уставного капитала и резервного фонда, который, кстати, хранится на расчетных счетах Центрального банка. Через Расчетно-кассовый центр (РКЦ) Центральный банк контролирует все расчеты банков.
Контрольные вопросы
1. Что такое финансы?
2. Что означает понятие «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»?
3. Дайте определение финансовой системы и ее элементов (институтов).
4. Назовите методы осуществления финансовой деятельности.
5. Какие органы государственной власти осуществляют финансовую деятельность?
6. Назовите специальные органы исполнительной власти, которые осуществляют финансовую деятельность.
Список рекомендованной литературы
1. Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Элит, 2012.
2. Очерки финансово-правовой науки современности: монография / под общ. ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. М.; Харьков: Право, 2011.
3. Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России. М.: Юриспруденция, 2006.
4. Соколова Э. Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2007.
5. Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009.
6. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева, Е. В. Покачалова. М.: Норма, 2017.
[4] Там же.
[3] Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 41–42.
[2] Финансы представляют собой систему фондов (например, централизованных, децентрализованных) и систему правовых институтов, регулирующих каждое из звеньев финансовой системы. Система правовых институтов обеспечивает систему фондов.
[1] Об экономической сущности финансов см.: Финансы / под ред. В. М. Родионовой. М., 1993. С. 11.
[6] Подробнее о полномочиях названных органов см. соответствующие главы учебника.
[5] Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г.№ 329 (ред. от 18.10.2019) «О Министерстве финансов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258.
Глава 2.
Предмет и система финансового права
План главы
1. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права.
2. Источники финансового права.
3. Принципы финансового права.
4. Система финансового права.
§ 1. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права
Специфика предмета правового регулирования финансового права обусловливает его самостоятельный характер. Финансовое право регулирует организационные общественные отношения, складывающиеся в процессе публичной финансовой деятельности, а нормы финансового права всегда связаны с регулированием отношений по поводу выполняемых в процессе публичной финансовой деятельности распределительной, контрольной и стимулирующей функций при распределении общественного продукта и национального дохода в денежной форме.
Важнейшие черты отношений, составляющих предмет финансового права, заключаются в том, что они: 1) складываются в сфере финансовой деятельности в целях образования необходимых обществу денежных фондов, т. е. имеют организационный характер; 2) в этих отношениях участвуют уполномоченные органы, организации, субъекты, наделенные соответствующими властными полномочиями по отношению к иным субъектам данных отношений, т. е. они носят властный характер; 3) объектом этих отношений всегда являются деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов, т. е. эти отношения имеют имущественный характер.
Названные особенности позволяют выделить из большого круга денежных отношений те, которые по своему характеру являются финансовыми. Они имеют ряд особенностей, позволяющих их классифицировать по определенным группам. Так, финансовые отношения возникают:
— между высшими, региональными и местными представительными органами государственной власти по поводу разграничения компетенции в области финансов, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов, порядка их формирования и исполнения;
— между высшими, региональными и местными исполнительными органами власти;
— между финансово-кредитными органами и предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, ведомствами, физическими лицами в связи с уплатой налогов, иных платежей, их перечислением в бюджет и т. п.;
— внутри единой системы исполнительных органов в области финансов и кредита (например, между Министерством финансов РФ и Федеральной налоговой службой) в связи с реализацией функциональных обязанностей названных органов.
Своеобразие предмета регулирования обусловливает особенности метода регулирования, свойственного финансовому праву, которые заключаются в том, что это метод власти и подчинения. Отношения власти и подчинения при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения по вертикали. Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти властные предписания носят организационный, имущественный характер в сфере финансовой деятельности.
По методу правового регулирования финансовое право на первый взгляд полностью совпадает с административным: тот же метод властных предписаний, неравенство субъектов правоотношений. Однако административное право не регулирует финансовые отношения, специфика которых определяет необходимость применения финансово-правового метода. Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности. Эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении, за каждой нормой финансового права кроется ее экономическое содержание. В связи с этим различна и степень императивности норм, есть особенности выражения в них экономических методов руководства. Примером могут служить кредитные санкции банка.
В нормах финансового права жестко закрепляются требования государства в области финансовой деятельности. Причем степень императивности норм почти не снижается как на уровне закона, так и на уровне таких подзаконных актов, как инструкции Министерства финансов, Центрального банка РФ.
Вопрос о месте финансового права как самостоятельной отрасли в системе еще советского права являлся предметом дискуссии и практически был решен в конце 1960-х – начале 1970-х гг. Так, о том, что финансовое право является самостоятельной отраслью, писала еще Р. О. Халфина. Однако она считала, что финансовое право выделилось из государственного и административного права7.
Это положение, впервые сформулированное Р. О. Халфиной в 1952 г., разделяли Б. Н. Иванов и С. Д. Цыпкин.
Другая точка зрения состояла в том, что финансовое право признавалось самостоятельной отраслью права. Эту точку зрения высказывали Е. А. Ровинский, М. А. Гурвич, С. И. Вильнянский, Н. И. Химичева, М. И. Пискотин.
В 1976 г. В. В. Бесчеревных в книге «Компетенция Союза ССР в области бюджета» подробно обосновал вывод о том, что финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль наряду и одновременно с государственным и административным правом. Следует обратить внимание, что вопрос этот настолько важен и сложен, что дискуссия по нему продолжается до сих пор.
Исходя из общих положений теории права об отраслях права, различающихся между собой прежде всего по предмету правового регулирования, который во многом определяет и метод правового регулирования, мы присоединяемся к мнению о том, что финансовое право не выделялось из других отраслей, а является самостоятельной отраслью права. Поэтому воля, выраженная в нормах финансового права, является не просто усмотрением государства, а диктуется его объективно необходимыми экономическими потребностями.
На наш взгляд, в современных условиях рыночной экономики эта точка зрения кажется наиболее обоснованной. При этом следует иметь в виду, что такие финансовые категории, как налоги и займы, возникли одновременно с государством, так как были объективно необходимы для содержания и функционирования публичной власти.
Тому, что финансовое право является самостоятельной отраслью права и относится к публичному праву, можно найти подтверждение и у П. М. Годме, который, хотя и считал, что финансовое право выделилось из государственного и административного, в своей книге «Финансовое право» писал: «Связь финансов и экономики, гибкость и оборотоспособность данной части имущества и связанная с этим возможность злоупотреблений требуют, чтобы государственные финансы регламентировались специальными государственными нормами. Эти нормы дают возможность:
1) распоряжаться средствами в достаточном их количестве (правила, регулирующие доходы);
2) точно учитывать движение средств (казначейские правила);
3) обеспечивать их использование в соответствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила).
Эти нормы влияют на все стороны жизни и составляют самостоятельную отрасль права»8.
Финансовое право взаимодействует с другими отраслями права.
Так, многие рыночные отношения, отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, отношения внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования, товарно-денежные отношения регулируются соответственно нормами гражданского права.
Финансово-правовой аспект регулирования этих отношений определяется следующими обстоятельствами: а) они выполняют функцию мобилизации денежных средств; б) на основе нормативных актов эти средства направляются на выполнение задач и функций публичной власти; в) они определяют условия возникновения всех указанных денежных отношений, их изменения и прекращения; г) они определяют функции органов государства, особенно в кредитно-расчетной сфере, по обеспечению повседневного финансового контроля за всей деятельностью государства и муниципальных образований.
Таким образом, все указанные отношения являются предметом регулирования как гражданского и предпринимательского, так и финансового права. Однако следует исходить из того, что доходы, складывающиеся на рынке и в хозяйстве, должны быть перераспределены таким образом, чтобы была возможность обеспечить необходимыми денежными средствами функционирование всего государственного механизма. Аппарат же государства, получая достаточное количество средств, обеспечивал бы общее развитие государства и общества в целом в нужном направлении, т. е. решал бы наряду с политическими задачи экономические и социальные. Эта область деятельности государства не может быть обеспечена без применения и совершенствования норм финансового права.
§ 2. Источники финансового права
Во-первых, указы Президента РФ, нормативные правовые акты глав субъектов Федерации и местного самоуправления. Необходимость такого регулирования вызвана большой мобильностью и изменчивостью финансово-правовых отношений в условиях рынка, когда необходимо быстро реагировать на какие-то изменения в общественной жизни, в частности в области налогов, кредита, государственного внутреннего долга и т. д.
Во-вторых, нормы финансового права содержатся и в подзаконных актах органов исполнительной власти, которыми в первую очередь являются постановления правительства.
В-третьих, немаловажную роль в регулировании финансовой деятельности государства занимают и такие подзаконные акты, как приказы и инструкции Министерства финансов, Центрального банка РФ. Это также подзаконные акты, содержащие нормы финансового права, подлежащие безусловному исполнению.
К источникам финансового права относятся и международные договоры, содержащие нормы, которые регулируют финансовые отношения между Российской Федерацией и зарубежными государствами (зарубежным государством). В соответствии со ст. 4 БК РФ и ст. 7 НК РФ в случае противоречия указанных норм нормам российского законодательства применяются правила и нормы международных договоров.
Ряд авторов к источникам права относит и решения Конституционного Суда РФ. Не разделяя данную точку зрения, вместе с тем необходимо подчеркнуть огромное значение данных решений, а также постановлений пленумов Верховного Суда РФ для правоприменительной практики в сфере финансов в целом.
§ 3. Принципы финансового права
Законодательные (представительные) государственные органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов (ст. 153 БК РФ).
Очень важно, чтобы в работе над этим основным финансовым актом обязательно участвовали обе ветви власти. Право принять закон о федеральном бюджете имеют только обе палаты представительного органа, что закреплено в ст. 106 Конституции РФ. То же касается и всех других уровней бюджетов при обсуждении и утверждении их органами государственной и исполнительной власти. За представительными органами власти закреплены также вопросы налогов, кредита, эмиссии денег, таможенного дела и т. д. Вторым принципом финансовой деятельности и финансового права является принцип федерализма. Он состоит в том, что в государстве теперь принимается не один государственный бюджет, как было раньше, а целая серия законодательных актов о бюджетах различных уровней, которые только по расчетам представляют собой консолидированный бюджет, а в реальной жизни являются почти самостоятельными фондами денежных средств для органов представительной и исполнительной власти всех уровней, для каждой территории, вплоть до бюджетов местного самоуправления. Мы говорим о «почти самостоятельности», потому что все нижестоящие бюджеты друг от друга зависят, так как для их формирования совершенно необходимо перераспределение государственных средств из вышестоящих звеньев бюджетной системы в звенья нижестоящие, что будет рассмотрено в специальных главах учебника. Однако данные перераспределения в бюджетной системе в последние годы делаются таким образом, чтобы были полностью обеспечены права всех субъектов Федерации.
Несомненно, одним из основных принципов финансовой деятельности государства и финансового права является принцип законности.
Вся деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию денежных средств в государстве регулируется нормами права, основа которых – Конституция РФ. Нормы Конституции РФ, определяющие основные принципы, правила и направления финансовой деятельности, являются основой для обширного финансового законодательства, изучению и анализу которого и посвящен настоящий учебник. Так, в ст. 57, 71, 72 Конституции РФ закреплены основы компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области бюджетного, налогового, кредитного, таможенного регулирования, финансового законодательства в целом, что служит, в свою очередь, основой блоков законодательства по каждой определенной области. При этом часть вопросов в области финансовой деятельности государства полностью урегулирована в статьях Конституции прямого действия, как, например, упоминавшаяся ст. 106, регулирующая правила рассмотрения и утверждения федерального бюджета.
Еще одним принципом финансового права является принцип плановости. Хотя в условиях перехода к рынку мы в целом и отказались от административного планирования, однако, анализируя развитие человечества, приходится сделать вывод о том, что человеческое общество – это саморегулирующаяся, самонастраивающаяся система. Развиваясь, оно начало осуществлять сначала простой товарообмен, затем появилось денежное обращение, а затем общество, объединенное в государство, стало считать свои доходы и расходы, и, что очень важно, не только произведенные, но и предполагаемые на следующий год. Таким образом, оно изобрело инструмент своего общественного саморегулирования в виде финансового плана, которым, несомненно, является бюджет, а теперь еще и внебюджетные фонды. Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год. Определяя предполагаемое количество и объем доходов, которые должны поступить в бюджет, государство в то же время не может не рассчитать предполагаемые затраты на предстоящий период. Оно обязано проследить и за поступлением доходов, и за совершением расходов, а для этого необходимо иметь единый плановый акт в государстве – бюджет или целую серию бюджетов всех уровней, соответствующих бюджетной системе и отражающихся в консолидированном бюджете (ст. 16 БК РФ). Это объединенные в систему плановые акты государства, которые лежат в основе всего остального финансового планирования: смет бюджетных учреждений, балансов предприятий и организаций, общего баланса доходов и расходов населения, денежного баланса – наличной и безналичной массы денег, обслуживающих обращение, и т. д. Имеется отдельный план – по доходам государства и специальный план – по расходам. Это рабочие планы финансовых органов, уточняющие и детализирующие бюджетные показатели. По бюджету, финансовым балансам, сметам и другим финансовым планам может наиболее эффективно осуществляться финансовый контроль.
Таким образом, принцип плановости следует считать условием всей финансовой деятельности.
§ 4. Система финансового права
Институты – это взаимосвязанные и взаимообусловленные группы правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения определенной узкой области внутри отрасли права.
Подотрасль права – более крупная группировка норм права, регулирующих однородные общественные отношения, включающая несколько институтов права. Они существуют объективно. Порядок расположения и изучения институтов внутри отрасли права объективно обусловлен самой системой общественных отношений в области финансовой деятельности государства, образующих финансовую систему общества.
К общей части финансового права относятся нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов – участников финансовых правоотношений. К общей части относятся и нормы, в которых закреплены принципы, лежащие в основе зарубежных институтов финансового права.
Особенная часть финансового права включает расположенные в определенном научно обоснованном порядке и логической последовательности подотрасли и институты финансового права, связь между которыми объективно обусловлена. Так, основной подотраслью финансового права, несомненно, является бюджетное право, так как в бюджетной системе аккумулируются основные государственные финансовые ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). К централизованным финансам относятся также централизованные государственные внебюджетные фонды денежных средств, а нормы, регулирующие данные отношения, образуют институт, входящий в данную подотрасль. Правовые институты, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в данной области, являются ведущими среди других финансово-правовых институтов.
Бюджет – это доходы и расходы государства, поэтому естественно, что самостоятельный раздел финансового права составляют публичные доходы, где основные нормы – это нормы, регулирующие налоговые отношения, складывающиеся в государстве в отношении как юридических, так и физических лиц и образующие вторую важнейшую подотрасль финансового права – налоговое право.
К публичным доходам относятся институты, объединяющие финансово-правовые нормы, регулирующие децентрализованные фонды денежных средств, и нормы в области государственного и муниципального кредита, а также страхования.
Для нормального функционирования финансовой системы необходимо не только аккумулировать доходы в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, но и собранные деньги правильно направить и израсходовать. Поэтому следом за институтом публичных доходов располагается институт публичных расходов.
Поскольку финансовая деятельность – это деятельность, основывающаяся на деньгах и денежном обращении, то в систему финансового права входит институт правового регулирования денежного обращения. В настоящее время целым рядом ученых доказывается целесообразность рассмотрения названного института в качестве подотрасли – денежного права, представляется обоснованным и своевременным. В этом смысле денежное право включает в себя в качестве институтов нормы, регулирующие расчетные отношения, валютные отношения и контроль, рынок ценных бумаг.
Помимо этого, в структуре финансового права выделяется подотрасль – банковское право, в которую входит целый ряд институтов, о чем подробнее говорится в соответствующей главе.
Развитие рынка ценных бумаг в современных условиях вызвало к жизни существование финансово-правовых норм, регулирующих возникающие общественные отношения и образующие в совокупности соответствующий институт финансового права.
Помимо названных институтов и подотраслей, в настоящее время выделяются новые подотрасли, например подотрасль финансового контроля, особенность которой заключается в том, что в нее включаются нормы, которые одновременно относятся к общей части (например, нормы о целях, задачах, формах и методах финансового контроля), а также нормы, регулирующие осуществление финансового контроля в отдельных сферах финансовой деятельности и относимые к особенной части финансового права (например, нормы по проведению бюджетного, налогового, валютного и других видов контроля). Выделяется также и подотрасль по бухгалтерскому учету и отчетности.
Таким образом, в системе финансового права нашла отражение объективно существующая финансовая система. Единство финансовой системы выражается в общем построении системы финансового права, где в общей части закрепляются основы понятий финансовой деятельности государства и муниципальных образований, понятий и особенностей финансово-правовых норм, финансово-правовых отношений и финансово-правовых институтов, рассматривается финансовый контроль и дается сравнительная характеристика основных финансово-правовых институтов других государств. В особенной части финансового права логически последовательно располагаются и характеризуются финансово-правовые институты и подотрасли таким образом, что это становится базой для изучения финансового права и финансовой деятельности как деятельности публичной власти в обществе.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте предмет финансового права.
2. В чем выражается специфика метода финансового права?
3. Что следует понимать под источником финансового права?
4. Какие принципы лежат в основе финансового права?
5. Охарактеризуйте место финансового права в системе российского права.
6. Какова система финансового права?
Список рекомендованной литературы
1. Бельский К. С. Финансовое право. М.: Юристъ, 1994.
2. Годме П. М. Финансовое право. М., 1978.
3. Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003.
4. Козырин А. Н. У истоков финансового права // Золотые страницы финансового права России / под ред. А. Н. Козырина. Т. 1. М.: Статут, 1998.
5. Лебедев В. А. Финансовое право: учебник // Золотые страницы финансового права России / под ред. А. Н. Козырина. Т. 2. М.: Статут, 2000.
6. Лушникова М. В., Лушников А. М. Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права (историко-правовой очерк). Ярославль, 2010.
7. Очерки финансово-правовой науки современности: монография / под ред. Л. К. Вороновой, Н. И. Химичевой. М.; Харьков: Право, 2011.
8. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960.
9. Рукавишникова И. В. Метод финансового права. 3-е изд. М.: Норма, 2011.
10. Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во МГУ, 1983.
11. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки // Золотые страницы финансового права России / под ред. А. Н. Козырина. Т. 3. М.: Статут, 2002.
[8] Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 41.
[7] См.: Халфина Р. О. Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 194–195.
Глава 3.
История науки финансового права
План главы
1. Дореволюционный период развития науки финансового права.
2. Советский период развития финансового права.
3. Современное финансовое право.
§ 1. Дореволюционный период развития науки финансового права
Исторический подход к рассмотрению формирования финансового права как науки в России, основных этапов и закономерностей его развития позволяет выявить предпосылки и корни сегодняшних достижений и проблем.
Немецкий экономист К. Эеберг писал: «Финансовая наука есть область знания, заслуживающая внимательного изучения частью вследствие теоретической важности этого учения для общего образования, частью вследствие широкого применения его к практике».
В истории становления и развития науки финансового права возможно выделение нескольких этапов.
Поскольку финансовое право длительное время развивалось в рамках науки о финансах, кратко рассмотрим основные направления ее развития.
Несмотря на то что некоторые упоминания финансов мы находим в Законах ХII таблиц, законах Хаммурапи, Русской правде, Великой Хартии Вольностей (1215 г.), в рассуждениях Фомы Аквинского, по общему признанию финансовая наука возникает одновременно с политической экономией в XV столетии в городах Северной Италии, переживавших экономический подъем и культурный рост в то время. Последующие годы были ознаменованы работами Ж. Бодена, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ф. Юсти, И. Зонненфельса и др. Ф. Юсти в 1766 г. издает первое методическое сочинение «Система финансового хозяйства», в котором изложены основные положения финансовой науки. По мнению И. И. Янжула, Ф. Юсти является отцом финансовой науки. В 1768 г. издается работа министра финансов Австрии И. Зонненфельса «Основные начала полиции, торговли и финансов», которая была издана в большинстве европейских стран, в том числе многократно переиздавалась в России. Значительное влияние на развитие финансовой науки оказали работы Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, И. Канта, а особенно А. Смита и Д. Риккардо.
Развитие политической экономии в XVIII в. явилось основанием для выделения из ее состава финансовой науки в XIX в. и разработкой такими учеными, как К. Г. Рау, чей учебник «Основные начала финансовой науки» шесть раз переиздавался в России и чья структура, включающая общие начала финансовой науки, государственные расходы, государственные доходы, государственный кредит, бюджет, организацию финансового управления, использовалась в финансовой науке иных европейских стран, включая Россию. «Переход от абсолютизма к конституционному управлению, связанному с рассмотрением и утверждением бюджета народными представителями, обусловил необходимость разработки бюджетного права. Бюджет, финансовое управление и контроль … превратились в важные составные части финансовой теории». Среди европейских ученых XIX в. финансовую науку разрабатывали А. Вагнер, Э. Сакс, К. Менгер, Ф. Нити, Л. Косс, А. Пигу, К. Маркс, К. Т. Эеберг. Существенный вклад в развитие теории финансового права внес известный немецкий ученый Г. Еллинек, чья работа «Бюджетное право» была издана в России в 1906 г. В этой работе ученый определил бюджет как централизованный финансовый фонд государства, который создается на основе парламентского закона и направлен на удовлетворение индивидуальных и национальных интересов, развивающихся в направлении прогресса. Суть данного определения и в настоящее время не оспаривается учеными.
Во Франции наиболее известная работа по финансовому праву была опубликована Г. Жезом «Общая теория бюджета», которая в 1930 г. вышла в свет в нашей стране. Ученый критически оценивал деятельность представительного органа власти в процессе разработки и принятия бюджета и писал по этому поводу: «Опытом доказано, что законодательные собрания, особенно в демократических странах, относятся расточительно к народным деньгам. Они очень легко поддаются всяким гуманитарным побуждениям и подчиняются интересам выборной рекламы... Таким образом, проблема может быть выражена в следующих словах: парламент расточителен, некомпетентен и безответственен». Во второй половине двадцатого века идеи Г. Жеза будет развивать Поль Годме, чья работа в целом посвящена проблемам финансового права, под которым он понимает «отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы».
Наука о финансах в России на рубеже XIX–XX вв. развивалась на европейском уровне и ее рекомендации учитывались не только в политике государства до Октябрьской революции, но и вплоть до 30-х гг. XX в.
Профессор Л. В. Ходский охарактеризовал российскую финансовую науку конца XIX – начала XX в. следующим образом: «Что касается истории финансовой науки в России, то она не может похвастаться богатством и оригинальностью. Тем не менее уже в начале ХIХ в. у нас появился трактат по финансовой науке, заслуживающий значительного внимания: “Опыт теории налогов” Н. Тургенев (1818). В 40-х гг. вышел курс профессора И. Горлова “Теория финансов” (1841). В 80-х гг. появляется обширный курс профессора В. А. Лебедева “Финансовое право” (1882–1885). Труд В. А. Лебедева представляет самое обширное и подробное изложение финансового права на русском языке. Из современных университетских преподавателей финансовой науки в России наибольшей известностью за свои “курсы” науки пользуются академии И. И. Янжул и профессор И. Х. Озеров. Профессор П. П. Мигулин обогатил финансовую литературу незаменимым капитальным трудом, посвященным русскому государственному кредиту (П. П. Мигулин “Русский государственный кредит”)… А. А. Исаев среди своих многочисленных трудов также имеет работы, посвященные финансам (“Очерки теории и политики налогов” и “Наши финансы и подоходный налог”). Упомяну еще профессора из Киева Н. Яснопольского (“О географическом распределении государственных доходов и расходов в России в 1890–1897”).
Нельзя не отметить, что замечаемое в последнее время оживление в области финансовой науки в значительной мере вызвано переменой в политическом строе России и привлечением выборных представителей населения к финансово-экономическому строительству».
В дореволюционной России уделялось самое серьезное внимание финансовому образованию, в университетах читался соответствующий курс. Недостаточное понимание и знание процессов, протекающих в финансовой сфере, самым негативным, а иногда катастрофическим образом отражаются на жизни всего общества. О важности финансового образования профессор И. И. Янжул писал: «…большее или меньшее знакомство с финансовой наукой составляет повсюду безусловную необходимость для каждого образованного человека».
В то же время сама наука о финансах начала формироваться в XVIII в., отделившись от такого научного направления, как камералистика, под которой понимались знания об управлении «камерой», т. е. частным имуществом государства. Среди наиболее значимых в области камералистики можно назвать работы немецкого ученого И. Зонненфельса, которые многократно издавались в России.
Выделившись из камералистики, наука о финансах заняла в России заметное место в системе наук о «государственном благоустройстве». Российская финансовая наука формировалась под влиянием западных научных воззрений на природу финансов, необходимость их правового регулирования и использования их государственной властью для достижения своих целей и задач. Наибольшее влияние оказали работы А. Смита, Д. Риккардо и других европейских исследователей. Вместе с тем российская наука XVIII–XIX вв. отличается активными научными разработками теории налогов, денег, кредита, государственного долга, публичных финансов и т. п.
Среди наиболее заметных, оказавших серьезное влияние на дальнейшее развитие российской науки о финансах, можно назвать работы И. Т. Посошкова «Книга о скудности и богатстве», В. Н. Татищева «Краткая российская география», А. Я. Поленова «О крепостном состоянии крестьян в России», в котором впервые был употреблен термин «налог». Нельзя не назвать работу И. А. Третьякова «О причинах изобилия и медлительного обогащения государств как у древних, так и у нынешних народов», которая вышла в свет за четыре года до публикации фундаментального труда А. Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776). Представления о значении финансов в обществе развивали С. В. Десницкий, А. Н. Радищев, П. И. Шувалов, П. И. Ягужинский.
Следует огласиться с выводом о том, что финансовое право в нашей стране «зародилось в недрах экономических и политических наук». В. Н. Татищев, проводя классификацию наук, выделял домоводство – экономическую науку, изучавшую частные финансы, и политику – «науку государственную». Вопросы, относящиеся к публичным финансам, В. Н. Татищев относил к политической науке, о чем он писал в посланной в Сенат записке «О мудрости економии, яко части политической».
М. В. Ломоносов, составляя учебный план Московского университета, предусмотрел изучение политики и российской юриспруденции, в которых и должны были рассматриваться вопросы о финансах. Финансовая наука преподавалась и в Царскосельском лицее.
На развитие науки о финансах оказали влияние идеи меркантелизма. Поскольку в понятие коммерции включались такие, например, вопросы, как: пошлины, подати, управление промышленным предприятием и т. п., в течение длительного времени финансовые вопросы рассматривались в курсе науки о коммерции.
Н. И. Тургенев писал, что политическая экономия, которая включала в себя основы науки о финансах, «родилась вместе с конституционною свободою народов Европы». Эти особенности атмосферы формирования науки о финансах, финансового права отразились на преподавании названных учебных курсов в университетах.
Как отмечалось ранее, в течение длительного периода наука о финансах, финансовое право, политическая экономия рассматривались как единое целое, не разделялись на отдельные дисциплины, а отождествлялись. Профессор Московского университета И. Х. Озеров писал: «Финансовая наука принадлежит, с одой стороны, к циклу экономических наук, с другой – к наукам правовым… Финансовая наука и есть наука о хлебе насущном, о том, почему население сыто или голодно, почему оно имеет хлеб или не имеет его». Академик И. И. Янжул отмечал, что «главное место в науках административных отводится наукам хозяйственным, среди которых и наука государственного хозяйства или, по установившейся терминологии, наука о финансах, или финансовое право». В то же время он выделял отличительные черты этих наук и писал, что в отличие от финансовой науки финансовое право – «это совокупность законодательных постановлений о финансовом устройстве и финансовом управлении государства». Если финансовое право изучает, каким образом государство зарабатывает средства, то финансовая наука на основании данных финансового права как науки и государственных хозяйственных законов, вырабатывает общие правила о том, как государство должно зарабатывать средства. Финансовое право, по мнению ученого, предназначено создавать такие нормы, которыми правительство могло бы руководствоваться в будущей политике.
Представители Ярославской школы финансового права, в первую очередь И. Т. Тарасов, профессор Демидовского юридического лицея, различал финансовое право как отрасль законодательства и как направление юридической науки.
Для содержания первых учебников по финансовому праву характерно сочетание собственно правовой материи с изложением экономической сути рассматриваемых явлений. Такая традиция в определенной мере сохранилась и в настоящее время, когда изложению правовых вопросов предшествует экономический анализ рассматриваемых категорий и явлений. Поскольку экономика и право соотносятся как содержание и форма, рассмотрение правовой формы нельзя отрывать от экономического содержания явления, облекаемого в эту правовую форму, что позволяет всесторонне, комплексно и наиболее четко и глубоко отразить в праве потребности экономического развития страны, политики государства в финансовой сфере в целях совершенствования финансовых правовых норм. И. Т. Тарасов писал, что «в науке финансового права правовой, политический и экономический элементы нераздельны. В ней анализ законов хозяйственных явлений и анализ правовых норм, идут рука об руку. Эта наука учит не только тому, что есть и почему оно происходит, но тому, что в этой области согласно с экономическими законами, с значением и целью государства и с понятиями о правде и справедливости».
История науки финансового права, как и любой другой общественной политической науки, представляет собой историю развития научных школ, борьбы научных воззрений, политических интересов, позиций ученых, научных работников, политических деятелей, отражаемых в монографиях, принимаемых законодательных актах, организационных мероприятиях, учебных планах юридических факультетов университетов и других учебных заведений. В наибольшей мере о развитии науки финансового права, ее предмета можно судить по научному наследию российских ученых и государственных деятелей, чьими усилиями сформировалось и развивается финансовое право.
Одной из самых заметных политических фигур первой половины XIX в. был М. М. Сперанский (1772–1839).
Проблемы в области государственных финансов обусловили особое внимание Александра I к вопросам формирования бюджета страны. М. М. Сперанскому поручается формирование основных принципов бюджетного законодательства. Помимо этого направления М. М. Сперанский уделяет внимание и налоговой системе. В частности, им предложено отказаться от винных откупов, непроизводительных государственных расходов и привести расходную часть бюджета в строгое соответствие с доходами страны. М. М. Сперанским был разработан «План финансов», утвержденный манифестом императора, который включает в себя две части: о временном устройстве финансов на 1810 г. (общие начала, «на коих основаны меры предлагаемые», и способы соразмерности в приходах и расходах на 1810 г., т. е. «изложение самых мер и образ их исполнения»); о постоянном устройстве финансов на будущее время с 1810 г.: 1) о расходах; 2) о доходах; 3) теория монетной и кредитной системы; 4) об управлении финансов.
Несомненным достоинством данной работы является ее теоретико-прикладной, комплексный характер, проявляющийся в сочетании экономического и юридического анализа рассматриваемых явлений, в которой сформулированы конкретные предложения по развитию финансовой системы страны в целом, принципы, которые должны быть положены в основу финансовой политики государства, включая вопросы соответствия доходов и расходов, государственного долга и источников его погашения, развития денежно-кредитной системы страны, а также системы управления финансов путем реформирования государственного аппарата, включая совершенствование деятельности Министерства финансов, т. е. все те вопросы, которые в полной мере относятся к предмету финансового права.
Одним из известных и значимых трудов начала XIX в. является работа Н. И. Тургенева (1789–1871) «Опыт теории налогов» (1818), о которой положительно отзывались и во второй половине века. Например, И. И. Янжул писал: «Ели бы это сочинение было в свое время издано на языке более распространенном в Западной Европе, оно заняло бы видное место между лучшими в начале XIX в. трудами по теории налогов и осталось бы на них не без влияния… Книга его подробно трактует все вопросы о налогах, начиная от их происхождения и источника до описания различных видов и общего действия… По условиям того времени и состоянию самой финансовой науки на Западе, сочинение Тургенева долго оставалось у нас своего рода оазисом в пустыне».
В основе этой работы лежат, и это отмечали современники, основные достижения западноевропейской науки о финансах.
Наиболее значимым трудом в европейской финансовой науке, посвященным проблематике государственного кредита и государственному долгу как его следствию, признается работа М. Ф. Орлова (1788–1842) «О государственном кредите» (1833). Особое значение имеют выводы автора о понятии государственного кредита, он делает принципиальное заключение о том, что «кредит разделяется на кредит частный и кредит публичный, или государственный». Автор последовательно обосновывает преимущества использования государственного кредита для получения дополнительных доходов в бюджете страны по сравнению с усилением налогового бремени, обращая внимание на то, что государственный кредит позволяет наряду с иными положительными последствиями для государства стабилизировать денежное обращение в стране.
Вторая половина XIX в. ознаменована активным развитием научной мысли и появлением интересных исследований проблем финансового права. В 1841 г. публикуется первый российский учебник по финансовой науке. Позднее приобрели известность труды профессора Московского университета Ф. Б. Мильгаузена, профессора Новороссийского университета в Одессе И. Ю. Патлаевского, профессора Московского университета И. И. Янжула, профессора Санкт-Петербургского университета В. А. Лебедева, профессора Демидовского юридического лицея г. Ярославля А. А. Исаева, И. Х. Озерова, Д. Львова, экстраординарного профессора Императорского Казанского Университета.
С. И. Иловайским издан учебник финансового права, который многократно переиздавался.
Как отмечалось ранее, значительное влияние на развитие науки финансового права оказало издание курса финансового права немецкого профессора Эеберга.
Одним из основных вопросов, обсуждаемых в научной среде в то время, был вопрос о сущностной природе финансового права и его месте в российской системе права конца XIX – начала XX в.
С. И. Иловайский признавал самостоятельный характер финансового права как отрасли знаний, «имеющей свою особую область исследований» и возражал против того, чтобы отождествлять предметы финансового права и политической экономии.
К числу замечательных представителей финансового права относится В. А. Лебедев, профессор Санкт-Петербургского университета (1833–1909), учениками которого являлись Л. В. Ходский и И. Х. Озеров. Основным его трудом стала работа «Финансовое право» (1882–1885), которую современники называли финансовой энциклопедией и которая была переведена и издана во многих европейских странах.
Начиная с 1884 г. во всех университетах на юридических факультетах создавались кафедры финансового права. Этим обусловлена необходимость чтения соответствующих курсов и подготовка учебных пособий именно по финансовому праву.
Рассмотренные в первой половине работы проблемы возможно отнести к Общей части финансового права. Например, В. А. Лебедев сформировал свою систему финансово-правовой науки, в которую включил разделы: обзор государственных потребностей, понятия о финансовом хозяйстве и финансовых учреждениях; обозрение государственных доходов и повинностей; изложение устройства земского и общинного финансового хозяйства; рассмотрение способов покрытия чрезвычайных потребностей. В дальнейшем автор пишет о «государственных потребностях и организации их удовлетворения», а в заключении о государственных доходах в целом и об отдельных их видах в частности.
Подобный подход позволяет акцентировать внимание главным образом на государственных расходах в сравнении с государственными доходами. Приоритет государственных расходов означает, что государство мобилизует доходы не для обогащения, а лишь для покрытия расходов на текущий год. В этом состоит основное отличие публичных финансов от частных. Этот вывод не только не устарел, но в настоящее время приобретает особую актуальность в условиях выработки финансовой, бюджетной политики государства. Важным выводом также является положение о необходимости включения в предмет финансового права «хозяйств общественных союзов, земств, общин». В настоящее время современная наука финансового права доказывает, что к предмету финансового права должны быть отнесены общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и распределения фондов денежных средств, предназначенных для удовлетворения общесоциальных потребностей, включая муниципальные финансы, т. е. имеющие публичный характер, предназначение и т. п.
Единственным академиком – представителем финансовой науки и науки финансового права был И. И. Янжул (1846–1914). Основным его трудом стала работа «Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах» (1899).
Определяя место финансового права в системе общественных наук, И. И. Янжул отмечает стремительный рост значения финансовой науки, произошедший в XIX в. «И это вполне естественно ввиду того всестороннего значения, которое имеют финансы для экономической, политической и культурной жизни страны. Состоянием финансов в настоящее время измеряется самое могущество государств … финансы являются мерилом благосостояния страны, мерилом цивилизации». И. И. Янжул подчеркивал, что именно с помощью финансов можно познать истинный смысл исторических явлений: «Финансы, одни финансы дают часто внутренний смысл исторических событий, внешнее выражение которых носит даже совершенно иной характер».
Помимо названных ученых, в конце века были опубликованы интересные исследования Н. Алышевского «В память В. А. Татаринова. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России» (1881); И. С. Блиоха «Финансы России XIX столетия». Т. 1–4 (1882); В. А. Саковича «Государственный контроль в России. Ч. 1, 2» (1896) и др.
Как видим, одним из принципиальных вопросов, обсуждаемых в юридической науке, был вопрос о самостоятельном характере финансового права. Практически в каждой из названных нами работ авторы стремятся высказать свою позицию по данной проблеме.
Точку зрения о самостоятельном характере финансового права высказывали А. Н. Зак, акцентируя внимание на целях науки, В. А. Лeбедев, С. И. Иловайский.
Несмотря на дискуссии, финансовое право как самостоятельная учебная дисциплина преподавалась на всех юридических факультетах университетов, публиковались интересные фундаментальные учебники и учебные пособия по финансовому праву в целом или отдельным его институтам.
§ 2. Советский период развития финансового права
Принципиально иная ситуация в развитии финансового права и его преподавания сложилась после Октябрьской революции. Экономические потрясения, связанные с изменением экономического и политического строя, привели к национализации банков, страхования, преобладанием государственной собственности, отказу от старых финансовых институтов и финансовых органов, аннулированию «царских» государственных долгов. В этих условиях востребованными стали нормы административного права, регулирующие финансовое отношения, что соответствовало административно-командной системе управления, сложившейся в нашей стране после Революции. Установившаяся система управления сделала ненужными экономические, финансовые методы управления, воздействия на общественные процессы. Это привело к тому, что в системе российского права начинают преобладать нормы административного права по сравнению с нормами финансового права, так как расширилась сфера государственного управления в финансовой сфере, которое использовало не столько финансовые, экономические методы воздействия, сколько императивные, административно-командные, не учитывающие экономические интересы хозяйствующих субъектов. Как известно, в этих условиях в ряде университетов вообще ликвидируются юридические факультеты, которые впоследствии назовут факультетами «ненужных вещей». Финансовое право, в большинстве случаев, перестает преподаваться в качестве самостоятельной учебной дисциплины, и только в рамках административного права остается институт управления в финансово-кредитной сфере.
Несмотря на это научная мысль не останавливается, публикуются новые работы по финансовому праву, к которым относятся, в частности, труды: А. А. Алексеева «Бюджетное право народного представительства» (1918), А. Голополосова «Роль государственного контроля и основные принципы его деятельности» (1918), А. М. Гурвича «Бюджетное право по законодательству РСФСР» (1918), Ф. Белявского «Исторический очерк развития государственного контроля в России» (1919), М. И. Боголепова «Финансы, правительство и общественные интересы» (1919), М. И. Фридмана «Государственное хозяйство и денежное обращение» (1919), Д. В. Кузовкова «Финансовая система в период первоначального социалистического накопления» (1923), С. А. Котляревского «Бюджетное право РСФСР и СССР» (1924), «Бюджет СССР» (1925), «Бюджет и местные финансы» (1926), «Финансовое право СССР» (1926), В. Н. Твердохлебова «Государственный кредит. Теория и техника» (1924), М. Д. Загряцкого «Бюджетные права местных Советов» (1924) и «Административно-финансовое право» (1928), А. О. Альского «Задачи и методы финансового контроля» (1925), Э. Э. Понтовича «Финансовый контроль» (1928), «Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля» (1927), А. Коняева «Финансовый контроль в дореволюционной России (очерк истории)» (1959) и другие.
Следующим заметным этапом развития финансового права можно назвать послевоенные годы, особенно начало 1950-х гг. В это время наиболее заметными стали работы Р. О. Халфиной и М. А. Гурвича.
Одной из этапных стала работа Р. О. Халфиной, в которой она отметила, что финансовое право выделилась в самостоятельную отрасль права из государственного и административного права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением. Иными словами, критерием отграничения финансового права от административного и государственного отраслей права является предмет регулирования – деятельность государства в области аккумуляции и распределения денежных средств. Критически оценивая вывод о выделении финансового права из государственного и административного права, подчеркнем главное – финансовое право имеет самостоятельный характер.
Изданное М. А. Гурвичем учебное пособие «Советское финансовое право» (1952) на протяжении всех 1950-х гг. было единственным учебником для всех студентов-юристов. М. А. Гурвич при отграничении финансового права от административного исходил из того, что административно-правовые нормы, регулирующие исполнительную и распределительную деятельность органов государственного управления, распространяются и на деятельность органов финансового управления. В настоящее время в науке финансового права поддерживается высказанная им позиция о том, что отношения между отдельными финансово-кредитными органами внутри единой системы финансово-кредитных органов, непосредственно не связанные с выполнением ими своих функций по мобилизации денежных средств, финансированию, кредитованию и осуществлению контроля за целевым и экономным расходованием государственных денежных средств, строятся на основе общих принципов государственного управления и регулируются административным правом. Если финансово-кредитные органы выступают в качестве органов, осуществляющих финансовую деятельность, уполномоченных собирать денежные средства, финансировать, кредитовать утвержденные соответствующим органом власти мероприятия по развитию народного хозяйства, просвещения, здравоохранения и т. д. их деятельность и возникающие в связи с ней отношения регулируются финансовым правом.
По мнению многих ученых 60–70-е гг. ХХ в. можно назвать «золотыми» в развитии науки финансового права. В первую очередь необходимо выделить работы Е. А. Ровинского, наиболее значимые положения которых положены в основу современного финансового права.
По общему признанию, Е. А. Ровинский – видный теоретик финансового права. В его работах проведено деление финансового права на общую и особенную части, характеризуется предмет финансового права, говорится о финансово-правовых нормах и финансовых правоотношениях, что стало новаторским в науке советского финансового права, и убедительно показаны особое место и роль финансового права в системе других отраслей. Также определяется соотношение финансового права как отрасли права с наукой советского финансового права. Учебник по финансовому праву, подготовленный Е. А. Ровинским, был первым в послевоенный период и на долгие годы стал основным для всех изучавших финансовое право на юридических факультетах университетов или в юридических вузах всего СССР.
Содержание и структура монографии и учебника заложили методологические и теоретические основы подготовки научных и учебных работ по проблемам финансового права.
В эти же годы большую научную и преподавательскую деятельность вели Б. Н. Иванов, М. И. Пискотин, С. Д. Цыпкин и В. В. Бесчеревных, которые всесторонне обосновали самостоятельный характер предмета и метода финансового права, охарактеризовали систему финансового права, его взаимосвязи с иными отраслями права и тем самым заложили фундамент его дальнейшего развития. Так, М. И. Пискотин на основе глубокого анализа исторического процесса формирования системы права в зарубежных странах и в России аргументировано доказал, что финансовое право не выделялось из государственного или административного права, а возникло как самостоятельная отрасль права одновременно с формированием названных отраслей права.
Знаковым событием стало опубликование учебника под редакцией В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкина. Помимо названного золотой фонд российского финансового права составляют работы Н. И. Химичевой «Субъекты советского бюджетного права» (1979), Л. К. Вороновой «Правовые основы расходов государственного бюджета» (1981), С. Д. Цыпкина «Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства» (1983), О. Н. Горбуновой «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России» (2003).
§ 3. Современное финансовое право
Фундаментальные преобразования всех сфер общественной жизни в нашей стране в 80-е гг. ХХ в., связанные с формированием рыночных отношений, вызвали к жизни необходимость использования публичной властью новых методов воздействия на общественные процессы, т. е. тех инструментов, правовое регулирование которых осуществляется нормами финансового права. Перед учеными поставлены новые задачи осмысления изменений предмета правового регулирования, связанных с появлением новых видов общественных отношений, регулируемых финансовым правом, что свидетельствует о расширении предмета правового регулирования в современных условиях формирования рыночной экономики. Одновременно мы являемся свидетелями того, как общественные отношения, которые ранее регулировались финансовым правом, приобретают новые черты, что должно быть учтено при разработке финансово-правовых норм в целях достижения наиболее эффективного их воздействия на общественные отношения.
Осознавая значимость финансов в рыночной экономике, необходимость и потенциальные возможности финансово-правового инструментария по воздействию на общественные процессы, более двадцати лет назад по инициативе Олега Емельяновича Кутафина в соответствии с решением Ученого совета в Московской государственной юридической академии была создана кафедра финансового права и бухгалтерского учета (с 2011 г. – кафедра финансового права).
С годами значимость формирования кафедры – первой на всем постсоветском пространстве и долгое время единственной в юридических вузах и на юридических факультетах университетов – возрастает. Ее создание позволило сконцентрировать внимание юристов, специализирующихся в области финансового законодательства, на наиболее значимых, ключевых правовых проблемах в период становления и развития рыночной модели экономики, сконцентрировать внимание на организации подготовки научных кадров, способных активно участвовать в формировании правовой базы, соответствующей современному уровню развития российского общества. Под редакцией профессора О. Н. Горбуновой был подготовлен учебник «Финансовое право» (М.: Юрист, 1986), который выдержал несколько изданий и стал одним из основных при преподавании финансового права в большинстве юридических вузов страны и ближнего зарубежья, начиная с конца 80-х гг. прошлого столетия и до настоящего времени.
Сегодня на кафедре работают только преподаватели, имеющие ученую степень, среди которых девять докторов юридических наук, профессора: Н. М. Артемов, О. В. Болтинова, Е. Ю. Грачева, Т. Э. Рождественская, Л. Л. Арзуманова, Ю. К. Цареградская, Д. М. Мошкова, С. А. Голубев, А. Г. Гузнов. Преподавателями кафедры изданы учебники и учебные пособия по финансовому, бюджетному, налоговому, банковскому, денежному праву, по всем преподаваемым кафедрой учебным курсам.
Известнейшая на всю страну школа финансового права создана в Саратовской государственной юридической академии, основоположником которой являлась Нина Ивановна Химичева, ярчайший представитель не только советского, но и современного российского финансового права. Под ее научным руководством были защищены докторские диссертации Ю. А. Крохиной, Е. В. Покачаловой, Е. Н. Пастушенко, М. Б. Разгильдиевой, Е. Г. Писаревой, В. В. Гриценко, И. В. Рукавишниковой, О. Ю. Бакаевой, С. Н. Рыбаковой, Д. А. Смирновым, В. В. Поповым. Учебник по финансовому праву, подготовленный преподавателями кафедры под редакцией Н. И. Химичевой и Е. В. Покачаловой выдержал пять изданий.
Школы финансового права развиваются в Уральском государственном юридическом университете (Д. В. Винницкий – зав. кафедрой), в Воронежском государственном университете (М. В. Карасева – зав. кафедрой), в Санкт-Петербургском государственном университете (Н. А. Шевелева – зав. кафедрой), в МГУ имени М. В. Ломоносова (М. Ф. Ивлиева – зав. кафедрой), в Высшей школе экономики (А.Н. Козырин – зав. кафедрой), в Российском государственном университете правосудия (Е. М. Ашмарина, И. А. Цинделиани), в МГИМО (Университет) МИД РФ, в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина), в РУДН, в Институте государства и права РАН, в которых работают многие известные ученые – представители финансового права.
В настоящее время повышается интерес к истории становления и развития финансового права как отрасли права и как науки, чему посвящен ряд работ. В первую очередь следует назвать одну из первых в современный период работ К. С. Бельского «Финансовое право. Наука, история, библиография». Особое значение приобретает чрезвычайно интересный проект по переизданию наиболее значимых для финансового права работ под редакцией А. Н. Козырина «У истоков финансового права». Серия «Золотые страницы финансового права России» в четырех томах. Интересное исследование истории финансового законодательства России проведено коллективом авторов под редакцией И. В. Рукавишниковой. Нельзя не отметить учебные пособия по истории налогов и финансов. В последнее время продолжается традиция переиздания дореволюционных исследований по основным проблемам финансового права.
Положительным также является обращение к истории науки финансового права во всех издаваемых в настоящее время учебниках и многих монографических исследованиях. Особо следует отметить фундаментальные труды по истории науки финансового права М. В. Лушниковой и А. М. Лушникова, известных российских ученых.
Современные исследователи – представители науки финансового права – свое внимание сосредотачивают не только на фундаментальных теоретических вопросах финансового права, включая его предмет, метод, систему, правоотношения, субъектов, с учетом современных реалий цифровой экономики, но и на таких отдельных подотраслях и институтах финансового права, как налоговое (более двух третей всех исследований), бюджетное, банковское, страховое право, право денежного обращения и др. В настоящее время доминирующим подходом к рассмотрению категорий, институтов, подотраслей финансового права является категория публичных финансов: публичные фонды денежных средств, публичный финансовый контроль, публичный кредит, публичные страховые фонды и т. п., что позволяет выработать критерии определения предмета и метода современного финансового права.
Контрольные вопросы
1. Назовите основные тенденции становления науки финансового права в XVIII–XIX вв. в России.
2. Какие основные труды М. М. Сперанского могут рассматриваться как основополагающие в развитии российской науки финансового права?
3. Какие российские ученые в XIX в. внесли наиболее значимый вклад в развитие финансового права?
4. Какие работы ученых, представителей МГУ, СПбГУ вы можете отнести к источникам науки финансового права?
5. Какие научные школы финансового права сформировались в XIX — начале XX в. в России?
6. Определите основные тенденции в финансовом праве в 30–50-е годы XX в.
7. Назовите советских ученых, ставших основоположниками современного финансового права в России.
Список рекомендованной литературы
1. Бельский К. С. Финансовое право. М.: Юрист, 1995.
2. Грачева Е. Ю. История финансового права // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). № 3. 2015. С. 28–45.
3. Исаев А. А. Очерки теории политики и налогов. М. 2004.
4. История финансового законодательства России: учеб. пособие / отв. ред. И. В. Рукавишникова. М., 2003.
5. Козырин А. Н. У истоков финансового права. Т. I. М.: Статут, 1998.
6. Лушникова М. В. Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права (историко-правовой очерк): монография / М. В. Лушникова, А. М. Лушников; Яросл. гос. ун-т им. П. Г. Демидова. Ярославль, 2010.
7. Пушкарева В. М. История финансовой мысли и политики налогов. М.: Финансы и статистика, 2005.
8. Соколов А. А. Теория налогов. М., 2003.
Глава 4.
Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения, их особенности и виды
План главы
1. Финансово-правовые нормы. Общая характеристика.
2. Финансовые правоотношения: особенности и виды.
§ 1. Финансово-правовые нормы. Общая характеристика
Помимо общих признаков, отличающих нормы права от иных социальных норм, финансово-правовые нормы права обладают и специфическими чертами. Так, они регулируют права и обязанности субъектов – участников финансовых отношений, и исполнение их обеспечивается принудительной силой государства. Основная особенность финансово-правовых норм состоит в том, что они носят государственно-властный, императивный характер. Государство предписывает правила поведения юридическим лицам, гражданам в области финансовой деятельности. Требования к участникам финансово-правовых отношений выражаются в категоричной форме. Участники финансовых отношений, урегулированных нормой финансового права, не вправе изменить предписания нормы и условия ее применения. В современных рыночных отношениях меняются взаимоотношения публичной власти и частных субъектов, что связано с расширением использования государством экономических регуляторов. Данные изменения свойственны и сфере финансов, поэтому можно говорить о том, что ряду финансово-правовых норм свойственна диспозитивность. В то же время это не означает, что сами нормы финансового права приобретают характер гражданско-правовых. В юриспруденции неоднократно отмечалось, что для метода правового регулирования характерны два основных подхода публичной власти к воздействию на общественные процессы – императивный и диспозитивный. Соответственно каждая отрасль права использует оба этих подхода, но для метода правового регулирования конкретной отрасли в зависимости от характера предмета правового регулирования свойственно превалирование или императивов в своих предписаниях, или диспозитивности. Так, для норм гражданского права характерны преимущественно диспозитивные предписания, но в то же время ряд норм носит и императивный характер. В отличие от гражданского права среди норм финансового права превалируют императивные нормы.
Гипотеза определяет условия, обстоятельства, при которых могут возникнуть финансовые правоотношения, и указывает на субъектов – участников этих правоотношений. Например, чтобы юридическое лицо заплатило налог на прибыль, оно как минимум должно получать от своей деятельности определенный доход. Основа финансово-правовой нормы – диспозиция – содержит предписание того, как должны поступать участники финансовых отношений, т. е. определяет их права и обязанности.
Способом защиты правил, установленных финансово-правовыми нормами, являются их санкции.
Санкции финансово-правовых норм, как правило, указывают на меры финансового воздействия за нарушение предписаний государства в области финансов. Это пени и штрафы, принудительное взыскание не внесенных в срок платежей, применение кредитных санкций банком, приостановление операций по счетам и др.
В связи с тем что нарушение предписания, содержащегося в финансово-правовой норме, влечет за собой нанесение материального ущерба государству, применение финансово-правовых норм имеет некоторые особенности. Так, самую распространенную санкцию в области финансового права – пеню – финансовые органы применяют автоматически, не устанавливая вины за правонарушение. При нарушении срока платежа неизбежно применяется эта санкция.
Как правило, в статьях того или иного финансового законодательного акта могут не содержаться все три элемента финансово-правовой нормы. Но гипотеза, диспозиция и санкция содержатся в других статьях этого же нормативного акта или иногда в других нормативных актах.
Материальные финансово-правовые нормы закрепляют виды и объем денежных обязательств юридических и физических лиц перед государством, определяют объем и направление расходов государства, т. е. закрепляют юридические права и обязанности участников финансовых правоотношений.
Процессуальные нормы финансового права устанавливают порядок применения и действия норм материального права. Так, законодатель определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов, составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов различных уровней.
По характеру воздействия на участников финансовых отношений финансово-правовые нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и уполномочивающие.
Обязывающие нормы права регулируют активное поведение субъектов и предписывают в категорической форме совершать определенные действия, например платить налоги.
Запрещающие финансово-правовые нормы регулируют пассивное поведение субъектов финансовых отношений и предписывают не совершать действий, нарушающих финансовую дисциплину и законность. Так, в настоящее время предприятиям и организациям запрещается иметь в наличном обороте более установленной Банком России суммы денег. Совершение сделок за наличные деньги в большей сумме рассматривается как серьезное финансовое нарушение.
Уполномочивающие финансово-правовые нормы содержат дозволение определенным органам или должностным лицам конкретизировать предписания, содержащиеся в норме.
В уполномочивающих финансово-правовых нормах категорический характер предписания государства сочетается с определенными полномочиями участников финансовых отношений, т. е. в них содержатся дозволения распоряжаться субъективными правами в пределах нормы, исходя из общих правовых принципов.
В условиях рынка возросло значение уполномочивающих норм, что позволяет юридическим лицам избирать пути исполнения финансовых обязательств. Соответственно этому меняется и характер воздействия государства на участников финансово-правовых отношений. Достаточно часто нормы предусматривают применение экономических мер, с тем чтобы нарушение велений государства отражалось непосредственно на нарушителях.
Кроме всех указанных признаков, финансово-правовые нормы обладают еще и специфическими особенностями в связи с тем, что они регулируют именно финансовые отношения. Финансы выполняют в государстве определенные, присущие только им функции: распределительную, контрольную и стимулирующую. Естественно, что и нормы права, регулирующие данную область общественных отношений, также несут на себе эти нагрузки. Особенно важно в настоящее время обратить внимание на стимулирующую функцию норм финансового права: они должны в принципе конструироваться так, чтобы не только служить аккумуляции средств в фондах денежных средств и их перераспределению, но и содействовать при этом развитию экономики и социальных процессов в государстве.
В зависимости от вида регулируемых отношений финансово-правовые нормы делятся на бюджетные, налоговые, финансового контроля, страховые, банковские, валютные и др.
В зависимости от вида нормативно-правового акта, в котором содержатся финансово-правовые нормы, они могут быть разделены на нормы законов и нормы подзаконных актов.
§ 2. Финансовые правоотношения: особенности и виды
Эти три отличительные черты, рассматриваемые в совокупности, отграничивают финансовые правоотношения от других видов правоотношений. Например, административные штрафы налагаются определенным органом государства и являются денежными, но они не возникают из финансовой деятельности государства и имеют цель не формирование фондов денежных средств, а наказание правонарушителей, поэтому данные отношения регулируются не финансовым, а административным правом. В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо выступают два правовых элемента: государственно-властный (организационный) и имущественный.
Финансовая деятельность основывается на государственных актах. В то же время мобилизация и расходование публичной властью денежных средств представляют собой деятельность материального, имущественного характера. Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными отношениями.
Властно-имущественный характер типичен и для определенных административных правоотношений (конфискация и реквизиция, административные денежные штрафы, переход в муниципальную собственность бесхозяйного имущества). Однако эти правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе управленческой деятельности государства, не связанной непосредственно с организацией финансовой деятельности, с поступлением денежных средств в доход публичной власти.
1) бюджетные;
2) налоговые;
3) в области страхования;
4) публичного и банковского кредита;
5) расчетов, регулируемых финансовым правом;
6) финансовые правоотношения по поводу регулирования денежного обращения и валютного регулирования;
7) контрольные.
Во всех этих правоотношениях субъектами являются государство, муниципальные образования, различные организации, в том числе международные, учреждения, а также граждане.
Государство в целом становится субъектом финансовых правоотношений, когда оно регулирует их между Российской Федерацией и субъектами Федерации, между ними и органами местного самоуправления. В этих правоотношениях государство выступает в лице высших и местных органов, компетенция которых в области финансов установлена Конституцией РФ и конституционными правовыми актами субъектов Федерации, а также законодательными и другими нормативными актами.
Как субъект финансового права государство выступает также через специальные управомоченные финансовые органы (кредитные организации), представляющие интересы государства, и иных субъектов.
Финансовый орган (кредитная организация) осуществляет эти правомочия независимо от того, кто является противоположной стороной финансовых правоотношений – государственный орган, хозяйствующий субъект или физическое лицо.
Учреждения и организации, состоящие на бюджетном финансировании, – это тоже участники финансовых правоотношений. Субъектами в этих правоотношениях выступают, в частности, распорядители бюджетных средств, которые несут ответственность за правильное их расходование в меру фактических потребностей, за постановку учета и отчетности расходуемых по смете ресурсов.
Субъектами финансовых правоотношений являются отдельные физические и юридические лица. Основным признаком правосубъектности гражданина и юридического лица в финансовых правоотношениях считается наличие самостоятельного источника дохода (заработка, имущества на территории Российской Федерации).
Субъектами правоотношений наряду с гражданами Российской Федерации могут быть иностранные граждане (или лица без гражданства), проживающие и работающие в Российской Федерации или имеющие на территории Российской Федерации разрешенные законом источники доходов, если особыми соглашениями они не освобождаются от уплаты налогов9.
Основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений являются юридические факты, т. е. предусмотренные нормами финансового права действия или события, которые влекут возникновение, изменение или прекращение у отдельных юридических или физических лиц финансовых прав и обязанностей.
Так, возникновение финансово-правовых отношений обычно осуществляется на основании правового нормативного или индивидуального юридического акта. Таким нормативным актом в области финансовой деятельности государства является Федеральный закон «О федеральном бюджете», который принимается ежегодно. Индивидуальным нормативным актом – извещение финансовым органом гражданина о необходимости уплатить какой-либо налог. Как событие может рассматриваться, например, увеличение числа иждивенцев в семье, что ведет к уменьшению налога на доходы физических лиц, т. е. данное событие изменяет финансово-правовое отношение.
Изменение финансовых правоотношений также происходит на основе нормативного акта в связи с изменением предусмотренных в нем фактов и событий. Например, факт увеличения или уменьшения размера бюджетных ассигнований вызывает изменение данного правоотношения.
Прекращение финансовых правоотношений связано, например:
1) с погашением финансового обязательства в результате уплаты суммы в срок или взыскания недоимки (просроченного платежа);
2) выполнением задания по государственным доходам, по бюджету или внебюджетным фондам;
3) использованием выданных бюджетных ассигнований;
4) осуществлением компетентными органами права сложения недоимок по налогам и т. д.
Содержание финансового правоотношения образуют в совокупности права и обязанности субъектов данного правоотношения по собиранию, распределению, перераспределению и использованию фондов денежных средств в процессе осуществления финансовой деятельности.
Объектом финансового правоотношения всегда выступают деньги или денежные обязательства. В то же время выделяются и правоотношения, носящие организационный характер, но в конечном итоге они носят служебный характер, направлены на обеспечение исполнения имущественных финансовых правоотношений.
Контрольные вопросы
1. Какие особенности свойственны финансово-правовым нормам?
2. Чем отличаются финансовые правоотношения от иных правоотношений?
3. Назовите виды финансово-правовых норм и финансовых правоотношений. Охарактеризуйте субъектный состав финансовых правоотношений.
4. С какими обстоятельствами связано возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений?
Список рекомендованной литературы
1. Древаль Л. Н. Субъекты российского финансового права. М.: Проспект, 2008.
2. Карасева М. В. Финансовые правоотношения. М.: Норма, 2001.
3. Очерки финансово-правовой науки современности / под ред. Л. К. Вороновой, Н. И. Химичевой. М.; Харьков.: Право, 2011.
4. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960.
5. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева, Е. В. Покачалова. М.: Норма, 2017.
6. Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во МГУ, 1983.
[9] Подробнее о понятии и структуре финансовых правоотношений см.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М., 2001.
Раздел II.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Глава 5.
Правовое регулирование финансового контроля в РФ
План главы
1. Понятие финансового контроля, его принципы.
2. Виды финансового контроля и органы, его осуществляющие.
3. Правовые основы аудиторской деятельности.
4. Правовое регулирование бухгалтерского учета.
5. Формы финансового контроля. Ревизия – основная форма финансового контроля.
§ 1. Понятие финансового контроля, его принципы
Существование финансового контроля объективно обусловлено наличием контрольной функции, присущей финансам. Будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, они объективно отражают ход распределительного процесса. Названная функция проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.
В условиях перехода на рыночные отношения финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства. Он охватывает производственную и непроизводственную сферы, нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение расточительности, бесхозяйственности.
Контрольная функция финансов проявляется через многогранную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности, т. е. в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств.
Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительность, выявлять факты злоупотреблений и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств.
Значение финансового контроля особенно повышается в условиях рыночной экономики.
Действенность финансового контроля, осуществляемого различными субъектами (органами государственной власти, местного самоуправления, аудиторами, аудиторскими фирмами), в значительной степени зависит от их взаимодействия.
Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных актов о порядке формирования, распределения и использования фондов денежных средств может повлечь нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия.
Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.
Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах.
Основными финансово-плановыми актами являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты, бюджеты Пенсионного фонда РФ и иных государственных внебюджетных фондов. Финансово-плановым актом бюджетной организации является смета, баланс доходов и расходов – финансово-плановый акт производственных организаций.
Наряду с названными общими принципами осуществления финансовой деятельности финансовый контроль строится и на соответствующих специфических принципах. Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ (международная организация контрольных органов). К ним относятся такие универсальные принципы, как независимость и объективность, компетентность и гласность.
Независимость контроля должна быть обеспечена: а) финансовой самостоятельностью контрольного органа; б) более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов контроля; в) закреплением в Конституции их статуса.
Объективность и компетентность подразумевают неукоснительное соблюдение контролерами действующего законодательства, высокий профессиональный уровень работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы.
Гласность предусматривает постоянную связь государственных контролеров с общественностью и средствами массовой информации.
Из этих базовых принципов вытекают и другие, носящие более прикладной характер, в том числе результативность, четкость и логичность предъявляемых контролерами требований; неподкупность субъектов контроля; обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий; превентивность; презумпция невиновности подозреваемых в финансовых преступлениях лиц; согласованность действий различных контролирующих органов и др.
Принимая нормативные акты, прямо или косвенно затрагивающие систему организации финансового контроля, государство должно ориентироваться на вышеназванные принципы.
Многообразие финансового контроля позволяет классифицировать его на различные виды.
§ 2. Виды финансового контроля и органы, его осуществляющие
В зависимости от времени его проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.
Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Он проводится при рассмотрении и утверждении бюджетов, других финансово-плановых актов, при приеме заявок и т. д.
Текущий финансовый контроль осуществляется повседневно при проведении финансовых операций.
Последующий финансовый контроль осуществляется после совершения хозяйственной или финансовой операции по использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств.
В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, он может быть подразделен на: государственный (общегосударственный / надведомственный и внутриведомственный); муниципальный; внутрифирменный (внутрихозяйственный); аудиторский.
В зависимости от сферы полномочий контроль делится на внешний и внутренний.
Внешний финансовый контроль осуществляют уполномоченные на то органы и субъекты по проверке законности финансовых операций организациями, независимо от их ведомственной принадлежности, формы собственности, территориального расположения. Внешний финансовый контроль проводят, в частности, ФНС, Федеральное казначейство, Счетная палата и др. Внешний контроль делится на: государственный, муниципальный, негосударственный аудит.
Внутренний финансовый контроль включает в себя: внутриведомственный и внутрихозяйственный, который также могут осуществлять как государственные органы, так и негосударственные организации.
В зависимости от содержания финансовый контроль делится на бюджетный, налоговый, бюджетный, страховой, валютный, на рынке ценных бумаг. Подробнее перечисленные виды финансового контроля будут рассмотрены в соответствующих главах учебника, относящихся к Особенной части.
Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти.
Счетная палата Российской Федерации как субъект государственного финансового контроля
Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате РФ» была создана Счетная палата РФ – постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ10. В настоящее время правовую основу ее деятельности составляет Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации»11.
Основные задачи Счетной палаты РФ:
— определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
— проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;
— осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации и т. д.
Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата РФ осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что включает организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; подготовку и представление заключений в обе палаты парламента по исполнению названных бюджетов и т. д.
Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются, во-первых, на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; во-вторых, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Счетная палата РФ, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная палата РФ вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата РФ вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата РФ должна регулярно представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.
Президент Российской
...
