Энциклопедия российского финансового права

Под редакцией 
Е. Ю. Грачевой, Р. Е. Артюхина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73(031)

ББК 67.402я2

Э68

В данной энциклопедии представлены все основные дефиниции и темы, являющиеся фундаментальными для российской финансово-правовой науки. Это первое издание, в котором изложены базовые категории, составляющие предмет изучения науки, отрасли и учебной дисциплины финансового права.

Уникальность энциклопедии заключается в том, что она подготовлена профессорско-преподавательским составом разных научных школ, а также практиками и представителями органов государственной власти. В работе раскрыта каждая тема, выделены многополярные позиции по ее изучению, дана соответствующая дополнительная литература.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2023 г.

Книга представляет интерес как при освоении науки финансового права, так и в случае подготовки законодательных инициатив по финансово-правовой проблематике.

Энциклопедия российского финансового права
подготовлена в соответствии с планом научно-издательской деятельности
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Изображение на обложке:
«Красная площадь во второй половине XVII века»,
А. М. Васнецов, 1925 г.

УДК 347.73(031)

ББК 67.402я2

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ

Арзуманова Л. Л., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Артюхин Р. Е., к. ю. н., руководитель Федерального казначейства

Винницкий Д. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева, директор Института права БРИКС

Грачева Е. Ю., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Козырин А. Н., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и финансового права РУДН имени Патриса Лумумбы

Кучеров И. И., д. ю. н., профессор, заместитель директора ИЗиСП при Правительстве РФ

Покачалова Е. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Рукавишникова И. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового и административного права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)

Толстопятенко Г. П., д. ю. н., профессор, первый проректор МГИМО (Университет) МИД России

Шевелева Н. А., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права СПбГУ

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Арзуманова Л. Л., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Артемов Н. М., д. ю. н., профессор, заместитель заведующего кафедрой финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Артюхин Р. Е., к. ю. н., руководитель Федерального казначейства

Бакаева О. Ю., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Беликов Е. Г., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Бит-Шабо И. В., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП

Боженок С. Я., д. ю. н., доцент, начальник управления Следственного департамента Министерства внутренних дел Российской Федерации

Болтинова О. В., д. ю. н., профессор, заместитель заведующего кафедрой финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Бортников С. П., д. ю. н., доцент, директор Института права Самарского государственного экономического университета

Бубнова О. Ю., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Быля А. Б., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Васильева Н. В., д. ю. н., профессор, проректор по учебной работе Байкальского государственного университета

Вершило Т. А., к. ю. н., доцент, заместитель заведующего кафедрой финансового права РГУП

Винницкий Д. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева, директор Института права БРИКС

Воронин Ю. В., к. э. н., Главный финансовый уполномоченный

Голубев С. А., д. ю. н., к. и. н., профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Горлова Е. Н., к. ю. н., доцент, заместитель заведующего кафедрой налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Грачева Е. Ю., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Гриценко В. В., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и административного процессуального права ВГУ

Гузнов А. Г., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Демин А. В., д. ю. н., профессор, профессор кафедры предпринимательского, конкурентного и финансового права Сибирского федерального университета

Древаль Л. Н., д. ю. н., профессор, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета

Ермакова Е. П., к. ю. н., доцент кафедры гражданского права и процесса и международного частного права РУДН имени Патриса Лумумбы

Запольский С. В., д. ю. н., профессор, главный научный сотрудник сектора административного права и административного процесса ИГП РАН

Захаров Е. А., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева

Землянская Н. И., к. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Ивлиева М. Ф., к. ю. н., доцент, заведующий кафедрой финансового права МГУ им. М. В. Ломоносова

Карташов А. В., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Килинкарова Е. В., к. ю. н., доцент, доцент кафедры административного и финансового права СПбГУ

Козырин А. Н., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и финансового права РУДН имени Патриса Лумумбы

Курочкин Д. А., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева, научный сотрудник Института права БРИКС

Кустова М. В., к. ю. н., доцент, доцент кафедры административного и финансового права СПбГУ

Кучеров И. И., д. ю. н., профессор, заместитель директора ИЗиСП при Правительстве РФ

Лагкуева И. В., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Лагутин И. Б., д. ю. н., доцент, заведующий кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства ЮЗГУ

Лещенко С. К., к. ю. н., доцент кафедры государственного управления Белорусского государственного университета

Лушникова М. В., д. ю. н., профессор, профессор кафедры трудового и финансового права Ярославского государственного университета имени П. Г. Демидова

Мацнева Н. Г., преподаватель кафедры административного и финансового права СПбГУ

Мачехин В. А., к. ю. н., доцент, доцент кафедры налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Морозова О. С., к. ю. н., старший юрист АБ ЕПАМ

Мошкова Д. М., д. ю. н., доцент, заведующий кафедрой налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Ногина О. А., д. ю. н., доцент, профессор кафедры административного и финансового права СПбГУ

Омелехина Н. В., д. ю. н., доцент, заместитель директора административного департамента Министерства финансов Российской Федерации

Орлова Н. Ю., к. э. н., доцент, доцент кафедры налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Пастушенко Е. Н., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Пепеляев С. Г., к. ю. н., доцент кафедры финансового права МГУ им. М. В. Ломоносова, управляющий партнер «Пепеляев Групп»

Петрова Г. В., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и финансового права Международно-правового факультета МГИМО (Университет) МИД России

Петрова И. В., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Поветкина Н. А., д. ю. н., профессор, заведующий отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства, заведующий кафедрой правового обеспечения публичных финансов ИЗиСП при Правительстве РФ

Покачалова А. С., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Покачалова Е. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Полякова С. А., к. ю. н., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета

Попкова Ж. Г., к. ю. н., доцент кафедры административного и финансового права Юридического факультета ННГУ

Попов В. В., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Порохов Е. В., д. ю. н., профессор, директор НИИ финансового и налогового права, профессор Каспийского общественного университета

Пустовалов Е. В., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева

Пятковская Ю. В., д. ю. н., профессор, проректор по молодежной политике Байкальского государственного университета

Разгильдиева М. Б., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой СГЮА

Раков И. А., к. ю. н., доцент кафедры финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева

Рождественская Т. Э., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Романцова Т. В., к. э. н., доцент, заместитель заведующего кафедрой налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Рукавишникова И. В., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой финансового и административного права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)

Ручкина Г. Ф., д. ю. н., профессор, декан Юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ

Рыбакова С. В., д. ю. н., доцент, главный научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ

Савицкий А. И., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева, научный сотрудник Института права БРИКС

Садчиков М. Н., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой

Ситник А. А., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Смирникова Ю. Л., д. ю. н., доцент, профессор кафедры административного и финансового права МГИМО (Университет) МИД России

Смирнов Д. А., д. ю. н., профессор, директор юридического института Северо-Кавказского федерального университета

Соколова Э. Д., д. ю. н., профессор Финансового университета при Правительстве РФ

Тедеев А. А., д. ю. н., к. э. н., профессор кафедры государственного аудита, заместитель декана Высшей школы аудита МГУ им. М. В. Ломоносова

Ткаченко Р. В., д. ю. н., доцент, доцент кафедры налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Толстопятенко Г. П., д. ю. н., профессор, первый проректор МГИМО (Университет) МИД России

Тория Р. А., д. ю. н., доцент, профессор РАНХиГС при Президенте РФ

Трошкина Т. Н., к. ю. н., к. э. н., доцент

Турбанов А. В., д. ю. н., профессор РАНХиГС при Президенте РФ

Тютин Д. В., к. ю. н., судья Верховного Суда РФ

Фролова Е. Е., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой гражданского права и процесса и международного частного права РУДН имени Патриса Лумумбы

Хаменушко И. В., к. ю. н., доцент, и. о. заведующего кафедрой финансового права МГУ им. М. В. Ломоносова

Цареградская Ю. К., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Цинделиани И. А., к. ю. н., доцент, заведующий кафедрой финансового права РГУП

Чернобровкина Е. Б., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Чеха В. В., д. ю. н., доцент, и. о. заведующего кафедрой образовательного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Шевелева Н. А., д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права СПбГУ

Шенгелиа Г. А., к. ю. н., помощник декана по связям с государственными и общественными организациями Юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова

Шепенко Р. А., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и финансового права Международно-правового факультета МГИМО (Университет) МИД России

Шохин С. О., д. ю. н., профессор, профессор кафедры административного и финансового права Международно-правового факультета МГИМО (Университет) МИД России

Яговкина В. А., к. ю. н., доцент РАНХиГС при Президенте РФ

Ядрихинский С. А., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Ялбулганов А. А., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

А

Артюхин Р. Е.

Администратор бюджетных средств

Администратор бюджетных средств — участник бюджетного процесса, бюджетные полномочия которого заключаются в обеспечении исполнения соответствующей ему части бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Администратор бюджетных средств отвечает за исполнение бюджета в соответствии с предусмотренными для него бюджетными показателями.

Бюджет каждого публично-правового образования имеет ведомственную структуру по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, то есть распределение показателей бюджета по соответствующим государственным (муниципальным) органам или наиболее значимым учреждениям.

Указанные в ведомственной структуре бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета органы и учреждения являются главными администраторами бюджетных средств.

Термин «главный администратор бюджетных средств» в Бюджетном кодексе Российской Федерации используется как собирательное понятие для главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета и главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. Таким образом, главные администраторы в части расходов бюджета являются главными распорядителями бюджетных средств, в части доходов бюджета — главными администраторами доходов бюджета, в части источников финансирования дефицита бюджета — главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Понятие «администратор бюджетных средств» является собирательным для таких участников бюджетного процесса, как распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, администратор доходов бюджета, администратор источников финансирования дефицита бюджета (см., например, ст. 160.2-1 БК РФ).

Статья 6 БК РФ дает определение каждому из главных администраторов и администраторов бюджетных средств.

В соответствии с легальным определением, указанным в ст. 6 БК РФ, главным администратором доходов бюджета являются орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета1.

Главный администратор доходов: формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета; представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета; представляет сведения для составления и ведения кассового плана; формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета.

В свою очередь, в соответствии с легальным определением, главный распорядитель бюджетных средств представляет из себя орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств2.

Главный распорядитель бюджетных средств выполняет следующие функции: формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств, распределяет между ними бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств; составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, исполняет соответствующую часть бюджета; обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов целей и порядка, установленных при их предоставлении; формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета в соответствии со ст. 6 БК РФ представляет из себя орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иную организацию, имеющую в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющуюся администраторами источников финансирования дефицита бюджета3.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета: формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета; осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета; распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполняет соответствующую часть бюджета.

Главные администраторы распределяют бюджетные показатели по администраторам бюджетных средств, которые, в свою очередь, непосредственно осуществляют бюджетные полномочия, связанные с поступлением доходов и источников финансирования дефицита в бюджеты бюджетной системы и с выплатами средств из бюджета. Именно администратор бюджетных средств является ключевым участником бюджетного процесса, собственно исполняющим бюджет в соответствующей части.

Администратором доходов бюджета может быть орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение, которые осуществляют следующие функции: начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним, осуществляет взыскание задолженности по ним в бюджет; принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета — орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета4. Администратор источников финансирования дефицита бюджета осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета; обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета.

Получателем бюджетных средств может быть орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение. Ключевым бюджетным полномочием получателя бюджетных средств при исполнении бюджета по расходам являются принятие и исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования.

Все администраторы бюджетных средств ведут бюджетный учет и составляют бюджетную отчетность, являющуюся основой для формирования бюджетной отчетности соответствующего публично-правового образования.

---

Мошкова Д. М.

Акцизы

Акцизы — федеральный косвенный налог, взимаемый с организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство и реализацию подакцизной продукции (товаров), а также ввоз указанных товаров на территорию РФ.

Акциз — федеральный косвенный налог, уплата которого регламентирована гл. 22 НК РФ.

Акцизы уплачиваются в бюджет производителем подакцизного товара и фактически перекладывается на потребителя, так как являются косвенным налогом и включаются в стоимость подакцизного товара, таким образом, возмещаются потребителем подакцизной продукции.

К основным целям установления и взимания акцизов можно отнести:

— в число подакцизных товаров включают дорогостоящие предметы (например, легковые автомобили и мотоциклы) и товары, пользующиеся повышенным спросом, но недорогие в производстве (например, спиртные и табачные изделия, бензин и т. п.), для снижения их негативного влияния на общество;

— недопущение образования сверхвысокой прибыли у сверхрентабельных организаций (с этой целью, например, облагаются организации, добывающие минеральное сырье).

Акцизы являются существенным источником доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Акцизы поступают полностью в федеральный бюджет или в бюджет субъекта РФ в зависимости от подакцизного товара.

В бюджет РФ полностью поступают акцизы на табачную продукцию, автомобили легковые и мотоциклы, по подакцизным товарам и продукциям, ввозимым на территорию Российской Федерации.

В бюджеты субъектов Российской Федерации полностью подлежат зачислению налоговые доходы от акцизов на бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, на алкогольную продукцию, в том числе пиво.

При этом акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья, на спиртосодержащую продукцию распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Налогоплательщиками акциза признаются (ст. 179 НК РФ):

— организации;

— индивидуальные предприниматели;

— лица, признаваемые налогоплательщиками в связи с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, определяемые в соответствии с правом Евразийского экономического союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле.

Организации и иные лица, указанные в ст. 179 Налогового кодекса Российской Федерации, признаются налогоплательщиками, если они совершают операции, подлежащие налогообложению в соответствии с гл. 22 НК РФ.

Перечень подакцизных товаров:

1) этиловый спирт, произведенный из пищевого или непищевого сырья, в том числе денатурированный этиловый спирт, спирт-сырец, дистилляты винный, виноградный, плодовый, коньячный, кальвадосный, висковый (далее также — этиловый спирт);

2) спиртосодержащая продукция (растворы, эмульсии, суспензии и другие виды продукции в жидком виде) с объемной долей этилового спирта более 9%, за исключением алкогольной продукции;

3) алкогольная продукция (водка, ликероводочные изделия, коньяки, вино, фруктовое вино, ликерное вино, игристое вино [шампанское], винные напитки, сидр, пуаре, медовуха, пиво, напитки, изготавливаемые на основе пива, иные напитки с объемной долей этилового спирта более 0,5%, за исключением пищевой продукции в соответствии с перечнем, установленным Правительством Российской Федерации;

4) табачная продукция;

5) автомобили легковые;

6) мотоциклы с мощностью двигателя свыше 112,5 кВт (150 л. с.);

7) автомобильный бензин;

8) дизельное топливо;

9) моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей;

10) прямогонный бензин (в целях гл. 22 Налогового кодекса Российской Федерации прямогонным бензином признаются бензиновые фракции, за исключением автомобильного бензина, авиационного керосина, акрилатов, полученные в результате: перегонки [фракционирования] нефти, газового конденсата, попутного нефтяного газа, природного газа; переработки [химических превращений] горючих сланцев, угля, фракций нефти, фракций газового конденсата, попутного нефтяного газа, природного газа;

11) средние дистилляты;

12) бензол, параксилол, ортоксилол;

13) авиационный керосин;

14) природный газ (в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации);

15) электронные системы доставки никотина;

16) жидкости для электронных систем доставки никотина;

17) табак (табачные изделия), предназначенный для потребления путем нагревания;

18) виноматериалы, виноградное и фруктовое сусло;

19) иные товары, указанные в ст. 181 НК РФ.

Не рассматриваются как подакцизные товары следующие товары:

— лекарственные средства, прошедшие государственную регистрацию в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти и внесенные в Государственный реестр лекарственных средств, лекарственные средства (включая гомеопатические лекарственные препараты), изготавливаемые аптечными организациями по рецептам на лекарственные препараты и требованиям медицинских организаций, разлитые в емкости в соответствии с требованиями нормативной документации, согласованной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

— препараты ветеринарного назначения, прошедшие государственную регистрацию в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти и внесенные в Государственный реестр зарегистрированных ветеринарных препаратов, разработанных для применения в животноводстве на территории Российской Федерации, разлитые в емкости не более 100 мл;

— парфюмерно-косметическая продукция, разлитая в емкости не более 100 мл с объемной долей этилового спирта до 80% включительно и (или) парфюмерно-косметическая продукция с объемной долей этилового спирта до 90% включительно при наличии на флаконе пульверизатора, разлитая в емкости не более 100 мл, а также парфюмерно-косметическая продукция с объемной долей этилового спирта до 90% включительно, разлитая в емкости до 3 мл включительно;

— подлежащие дальнейшей переработке и (или) использованию для технических целей отходы, образующиеся при производстве спирта этилового из пищевого сырья, водок, ликероводочных изделий, соответствующие нормативной документации, утвержденной (согласованной) федеральным органом исполнительной власти.

Объектом налогообложения признаются следующие операции с подакцизными товарами (ст. 182 НК РФ):

1. Реализация на территории РФ лицами произведенных ими подакцизных товаров (т. е. происходит переход права собственности на товар производителя).

При этом реализуемые подакцизные товары должны быть произведены именно теми лицами, которые реализуют данный товар.

2. Операции по передаче произведенных товаров (не происходит перехода права собственности на товар):

а) передача произведенных подакцизных товаров для собственных нужд;

б) передача произведенных подакцизных товаров в структуре организации для дальнейшего производства неподакцизных товаров;

в) передача подакцизных товаров в уставный (складочный) капитал организаций, паевые фонды кооперативов, а также в качестве взноса по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности);

г) продажа конфискованных и бесхозных подакцизных товаров;

д) ввоз подакцизных товаров на таможенную территорию РФ;

е) другие облагаемые операции.

Операции, не подлежащие налогообложению:

1) передача подакцизных товаров одним структурным подразделением организации, не являющимся самостоятельным налогоплательщиком, для производства других подакцизных товаров другому такому же структурному подразделению этой организации;

2) операции по реализации подакцизных товаров на экспорт (освобождаются от налогообложения только налогоплательщики [производители] данного товара);

3) первичная реализация (передача) конфискованных и (или) бесхозяйных подакцизных товаров;

4) операции по передаче в структуре одной организации произведенного налогоплательщиком этилового спирта, дистиллятов (винного, виноградного, плодового) в целях дальнейшего производства алкогольной продукции;

5) ввоз на территорию РФ и иные территории, находящиеся под ее юрисдикцией, подакцизных товаров, от которых произошел отказ в пользу государства и которые подлежат обращению в государственную и (или) муниципальную собственность либо которые размещены в портовой особой экономической зоне.

Налоговая база

Организация обязана вести раздельный учет налоговой базы по акцизам, так как в отношении подакцизных товаров, для которых установлены различные налоговые ставки, налоговая база определяется применительно к каждой налоговой ставке (ст. 190 НК РФ).

В случае если не ведется раздельный учет налоговой базы в отношении подакцизных товаров, то определяется единая налоговая база по всем совершаемым с указанными товарами операциям, признаваемым объектом налогообложения акцизами (см. ст. 182 НК РФ), к которой применяется максимальная из применяемых налогоплательщиком ставка налога (п. 7 ст. 194 НК РФ).

Налоговые ставки предусматриваются по каждому виду подакцизного товара (ст. 193 НК РФ).

Различают несколько видов ставок по акцизам:

— твердые ставки (выражены в твердой сумме — рублях/копейках);

— адвалорные ставки (выражены в процентах);

— комбинированные ставки (сочетают в себе твердые и адвалорные ставки).

Налоговым периодом признается календарный месяц.

Порядок расчета акциза

сумма акциза = ставка акциза × налоговая база

— Расчет суммы акциза по твердой ставке

Сумма акциза по подакцизным товарам (в том числе при ввозе на территорию Российской Федерации), в отношении которых установлены твердые (специфические) налоговые ставки, исчисляется как произведение соответствующей налоговой ставки и налоговой базы, исчисленной в соответствии со ст. 187—191 Налогового Кодекса.

— Расчет суммы акциза по адвалорной ставке

Сумма акциза по подакцизным товарам (в том числе ввозимым на территорию Российской Федерации), в отношении которых установлены адвалорные (в процентах) налоговые ставки, исчисляется как соответствующая налоговой ставке процентная доля налоговой базы, определенной в соответствии со ст. 187–191 НК РФ.

При расчете акциза налоговая база в отношении товаров, для которых установлены адвалорные ставки акциза (в %), увеличивается на суммы, полученные за реализованные подакцизные товары в виде финансовой помощи, авансовых или иных платежей, полученных в счет оплаты предстоящих поставок подакцизных товаров, на пополнение фондов специального назначения, в счет увеличения доходов, в виде процента (дисконта) по векселям, процента по товарному кредиту либо иначе связанные с оплатой реализованных подакцизных товаров (ст.189 НК РФ).

Важно отметить, что действующая редакция Налогового Кодекса не содержит адвалорных ставок акциза.

— Расчет суммы акциза по комбинированной ставке

Сумма акциза по подакцизным товарам (в том числе ввозимым на территорию Российской Федерации), в отношении которых установлены комбинированные налоговые ставки (состоящие из твердой [специфической] и адвалорной [в %] налоговых ставок), исчисляется как сумма, полученная в результате сложения сумм акциза, исчисленных как произведение твердой (специфической) налоговой ставки и объема реализованных (переданных, ввозимых) подакцизных товаров в натуральном выражении, и как соответствующая адвалорной (в процентах) налоговой ставке процентная доля максимальной розничной цены таких товаров.

Порядок и сроки уплаты

Уплата акциза при осуществлении операций (реализации, передаче), признаваемых объектом налогообложения, с подакцизными товарами за истекший налоговый период производится налогоплательщиками не позднее 25-го числа месяца, следующего за истекшим налоговым периодом, если не предусмотрено иное.

Уплата акциза производится не позднее 25-го числа третьего месяца, следующего за истекшим налоговым периодом, следующими налогоплательщиками, совершающими операции с прямогонным бензином, денатурированным этиловым спиртом, авиационным керосином, бензолом, параксилолом или ортоксилолом, средними дистиллятами.

Налогоплательщики обязаны представлять налоговую декларацию по акцизам в налоговые органы по месту своего нахождения, а также по месту нахождения каждого своего обособленного подразделения, в которых они состоят на учете, в установленный срок (п. 5 ст. 204 НК РФ).

Акциз по подакцизным товарам уплачивается по месту производства таких товаров.

Особенности исчисления и уплаты акцизов:

— сумма акциза, подлежащая уплате, определяется по итогам каждого налогового периода (календарный месяц);

— сумма акциза к уплате исчисляется для каждого вида подакцизного товара в отдельности и затем суммируется;

— акциз по подакцизным товарам уплачивается по месту производства таких товаров; акциз по прямогонному бензину уплачивается по месту нахождения налогоплательщика.

Налоговые вычеты

Налогоплательщик имеет право уменьшить сумму акциза по подакцизным товарам на налоговые вычеты, установленные ст. 200 Налогового кодекса Российской Федерации.

Вычеты применяются при представлении документов и соблюдении условий, установленных ст. 2201 Налогового кодекса Российской Федерации.

Если сумма исчисленного акциза за налоговый период меньше суммы налоговых вычетов, то сумма акциза не уплачивается. Сумма превышения налоговых вычетов над суммой акциза подлежит зачету в счет текущих и (или) предстоящих в следующем налоговом периоде платежей по акцизу или вычету из суммы акциза в следующем налоговом периоде. Налоговые органы производят зачет самостоятельно. Остаток суммы акциза, которая не была зачтена в течение трех налоговых периодов, следующих за отчетным налоговым периодом, в котором налоговые вычеты превысили сумму исчисленного акциза, подлежит возврату налогоплательщику по его письменному заявлению (п. 3 ст. 203 НК РФ).

Литература

1. Бюджетная система и система налогов и сборов Российской Федерации: учебник для среднего профессионального образования / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 272 с.

2. Васянина Е. Л. Актуальные проблемы налогового права: учебник / под общ. ред. С. В. Запольского. М.: ИНФРА-М, 2020. 330 с.

3. Налоговое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, О. В. Болтиновой. 3-е изд. М.: Проспект, 2020.

4. Пепеляев С. Г., Ахметшин Р. И., Жестков С. В. [и др.]. Налоговое право: учебник для вузов / под ред. С. Г. Пепеляева. М.: Альпина Пабл., 2016. 796 с.

5. Цинделиани И. А., Васильева Е. Г., Наринян Л. М. [и др.]. Налоговое право в решениях Верховного Суда Российской Федерации: учебное пособие / под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2020. 760 с.

---

Лагутин И. Б.

Альтернативное денежное обращение

Альтернативное денежное обращение представляет собой эмиссию и использование в качестве расчетного инструмента дополнительных денежных знаков, как санкционированных, так и несанкционированных публичными органами власти государства, которые находятся в обращении наравне с законным платежным средством.

Альтернативное денежное обращение по своей форме можно разделить на два основных вида:

1) альтернативное наличное денежное обращение;

2) альтернативное безналичное денежное обращение.

Под альтернативным наличным денежным обращением понимается выпуск в обращение иных денежных знаков, в том числе денежных суррогатов, параллельно с официальной валютой государства.

Альтернативное наличное денежное обращение можно также именовать «параллельное денежное обращение».

Опыт возникновения параллельных валют встречается в истории достаточно часто. Так, после Первой мировой войны из-за нестабильности финансовой системы в Германии практически везде на местах выпускались в обращение региональные и местные валюты. Насчитывались сотни разновидностей таких валют. Данные валюты получили название «нотгельды» (der Not — нужда, необходимость, крайность; das Geld — деньги), то есть чрезвычайные деньги, временные деньги или деньги чрезвычайного положения.

Первые «чрезвычайные» деньги появились в Германии 31 июля 1914 г. Они были выпущены компанией Buergliches Brauhaus GmbH в Бремене номиналом 1, 2 и 2,5 марки на плотной бумаге методом гектографии (способом печати, основанным на использовании печатной формы из желатинно-глицериновой массы). На данных бонах не указывался серийный номер и не ставились подписи ответственных лиц, что отличало их от традиционных денежных знаков той эпохи. Выпускались в Германии и боны больших номиналов, получивших название «гороссгельды» (от слова gross — большой). Основной причиной выпуска в Германии денег чрезвычайного положения является гиперинфляция, возникшая после окончания войны. Всего за период с 1914 до 1924 год было выпущено несколько десятков тысяч разновидностей нотгельдов, в качестве эмитентов выступили тысячи муниципальных образований5. Опыт использования региональных или местных валют в настоящее время продолжается по всему миру, где это прямо не запрещено на законодательном уровне.

Альтернативные деньги часто именуют в научной литературе денежными суррогатами (от лат. surrogatus — поставленный вместо другого). О происхождении понятия «денежный суррогат» в своей работе пишет И. И. Кучеров, который считает, что под денежными суррогатами следует рассматривать любое платежное средство, используемое в обращении и при расчетах наряду с законными платежными средствами6.

Важно также отметить то, что, несмотря на формальное объединение всех денежных суррогатов в единую группу, они не являются однородными и отличаются по форме, содержанию и механизмам своего обращения. Более того, в разных странах при выпуске в обращение денежных суррогатов преследуются самые разные цели.

А. М. Крылов предлагает классифицировать денежные суррогаты по следующим критериям: а) по выполняемым функциям валюты Российской Федерации — на суррогаты, способные выполнять все установленные законом функции валюты Российской Федерации или их часть (в том числе одну функцию); б) по субъекту-эмитенту — на государственные и негосударственные суррогаты; в) по месту эмиссии — на иностранные и национальные суррогаты; г) по территории использования — на ограниченные и неограниченные суррогаты7.

Итак, система денежного обращения в каждом отдельно взятом государстве не всегда однородна, так как на нее влияют множество обстоятельств (экономических, юридических, управленческих, временных и т. д.). Важно учитывать и те обстоятельства, при которых непосредственно происходит эмиссия денежных знаков или денежных суррогатов, какие цели преследуются, кто является эмитентом и, главное, какие она вызовет последствия для страны и ее граждан.

В России действующая система денежных отношений начала складываться в 1993 году, когда была принята Конституция Российской Федерации, где в ст. 75 было закреплено, что единственной «денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются»8. Более того, п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации денежная эмиссия относится к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, в России запрещено выпускать в обращение иные деньги, кроме рублей, эмитируемых только на федеральном уровне, исключительно Центральным банком Российской Федерации (Банком России).

Стоит также отметить, что в России не всегда денежные знаки эмитировались исключительно одним органом государственной власти — государственным банком. В разные периоды времени существовала и параллельная система денежного обращения, когда помимо Государственного банка денежные средства в обращение выпускались и Государственным казначейством. Так, параллельное денежное обращение встречалось в России в годы Первой мировой войны, а именно в 1914 году в обращение были выпущены билеты Государственного казначейства, которые как использовались в качестве денег (участвовали в расчетах), так и были выгодным способом вложения средств (на них начислялись проценты [4% годовых]). Общий объем таких билетов составил 25 млн руб. сроком на четыре года с целью покрытия расходов на ведение войны. В обращении такие билеты должны были находиться до 1 августа 1928 г., но проценты предполагалось выплачивать только четыре года — с 1914 по 1918 год. Билеты Государственного казначейства, фактически являясь ценными бумагами, имели все необходимые признаки денег.

Параллельное денежное обращение реализовывалось в России и в самом начале 90-х годов ХХ века. Однако важно понимать, что альтернативная система денежного обращения — это не только выпуск двух и более валют центральными органами власти, такими как Государственный банк и Государственное казначейство, но и параллельный выпуск собственных денег территориальными образованиями государства.

В связи с этим альтернативное денежное обращение можно разделять на два основных вида: горизонтальное параллельное денежное обращение и вертикальное параллельное денежное обращение.

В настоящее время в ряде государств мира параллельно в обращении находятся и общегосударственные деньги, и денежные знаки отдельных территориальных образований (региональные и местные денежные знаки или денежные суррогаты). Сегодня в мире насчитывается более двухсот двадцати региональных и местных валют, из них около ста в Европе9. Большая часть указанных валют имеет очень маленький круг обращения, как правило, в масштабах небольших муниципальных образований. За рубежом организация регионального и местного денежного обращения активно обсуждается и рассматривается как одно из важнейших средств борьбы с последствиями мирового экономического кризиса.

Основными причинами введения в различных государствах вертикального параллельного денежного обращения являются:

— во-первых, политические причины, связанные с возникновением кризисных процессов внутри государства, вызываемых неопределенностью статуса его отдельных территорий, слабостью власти, кризисными процессами в управлении, гражданским противостоянием и т. д.;

— во-вторых, кризисные процессы в экономике, в том числе высокий уровень инфляции и (или) невозможность организации единого денежного обращения на всей территории государства в необходимом объеме;

— в-третьих, желание осуществить экономическое стимулирование отдельно взятых территорий государства (вертикальное параллельное денежное обращение способствует развитию экономики, внешнего и внутреннего туризма и, как следствие, сопутствующей инфраструктуры, препятствует оттоку капиталов и т. д.).

Примером вертикального параллельного денежного обращения настоящего времени, связанного с конфликтом внутри государства, является Республика Молдова, где в обращении можно встретить денежные знаки Республики Молдова (левы), эмитируемые Национальным банком Республики Молдова, и рубли Приднестровской Республики, эмитируемые Приднестровским республиканским банком. Органы власти Молдавии считают территорию Приднестровья частью Республики Молдова и, соответственно, выпускаемую там валюту незаконным средством платежа. Для Приднестровья собственные денежные знаки — это не только средство платежа, но еще и символ независимости.

Одним из последних примеров «мирного» вертикального параллельного денежного обращения можно указать региональную валюту — бристольский фунт, который начал эмитироваться 19 сентября 2012 г. в городе Бристоле (крупном портовом городе на востоке Британии)10. Необходимость введения бристольского фунта, по мнению авторов идеи, объяснялась следующими причинами: во-первых, это было нужно для развития местной экономики и, как следствие, для создания новых рабочих мест; во-вторых, основная цель введения региональной валюты заключалась в желании воспрепятствовать оттоку из данной территории капиталов11.

Если обратиться к отечественной истории, то примеры вертикального параллельного денежного обращения встречаются в России как в период с 1918 по начало 1920-х годов, так и в начале 90-х годов ХХ века.

В качестве примера эмиссии местных денежных знаков на территории бывшей Российской империи можно привести краткосрочную бону Слуцкого уездного земства 1918 года. Данные денежные знаки были выпущены на общую сумму в 500 тыс. руб. и обеспечивались краткосрочными обязательствами и процентными бумагами Государственного казначейства и недвижимым имуществом, принадлежащим земству, общей стоимостью в 700 тыс. руб. Слуцкие уездные боны находились в обращении параллельно с государственными кредитными билетами и могли быть обменены на них в кассе управы.

В период с 1918 по 1922 год на территории России в обращении находились сотни видов денежных знаков и денежных суррогатов. Так, с 1918 года свои деньги начали выпускать органы власти (Центральное временное правительство, Сибирское временное правительство, Временное правительство Северной области и др.), муниципальные образования, отделения Государственного банка в регионах (Денежные знаки Оренбургского отделения государственного банка, Денежные знаки Ростовской конторы государственного банка и др.).

В годы Гражданской войны количество денежных знаков еще больше увеличилось за счет банкнот, эмитируемых различными вооруженными силами. Так, например, на юге России в обращении находились Билеты Государственного казначейства Главного командования вооруженными силами на юге России. Свои денежные знаки выпускали А. В. Колчак, атаман Г. М. Семенов, генералы А. П. Родзянко, Н. Н. Юденич, А. Е. Едрихин и многие другие.

В начале 90-х годов ХХ века на территории нашего государства денежные знаки (денежные суррогаты) в форме чеков, талонов, внутрихозяйственных денежных знаков и т. д. печатали и использовали в расчетах не только органы публичной власти, но и заводы, совхозы и колхозы. Стоит отметить, что в 2005 году Конституционный суд Российской Федерации определил, что «вопросы денежной эмиссии и обмена денежных знаков относятся к публично-правовой, а не частноправовой сфере регулирования»12.

Что касается практики вертикального альтернативного денежного обращения, то в России в начале 90-х годов XX века в обращении находились: уральские франки — расчетные чеки товарищества «Уральский рынок» (выпущены в обращение в Свердловске в 1992 году), Внутрихозяйственные расчетные чеки Администрации Костромской области, Потребительские казначейские билеты Администрации Нижегородской области и т. д. Последние два представляли собой в большей степени денежные суррогаты.

Итак, вертикальное параллельное денежное обращение является распространенной мировой практикой, имеющей, несомненно, свои положительные моменты. Региональные и местные валюты препятствуют оттоку капитала из отдельно взятой территории государства, способствуют сохранению и развитию региональной и местной промышленности, что очень важно в условиях глобализации, а также способствуют развитию туристской деятельности.

Переходя к рассмотрению альтернативного безналичного денежного обращения, следует отметить, что в настоящей работе под ним понимается использование в расчетах за товары и услуги различного рода электронных средств.

К альтернативным безналичным денежным знакам относятся: электронная валюта (электронные деньги или криптовалюты) и электронные продукты банков, предусматривающие оплату этими продуктами товаров и услуг. Самой известной мировой электронной валютой являются биткоины (bitcoin от англ. bit — бит, coin — монета). Встречаются в практике и региональные электронные валюты. Также в качестве средства платежа (в том числе и в России) в товарообороте используются финансовые продукты коммерческих банков, различные бонусы, которые начисляются за операции с банковской картой того или иного банка. В связи с тем, что бонусами можно рассчитаться за товары и услуги, они являются средством платежа, следовательно, электронной валютой. Указанные бонусы, наравне с обращением иностранной валюты на территории Российской Федерации, представляет собой скрытую эмиссию, не учитываемую Центральным банком Российской Федерации, что негативно может влиять на национальную валюту Российской Федерации — российский рубль.

Литература

1. Артемов Н. М., Лагутин И. Б. Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования // Государство и право. 2014. № 2. С. 101—105.

2. Кучеров И. И. Денежные суррогаты и иные квазиденежные платежные средства // Финансовое право. 2012. № 2.

3. Правовое регулирование денежного обращения (Денежное право): монография / Н. М. Артемов, И. Б. Лагутин, А. А. Ситник [и др.]. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. 94 с.

---

Арзуманова Л. Л.

Аудит, его виды

Термин «аудит» (от лат. audio) означает «слушает». В словаре Брокгауза и Ефрона представлено определение аудитора: «По характеру своему должность аудитора совмещает в себе черты должностей делопроизводителя, секретаря и прокурора»13. В толковом словаре термин «аудит» раскрывается как «независимая экспертиза финансовой отчетности предприятия, проводимая квалифицированными специалистами (аудиторами)»14.

В российском правовом поле понятия «аудит» и «аудиторская деятельность» претерпевали изменения в процессе законодательной данной сферы. Статья 2 Закона № 307-ФЗ15 закрепляет, что аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, которые регулируют отношения, возникающие при осуществлении аудиторской деятельности.

Аудиторскую деятельность можно рассматривать как предпринимательскую деятельность по проведению аудита, результат которого отражается в достоверности мнения о хозяйственной деятельности аудируемого лица.

В силу Закона аудиторская деятельность — деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами, которая должна проводиться согласно требованиям, установленным стандартами аудиторской деятельности (п. 2 ст. 1), а аудит — независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности (п. 3 ст. 1).

Таким образом, законодатель разграничил соотношение таких понятий, как «аудиторская деятельность» и «аудит», включив понятие «аудит» в более широкую категорию «аудиторская деятельность», что соответствует представлениям науки финансового права.

В свою очередь, в доктрине выделяют несколько видов аудиторской проверки:

1. Внешний аудит — аудиторская проверка хозяйствующих субъектов, осуществляемая сторонними аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами на основании заключенного между ними и аудируемым лицом возмездного договора на проведение аудита и оказание сопутствующих услуг.

Внешний аудит дает полноценный срез достоверной информации о реальном финансовом положении проверяемой организации. Безусловно, данный вид проверки интересен контрагентам компании, ее потенциальным приобретателям. Однако он характеризуется выборочным характером проверяемых объектов, что связано с ограниченным объемом информации, подвергаемой проверке.

2. Внутренний аудит заключается в регулярных проверках бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемой самим проверяемым лицом, посредством специально созданной в нем службы внутреннего аудита. Так, в силу ст. 95 Закона о Банке России16 создана служба главного аудитора Банка России. В приказе Банка России от 31 марта 1997 г. № 02140 «О службе главного аудитора Банка России» (п. 1.1) предусмотрено, что внутренним аудитом признается контроль, осуществляемый путем:

1) проведения регулярных документальных ревизий финансово-хозяйственной деятельности отдельно взятых подразделений и учреждений Банка России, имеющих самостоятельный бухгалтерский баланс;

2) целевых аудиторских проверок организации выполнения Банком России отдельных функций или отдельных операций и проверок выполнения подразделениями и учреждениями Банка России законодательных и других нормативных актов.

Исходя из положений Закона об аудиторской деятельности 2008 года можно сделать вывод о существовании добровольного и обязательного аудита. Так, добровольный (инициативный) аудит проводится по решению хозяйствующего субъекта, который самостоятельно определяет объем проверки и ставит перед проверяющим соответствующие задачи.

3. В соответствии со ст. 5 Закона № 307-ФЗ, обязательным аудитом признается ежегодная аудиторская проверка ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организации или индивидуального предпринимателя, проводимая в случаях, предусмотренных действующим законодательством РФ.

Обязательный аудит проводится в отношении бухгалтерской (финансовой) отчетности:

1) организаций, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам, а также эмитентов эмиссионных ценных бумаг, обязанных раскрывать информацию;

2) организаций, являющихся профессиональными участниками рынка ценных бумаг, бюро кредитных историй;

3) организаций, имеющих организационно-правовую форму фонда (за исключением государственного внебюджетного фонда, специализированной организации управления целевым капиталом и фонда, имеющего статус международного фонда, если поступление имущества, в том числе денежных средств, за год, непосредственно предшествовавший отчетному году, превышает 3 млн рублей);

4) организаций (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, сельскохозяйственных кооперативов, союзов этих кооперативов, организаций потребительской кооперации, соответствующих хотя бы одному из следующих условий:

а) доход, полученный от осуществления предпринимательской деятельности, который определяется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, за год, непосредственно предшествовавший отчетному году, составляет более 800 млн рублей;

б) сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец года, непосредственно предшествовавшего отчетному году, составляет более 400 млн рублей.

Обязательный аудит проводится ежегодно и только аудиторскими организациями.

4. Инициативный аудит — вид аудита, который осуществляется по инициативе аудируемого лица.

Литература

1. Актуальные проблемы финансового права в условиях цифровизации экономики: монография / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2020. 256 с.

2. Арзуманова Л. Л., Орлова Н. Ю., Соболь О. С. [и др.]. Международные стандарты аудита: учебное пособие для магистратуры / отв. ред. Л. Л. Арзуманова, Ю. К. Цареградская. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. 152 с.

3. Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 208 с.

---

Арзуманова Л. Л.

Аудиторская деятельность
(аудиторские услуги, стандарты аудиторской деятельности, принципы аудиторской деятельности, аудиторская тайна)

В науке можно встретить следующие определения государственного регулирования аудиторской деятельности, которая «заключается в выработке государственной политики в сфере аудиторской деятельности, в нормативно-правовом регулировании аудиторской деятельности, включая организацию по разработке и утверждению федеральных стандартов аудиторской деятельности, в анализе отчетов саморегулируемых аудиторских объединений (аккредитованных профессиональных аудиторских организаций), исполнении ими законодательства Российской Федерации об аудиторской деятельности, ведении государственного реестра саморегулируемых аудиторских объединений и единого реестра аудиторов и аудиторских организаций»17 или «воздействие государства на нее путем принятия нормативных правовых актов, правовых актов индивидуального регулирования, организации управления в данной сфере, в том числе контроля за соблюдением требований законодательства об аудите, а также применение мер ответственности к нарушителям этих требований»18.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации», Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере… аудиторской деятельности (п. 1).

Более того, приказом Минфина РФ от 29 декабря 2009 г. № 146н «О создании совета по аудиторской деятельности и его рабочего органа» при Минфине России создан Совет по аудиторской деятельности в целях обеспечения общественных интересов в ходе осуществления аудиторской деятельности.

В своей деятельности Совет по аудиторской деятельности руководствуется следующими функции:

— рассматривает вопросы государственной политики в сфере аудиторской деятельности;

— рассматривает проекты нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность, и рекомендует их к утверждению уполномоченным федеральным органом;

— одобряет правила независимости аудиторов и аудиторских организаций и кодекс профессиональной этики аудиторов, определяет области знаний, из которых устанавливается перечень вопросов, предлагаемых претенденту на квалификационном экзамене;

— дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности единоличного исполнительного органа единой аттестационной комиссии;

— вносит на рассмотрение уполномоченного федерального органа предложения о порядке осуществления уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору внешнего контроля качества работы аудиторских организаций;

— рассматривает обращения и ходатайства саморегулируемых организаций аудиторов в сфере аудиторской деятельности и вносит соответствующие предложения на рассмотрение уполномоченного федерального органа;

— осуществляет в соответствии с настоящим Федеральным законом и положением о совете по аудиторской деятельности иные функции, необходимые для поддержания высокого профессионального уровня аудиторской деятельности в общественных интересах.

Согласно п. 5 ст. 16 Закона № 307-ФЗ, в состав Совета по аудиторской деятельности входят: десять представителей пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности; два Министерства финансов РФ; по одному представителю от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и от Центрального банка Российской Федерации; два представителя от саморегулируемых организаций аудиторов.

При этом представители пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности подлежат ротации один раз в три года не менее чем на 25% их общего числа, а саморегулируемых организаций аудиторов — один раз в три года.

К важному блоку актов, регулирующих аудиторскую деятельность, относятся стандарты аудиторской деятельности (ст. 7 Закона № 307-ФЗ). Согласно п. 1 ст. 7 Закона № 307-ФЗ, аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с международными стандартами аудита, которые являются обязательными для аудиторских организаций, аудиторов, саморегулируемых организаций аудиторов и их работников, а также со стандартами аудиторской деятельности саморегулируемых организаций аудиторов.

В литературе представлены схожие подходы к пониманию международных стандартов аудита. Традиционно международные стандарты аудита определяются как свод документации, содержащей профессиональные требования и условия проведения аудиторской деятельности19.

С февраля 2019 года вступил в силу Приказ Минфина России № 2н, регламентирующий введение в действие новых международно-признанных стандартов на территории Российской Федерации, которые разделены на следующие группы:

а) международные стандарты контроля качества (МСКК) — МСКК 1 «Контроль качества в аудиторских организациях, проводящих аудит и обзорные проверки финансовой отчетности, а также выполняющих прочие задания, обеспечивающие уверенность, и задания по оказанию сопутствующих услуг»;

б) международные стандарты аудита (МСА);

в) международные отчеты о практике аудита (МОПА) — МОПА 1000 «Особенности аудита финансовых инструментов»;

г) международные стандарты обзорных проверок (МСОП);

д) международные стандарты заданий, обеспечивающих уверенность (МСЗОУ);

е) международные стандарты сопутствующих услуг (МССУ) — МССУ 4400 (ранее МСА 920) «Задания по выполнению согласованных процедур в отношении финансовой информации» и МССУ 4410 (пересмотренный) «Задания по компиляции».

Закон № 307-ФЗ в ст. 7 закрепляет еще один уровень стандартов аудиторской деятельности — стандарты аудиторской деятельности саморегулируемых организаций аудиторов, которые:

1) определяют требования к аудиторским процедурам, дополнительные к требованиям, установленным международным стандартом аудита, если это обусловливается особенностями проведения аудита или особенностями оказания сопутствующих аудиту услуг;

2) не могут противоречить международным стандартам аудита;

3) не должны создавать препятствия осуществлению аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами аудиторской деятельности;

4) являются обязательными для аудиторских организаций, аудиторов, являющихся членами указанной саморегулируемой организации аудиторов.

Аудиторские организации при проведении своей деятельности должны руководствоваться этическими принципами аудита и использовать их в качестве основы для принятия решений профессионального характера.

К числу базовых принципов следует отнести:

а) независимость — в обязательности отсутствия у аудитора при формировании его мнения финансовой, имущественной, родственной или какой-либо иной заинтересованности в делах проверяемого экономического субъекта, превышающей отношения по договору на осуществление аудиторских услуг, а также какой-либо зависимости от третьих лиц;

б) честность — в обязательной приверженности аудитора профессиональному долгу, а также следовании общим нормам морали;

в) объективность — в обязательности применения аудитором непредвзятого, беспристрастного и самостоятельного, не обусловленного каким-либо влиянием, подхода к рассмотрению любых профессиональных вопросов и формированию суждений, выводов и заключений;

г) профессиональную компетентность — аудитор должен владеть необходимым объемом знаний и навыков, позволяющим ему обеспечивать квалифицированное, качественное, отвечающее современным требованиям оказание профессиональных услуг;

д) добросовестность — в обязательности оказания аудитором профессиональных услуг с должной тщательностью, внимательностью, оперативностью и надлежащим использованием своих способностей;

е) конфиденциальность — аудиторы и аудиторские организации обязаны обеспечивать сохранность документов, получаемых или составляемых ими в ходе аудита, и не вправе передавать эти документы или их копии (как полностью, так и частично) каким бы то ни было третьим лицам либо устно разглашать содержащиеся в них сведения без согласия собственника (руководителя) экономического субъекта;

ж) профессиональное поведение — в соблюдении приоритета общественных интересов и в том, что аудитор должен поддерживать высокую репутацию профессии и воздерживаться от совершения поступков, несовместимых с оказанием аудиторских услуг и способных подорвать уважение и доверие к аудиторской профессии, нанести ущерб ее общественному имиджу.

Конфиденциальный характер аудиторской деятельности нашел отражение в ст. 9 Закона № 307-ФЗ, где закреплено понятие аудиторской тайны, которую составляют любые сведения и документы, полученные и (или) составленные аудиторской организацией и ее работниками, а также индивидуальным аудитором и работниками, с которыми им заключены трудовые договоры, при оказании услуг, за исключением:

1) сведений, разглашенных самим лицом, которому оказывались услуги, предусмотренные настоящим Федеральным законом, либо с его согласия;

2) сведений о заключении договора оказания аудиторских услуг;

3) сведений о величине оплаты аудиторских услуг.

Аудиторская организация, индивидуальный аудитор не вправе передавать сведения и документы, составляющие аудиторскую тайну, третьим лицам либо разглашать эти сведения и содержание документов без предварительного письменного согласия лица, которому оказывались услуги.

В отношении лиц, получивших доступ к сведениям и документам, составляющим аудиторскую тайну, в силу выполнения своих должностных инструкций (за исключением аудиторских организаций / индивидуальных аудиторов) возлагается обязанность соблюдать требование об обеспечении конфиденциальности таких сведений и документов.

При этом в случае разглашения аудиторской тайны лицами, которые поименованы в ст. 9, вправе потребовать от виновного лица возмещения причиненных убытков.

Литература

1. Актуальные проблемы финансового права в условиях цифровизации экономики: монография / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2020. 256 с.

2. Арзуманова Л. Л., Орлова Н. Ю., Соболь О. С. [и др.]. Международные стандарты аудита: учебное пособие для магистратуры / отв. ред. Л. Л. Арзуманова, Ю. К. Цареградская. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. 152 с.

3. Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 208 с.

---

Бубнова О. Ю.

Аудиторская организация, аудитор, независимость аудитора

Аудиторская организация

Аудиторская организация (Audit firm, также Firm) — индивидуально практикующий специалист, партнерство, или корпорация, или другая организация профессиональных бухгалтеров20. Аудиторская организация — коммерческая организация, являющаяся членом саморегулируемой организации аудиторов (ст. 3 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»21).

Аудиторская организация является юридическим лицом, которое имеет своей целью извлечение прибыли при осуществлении исключительно деятельности по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг.

Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее — Закон № 307-ФЗ), другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами и нормативными актами Банка России.

Согласно Закону № 307-ФЗ аудиторская деятельность осуществляется в соответствии со стандартами аудиторской деятельности22, а также иными требованиями, установленными Банком России, саморегулируемой организацией аудиторов. Под стандартами аудиторской деятельности понимаются международные стандарты аудита (МСА), принимаемые Международной федерацией бухгалтеров и признанные в порядке, установленном Правительством Российской Федерации23.

Виды аудиторских услуг, в том числе перечень сопутствующих аудиту услуг, определены Приказом Минфина России от 9 марта 2017 г. № 33н24.

История

Первая аудиторская компания в СССР появилась в 1987 году — Акционерное общество «Инаудит». Создание фирмы было связано с образованием совместных предприятий в различных отраслях хозяйства СССР. АО «Инаудит» была образована согласно специальному постановлению Совета Министров СССР от 8 августа 1987 г. «О создании советской аудиторской организации». В период с 1989 по 1991 года в стране появилось множество коммерческих организаций, в том числе и аудиторских фирм. Аудиторские фирмы регистрировались как товарищества с ограниченной ответственностью, поскольку это позволяло иметь целый ряд преимуществ. Среди отечественных аудиторских фирм, возникших в те годы, можно отметить такие, как «Контакт» и «Рафаудит», которые по организации работ, сбору информации стали эталоном для других аудиторских фирм. В январе 1990 года на рынке СССР появилось совместное предприятие «Эрнст энд Янг Внешаудит». Оно проводило аудиторские проверки на совместных предприятиях по их просьбе, причем вне зависимости от их расположения или принадлежности. Это была крупнейшая межконтинентальная аудиторская фирма, входящая в так называемую большую пятерку: PricewaterhouseCoopers, KPMG, Ernst & Young, Аndersen consulting, Deloitte & Touche. Одновременно с появлением крупных фирм начинают формироваться общественные ассоциации бухгалтеров и аудиторов. Они проводят широкомасштабные конференции по всей стране по проблемам аудита и налогообложения. В 1991 году был проведен Всероссийский съезд аудиторов совместно с Конгрессом деловых кругов, где присутствовали 180 представителей российских аудиторских фирм. К середине 90-х годов аудиторская деятельность уже была предусмотрена в уставах не менее 2000 новых специализированных организаций России. 5 декабря 1991 г. появляется проект Закона «Об аудиторской деятельности». В течение двух лет проект этого закона обсуждался и согласовывался. Однако Президент РФ не был согласен с текстом предлагаемого закона. В ноябре 1993 года в газете «Коммерсант» был опубликован проект «Временных правил аудиторской деятельности в Российской Федерации» и 22 декабря 1993 г. Президент РФ подписал Указ № 2263, которым утвердил «Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации», вступившие в силу с 29 декабря 1993 г. В соответствии с данным Указом была создана Комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ — орган, призванный выполнять государственное регулирование аудиторской деятельности в России. В дальнейшем сложившаяся ситуация на рынке аудиторских услуг России показала большую потребность в принятии единого акта, который позволил бы обновить и развить отдельные положения Временных правил. 7 августа 2001 г. был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»25. В дальнейшем был принят новый Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»26, который вступил в силу с 1 января 2009 г.27

__________________

Коммерческая организация имеет право осуществлять аудиторскую деятельность с даты внесения сведений о ней в реестр аудиторов и аудиторских организаций саморегулируемой организации аудиторов28.

В настоящее время саморегулируемой организацией является Саморегулируемая организация аудиторов «Ассоциация „Содружество“» (СРО ААС). СРО ААС создано по инициативе Международной общественной организации «Ассоциация бухгалтеров и аудиторов „Содружество“» (АБиАС). АБиАС была образована в 1989 году и стала общеизвестным и признанным в России профессиональным объединением ученых и практиков бухгалтерского учета, аудита и экономического анализа. СРО ААС является организацией, объединяющей физических и юридических лиц, занимающихся аудиторской деятельностью, имеющих позитивную деловую репутацию и обладающих такими качествами, как честность, объективность и независимость29.

Коммерческая организация, сведения о которой не внесены в реестр аудиторов и аудиторских организаций в течение трех месяцев с даты внесения записи о ней в Единый государственный реестр юридических лиц, не вправе использовать в своем наименовании слово «аудиторская», а также производные слова от слова «аудит».

Аудиторские услуги общественно значимым организациям могут оказывать только те аудиторские организации, сведения о которых внесены в реестр аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям30. До введения такого реестра аудиторские организации были обязаны уведомлять о начале оказания услуг по проведению обязательного аудита отчетности «общественно значимых организаций» Федеральное казначейство. Эти требования касаются аудита отчетности за 2023 год и позднее. Сопутствующие аудиту услуги общественно значимым организациям оказываются только такими аудиторскими организациями с 1 января 2023 г. Закон 307-ФЗ определяет: условия внесения сведений в данный реестр; Федеральное казначейство как орган, уполномоченный вести реестр; порядок внесения сведений в реестр; основания для отказа во внесении сведений в реестр; основания для исключения сведений из реестра.

Аудиторские услуги общественно значимым организациям на финансовом рынке могут оказывать только те аудиторские организации, сведения о которых внесены в реестр, который ведется Банком России.

Сведения, содержащиеся в реестре аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, и реестре аудиторских организаций на финансовом рынке, являются открытыми и общедоступными и подлежат размещению в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах уполномоченного федерального органа по контролю и надзору и Банка России соответственно.

Свое мнение о достоверности финансовой отчетности проверяемой организации аудиторская организация отражает в аудиторском заключении. Аудиторское заключение представляется только аудируемому лицу либо лицу, заключившему договор оказания аудиторских услуг. Требования к оформлению и содержанию аудиторского заключения, его опубликованию содержатся в ст. 6 Закона 307-ФЗ, МСА31.

При оказании аудиторских услуг аудиторская организация вправе: самостоятельно определять формы и методы оказания аудиторских услуг, а также количественный и персональный состав аудиторской группы, оказывающей аудиторские услуги; исследовать в полном объеме документацию, связанную с финансово-хозяйственной деятельностью аудируемого лица, а также проверять фактическое наличие любого имущества, отраженного в этой документации; получать у должностных лиц аудируемого лица разъяснения и подтверждения в устной и письменной форме по возникшим в ходе оказания аудиторских услуг вопросам; отказаться от проведения аудита или от выражения своего мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности в аудиторском заключении и осуществлять иные права, вытекающие из договора оказания аудиторских услуг.

При оказании аудиторских услуг аудиторская организация обязана: предоставлять по требованию аудируемого лица обоснования замечаний и выводов аудиторской организации, информацию о своем членстве в саморегулируемой организации аудиторов, информацию о внесении сведений об аудиторской организации в реестр аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, реестр аудиторских организаций на финансовом рынке; передавать в срок, установленный договором оказания аудиторских услуг, аудиторское заключение аудируемому лицу, лицу, заключившему договор оказания аудиторских услуг; составлять документы на русском языке; вести свой сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; раскрывать информацию о своей деятельности на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по перечню и в сроки, которые установлены уполномоченным федеральным органом и др. Аудиторские организации, оказывающие аудиторские услуги общественно значимым организациям, обязаны обеспечить возможность предоставления в уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору электронных документов, а также возможность получения от уполномоченного федерального органа по контролю и надзору электронных документов в установленном им порядке. Аудиторские организации на финансовом рынке обязаны обеспечить возможность предоставления в Банк России электронных документов, а также возможность получения от Банка России электронных документов в порядке, установленном Банком России.

Аудиторская организация и ее работники обязаны соблюдать требование об обеспечении конфиденциальности информации, составляющей аудиторскую тайну.

Аудиторская организация не вправе передавать сведения и документы, составляющие аудиторскую тайну, третьим лицам либо разглашать эти сведения и содержание документов без предварительного письменного согласия лица, которому оказывались услуги, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Статья 14.1 Закона 307-ФЗ предусматривает информационный обмен между аудиторскими организациями на финансовом рынке и Банком России, в том числе предоставлении Банком России информации об аудируемых лицах таким аудиторским организациям. В связи с этим аудиторская организация не вправе передавать третьим лицам составляющие аудиторскую тайну сведения и документы, разглашать эти сведения и содержание документов без предварительного согласия в письменной форме Банка России и лица, которому оказывались аудиторские услуги, за исключением случаев, предусмотренных Законом 307-ФЗ и другими федеральными законами.

Внешний контроль деятельности аудиторских организаций, аудиторов осуществляют:

1) саморегулируемая организация аудиторов — в отношении аудиторских организаций, аудиторов;

2) Федеральное казначейство — в отношении аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям;

3) Банк России осуществляет надзор за деятельностью аудиторских организаций на финансовом рынке в части оказания ими аудиторских услуг общественно значимым организациям на финансовом рынке.

Аудитор

Аудитор (Auditor) — лицо (лица), проводящее (проводящие) аудит (обычно руководитель задания или другие члены аудиторской группы), либо в соответствующих случаях — организации. Если в конкретном международном стандарте аудита в явной форме предусмотрено, что определенное требование или определенная обязанность должны быть выполнены руководителем задания, используется не термин «аудитор», а термин «руководитель задания». Под терминами «руководитель задания» и «организация» в соответствующих случаях подразумеваются эквиваленты этих терминов, применяемые в государственном секторе32.

В соответствии со ст. 4 Закона 307-ФЗ аудитором является физическое лицо, получившее квалификационный аттестат аудитора и являющееся членом саморегулируемой организации аудиторов.

Физическое лицо признается аудитором с даты внесения сведений о нем в реестр аудиторов и аудиторских организаций.

Аудиторы могут работать по трудовому договору в аудиторской организации или индивидуально. Индивидуальный аудитор не имеет права участвовать в проведении обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности общественно значимых организаций. Если аудитор является работником аудиторской организации на основании трудового договора между ним и аудиторской организацией, то в соответствии со ст. 4 Закона 307-ФЗ он вправе участвовать в осуществлении аудиторской организацией аудиторской деятельности, в том числе в общественно значимых организациях, а также в оказании прочих связанных с аудиторской деятельностью услуг. Для самостоятельного осуществления аудиторской деятельности аудитор должен получить статус индивидуального предпринимателя33.

Аудитор, имеющий действительный квалификационный аттестат аудитора, вправе участвовать в аудиторской деятельности (осуществлять аудиторскую деятельность) в соответствии с типом имеющегося у него квалификационного аттестата аудитора.

В случае если аудитор является работником аудиторской организации на основании трудового договора между ним и аудиторской организацией, то он вправе участвовать в осуществлении аудиторской организацией аудиторской деятельности, а также в оказании прочих услуг.

Все аудиторские организации обязаны назначать руководителей аудита.

Руководителем аудита является аудитор, отвечающий в аудиторской организации за оказание аудиторской услуги аудируемому лицу, в том числе аудитор, возглавляющий аудиторскую группу. Руководителем аудита может быть только аудитор, соответствующий требованиям Закона 307-ФЗ (наличие квалификационного аттестата, член саморегулируемой организации аудиторов). Устанавливаются дополнительные требования к лицу, назначаемому руководителем аудита общественно значимой организации, а также к лицу, назначаемому руководителем аудита отдельных видов общественно значимых организаций на финансовом рынке.

К аудитору применяются квалификационные требования в части наличия высшего образования, стажа работы, наличия квалификационного аттестата аудитора, а также повышения квалификации.

Квалификационный аттестат аудитора выдается саморегулируемой организацией аудиторов при условии, что лицо, претендующее на его получение, сдало квалификационный экзамен и имеет на дату подачи заявления о выдаче квалификационного аттестата аудитора стаж работы, связанной с осуществлением аудиторской деятельности либо ведением бухгалтерского учета и составлением бухгалтерской (финансовой) отчетности, не менее трех лет34. Не менее двух лет из последних трех лет указанного стажа работы должны приходиться на работу в аудиторской организации. К квалификационному экзамену допускается претендент, получивший высшее образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе.

Аудитор обязан в течение каждого календарного года проходить обучение по программам повышения квалификации, утверждаемым саморегулируемой организацией аудиторов. Минимальная продолжительность такого обучения не может быть менее 120 часов за три последовательных календарных года, но не менее 20 часов в каждый год. Аудитор, назначенный руководителем аудита общественно значимой организации или претендующий на назначение руководителем такого аудита, обязан проходить обучение по программам повышения квалификации по тематике экономической деятельности соответствующего вида общественно значимых организаций. Минимальная продолжительность такого обучения не может быть менее 40 часов за три последовательных календарных года (ст. 11 Закона № 307-ФЗ).

В соответствии с Профессиональным стандартом «Аудитор», утвержденным Приказом Минтруда России от 19 октября 2015 г. № 728н35, установлены следующие квалификационные требования к аудитору:

– Требования к образованию и обучению: высшее образование — бакалавриат. Дополнительное профессиональное образование в области аудиторской деятельности, необходимое для сдачи экзамена на получение квалификационного аттестата аудитора. Дополнительное профессиональное образование по программам повышения квалификации (в том числе необходимым для проведения аудита в специфических областях).

– Требования к опыту практической работы: не менее трех лет работы, связанной с осуществлением аудиторской деятельности либо ведением бухгалтерского учета и составлением бухгалтерской (финансовой) отчетности; из них не менее двух лет — работа в аудиторской организации.

– Особые условия допуска к работе: наличие квалификационного аттестата аудитора и членство в одной из саморегулируемых организаций аудиторов (при оказании аудиторских услуг).

Квалификационный аттестат аудитора выдается без ограничения срока его действия. Порядок выдачи квалификационного аттестата аудитора и его форма устанавливаются саморегулируемой организацией аудиторов. Квалификационный аттестат аудитора аннулируется в таких случаях, как использование подложных документов, подписание аудитором аудиторского заключения, признанного в установленном порядке заведомо ложным, и в других случаях, предусмотренных ст. 12 Закона 307-ФЗ.

При оказании аудиторских услуг индивидуальный аудитор вправе: самостоятельно определять формы и методы оказания аудиторских услуг на основе стандартов аудиторской деятельности; исследовать в полном объеме документацию, связанную с финансово-хозяйственной деятельностью аудируемого лица, а также проверять фактическое наличие любого имущества, отраженного в этой документации; получать у должностных лиц аудируемого лица разъяснения и подтверждения в устной и письменной формах по возникшим в ходе оказания аудиторских услуг вопросам; отказаться от проведения аудита или от выражения своего мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности в аудиторском и осуществлять иные права, вытекающие из договора оказания аудиторских услуг.

При оказании аудиторских услуг индивидуальный аудитор обязан: предоставлять по требованию аудируемого лица обоснования замечаний и выводов аудиторской организации, индивидуального аудитора, информацию о своем членстве в саморегулируемой организации аудиторов; передавать в срок, установленный договором оказания аудиторских услуг, аудиторское заключение аудируемому лицу, лицу, заключившему договор оказания аудиторских услуг; составлять документы на русском языке; информировать, учредителей (участников) аудируемого лица и исполнять иные обязанности (ст. 13 Закона 307-ФЗ).

Свое мнение о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица аудитор выражает в аудиторском заключении (ст. 6 Закона 307-ФЗ).

Аудиторы, так же как и аудиторские организации, обязаны соблюдать требования об обеспечении конфиденциальности информации, составляющей аудиторскую тайну (ст. 9 Закона 307-ФЗ).

Независимость аудитора, аудиторской организации

Независимость аудитора, аудиторской организации — отсутствие отношений связанности (аффилированности), основанной на имущественной, родственной или иной зависимости аудиторской организации, аудитора от аудируемого лица, его учредителей (участников, акционеров), руководителей и иных должностных лиц, других лиц, в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», другими федеральными законами, правилами независимости аудиторов и аудиторских организаций36.

Правила независимости аудиторов и аудиторских организаций разрабатываются на основе кодекса этики профессиональных бухгалтеров, принимаемого Международной федерацией бухгалтеров37.

Аудит не может осуществляться:

1) аудиторскими организациями, руководители и иные должностные лица которых являются учредителями (участниками) аудируемого лица, его руководителем, главным бухгалтером или иным должностным лицом, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, в том числе составление бухгалтерской (финансовой) отчетности;

2) аудиторскими организациями, руководители и иные должностные лица которых являются близкими родственниками (родители, братья, сестры, дети), а также супругами, родителями и детьми супругов учредителей (участников) аудируемого лица, его руководителя, главного бухгалтера или иного должностного лица, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, в том числе составление бухгалтерской (финансовой) отчетности;

3) аудиторскими организациями в отношении аудируемых лиц, являющихся их учредителями (участниками), в отношении аудируемых лиц, для которых эти аудиторские организации являются учредителями (участниками), в отношении дочерних обществ, филиалов и представительств указанных аудируемых лиц, а также в отношении организаций, имеющих общих с этой аудиторской организацией учредителей (участников);

4) аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами, оказывавшими в течение трех лет, непосредственно предшествовавших проведению аудита, услуги по восстановлению и ведению бухгалтерского учета, а также по составлению бухгалтерской (финансовой) отчетности физическим и юридическим лицам, в отношении этих лиц;

5) аудиторами, являющимися учредителями (участниками) аудируемого лица, его руководителем, главным бухгалтером или иным должностным лицом, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, в том числе составление бухгалтерской (финансовой) отчетности;

6) аудиторами, являющимися учредителям (участниками) аудируемого лица, его руководителем, главным бухгалтером или иным должностным лицом, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, в том числе составление бухгалтерской (финансовой) отчетности, близкими родственниками (родители, братья, сестры, дети), а также супругами, родителями и детьми супругов;

7) аудиторскими организациями в отношении аудируемых лиц, являющихся страховыми организациями, с которыми заключены договоры страхования ответственности этих аудиторских организаций;

8) аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами в отношении бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц, являющихся кредитными организациями, с которыми ими заключены кредитные договоры или договоры поручительства, либо которыми им выдана банковская гарантия, либо с которыми такие договоры заключены руководителями этих аудиторских организаций, либо с которыми такие договоры заключены на условиях, существенно отличающихся от условий совершения аналогичных сделок, лицами, являющимися близкими родственниками (родители, братья, сестры, дети), а также супругами, родителями и детьми супругов руководителей этих аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов, либо если указанные лица являются выгодоприобретателями по таким договорам;

9) работниками аудиторских организаций, являющимися участниками аудиторских групп, аудируемыми лицами которых являются кредитные организации, с которыми ими заключены кредитные договоры или договоры поручительства на условиях, существенно отличающихся от условий совершения аналогичных сделок, либо получившими от этих кредитных организаций банковские гарантии, либо с которыми такие договоры заключены лицами, являющимися близкими родственниками (родители, братья, сестры, дети), а также супругами, родителями и детьми супругов аудиторов, либо если указанные лица являются выгодоприобретателями по таким договорам.

Порядок выплаты и размер денежного вознаграждения аудиторским организациям, индивидуальным аудиторам за проведение аудита (в том числе обязательного) и оказание сопутствующих ему услуг определяются договорами оказания аудиторских услуг и не могут быть поставлены в зависимость от выполнения каких бы то ни было требований аудируемых лиц о содержании выводов, которые могут быть сделаны в результате аудита.

Согласно «Правилам независимости аудиторов и аудиторских организаций»38 (далее — Правила независимости), а также Международному стандарту контроля качества (МСКК) 1 аудиторская организация должна внедрить политику и процедуры, призванные обеспечить ее разумную уверенность в том, что сама организация, ее сотрудники и, когда это применимо, иные лица, на которых распространяются требования независимости, сохраняют независимость, когда это требуется соответствующими этическими требованиями39. Международные стандарты аудита (МСА)40, Международные стандарты обзорных проверок (МСОП) и Международные стандарты заданий, обеспечивающих уверенность (МСЗОУ)41, устанавливают этические обязанности на уровне заданий — для руководителей и участников заданий.

Независимость аудитора, аудиторской группы связана с принципами объективности и честности. Независимость подразумевает:

а) независимость мышления, то есть такой образ мышления, который позволяет аудитору: 1) сформировать вывод, не зависящий от влияния факторов, способных скомпрометировать профессиональное суждение аудитора, и 2) действовать честно, проявлять объективность и профессиональный скептицизм;

б) независимость поведения, то есть такое поведение, которое позволяет избежать фактов и обстоятельств, настолько значимых, что разумная и хорошо информированная третья сторона, взвесив все факты и обстоятельства, может обоснованно посчитать, что честность, объективность или профессиональный скептицизм аудитора были скомпрометированы.

Кодекс профессиональной этики аудиторов требует от аудиторов соблюдать основные принципы этики и быть независимыми при выполнении заданий по аудиту, обзорным проверкам финансовой информации прошедших периодов и иных заданий, обеспечивающих уверенность, отличных от аудита и обзорных проверок финансовой информации прошедших периодов (далее — «задания, обеспечивающие уверенность»). Правила независимости содержат требования, а также поясняющие положения по применению аудиторами концептуального подхода при выполнении заданий, обеспечивающих уверенность. Концептуальный подход к соблюдению основных принципов этики, установленный в разд. 3 Кодекса профессиональной этики аудиторов, применим к независимости так же, как и к основным принципам этики Кодекса.

Литература

1. Грачева Е. Ю. Правовое регулирование аудиторской деятельности: учебное пособие для магистратуры / под ред. Е. Ю. Грачевой, Л. Л. Арзумановой. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 128 с.

2. Ершова И. В., Ершов А. А. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2011. 280 с.

3. Международные стандарты аудита: учебное пособие для магистратуры / Л. Л. Арзуманова, Н. Ю. Орлова, О. С. Соболь [и др.].; отв. ред. Л. Л. Арзуманова, Ю. К. Цареградская. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. 152 с.

4. Савин А. А., Савин И. А. Аудит: учебное пособие. М.: Курс: НИЦ ИНФРА-М, 2018. 512 с.

5. Шеремет А. Д., Суйц В. П. Аудит: учебник. 7-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2020. 375 с.

---

Лагкуева И. В.

Аудиторская проверка

Аудиторская проверка представляет собой глубокий анализ финансовой и экономической деятельности, заключается в плановом проведении необходимых комплексных мероприятий, сборе, оценке и анализе аудиторских доказательств, отражающих финансовое положение, состояние и корректность ведения бухгалтерии, налоговой отчетности и финансовых бумаг аудируемого лица (экономического субъекта, подлежащего аудиту). Результатом проверки является выраженное мнение аудитора, содержащее оценку правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности бухгалтерской отчетности аудируемого лица.

Фактически аудиторскую проверку нельзя охарактеризовать как проверку достоверности исключительно бухгалтерской отчетности внешними аудиторами. Следует уточнить, что проверке подлежат все формируемые в процессе финансовой деятельности организации виды отчетности, включая документы, на основании которых она составлена, анализ экономического, финансового состояния организации и финансовых показателей, оценка перспектив развития. Задачей аудиторской проверки являются обнаружение рисков на различных этапах деятельности предприятия и консультация работников по их устранению. Услуги по проведению аудиторской проверки могут предоставлять только аудиторы или аудиторские организации, являющиеся членами СРО (саморегулируемых организаций аудиторов), внесены в реестр42, придерживающиеся принципов и стандартов аудиторской деятельности, утвержденных соответствующими нормативами. Проверки любого вида должны проводиться по утвержденным стандартам аудиторской деятельности в общепринятом порядке.

По виду полученных поручений аудиторские проверки подразделяются на обязательные, назначенные соответствующими органами, инициативные (добровольные).

Обязательный аудит регламентируется государством, ежегодно проводится в обязательном порядке исключительно аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами, имеющими соответствующий квалификационный аттестат и являющимися членами саморегулируемых организаций аудиторов, что изложено в ч. 2 ст. 1, ст. 3, 4 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»43. Уточняется, что обязательный аудит государственных корпораций и предприятий, негосударственных пенсионных фондов, компаний, в которых доля государственной собственности составляет не менее 25%, кредитных и страховых организаций может проводиться только аудиторской организацией. Критерии обязательного аудита регулируются ст. 5 Закона об аудите44 и специальными нормами федерального законодательства. Фактически перечень случаев проведения обязательного аудита открыт. Это означает, что не перечисленные в нем компании также могут подпасть под обязательный аудит, если такое требование будет установлено другими федеральными законами. Перечень случаев проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности (согласно законодательству Российской Федерации) размещается Минфином России45.

Необходимо уточнить, что отсутствие аудиторского заключения у организаций, для которых проверка является обязательной, относится к грубым нарушениям ведения бухгалтерского учета.

Инициативный аудит проводится по решению учредителей, акционеров или директора предприятия в необходимом объеме в выбранное время. Инициативный аудит может выполняться штатным бухгалтером или экономистом.

Этапы аудиторской проверки:

1. Предварительное планирование: определение объема работ, согласование сроков проверки, формы отчета по итогам проверки, необходимость аудиторского заключения.

2. Составление плана проверки.

3. Подписание договора о проведении аудиторской проверки, определение технического задания.

4. Начало процедуры проверки, включая:

– изучение учредительных документов, лицензии, разрешения;

– проведение выборочной проверки первичной документации, регистров бухгалтерского и налогового учета, аналитических справок и расчетов;

– оценка документов и деятельности компании на соответствие нормам действующего законодательства;

– анализ показателей бухгалтерской и налоговой отчетности и их проверка на соответствие данным учета.

Основные требования указанных процедур закреплены в Международных стандартах аудита (МСА)46. В ходе проверки аудиторы собирают аудиторские доказательства на основании положений МСА 50047 (основа составленного заключения).

5. Уведомление руководства и собственников аудируемого лица о завершении проверки; предоставление аудитором информации о выявленных в ходе проверки нарушениях, возможных рисках, а также рекомендации по их устранению.

Данная информация может предоставляться как в устной форме, так и в письменной форме в виде краткого перечня или подробного отчета. Состав отчета по результатам проверки зависит от внутренних стандартов аудиторской организации, включая информацию о методах, использованных при проведении проверки, рекомендации по внесению необходимых изменений в учетной политике, выявленные ошибки в ведении внутреннего контроля. Аудиторская проверка завершается составлением официального документа — аудиторского заключения.

---

Лагкуева И. В.

Аудиторское заключение

Аудиторское заключение — официальный документ, предназначенный для пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц, содержащий выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица48. Составляется на основе положений Международных стандартов аудита, содержит мнение аудиторской фирмы (аудитора) о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемого лица и соответствии порядка ведения его бухгалтерского учета законодательству РФ. Содержание, а также порядок представления аудиторского заключения должны соответствовать требованиям действующего законодательства.

Виды аудиторских заключений:

– немодифицированное мнение (бухгалтерская отчетность достоверно отражает финансовое положение аудируемого лица и результаты его финансовой деятельности);

– модифицированное мнение (аудитором выявлено существенное искажение бухгалтерской отчетности; в ходе проверки аудитором не были получены достаточные надлежащие аудиторские доказательства для исключения наличия существенных нарушений отчетности).

Модифицированное мнение в аудиторском заключении может быть выражено в форме мнения с оговоркой, отрицательного мнения, в форме отказа от выражения мнения.

Необходимо уточнить, составление заведомо ложного аудиторского заключения влечет дисциплинарную ответственность, а для лица, подписавшего такое заключение, также аннулирование квалификационного аттестата аудитора и привлечение его к уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Литература

1. Арзуманова Л. Л. К вопросу о месте аудиторского контроля в системе финансового контроля Российской Федерации // Актуальные проблемы государства и права. 2017. № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-meste-auditorskogo-kontrolya-v-sisteme-finansovogo-kontrolya-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 11.01.2022).

2. Арзуманова Л. Л. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации. М.: Проспект, 2014. 140 с. // URL: https://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=252401 (дата обращения: 11.01.2022).

3. Грачева Е. Ю. Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020. 208 с. // URL: https://znanium.com/catalog/product/1087549.

4. Международные стандарты аудита: учебное пособие для магистратуры / Л. Л. Арзуманова, Н. Ю. Орлова, О. С. Соболь [и др.]; отв. ред. Л. Л. Арзуманова, Ю. К. Цареградская. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. 152 с. // URL: https://znanium.com/catalog/product/1303010.

5. Соболь О. С. Правовое регулирование получения аудиторских доказательств в системе действующих на территории Российской Федерации международных стандартов аудита // Вестник Университета имени О . Е. Кутафина (МГЮА). 2020. № 9. С. 71—76. URL: https://doi.org/10.17803/2311-5998.2020.73.9.071-076.

Б

Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г.

Банк России как мегарегулятор финансового рынка

Мегарегулятором называют публичный орган, который осуществляет регулирование и надзор во всех секторах финансового рынка или их значительной части. Мегарегуляторы могут быть созданы на основе центрального банка страны (и в этом случае они сочетают в себе, кроме функции регулирования и надзора на финансовом рынке, также и функции органа, осуществляющего денежно-кредитную политику) или существовать в качестве отдельного органа публичной власти. Предполагается, что мегарегулятор может за счет потенциала кросс-регулирования подходить к регулированию различных секторов финансового рынка на основе единых стандартов и преодолевать тем самым так называемый регуляторный арбитраж. Тем самым могут повыситься качество и эффективность регулирования и надзора всего финансового рынка в целом.

Банк России был наделен полномочиями осуществлять функции регулирования и надзора практически во всех секторах финансового рынка в 2013 году с момента вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»1, который знаменует собой создание в России единого регулятора на финансовых рынках, наделенного функциями регулирования и надзора.

Существовавший до 2013 года в Российской Федерации финансовый надзор был распределен между несколькими органами, обладающими известной долей самостоятельности. Регулятивные полномочия в области регулирования финансового рынка находились в руках законодателя, Правительства РФ, Минфина России, Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и Банка России. Надзорные полномочия были сосредоточены в руках Банка России (надзор за банковским сектором и субъектами национальной платежной системы) и Федеральной службы по финансовым рынкам (надзор за рынком ценных бумаг, страховым сектором, частично за деятельностью государственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других сегментов финансового рынка). Также отдельные полномочия в области надзора существовали у служб, находящихся в ведении Минфина России. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществляло Министерство труда и социальной защиты. Таким образом, была очевидна сегментированность системы надзора за финансовым рынком, которая нередко приводила к рассогласованности действий, запаздыванию в принятии решений как в регулятивной сфере, так и в сфере осуществления надзора.

В России долго велась дискуссия, нужно ли создавать мегарегулятор на базе Банка России, на базе ФСФР или необходимо создавать новый орган. Были и возражения против создания мегарегулятора. Так, еще в 2009 году С. В. Рыбакова писала: «Думается, в современных российских условиях создание единого мегарегулятора на рынке финансовых услуг, действительно, преждевременно, что также связано с необходимостью формирования в каждом сегменте финансового рынка правовых и деловых традиций, повышения качества оказания финансовых услуг их потребителям, а также автономностью функционирования различных его сегментов. В частности, на примере института банковского регулирования можно убедиться в том, что оно направлено на регулирование деятельности кредитных организаций лишь в той мере, в которой это необходимо для осуществления последними именно банковских операций»2.

В результате всех дискуссий тем не менее было принято решение о создании мегарегулятора на базе Банка России, чему во многом способствовали особенности правового статуса Центрального банка Российской Федерации (Банк России представляет собой независимую структуру; имеет достаточно ресурсов благодаря наличию собственного бюджета и независимости от федерального бюджета и др.), а также то, что именно Банк России имеет возможность в кризисный период предоставить участникам финансового рынка недостающую ликвидность.

Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» были внесены следующие изменения в Закон о Банке России:

— Банк России совместно с Правительством РФ стал определять политику в области финансовой стабильности и развития финансовых рынков;

— была зафиксирована передача Банку России функции по регулированию и надзору за небанковскими финансовыми организациями;

— расширен состав Совета директоров Банка России (вместо двенадцати членов предполагается четырнадцать);

— был создан Комитет финансового надзора в Банке России (по аналогии с Комитетом банковского надзора);

— было изменено название и была уточнена компетенция Национального банковского совета (стал Национальный финансовый совет).

Цели деятельности Банка России дополнились двумя новыми: 1) развитие финансового рынка Российской Федерации и 2) обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Повышение качества финансового регулирования и надзора на финансовых рынках прямо влияет на обеспечение финансовой стабильности, в том числе и за счет дополнительных возможностей по выявлению и анализу системных рисков (наличие информации о финансовых операциях и сопровождающих их рисках всех участников финансового рынка).

Таким образом, к преимуществам создания мегарегулятора на основе Банка России следует отнести:

1. В части совершенствования надзора и обеспечения финансовой стабильности:

— исключение регулятивного арбит­ража;

— эффективный консолидированный надзор за финансовыми группами;

— повышение культуры надзора и внедрение лучших практик в небанковском надзоре (в том числе применение профессионального суждения);

— возможность перехода от формального надзора к рискориентированному надзору в отношении небанковских финансовых организаций;

— максимальные возможности выявления и предотвращения системных рисков;

— полноценную реализацию макропруденциального надзора;

— большую оперативность антикризисной политики.

2. В части развития финансовых рынков и международного финансового центра:

— ускорение процедуры принятия нормативных актов за счет отсутствия необходимости межведомственных согласований и повышение их качества;

— формирование целостной стратегии развития финансового сектора;

— устранение дублирования отчетности ФСФР и Центрального банка Российской Федерации.

3. В части ресурсов и эффективности:

— увеличение ресурсов, позволяющее привлекать и сохранять высококвалифицированный персонал;

— максимальную экономию средств федерального бюджета;

— создание единого информационного комплекса баз данных Центрального банка Российской Федерации и ФСФР;

— минимизацию затрат за счет объединения административно-хозяйственных функций.

Но обратной стороной создания мегарегулятора на базе Банка России являются опасность монополизма регулирования и, как следствие, снижение качества правового регулирования.

Законодатель с целью предупреждения этой опасности ввел требование о необходимости обеспечить в Банке России политику по выявлению, предупреждению и устранению конфликта интересов. Конфликт интересов стимулируется, во-первых, тем, что Банк России является одновременно, с одной стороны, регулирующим и надзорным органом, с другой стороны, осуществляет полномочия акционера отдельных участников рынка и, наконец, является участником рынка, с третьей стороны. Во-вторых, существует определенное противоречие между целями денежно-кредитной политики и политики в области обеспечения развития банковской системы, системы финансовых рынков, платежной системы.

В связи с созданием мегарегулятора Банк России дополнительно к своим «традиционным» функциям по осуществлению денежно-кредитной политики, политики по обеспечению устойчивости развития банковской системы и платежной системы стал выполнять функции по регулированию, контролю и надзору за участниками различных секторов финансового рынка.

Закон о Банке России (ст. 76¹) определяет, что целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).

Кроме этого, Закон о Банке России определяет, что Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства РФ об акционерных обществах и ценных бумагах, а также регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов.

В последующем повысилась роль Банка России в качестве органа, обеспечивающего защиту прав потребителей финансовых услуг, а также принимающего участие в решении вопросов финансовой грамотности населения и обеспечение финансовой доступности.

С 2022 года в отдельную сферу надзора выделены регулирование и надзор за лицами, оказывающими профессиональные услуги в сфере финансового рынка (в эту категорию лиц отнесены кредитные рейтинговые агентства, бюро кредитных историй, лица, осуществляющие актуарную деятельность и, в качестве нового субъекта, регулирование и надзор за деятельностью которого осуществляет Банк России, аудиторские организации при оказании ими аудиторских услуг общественно значимым организациям на финансовом рынке3).

---

Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г.

Банковская система

Банковская система — структурно организованная совокупность институтов, связанных с банковской деятельностью или обеспечивающих стабильность ее осуществления, а также защиту интересов кредиторов, отношения между ними, цели и принципы функционирования различных институтов.

Современные кредитные институты связаны функционально в некую целостность — банковскую систему. Эта связь далеко не абстрактна, так как от отношения даже к отдельным институтам, к отдельным банкам зависит отношение ко всем банкам, а зачастую и степень доверия к национальной денежной единице.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»4 в банковскую систему РФ включаются: Банк России, кредитные организации и представительства иностранных банков. Это существующее легальное понятие банковской системы, которое, впрочем, критикуется за свою неполноту и обращенность только к институциональному уровню.

Как справедливо отмечал Ю. Б. Зеленский, «в чисто теоретическом плане необходимость уяснения понятия „банковская система“ вызывается потребностью с экономической точки зрения обозначить ее общие элементы и функции, с управленческой — свойства, присущие образованию, определенному как система, с юридической — правовую среду и правовой статус элементов системы, регламентацию связей между ее элементами»5.

В Российской банковской энциклопедии под редакцией О. И. Лаврушина банковская система определяется как «совокупность банков, банковской инфраструктуры, банковского законодательства и банковского рынка, находящихся в тесном взаимодействии друг с другом и с внешней средой»6. Однако, с точки зрения С. А. Голубева, это определение некорректно, поскольку банковское законодательство является не элементом банковской системы, а способом, формой, инструментом государственного управления ею. Кроме того, в указанном определении нет указания на небанковские кредитные организации, которые законодатель включил в состав банковской системы7.

С. А. Голубев приходит к выводу, что существуют узкий и широкий подходы к определению банковской системы. Подход законодателя является узким и «не вполне адекватным»8. В частности, законодатель не включает в банковскую систему союзы и ассоциации кредитных организаций, которые представляют важный элемент механизма самоуправления банковской системы. Данной точки зрения придерживаются и иные авторы9.

О. М. Олейник также придерживалась так называемого широкого подхода к определению банковской системы, указывая, что к системе необходимо относить «не только те образования, которые непосредственно осуществляют определенный вид деятельности, но и организации, составляющие инфраструктуру этой деятельности, обеспечивающие основную функцию системы»10. Однако «важно не выйти за пределы соотношения обеспечения с основной деятельностью... нельзя относить к системе организации, обеспечивающие деятельность обеспечивающих организаций»11.

Иного подхода при определении понятия «банковская система» придерживается Ю. Б. Зеленский. С его точки зрения, «под банковской системой понимается действующая в едином законодательном поле совокупность банков и иных кредитных институтов страны, которым предоставлено право совершения банковских операций»12. Указанное определение во многом сходно с определением банковской системы, содержащимся в энциклопедическом словаре Габлера: «Банковская система — совокупность различных видов банков и других кредитных институтов данной страны, принципы деятельности которой регулируются законодательно»13. В литературе (и в практической деятельности ряда региональных органов власти) делались неоднократные попытки, помимо «общей» банковской системы, выделить также региональные банковские системы. Однако говорить о «двухуровневой» банковской системе России, включающей «федеральную банковскую систему» и «региональные банковские системы», необоснованно как с функциональной, так и с правовой точки зрения.

Банковская система не является «замерзшим» образованием, она испытывает изменения, которые частично отражаются и в легальном определении банковской системы.

Легальное определение банковской системы РФ, которое можно найти в ст. 2 Закона о банках, было введено в 1990 году для того, чтобы подчеркнуть принцип «двухуровневости» банковской системы, т. е. системы, которая включала бы центральный банк и независимые от него кредитные организации, по своему типу являющиеся коммерческими. Реализация принципа двухуровневой банковской системы представлялась знаковым событием в начале 1990-х годов, когда в стране только начала формироваться рыночная экономика.

Изменения, произошедшие в стране и в ее экономике за последние три десятка лет, с одной стороны, позволяют говорить об определенной незыблемости данного принципа. В России, как и во многих иных странах с рыночной экономикой, существуют независимые друг от друга Центральный банк, выполняющий функции, связанные с обеспечением стабильности национальной валюты, и коммерческие банки, которые предоставляют различные банковские услуги субъектам экономики и населению. Вместе с тем ряд субъектов, которые в начале 1990-х годов были включены в понятие банковской системы РФ, исчезли с «банковской карты» страны: так, последний филиал иностранного банка был «преобразован» в дочернюю кредитную организацию иностранного банка в 2004 году Включение представительств иностранных банков в состав банковской системы казалось странным уже и в то время: как известно, представительства не могут осуществлять какие-либо банковские операции. Одновременно в экономике появлялись новые субъекты, деятельность которых оказывалась близкой либо к регулятивной (верхний уровень банковской системы), либо к осуществлению банковских операций (нижний уровень). Все эти субъекты так или иначе взаимодействуют друг с другом.

Представляется, что с точки зрения правового подхода в банковскую систему могут быть включены:

а) орган банковского надзора и орган денежно-кредитной политики (в Российской Федерации это Банк России);

б) кредитные институты, которые как минимум либо привлекают средства и за счет привлеченных средств создают кредитное предложение, либо организуют и осуществляют платежи по поручению своих клиентов в пользу третьих лиц, либо и то и другое вместе (в Российской Федерации — банки и небанковские кредитные организации);

в) институты страхования депозитов (в Российской Федерации — Агентство страхования вкладов).

Исходя из функционального подхода в банковскую систему должны быть включены, кроме указанных выше, такие институты, как:

а) организации, которые, формально не относясь к кредитным институтам, тем не менее выполняют определенные функции в рамках поддержания инфраструктуры банковского сектора (валютные биржи, центральные депозитарии и проч.);

б) кредитные субинституты, существование которых зависит от состояния национальной экономики конкретной страны, ее традиций и т. д. (к такого рода субинститутам могут быть отнесены меняльные конторы, кредитные кооперативы, ломбарды и т. д.);

в) институты развития (примером может служить государственная корпорация «ВЭБ.РФ»).

Если правовой подход позволяет рассматривать понятие банковской системы только сквозь институциональную призму, то функциональный подход обязывает нас рассматривать внутри банковской системы такие ее элементы, как отношения, складывающиеся между различными институтами, систему регулирования указанных отношений, цели и принципы деятельности различных институтов. В связи с этим в структуру банковской системы должны включаться нормативно-правовая подсистема (система регулирования банковской деятельности), а также те услуги и продукты, которые предоставляет банковская система внешним пользователям и которые опосредуют ее связь с внешней средой (так называемая продуктовая подсистема).

---

Голубев С. А.

Банковский надзор
(понятие, цели, формы и методы)

Глава X Федерального закона «О Цент­ральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России) содержит значительное количество статей (более тридцати), посвященных одной из важнейших функций Банка России — банковскому регулированию и банковскому надзору.

Данная функция нашла отражение в ст. 4 п. 9 Закона о Банке России, где прямо указывается, что «Банк России осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее — банковский надзор)».

Банковское регулирование и банковский надзор представляют собой два различных направления публично-правовой деятельности. Причем отличие носит не только теоретический, но и практический характер: регулирование и надзор могут осуществляться различными подразделениями в рамках одного органа (Россия) или разными органами (Франция, Швейцария, Канада).

С точки зрения международных актов банковский надзор может рассматриваться и как понятие, включающее в себя одновременно и надзор, и регулирование, поэтому основополагающие принципы эффективного банковского надзора (ключевой документ международного сотрудничества в сфере банковского надзора, принятый Базельским комитетом по банковскому надзору) содержит как стандарты организации практического надзора, так и стандарты регулирования.

Правовое регулирование банковского надзора не ограничивается нормами гл. X, а включает несколько групп правовых актов: международные акты, федеральные законы и подзаконные акты, включая нормативные акты Банка России. Первая группа состоит из международно-правовых актов (рекомендаций, обобщений наилучшей практики и т. п.), таких органов как Совет по финансовой стабильности, Базельский комитет по банковскому надзору и ряда иных. Ко второй группе относятся Закон о Банке России, Закон о банках, Закон о страховании вкладов и др. Третья группа состоит из нормативных актов Банка России в области банковского регулирования и надзора и включает нормативные акты, устанавливающие обязательные экономические нормативы, порядок проведения инспекционных проверок Банка России, регулирующие порядок применения мер воздействия и другие вопросы.

Итак, ст. 56 Закона о Банке России в силу ее важности для значительного количества субъектов приводится дословно: «Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов банка России, установленных ими обязательных нормативов и (или) установленных Банком России индивидуальных предельных значений обязательных нормативов. Банк России осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами, входящими в банковские холдинги.

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные настоящим Федеральным законом, осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций.

Положение о Комитете банковского надзора и его структура утверждаются Советом директоров.

Руководитель Комитета банковского надзора назначается Председателем Банка России из числа членов Совета директоров».

Данная статья содержит норму-дефиницию, определяющую Банк России в качестве органа банковского регулирования и надзора. Указанная норма находится в системной связи с положениями ст. 3 Закона о Банке России, согласно которой целью деятельности Банка России являются развитие и обеспечение стабильности банковской системы, и с положениями упомянутой ст. 4 п. 9, устанавливающей в качестве функции Банка России осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп.

По формуле закона банковский надзор определен как постоянная деятельность Банка России за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Данная формулировка с полным основанием может быть принята в качестве понятия банковского надзора. При этом ряд авторов считают эту формулировку юридически и экономически некорректной. По их мнению, сущность банковского надзора состоит не в надзоре за соблюдением законодательства (это формально-правовая характеристика надзорной деятельности), а в создании условий, которые понуждали бы кредитные институты не принимать на себя чрезмерные риски, способные привести к их банкротству, разрушению платежной системы, нарушению прав и законных интересов кредиторов и вкладчиков и иных публичных интересов, и одновременно не препятствовали бы развитию этих кредитных институтов. Если банковский надзор считать только надзором за соблюдением законодательства, то он будет сводиться лишь к надзору за соблюдением формальных требований, которые не могут выразить качество многих аспектов деятельности кредитных организаций (качество капитала, качество активов, качество систем управления рисками и внутреннего контроля и др.).

В рассматриваемой статье сформулирована цель банковского регулирования и банковского надзора, которая состоит в поддержании стабильности банковской системы России и в защите интересов вкладчиков и кредиторов. Однако нельзя сбрасывать со счетов и цель не только поддержания стабильности банковской системы, но и ее развития (ст. 3 Закона о Банке России).

Исходя из формулировок рассматриваемой статьи, поднадзорными субъектами Банка России являются кредитные организации и банковские группы, понятия которых определены в Законе о банках.

Изучаемая статья содержит определенное ограничение надзорных полномочий Банка России, которое выражено в запрете на чрезмерное и произвольное вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций. Тем не менее федеральными законами могут быть предусмотрены случаи, когда такое вмешательство будет легитимным. Данное ограничение деятельности Банка России должно рассматриваться только в системной связи с иными нормами, определяющими конкретные полномочия Банка России. Так, надзорный орган не может определять для банка круг конкретных заемщиков, поскольку это будет прямым вмешательством в оперативную (обычную хозяйственную) деятельность кредитной организации. Однако Банк России вправе оценить заемщика, его финансовое положение, а также запросить о нем необходимую информацию в соответствии с имеющимися полномочиями.

Статья 62 Закона о Банке России определяет, что регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. Среди этих структурных подразделений — департаменты, непосредственно осуществляющие надзор за кредитными организациями (их названия изменялись на протяжении ряда лет), лицензионные подразделения, департаменты, работающие в сфере финансового мониторинга и валютного контроля, инспекторские, юридические подразделения и другие. Поскольку значение данного органа достаточно велико, то именно закон установил норму об утверждении Положения о комитете банковского надзора советом директоров Банка России.

В соответствии с Положением о комитете банковского надзора именно этот орган принимает решения по вопросам государственной регистрации кредитных организаций при их создании, выдачи соответствующих лицензий на проведение банковских операций, лицензий на привлечение во вклады денежных средств физических лиц банкам, ранее не имевшим такого права, вынесения заключения о соответствии банков требованиям к участию в системе страхования вкладов, формирования собственных средств (капитала) кредитных организаций с использованием инвесторами ненадлежащих активов, назначения временной администрации по управлению кредитной организацией, аннулирования и отзыва у кредитных организаций лицензий на совершение банковских операций, применения к кредитным организациям мер воздействия за допущенные нарушения в случаях, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России, и др.

Анализируя даже эти кратко изложенные полномочия Комитета банковского надзора, следует обратить внимание на положение о государственной регистрации кредитных организаций и о выдаче им лицензий на проведение банковских операций (ст. 59 Закона о Банке России содержит аналогичные положения). Это свидетельствует о том, что банковский надзор за вновь создаваемыми кредитными организациями осуществляется уже на этой ранней стадии — проводится проверка представленных для создания кредитной организации пакета документов (устава, учредительного договора, бизнес-плана и др.), а также необходимых документов, подтверждающих экономическую способность учредителей (участников) кредитной организации (юридических и физических лиц) создать такую организацию.

При этом проводится тщательный анализ финансового положения указанных лиц, проверяются источники происхождения денежных средств. Значительный объем проверочных мероприятий касается кандидатов практически на все руководящие должности в кредитной организации (соответствие квалификационным требованиям, требованиям к деловой репутации). Итогом проведения работы является вывод о способности учредителей кредитной организации и ее потенциальных руководителей к обеспечению деятельности (финансовой, экономической, организационной и др.) вновь создаваемого юридического лица.

Полномочия по управлению и регулированию банковской системы немыслимы без возможности контроля за созданием новых кредитных учреждений. Поэтому, являясь единственным органом банковского регулирования и надзора, Банк России наделен полномочиями по регистрации всех вновь создаваемых кредитных организаций. Зачастую в научной литературе надзор и контроль Банка России на стадии создания кредитных организаций называют одной из форм надзора — предварительным надзором.

Следует отметить специфическую особенность данной формы надзора. Эта особенность заключается в том, что деятельность Банка России по государственной регистрации и лицензированию кредитных организаций ограничена во времени установленными в законе сроками рассмотрения представленных документов. Далее следует принятие решения или о создании кредитной организации, или об отказе в этом. Таким образом, данная форма надзора ограничена по продолжительности.

Статья 56 Закона о Банке России содержит уже описанную норму об осуществлении регулятором постоянного надзора за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов или индивидуальных предельных значений обязательных нормативов. Эту деятельность Банка России определяют как форму текущего банковского надзора за деятельностью кредитных организаций.

Данная форма банковского надзора предполагает его ведение непрерывно (постоянно) в течение всего периода деятельности кредитной организации по многочисленным направлениям ее деятельности, которые изложены в Законе о Банке России. В частности, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, правила составления и представления бухгалтерской (финансовой) и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами. Такие же правила Банк России устанавливает для банковских групп и банковских холдингов.

Банк России в рамках осуществления надзорных полномочий вправе запрашивать у кредитных организаций, головных кредитных организаций банковских групп и головных организаций банковских холдингов информацию об их деятельности, сведения об участниках банковских групп и банковских холдингов, не являющихся кредитными организациями, требовать разъяснений полученной информации (ст. 57 Закона о Банке России).

Значительные по существу и по объему надзорные полномочия Банка России за деятельностью кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов перечислены в ст. 57—76 Закона о Банке России. Наиболее важными из них являются полномочия по установлению для кредитных организаций обязательных экономических нормативов: максимальный размер риска на одного заемщика; максимальный размер риска на связанное с кредитной организацией лицо (группа связанных с кредитной организацией лиц); максимальный размер крупных кредитных рисков; норматив ликвидности кредитной организации, банковской группы; норматив достаточности собственных средств (капитала); размеры и порядок учета открытой позиции по валютному, процентному и иным финансовым рискам; порядок формирования и размер резервов для покрытия возможных потерь по ссудам, валютному, процентному и иным финансовым рискам; норматив использования собственных средств для приобретения акций других юридических лиц; установление дополнительных обязательных нормативов.

Для осуществления текущего надзора за деятельностью кредитных организаций, банковских групп и холдингов Банк России обладает и иными необходимыми полномочиями. Так, Банк России устанавливает требования к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитных организаций, в банковских группах, а также квалификационные требования к руководителю службы управления рисками, руководителю службы внутреннего аудита, руководителю службы внутреннего контроля кредитных организаций, специальному должностному лицу, ответственному за реализацию правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения (по согласованию с Росфинмониторингом).

Банк России проводит оценку качества систем управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации, достаточности собственных средств (капитала) и ликвидности кредитной организации (банковской группы), их соответствия характеру и масштабу совершаемых кредитной организацией операций, уровню и сочетанию принимаемых рисков, включая определение объема и структуры операций как критериев такой оценки.

В деятельности кредитных организаций могут возникать ситуации, когда ее финансовое состояние становится крайне неудовлетворительным, критическим, и возникает реальная угроза невыполнения обязательств перед кредиторами и вкладчиками. В этих случаях Банк Росси принимает меры по предотвращению негативных последствий. Статья 74 ч. 1 Закона о Банке России определяет, что в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России и в иных случаях Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 % минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до шести месяцев.

Если же кредитная организация не выполняет в установленный Банком России срок предписание регулятора, а также в случае, если допущенные нарушения или совершаемые банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов и вкладчиков, Банк России может применить целый ряд принудительных мер, в том числе потребовать осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев, а также вправе (в ряде случаев обязан) отозвать лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, изложенным в ст. 20 Закона о банках (ст. 74 Закона о Банке России).

Надзор за проблемными банками (при введении временной администрации, санации кредитных организаций в установленных законом случаях), а также в случаях отзыва лицензии и последующей ликвидации кредитной организации в научной литературе называют последующей формой банковского надзора. Такая точка зрения имеет право на существование, поскольку на рассматриваемом этапе деятельность кредитных организаций не может осуществляться в полной мере.

Осуществление всех перечисленных форм банковского надзора предполагает наличие у Банка России определенных методов реализации своих полномочий. Прежде всего, это наблюдение как постоянный документарный, дистанционный мониторинг деятельности кредитных организаций. Статья 56 Закона о Банке России говорит именно о постоянном надзоре.

Другим методом реализации полномочий Банка России при осуществлении банковского надзора является проверка кредитных организаций. Статья 73 Закона о Банке России гласит: «Для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов)... и применяет предусмотренные законом меры по отношению к нарушителям». Проведение проверок регламентируется упомянутой статьей Закона о Банке России и нормативными актами надзорного органа. Так, установлено, что проверки проводят уполномоченные представители (служащие) Банка России, обладающие соответствующими правами; по решению совета директоров в определенных случаях проверки могут проводить аудиторские организации, отобранные в установленном порядке (на практике эта норма не реализована); урегулирован порядок проведения повторных проверок; указаны виды проверок — комплексные, тематические, специализированные, региональные, межрегиональные (само название позволяет определить суть проверки); оформление результата проведенной проверки. Именно проверки являются ключевым элементом и наиболее действенным методом реализации полномочий Банка России по банковскому надзору, их объем весьма значителен.

В распоряжении Банка России имеются и иные методы реализации осуществления банковского надзора. Так, в 2018 году Банку России было предоставлено право проведения контрольного мероприятия (в том числе осуществляемое дистанционно) в целях проверки соблюдения кредитной организацией требований, предъявляемых к ее деятельности. Контрольное мероприятие проводят уполномоченные представители (служащие) Банка России. При этом контрольное мероприятие может проводиться в ходе проверки кредитной организации (ст. 73.1-1 Закона о Банке России), хотя имеет самостоятельный правовой статус.

Нельзя не упомянуть об институте уполномоченных, специально назначаемых в кредитные организации в случаях, предусмотренных законом (ст. 76 Закона о Банке России). Так, уполномоченный назначается в кредитную организацию, если ею получен от ВЭБ.РФ кредит в иностранной валюте для поддержки финансовой системы России, субординированный кредит от Банка России, от ВЭБ.РФ; если в кредитной организации размещены средства федерального бюджета на банковских депозитах; если получен кредит от Банка России на срок более одного месяца; Банком России и Агентством по страхованию вкладов в отношении кредитной организации осуществляются меры по предупреждению банкротства; если размер активов кредитной организации составляет пятьдесят и более миллиардов рублей и размер привлеченных от физических лиц во вклады денежных средств составляет десять и более миллиардов рублей.

Уполномоченные в этих случаях обладают рядом надзорных полномочий — получают от кредитной организации определенную информацию и документы, участвуют (без права голоса) в заседаниях органов управления кредитной организации, иных органов, принимающих решения по вопросам кредитования, управления активами и пассивами. Полученная от уполномоченных представителей информация используется в надзорных целях.

Представляется, что надзорная деятельность Банка России в дальнейшем будет совершенствоваться и станет эффективным средством обеспечения финансовой стабильности банковской системы.

Литература

1. Голубев С. А. Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах. М.: Юстицинформ, 2004.

2. Голубев С. А., Гузнов А. Г., Комиссарова М. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». М.: Гарант, 2013.

3. Ефимова Л. Г. Банковское право, банковская система Российской Федерации. М.: Статут, 2010.

4. Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации». М.: Дело, 2003.

---

Лещенко С. К.

Белорусская школа финансового права

Финансовое право как учебный курс преподавалось на юридическом факультете Белорусского государственного университета с конца 1950-х годов. Лекционный курс и семинарские занятия вел Семен Романович Вихарев. После защиты им докторской диссертации в 1975 году он пригласил в качестве ассистента преподавателя юридического факультета Георгия Александровича Воробья, которому было поручено ведение семинарских занятий по данному курсу. В то время в Белорусской ССР не было ни одного доктора или кандидата юридических наук, защитивших диссертации в области финансового права. Финансово-правовая наука фактически не развивалась, что было обусловлено общими тенденциями правового регулирования общественных отношений в советское время. Белгосуниверситет был единственным высшим учебным заведением в БССР, где читался курс финансового права.

В связи с тяжелой болезнью и безвременной смертью в 1976 году профессора С. Р. Вихарева декан юридического факультета Василий Федорович Чигир поручил чтение лекций по финансовому праву Г. А. Воробью. Оставаясь малоисследованной и недостаточно развитой отраслью права, финансовое право тем не менее вызывало большой интерес у студентов. Они писали курсовые и дипломные работы по данной учебной дисциплине; активно работал кружок финансового права. В 1979 году Г. А. Воробей защитил кандидатскую диссертацию под руководством профессора Анатолия Александровича Головко на тему «Контрольные функции Президиума Верховного Совета Союзной республики (по материалам БССР)». Он активно участвовал во всесоюзных съездах юристов-финансистов; многократно приглашался на конференции юристов-финансистов социалистических стран; выступал оппонентом по диссертациям, писал отзывы на авторефераты диссертаций. Был лично знаком со многими выдающимися представителями советской финансово-правовой науки: Д. А. Бекерской, В. В. Бесчеревных, Л. К. Вороновой, М. И. Пискотиным, А. И. Худяковым, С. Д. Цыпкиным. Г. А. Воробьем были предложены спецкурсы по налоговому и бюджетному праву.

Под руководством Г. А. Воробья в 1992 году Татьяной Семеновной Бойко успешно защищена первая в Республике Беларусь диссертация в области финансового права «Правовое регулирование государственного внутреннего кредита в Республике Беларусь», что способствовало развитию науки финансового права в республике. Под научным руководством Т. С. Бойко была подготовлена и в 1999 году защищена диссертация Снежаны Константиновны Лещенко «Правовое положение государственной налоговой службы Республики Беларусь». В свою очередь, С. К. Лещенко выступила научным руководителем Надежды Александровны Лопуть, защитившей в 2014 году диссертацию на тему «Правовое регулирование государственного долга Республики Беларусь». Проблемы финансового права на уровне диссертационных исследований изучались Александром Анатольевичем Пилипенко (защита диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовое обеспечение формирования налоговой системы Республики Беларусь» состоялась в 2004 году) и Елизаветой Петровной Ярмош (кандидатская диссертация «Досудебное урегулирование налоговых споров в Республике Беларусь» защищена в 2012 году).

В настоящее время в числе важнейших направлений научных исследований белорусских ученых, разрабатываемых при подготовке диссертаций в области финансового права, — проблематика финансового и налогового контроля; финансово-правовые основы аудиторской деятельности; правовое обеспечение формирования и расходования государственных внебюджетных фондов; правовые основы бюджетного процесса; правовые аспекты налоговой тайны; налоговое обязательство как институт налогового права; обеспечение исполнения налогового обязательства; правовые основы оптимизации налогообложения и налоговых рисков; правовые проблемы взимания отдельных налогов: налога на добавленную стоимость, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц; налогообложение в сфере спортивных правоотношений; налоговое стимулирование инновационной деятельности; налогообложение при реорганизации юридических лиц; правовой институт трансфертного ценообразования; правовое регулирование налоговых отношений в контексте интеграционных процессов; институционально-правовые основы валютного контроля в ЕАЭС и другие.

В Республике Беларусь издается большое количество учебной и учебно-методической литературы по финансовому праву. Среди учебных изданий отметим труды Воробья Г. А. («Финансовое право», Минск: Амалфея, 2006); Бойко Т. С., Лещенко С. К. («Финансовое право», Минск: Книжный Дом, 2006); Пилипенко А. А. («Финансовое право», Минск: Книжный Дом, 2007); Каменкова В. С. («Финансовое право» Минск: ГИУСТ БГУ, 2008), которые переиздавались в последующие годы. Авторами учебных и учебно-методических пособий, курсов лекций являются Л. Я. Абрамчик, Ю. А. Амельченя, А. А. Вишневский, В. А. Круглов, Е. И. Орлова, Л. А. Ханкевич, В. Д. Яковлева.

Финансовое право как учебная дисциплина предусмотрена рядом образовательных стандартов, действующих в Республике Беларусь. Образовательный стандарт первой ступени высшего образования по специальности 1-24 01 02 «Правоведение», утвержденный постановлением Министерства образования Республики Беларусь от 30 августа 2013 г. № 88 (с изм. и доп. от 11 мая 2018 г.), включает дисциплину «Финансовое право» в государственный компонент цикла специальных дисциплин; на изучение финансового права отводится 118 часов, из них 68 — аудиторных. Образовательный стандарт первой ступени высшего образования по специальности 1-24 01 03 «Экономическое право», утвержденный названным выше постановлением, также включает дисциплину «Финансовое право» в государственный компонент цикла специальных дисциплин; при этом на нее отводится большее количество учебных часов: 140, из них 72 — аудиторных.

Финансовое право изучается слушателями переподготовки руководящих работников и специалистов, имеющих высшее образование, по специальностям 1-24 01 71 «Правоведение» и 1-24 01 72 «Экономическое право» (постановление Министерства образования Республики Беларусь от 29 июня 2021 г. № 137), по специальности 1-24 01 75 «Социальное партнерство и право» (постановление Министерства образования Республики Беларусь от 28 мая 2019 г. № 61). Учебная дисциплина «Финансовое право» обязательна для изучения при получении среднего специального образования по специальности 2-24 01 02 «Правоведение» (постановление Министерства образования Республики Беларусь от 13 мая 2016 г. № 35).

Преподавание финансового права осуществляется в ведущих учреждениях образования Республики Беларусь: Белорусском государственном университете, Академии управления при Президенте Республики Беларусь, учреждении образования «Белорусский государственный экономический университет», учреждении образования «Брестский государственный университет им. А. С. Пушкина», учреждении образования «Полоцкий государственный университет», учреждении образования «Гомельский государственный университет имени Франциска Скорины», учреждении образования «Гродненский государственный университет имени Янки Купалы» и других учреждениях образования, осуществляющих подготовку и переподготовку юридических кадров.

---

Болтинова О. В.

Бюджет как экономическая и правая категория

Бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет как общегосударственный финансовый план появляется в Англии не ранее XVII века, а во Франции накануне революции14.

В конце XVIII — начале XIX века практически все государства Европы имели свои бюджеты, в которых были предусмотрены доходы и расходы казны на текущий год. Необходимо отметить, что во многих странах мира (Англия, Франция, Россия) первые бюджеты были строго засекречены. Так, во Франции в 70-х годах XIX века существовали законы, согласно которым запрещалось обсуждать финансовую деятельность государства, разглашать сведения о бюджете, что каралось смертной казнью.

Бюджет (от англ. budget) — старинное нормандское слово (bougette, может быть, от латинского bulga) и означает кожаный мешок. В таком мешке (или портфеле) в старину в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи15 (Лебедев В. А. 2002, С. 170).

Русский правовед М. Ф. Владимирский-Буданов предполагал, что уже в XVII веке существовал единый общегосударственный бюджет. Из центра в область направлялись сведения о сумме, которую надлежало перечислить в государственный бюджет. Земские органы распределяли по округам. Это называлось «разруб»16.

Сведения о существовании «годовой» большой сметы доходов и расходов относятся к первым годам царствования дома Романовых. Так, в одной грамоте 1623 года говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не стала»17.

С 1803 года в России начали составляться ежегодные государственные бюджеты, представляющие росписи доходов и расходов министерств.

Понятие «бюджет» можно рассматривать с трех точек зрения: материальной, экономической и правовой.

Ряд ученых, в частности М. Амеллер, рассматривая бюджет в материальном смысле, определяет его как смету всех финансовых потребностей государства и всех финансовых ресурсов, необходимых для покрытия этих потребностей. Это своего рода сводная таблица предполагаемых государственных расходов и доходов на определенный отрезок времени, обычно на год18.

При этом выделяются цели бюджета: 1) сравнение общей суммы доходов с общей суммой расходов; 2) классификация расходов по статьям и определение их важности и срочности; 3) определение воздействия бюджета на экономику или на любой государственный план; 4) эффективность парламентского контроля. Далее делается вывод о том, что бюджет — это план деятельности правительства, юридическую силу которому придает только парламент.

В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд государственного или административно-территориального образования для осуществления задач и функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления (Грачева Е. Ю., Толстопятенко Г. П. 2007. С. 54).

Материальное состояние бюджета подвижно, поскольку меняются доходная и расходная части бюджета, постоянно осуществляется процесс движения финансовых потоков. Именно из материального состояния бюджета исходят, когда в официальных документах и в практике государственной работы говорят о финансировании из бюджета, о содержании тех или иных органов и учреждений за счет бюджета, об отнесении определенных расходов бюджета19.

Сущность бюджета как экономической категории реализуется через распределительную, контрольную и стимулирующую функции.

С помощью распределительной функции происходят аккумуляция денежных ресурсов в государстве и их распределение в соответствии с общегосударственными потребностями. Причем именно посредством бюджета осуществляется многоуровневое (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты) перераспределение денежных средств.

Посредством контрольной функции осуществляется контроль за движением средств, их перераспределение, эффективность их использования. Контрольная функция воплощает в себе то, что бюджет объективно, через формирование и использование фонда денежных средств государства, отображает все экономические и социальные процессы, которые постепенно протекают в структурных звеньях экономики.

Информационное назначение бюджета подчеркивали и дореволюционные представители науки финансового права. «Государственная роспись или бюджет есть выражение или отражение всего государственного хозяйства или финансов государства. Для того, кто умеет читать ее, она, подобно прожектору, сразу освещает все достоинства и все пороки финансового хозяйства страны, немногими сочными мазками рисует перед его умственным взором яркую картину того, как данное государство ведет свое хозяйство, в чем оно полагает центр тяжести и точку опоры своих финансов, какие ставятся цели, каким путем и насколько умело и полно их достигает»20.

Таким образом, в экономическом аспекте бюджет — это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов власти и управления (Химичева Н. И. 1999. С. 139).

В правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104, 105, 106, 114 Конституции Российской Федерации; ст. 11 БК РФ) — это прежде всего закон, разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации правительством, рассмотренный и утвержденный Государственной думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ.

В ст. 11 БК РФ нашло отражение понятие «правовая форма бюджета», где закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации — в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Рассматривая бюджет с материальной, экономической и правовой точек зрения, необходимо отметить следующие аспекты:

— во-первых, это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления);

— во-вторых, бюджет — это централизованный фонд денежных средств публично-правового образования (концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства и местного самоуправления, доходы по источникам, расходы направляются по функциям государства и муниципальных образований);

— в-третьих, это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря на очередной финансовый год и плановый период;

— в-четвертых, это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, сметы и т. д.);

— в-пятых, он необходимых для осуществления расходных обязательств государства и муниципальных образований.

Таким образом, бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда публично-правового образования, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной власти или муниципальных образований в форме закона (или в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований) для осуществления расходных обязательств государства и муниципальных образований.

Законодатель в ст. 6 БК РФ выделяет консолидированный бюджет, который представляет свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет не является правовым актом и используется для расчетов и анализа.

В зависимости от соотношения доходной и расходной частей бюджета выделяют: профицитные бюджеты, дефицитные бюджеты и сбалансированные бюджеты. Исходя из структуры бюджетной системы Российской Федерации, бюджеты можно подразделить на: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Литература

1. Амеллер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 155 стран мира. 1967.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июня 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

3. Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1909.

4. Котляревский С. А. Бюджетное право СССР. Институт советского права / под ред. А. Г. Гойхбарга. М.,

5. Кулишер И. М. Очерки финансовой науки. Петроград, 1919.

6. Лебедев В. А. Финансовое право, золотые страницы финансового права России. Т. 2. М.: Статут, 2002.

7. Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971.

8. Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г.П Толстопятенко. М.: Проспект, 2007.

9. Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М.: БЕК, 1999.

---

Артюхин Р. Е.

Бюджетная классификация

Бюджетная классификация — группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления.

Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, она необходима для составления проекта бюджета, исполнения бюджета, ведения бюджетного (бухгалтерского) учета и составления бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации используется унифицированный двадцатизначный код21.

Определение принципов назначения, структуры, порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляются Министерством финансов Российской Федерации.

Для доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета установлена двадцатизначная кодировка.

Двадцатизначный код классификации доходов бюджетов имеет следующую структуру:

Код главного администратора доходов бюджета		1
		1
		3
Код вида доходов бюджетов	группа доходов	4
	подгруппа доходов	5
		6
	статья доходов	7
		8
	подстатья доходов	9
		10
		11
	элемент доходов	12
		13
Код подвида доходов бюджетов	группа подвида доходов бюджетов	14
		15
		16
		17
	аналитическая группа подвида доходов бюджетов	18
		19
		20

Группа доходов имеет следующие значения:

100 — налоговые и неналоговые доходы;

200 — безвозмездные поступления.

Код статьи доходов детализирует соответствующую подгруппу доходов по источнику доходов.

Код подстатьи доходов детализирует соответствующую статью доходов по источнику доходов.

Код элемента доходов соответствует бюджету бюджетной системы Российской Федерации в зависимости от полномочий по установлению ставок налога федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации, органами власти муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Структура налога устанавливается налоговым законодательством, зачисление налоговых доходов в доход соответствующего бюджета регулируется бюджетным законодательством через установление норматива распределения.

Аналитическая группа подвида доходов бюджетов является группировкой доходов по виду финансовых операций, относящихся к доходам, и может быть детализирована статьями и подстатьями.

Двадцатизначный код классификации расходов бюджетов имеет следующую структуру:

Код главного распорядителя бюджетных средств		1
		2
		3
Код раздела		4
		5
Код подраздела		6
		7
Код целевой статьи	Программная (непрограммная) статья	8
		9
		10
		11
		12
	Направление расходов	13
		14
		15
		16
		17
Код вида расходов	группа	18
	подгруппа	19
	Элемент	20

Код главного распорядителя бюджетных средств тождественен коду главного администратора доходов бюджета и устанавливается в соответствии с утвержденным в составе ведомственной структуры расходов бюджета перечнем главных распорядителей средств соответствующего бюджета.

Классификация расходов бюджетов в части разделов и целевых статей отражает направление бюджетных средств на выполнение публично-правовыми образованиями своих основных задач и функций в лице соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и органов управления государственными внебюджетными фондами.

Код раздела определяет направления расходования бюджетных средств по основным функциональным сферам деятельности публично-правовых образований. Код подраздела конкретизирует направление бюджетных средств на выполнение функций в пределах разделов. Единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделы и подразделы классификации расходов бюджетов, позволяющие сравнить и сопоставить расходы всех бюджетов:

— общегосударственные вопросы;

— национальная оборона;

— национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

— национальная экономика;

— жилищно-коммунальное хозяйство;

— образование;

— культура;

— здравоохранение;

— социальная политика;

— физическая культура и спорт;

— средства массовой информации;

— обслуживание государственного (муниципального) долга;

— межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Код целевой статьи расходов бюджетов включает код направления расходов и код программной (непрограммной) статьи. Коды целевых статей расходов соответствующего бюджета устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, финансовыми органами местного самоуправления.

Группы и подгруппы видов расходов являются идентичными для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и позволяют раскрыть расходы бюджетов по их экономическому содержанию:

— расходы на выплаты персоналу;

— закупка товаров, работ и услуг;

— социальное обеспечение и иные выплаты населению;

— капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности;

— межбюджетные трансферты;

— предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям;

— обслуживание государственного (муниципального) долга;

— иные бюджетные ассигнования.

Двадцатизначный код классификации источников финансирования дефицита бюджета имеет следующую структуру:

Код главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов		1
		2
		3
Код группы источника финансирования дефицитов бюджетов		4
		5
Код подгруппы источника финансирования дефицитов бюджетов		6
		7
Код статьи источника финансирования дефицитов бюджетов	Статья	8
		9
	Подстатья	10
		11
	Элемент	12
		13
Код вида источника финансирования дефицитов бюджетов	Подвид источника финансирования дефицитов бюджетов	14
		15
		16
		17
	Аналитическая группа вида источника финансирования дефицитов бюджетов	18
		19
		20

Коды групп и подгрупп источника финансирования дефицитов бюджетов являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Группа источников финансирования дефицитов бюджетов имеет следующие значения:

0100 — источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов;

0200 — источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

Детализация подстатей, подвида источника финансирования дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований производится ими самостоятельно с учетом особенностей исполнения соответствующих бюджетов в соответствии с законодательными актами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами.

---

Петрова И. В.

Бюджетная роспись

Бюджетная роспись — документ, который составляется, утверждается и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. На основании бюджетной росписи осуществляется исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета.

Министерство финансов Российской Федерации устанавливает порядок ведения бюджетной росписи для главных распорядителей средств федерального бюджета22. Порядок ведения бюджетной росписи главных распорядителей средств бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается финансовыми органами субъектов РФ и местной администрацией соответственно.

При этом предложения по изменению и формированию бюджетной росписи вносит распорядитель бюджетных средств, а получатель может вносить предложения лишь по изменению бюджетной росписи.

Составлению бюджетной росписи предшествует направление главным распорядителям бюджетных средств сводной бюджетной росписи и доведения до них лимитов бюджетных ассигнований.

Отличием сводной бюджетной росписи от бюджетной росписи является то, что ее составляет, утверждает и ведет Министерство финансов Российской Федерации (финансовый орган субъектов Российской Федерации, местные администрации) по предоставляемым бюджетным средствам относительно конкретного главного распорядителя и является базовым (сводным) финансовым документом, в котором отражаются бюджетные средства в соответствии с установленными кодами на финансовый год и (или) плановый период.

Непосредственно исключительным правом утверждать сводную бюджетную роспись и лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета наделен руководитель Министерства финансов Российской Федерации (министр финансов).

Структура сводной бюджетной росписи представляет собой «обобщенный показатель» и включает:

— бюджетные ассигнования по расходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на финансовый год и плановый период в разрезе главных распорядителей по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным и муниципальным программам и непрограммным направлениям), групп видов расходов классификации бюджетных расходов;

— бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита бюджетов на финансовый год плановый период в разрезе кодов классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, кроме операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета.

Показатели сводной бюджетной росписи утверждаются в связи с принятием закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период и должны соответствовать названному нормативно-правовому акту.

Важно отметить, что утверждаемые сводной бюджетной росписью показатели не могут противоречить обоснованиям бюджетных ассигнований (ОБАС), т. е. расходам на финансовый год и плановый период, отражаются в полном объеме в сводной бюджетной росписи в соответствии с законом (решением) о бюджете.

Лимиты бюджетных обязательств в связи с принятием закона (решения) о бюджете осуществляется путем внесения изменений в лимиты бюджетных обязательств, утвержденные на текущий финансовый год и на плановый период в отношении первого и второго годов планового периода. Таким образом, в утвержденный план предыдущего среднесрочного периода (финансовый год и последующие два плановых года) вносятся изменения по расходам в плановый период. Изменения оформляются справкой об изменении сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год и плановый период.

Лимиты бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие главным распорядителем (органом государственной власти, государственным органом, органам местного самоуправления), казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году и плановом периоде.

Министр финансов Российской Федерации утверждает лимиты бюджетных обязательств в течение двух дней в зависимости от предоставленных документов от главных распорядителей, например уведомления о выполнении условий по объектам капитальных вложений за текущий финансовый год и др.

После утверждения сводной бюджетной росписи Министерство финансов Российской Федерации доводит ее до главных распорядителей бюджетных средств и Федерального казначейства согласно утвержденным формам.

Федеральное казначейство после получения документов от Министерства финансов Российской Федерации в течение трех рабочих дней доводит до главных распорядителей и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных ассигнований, которые они имеют право получать в иностранной валюте. Территориальным органам Федерального казначейства направляются сведения о сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитах бюджетных обязательств по расходам, связанным с осуществлением капитальных вложений по объектам капитального строительства и объектам недвижимого имущества. Таким образом, установлен порядок и утверждены соответствующие формы предоставления сведений по конкретным направлениям расходов бюджетов на финансовый год и плановый период, обобщенные в сводной бюджетной росписи.

Бюджетная роспись главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС), главного администратора источников финансирования дефицита бюджета (ГАИФДБ) составляется и утверждается согласно сводной бюджетной росписи по соответствующему ГРБС и ГАИФДБ.

В бюджетную роспись главного распорядителя и главного администратора источников финансирования дефицита бюджета включаются:

— бюджетные ассигнования по расходам главного распорядителя на финансовый год и на плановый период в разрезе разделов, подразделов, целевых статей (государственных программ Российской Федерации и непрограммных направлений деятельности), групп видов расходов классификации расходов федерального бюджета, а также распорядителей (получателей) средств федерального бюджета, подведомственных главному распорядителю;

— бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита федерального бюджета главного администратора источников на финансовый год и на плановый период в разрезе администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета и кодов классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

Так, бюджетная роспись главного распорядителя и главного администратора источников финансирования дефицита бюджета состоит из трех разделов:

1) бюджетные ассигнования по расходам;

2) бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита бюджета;

3) соотношение бюджетных ассигнований с лицевыми счетами подведомственных распорядителей (получателей), распорядителей источников финансирования дефицита бюджета.

Бюджетная роспись главного распорядителя составляется (формируется) главными распорядителями (главными администраторами источников) на основе детализированных до подведомственных получателей средств федерального бюджета (далее — получатель) (администраторов источников) ОБАС.

В соответствии с бюджетной росписью главного распорядителя бюджетных средств распорядители составляют и утверждают бюджетную роспись. Бюджетная роспись распорядителя включает бюджетные ассигнования по расходам распорядителя на исполнение публичных нормативных обязательств на финансовый год и на плановый период в разрезе получателей, подведомственных распорядителю, разделов, подразделов, целевых статей (государственных программ Российской Федерации и непрограммных направлений деятельности), групп, подгрупп и элементов видов расходов классификации расходов федерального бюджета.

На основании сводной бюджетной росписи при доведении лимитов бюджетных обязательств составляется и утверждается бюджетная роспись главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, а на основании бюджетной росписи распорядители составляется и утверждается роспись, включающая расходы по подведомственному направлению и расходы получателей.

Таким образом выстроена система финансовых документов, являющаяся основанием исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета.

Литература

1. Болтинова О. В. Бюджетное право: учебное пособие. М., 2019.

2. Бюджетное право: учебник / под ред. Н. А. Саттаровой. М., 2009.

3. Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. М., 2020.

---

Петрова И. В.

Бюджетная система: понятие и принципы ее построения

Публичное право служит интересам общества, и с его помощью государство реализует и охраняет те общие устои, без которых невозможны развитие экономики и культуры, целостность и устойчивость государства23.

Научное представление о бюджетной системе на различных этапах развития общества и государства формировалось в рамках публичного права, а именно бюджетного права и в части отраслевой принадлежности, являющегося подотраслью финансового права.

Для экономических исследований характерно понимание бюджетной системы Российской Федерации как отношений, связанных с бюджетом, формированием доходов, осуществлением расходов, полномочий участников бюджетного процесса, а также межбюджетных отношений и др.24

В бюджетном праве устоялось традиционное понимание бюджетной системы Российской Федерации, которое основывается на ее построении, обусловленном включением в нее бюджетов различных публично-правовых образований.

В бюджетном законодательстве бюджетная система РФ определяется как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджеты, составляющие бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга25, т. е. формируются за счет самостоятельных доходов в целях исполнения расходных обязательств.

В состав бюджетной системы Российской Федерации включены федеральные и территориальные государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Медицинский фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, территориальные фонды медицинского страхования).

Государственные внебюджетные фонды — форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Данные фонды призваны реализовать конституционные (социальные) права граждан26.

Ратификация Европейской хартии местного самоуправления27 обусловила закрепление различных видов муниципальных образований, перечень которых является исчерпывающим, что исключает право органов государственной власти субъектов РФ на самостоятельное определение состава муниципальных образований. Возможность создания муниципальных образований на иных территориях, установленных законодательством субъектов РФ, не допускается. Иными словами, состав создаваемых в Российской Федерации муниципальных образований унифицирован и подлежит пересмотру исключительно в рамках федерального законодательства.

Многообразие видов муниципальных образований предполагает многообразие местных бюджетов, которые являются собственными и наличие которых необходимо для существования муниципального образования. Закрепление различных видов муниципальных образований привело к выделению двух уровней местных бюджетов внутри бюджетной системы Российской Федерации:

1) бюджеты муниципальных районов (районные бюджеты), бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

2) бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Бюджетная система Российской Федерации включает систему местных бюджетов с обособленностью бюджетов поселений и сохранением запрета на подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования.

Так, бюджетная система Российской Федерации является центральным звеном системы публичных финансов, аккумулирующим значительный объем денежных средств в государстве за счет обязательных платежей и в дальнейшем распределяющая их путем осуществления расходов бюджетов.

Трехуровневое построение бюджетной системы Российской Федерации базируется на принципе федерализма в бюджетной сфере (бюджетный федерализм)28 и на принципе единства. Единство бюджетной системы, по мнению М. И. Пискотина, одно из проявлений финансовой централизации, позволяющей перераспределять часть национального дохода, финансовых ресурсов между различными бюджетами в целях развития различных отраслей экономики29.

Принцип бюджетного федерализма проявляется в свойстве иерархичности бюджетной системы, а его существование вытекает из вертикального построения бюджетов исходя из правового статуса публично-правовых образований.

Н. А. Шевелева называет иерархичность антиподом бюджетного федерализма, поскольку она опирается не на самостоятельность бюджетов, а на их подчиненность30.

Одним из ключевых принципов бюджетной системы Российской Федерации в науке бюджетного права принято называть принцип самостоятельности31, в котором различают организационную, доходную, расходную составляющие.

Организационная составляющая заключается в наделении органов соответствующего уровня полномочиями по осуществлению бюджетного процесса и в одновременном запрете вмешательства органов иных уровней публичной власти в этот процесс32.

Доходная и расходная части принципа самостоятельности коррелируются с принципом разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Легальное содержание данного принципа заключается в закреплении за соответствующими бюджетами, бюджетной системы Российской Федерации, конкретных доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, а также установление бюджетных полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления.

К построению собственно бюджетной системы исторически относят только «единство бюджетной системы РФ», «разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ», «самостоятельность бюджетов». Остальные относятся к бюджетному процессу (разным его этапам)33. Бюджетное законодательство не разграничивает принципы бюджетной системы РФ применительно к видовой характеристике бюджетных правоотношений, что обусловлено бюджетным устройством Российской Федерации.

Группировка принципов бюджетной системы Российской Федерации:

— основные (базовые) принципы (бюджетного федерализма; самостоятельности; единства; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета);

— принципы бюджетного финансирования с учетом вертикального построения бюджетной системы РФ и финансовой централизации (результативности и экономности использования бюджетных средств; адресности и целевого характера бюджетных средств);

— принципы бюджетного процесса (равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; сбалансированности бюджета; общего [совокупного] покрытия расходов бюджетов; прозрачности [открытости]; достоверности бюджета; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы).

Характерные особенности бюджетной системы Российской Федерации:

— помимо федерального и регионального бюджетов, включает бюджеты государственных внебюджетных фондов и систему местных бюджетов;

— аккумулирование денежных средств происходит за счет обязательных платежей (налоги, штрафы и т. д.);

— иерархичность построения, обусловленная централизацией финансовых потоков;

— обусловлена финансово-техническими факторами (информационные технологии), позволяющими перераспределять и контролировать финансовые потоки;

— формирование и расходование бюджетных средств всех бюджетов осуществляется по единым правилам и общим условиям (требованиям) в части предоставления безвозмездных поступлений.

Литература

1. Болтинова О. В. Бюджетное право: учебное пособие для магистратуры. М., 2018.

2. Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: учебное пособие. М., 2000.

3. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2012.

4. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

---

Пятковская Ю. В.

Бюджетная смета

Бюджетная смета является финансово-плановым актом, то есть определяет финансовые показатели для установленных федеральным законодательством субъектов на определенный период времени — финансовый год либо финансовый год и плановый период.

С 1 января 2011 г.34 единственными субъектами, финансовая деятельность которых основывается на бюджетной смете, являются казенные учреждения (обособленные [структурные] подразделения казенных учреждений, осуществляющие полномочия по ведению бюджетного учета). Независимо от осуществляемых казенным учреждением направлений деятельности его финансовое обеспечение осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы — документа, устанавливающего в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения (ст. 6, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Полномочиями по регламентации сметно-бюджетного процесса наделяются Минфин России и главные распорядители бюджетных средств. В соответствии с п. 1 ст. 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России устанавливает общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, а также утверждает рекомендуемые образцы сметы и проекта сметы. В настоящее время такие требования оформлены приказом Минфина России от 14 февраля 2018 г. № 26н35 (далее по тексту — Требования). Наряду с этим Минфин России устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений36. Главные распорядители средств федерального бюджета и бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации вправе установить для утверждения смет для подведомственных учреждений сроки составления и подписания проектов смет, порядок и сроки утверждения смет либо внесения в них изменений, а также полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета, учреждения по утверждению сметы (внесению изменений в смету).

На основании Требований главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определяют порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет соответствующих казенных учреждений. При этом они вправе установить порядок и сроки составления и подписания проектов смет, порядок и сроки составления, ведения и утверждения смет (внесения изменений в сметы), полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, учреждения по утверждению сметы (внесению изменений в смету).

С развитием цифровой экономики бюджетная смета стала приобретать форму электронного документа в интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет». Однако пока что это правило касается лишь бюджетных смет федеральных казенных учреждений. Вследствие материальных и организационных сложностей срок перевода бюджетных смет казенных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в указанную электронную форму постоянно (начиная с 2018 года) переносится на более поздний срок.

Бюджетная смета включает в себя шесть разделов:

1) итоговые показатели сметы;

2) лимиты бюджетных обязательств по расходам получателя бюджетных средств, то есть те, которые связаны с выполнением функций казенных учреждений (оплата труда работников, закупки товаров, работ, услуг, уплата налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации и другие);

3) лимиты бюджетных обязательств по расходам на предоставление бюджетных инвестиций, субсидий, межбюджетных трансфертов, осуществление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; обслуживание государственного долга, исполнение судебных актов, государственных гарантий Российской Федерации, а также по резервным расходам;

4) лимиты бюджетных обязательств по расходам на закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в пользу третьих лиц;

5) сведения о бюджетных ассигнованиях, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств (справочно);

6) сведения о курсе иностранной валюты к рублю Российской Федерации (справочно).

Составление бюджетной сметы возлагается на бюджетополучателя — казенное учреждение. Бюджетная смета составляется на срок действия закона (решения) о бюджете на основании доведенных до учреждения лимитов бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств. Отдельно в ст. 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливается требование об учете при составлении сметы объемов финансового обеспечения для осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, предусмотренных при формировании планов-графиков закупок. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае если казенное учреждение получает государственное (муниципальное) задание, то его показатели используются при составлении бюджетной сметы. Дополнительно утверждаются и иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы.

Показатели сметы формируются в разрезе кодов классификации расходов бюджетов бюджетной классификации Российской Федерации с детализацией по кодам подгрупп и (или) элементов видов расходов классификации расходов бюджетов, если иное не предусмотрено порядком составления, утверждения и ведения бюджетной сметы.

Неотъемлемой частью бюджетной сметы является обоснование (расчеты) плановых сметных показателей. Минфин России, а также уполномоченные органы государственной власти субфедерального уровня могут устанавливать формы обоснований (расчетов) плановых сметных показателей и разрабатывать методические рекомендации по их заполнению.

Утверждается бюджетная смета руководителем казенного учреждения или иным лицом, уполномоченным действовать от его имени. Данное правило императивно устанавливается в отношении казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Сметы иных казенных учреждений могут утверждаться лицами, указанными в порядке составления, утверждения и ведения бюджетной сметы, утвержденном главным распорядителем бюджетных средств. Право руководителя казенного учреждения утверждать бюджетную смету может быть ограничено в случае выявления нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, допущенных при исполнении сметы. Бюджетная смета утверждается не позднее десяти рабочих дней со дня доведения казенному учреждению в установленном законодательством Российской Федерации порядке лимитов бюджетных обязательств.

В бюджетном законодательстве Российской Федерации в качестве самостоятельного действия выделяется ведение бюджетной сметы. В соответствии с п. 14 Требований ведением сметы является внесение изменений в показатели сметы в пределах доведенных учреждению лимитов бюджетных обязательств. Изменения показателей сметы составляются учреждением путем указания сумм увеличения, отражающихся со знаком «плюс» и (или) уменьшения объемов сметных назначений, отражающихся со знаком «минус». В случае если необходимо внесение изменений в смету, требующих изменения показателей бюджетной росписи главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств и лимитов бюджетных обязательств, такие изменения бюджетной сметы утверждаются после внесения в установленном порядке изменений в бюджетную роспись главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств и лимиты бюджетных обязательств. Все изменения в бюджетную смету формируются на основании изменений показателей обоснований (расчетов) плановых сметных показателей.

Федеральным законодательством устанавливается особый порядок для бюджетных смет, содержащих государственную тайну. Составление, утверждение и ведение сметы казенного учреждения, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, осуществляется с соблюдением законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны. При этом показатели сметы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, утверждаются и ведутся обособленно. Утверждается такая смета не позднее двадцати рабочих дней со дня доведения казенному учреждению в установленном законодательством Российской Федерации порядке лимитов бюджетных обязательств.

Литература

1. Актуальные проблемы финансового права: монография / Л. Л. Арзуманова, Н. М. Артемов, О. В. Болтинова [и др.]; отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. 208 с.

2. Бюджетное право: учебник / Н. Д. Вершило, Т. А. Вершило, О. Н. Горбунова [и др.]; под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018. 400 с.

3. Очерки бюджетно-правовой науки современности / под общ. ред. Е. Ю. Грачевой, Н. П. Кучерявенко. М.; Харьков, 2012. 512 с.

---

Грачева Е. Ю.

Бюджетное право: понятие, источники, система

В процессе осуществления публичной властью финансовой деятельности объективно встает вопрос необходимости формирования единого централизованного государственного денежного фонда — бюджета страны, средства которого предназначаются для финансирования общесоциальных целей, задач и потребностей. В силу значимости и важности для всей страны общественных отношений, складывающихся в процессе формирования и расходования централизованного фонда — бюджета, они регулируются нормами финансового права, совокупность которых образует внутри данной отрасли отдельную однородную группу норм, получивших название бюджетного права.

Бюджетное право — основная подотрасль финансового права, включающая в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы страны, регулирующие отношения по формированию и распределению централизованного фонда денежных средств — бюджета, а также государственных внебюджетных фондов, устанавливающие полномочия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в бюджетной сфере, регламентирующие бюджетный процесс, осуществление контроля за соблюдением законности на всех его стадиях, меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства в целях — в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны.

Бюджетное право начиная с XIX века рассматривалось как часть финансового права: раздел или институт. Известный советский, российский ученый, один из основоположников современного российского финансового права М. И. Пискотин сделал обоснованный и аргументированный вывод, который получил всеобщее признание, о том, что бюджетное право — основная, важнейшая подотрасль финансового права37, внутри которой выделяется целый ряд институтов, например нормы, закрепляющие структуру бюджетной системы, самого бюджета и государственных внебюджетных фондов, стадии бюджетного процесса, полномочия субъектов по проведению бюджетного контроля, его формы и методы, институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства и др.

Данная подотрасль занимает центральное положение во всей системе финансового права, что обусловлено важностью регулируемых ею отношений по формированию бюджета страны, а также по его расходованию для финансирования общесоциальных целей и задач.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы, перечень ее доходов и расходов, их распределение по уровням бюджетной системы и др. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, государственных внебюджетных фондов, входящих в бюджетную систему, порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, осуществление бюджетного контроля в бюджетной сфере.

Бюджетное право характеризуется наличием собственных источников, которые возможно классифицировать на следующие группы.

— Конституция Российской Федерации, конституции республик в составе РФ, уставы муниципальных образований.

— Бюджетное законодательство. Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ), бюджетное законодательство состоит из: а) БК РФ, принятого в 1998 году, а введенного в силу с 1 января 2000 г.; б) принятых в соответствии с БК РФ ежегодных федеральных законов о федеральном бюджете; в) ежегодных федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондах; г) ежегодно принимаемых законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ; д) ежегодно принимаемых законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов; е) муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах; ж) иных федеральных законов, законов субъектов РФ, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих соответствующие бюджетные отношения.

— Подзаконные нормативные правовые акты. К ним относятся: указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; акты федеральных органов исполнительной власти, например приказы Министерства финансов РФ; нормативные правовые акты органов государственной исполнительной власти субъектов РФ; муниципальные правовые акты органов местного самоуправления.

— Международные договоры. В бюджетной сфере важным является установление соотношения бюджетного законодательства с международными договорами, поскольку нередко они в полной мере или в части связаны с финансированием из бюджета закрепленных в них договоренностей между странами. В ст. 4 БК РФ содержится норма, соответствующая норме Конституции РФ, которой предусматривается то, что, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством страны, принимаются правила международного договора. Международные договоры РФ применяются в бюджетной сфере непосредственно, за исключением тех случаев, когда из международного договора следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Поскольку по общему признанию бюджетное право — подотрасль финансового права, оно представляет собой определенную систему и включает в себя целый ряд институтов, которые, в свою очередь, группируются в общую и особенную части. К общей части бюджетного права возможно отнести институты, объединяющие нормы, которые устанавливают понятие бюджета, источники и принципы бюджетного регулирования, структуру бюджета, бюджетную систему, бюджетное устройство, бюджетную классификацию, разграничивают компетенцию РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетной сфере и др. К особенной части бюджетного права возможно отнести следующие институты: доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы, их виды, источники, расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы, их виды, основные направления, межбюджетные трансферты и их виды, государственные внебюджетные фонды, бюджетный процесс, его стадии, субъекты, государственный (муниципальный) долг, государственный (муниципальный) финансовый контроль, который осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса, институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства и иные.

Центральное положение бюджетного права как подотрасли в системе финансового права обусловлено центральным положением бюджета в финансовой системе общества как единого основного централизованного фонда денежных средств. С необходимостью формирования государством подобного фонда денежных средств для финансирования общесоциальных целей и задач связаны разрабатываемая и проводимая в обществе налоговая политика, развитие правового регулирования финансовых рынков, банковского кредитования, системы денежного обращения, иных институтов финансовой системы, что зависит и определяется состоянием бюджетной системы в стране, достаточностью бюджетных доходов и расходов, их сбалансированностью.

Бюджетное право, его система находятся в постоянном развитии, что обусловлено объективными процессами, протекающими в экономике, иных сферах. Реформируются традиционные институты бюджетного права, появляются новые, содержащие правовые нормы, направленные на повышение эффективности бюджетной системы в целях наиболее полного финансирования всех возникающих общественных потребностей на конкретном этапе развития страны.

Литература

1. Бюджетный кодекс РФ.

2. Болтинова О. В. Бюджетное право: учебное пособие. М.: Норма, 2010.

3. Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекций. М., 2012.

4. Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971.

5. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

---

Петрова И. В.

Бюджетное правоотношение, его структура, виды

Бюджетное правоотношение существует и развивается как вид финансового правоотношения. Природа финансовых правоотношений определяется тем, что они являются властно-имущественными отношениями, в которых отношения власти неотделимы от имущественных отношений38, и в отличие от других (например, административных) отношений, также являющихся в ряде случаев властно-имущественными, финансово-правовые отношения характеризуются прямой связью с процессом планового собирания и распределения денежных средств39.

Финансово-правовые отношения отличаются публично-правовым характером и представляют собой урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных денежных фондов и доходов40.

Вышесказанное в полной мере относится и к бюджетным правоотношениям.

Бюджетному правоотношению присущи признаки, касающиеся в том числе содержания и субъектного состава:

— возникают в связи и по поводу бюджетной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления;

— возникают в связи с формированием, распределением и использованием централизованных фондов денежных средств публично-правовых образований;

— носят сложный характер, обусловленный многообразием социальных взаимодействий опосредующих бюджетную деятельность публично-правовых образований;

— носят искусственный, «синтетический» характер, так как возникают вследствие принятия правового акта и возможны как следствие данного акта;

— содержанием являются взаимные права и обязанности субъектов наделенными полномочиями в сфере бюджетной деятельности;

— правовой основой является соподчиненная система нормативно-правовых актов, включающая федеральные, региональные и местные (федеральные законы, нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, акты органов местного самоуправления);

— охраняются от нарушений бюджетными мерами государственного принуждения.

Бюджетное правоотношение — общественное отношение, урегулированное бюджетно-правовыми нормами, возникающее в связи с формированием, распределением и использованием централизованных фондов публично-правовых образований41.

Под централизованными фондами денежных средств в науке финансового права принято понимать бюджеты различных уровней бюджетной системы, а именно: федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда медицинского страхования Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации), бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты территориальных Фондов медицинского страхования, бюджеты различных видов муниципальных образований.

Легальное определение бюджетного правоотношения отсутствует, при этом ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены виды бюджетных правоотношений. Структура названной статьи обусловлена группировкой отношений в зависимости от видов бюджетно-правовых норм на материальные и процессуальные (процедурные).

Основываясь на видах норм, можно выделить две группы бюджетных правоотношений.

К первой группе относятся материальные бюджетные правоотношения:

1) по формированию доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

2) по осуществлению расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) по осуществлению государственных (муниципальных) заимствований;

4) по регулированию государственного (муниципального) долга.

Ко второй группе относятся процессуальные (процедурные) бюджетные правоотношения:

1) в процессе составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

2) в процессе рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4) в процессе осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;

5) в процессе осуществления контроля и бюджетного мониторинга;

6) в процессе применения бюджетных мер государственного принуждения.

По мнению Н. А. Саттаровой, к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие в процессе исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства государственной казны, которые функционируют в процессе расходования бюджетных средств бюджетов42.

В то же время основной смысл правоотношения состоит в том, что оно является формой деятельности субъектов43. Поэтому единая сфера возникновения (бюджетная) всех бюджетных правоотношений обусловливает необходимость разграничения бюджетных правоотношений, возникающих в результате бюджетной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (бюджетный федерализм), и правоотношений, возникающих в результате бюджетной деятельности органов местного самоуправления. Такое разграничение основывается на федеративном устройстве государства, при котором муниципальные образования в подлинные федеративные отношения с Российской Федераций и ее субъектами не вступают.

Исходя из соотношения правового статуса участников бюджетных правоотношений возникли предпосылки выделения вертикальных правоотношений муниципальных образований с Российской Федерацией и ее субъектами, вертикальных бюджетных правоотношений муниципальных образований различных видов и горизонтальных бюджетных правоотношений между публично-правовыми образованиями равного правового статуса.

Первые опосредуют связь между Российской Федерацией как субъектом бюджетного правоотношения, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на основе субординации.

Вторые возникают при осуществлении бюджетной деятельности внутри системы местных бюджетов.

Третьи возникают при реализации бюджетных полномочий одноуровневых публично-правовых образований, например между муниципальными районами, городскими поселениями по решению вопросов межмуниципального характера.

Вертикальным строением бюджетной системы Российской Федерации обусловлено возникновение межбюджетных правоотношений, связанных с распределением прав на доходы, обязанностей по осуществлению расходов между бюджетами различных уровней.

Под структурой бюджетных правоотношений понимаются внутреннее строение и взаимосвязь элементов правового отношения. Естественно, субъекты бюджетных правоотношений — это его участники (стороны)44.

В финансово-правовой науке при изучении субъектного состава бюджетных правоотношений особое внимание обращается на различие в понятиях «субъект бюджетного права» и «субъект бюджетного правоотношения» в связи с особенностями их правового состояния.

При реализации своих прав и обязанностей субъект права вступает в бюджетные правоотношения, «приобретает новые свойства, становясь субъектом правоотношения, но, не теряя при этом качеств, которыми он обладал до вступления в них»45, и уже в качестве субъекта правоотношения становится реальным участником, вступившим в конкретное бюджетное правоотношение.

О. В. Болтинова к субъектам бюджетных правоотношений относит:

— Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, которые реализуют полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации через законодательные (представительные), исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления;

— непосредственно законодательные (представительные) органы государственной власти, органы местного самоуправления (местные администрации);

— государственные (муниципальные) организации, получающие бюджетные средства46.

Также, основываясь на нормах бюджетного законодательства, необходимо субъектов бюджетных правоотношений разграничить на две группы:

1) участники бюджетного процесса, наделенные полномочиями на всех стадиях бюджетного процесса, являющиеся субъектами процедурных правоотношений);

2) иные субъекты, получающие бюджетные средства на основании государственного задания, бюджетной сметы, государственного (муниципального) договора (соглашения) и т. п., в результате чего возникают права и обязанности по целевому и эффективному использованию средств, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

К участникам бюджетного процесса относятся: президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.

К иным субъектам бюджетных правоотношений можно отнести: юридических лиц различных организационно-правовых форм (государственные и муниципальные учреждения, публично-правовые компании, государственные корпорации и т. д.); индивидуальных предпринимателей; физических лиц, производителей товаров, работ, услуг.

Литература

1. Болтинова О. В. Бюджетное право: учебное пособие. М., 2019.

2. Бюджетное право: учебник / под ред. Н. А. Саттаровой. М., 2009.

3. Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. М., 2020.

---

Разгильдиева М. Б.

Бюджетное регулирование

Термин «бюджетное регулирование» можно понимать по-разному: в широком или узком значении. В широком значении он может охватывать все формы регулирующего воздействия на бюджетные отношения, выступая одним из синонимов для обозначения бюджетно-правового регулирования в целом, т. е. нормативно-правового регулирования бюджетных отношений. Можно отметить, что в тексте Бюджетного кодекса РФ в действующей редакции этот термин не используется вообще, в том числе и в таком смысловом значении. Однако в этом смысле он часто используется в научных разработках экономического профиля, отражая роль и возможности современных бюджетов в решении актуальных социально-экономических проблем47.

В узком значении этот термин обозначает бюджетно-правовой институт, закрепленный в ранее действующей редакции Бюджетного кодекса РФ. Так, в период с 2000 по 2004 год в Бюджетном кодексе РФ фактически был закреплен институт регулирующих доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который и рассматривался как институт бюджетного регулирования48.

Под регулирующими доходами понимались отчисления (в процентах) от федеральных и региональных налогов и иных платежей, которые на краткосрочной или долговременной основе поступали в нижестоящие бюджеты. Таким образом, часть доходов федерального бюджета направлялась в региональные и местные бюджеты, а часть доходов региональных бюджетов — в местные бюджеты на их территории.

Отчисления могли быть предусмотрены законом о бюджете на очередной финансовый год49, и тогда они имели краткосрочный характер, или они могли быть закреплены законом соответствующего уровня на срок не менее трех лет, т. е. быть предоставлены на долгосрочной основе. Аналогичное полномочие было и у органов местного самоуправления, которые имели право доходы местных бюджетов передавать бюджетам других уровней (ст. 63 БК РФ в недействующей редакции).

Следует отметить, что в формате бюджетно-правового регулирования, которое было закреплено на тот период, институт бюджетного регулирования включал в себя только инструменты перераспределения внутри бюджетной системы доходов соответствующего бюджета в форме установления нормативов отчислений от собственных доходов данного бюджета.

Кроме этих инструментов, перераспределение доходов внутри бюджетной системы также осуществляется посредством института межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты в анализируемый период действия Бюджетного кодекса РФ были определены как формы финансовой помощи из вышестоящего бюджета в нижестоящие50. С точки зрения формально-юридического закрепления предоставление финансовой помощи не относилось к институту бюджетного регулирования, хотя очевидно, что обе эти конструкции (финансовая помощь и бюджетное регулирование) были направлены на решение единой задачи: повышение уровня бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов до минимально необходимого.

Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ (ред. от 29 ноября 2014 г.) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»51 из текста Бюджетного кодекса термины «регулирующие доходы», «формы финансовой помощи», «финансовая помощь» были изъяты, хотя такие инструменты, как нормативы отчислений от собственных доходов бюджета и межбюджетные трансферты, не только остались, но и получили дальнейшее развитие.

В частности, нормативы отчислений от федеральных налогов, зачисляемые в нижестоящие бюджеты, определяются теперь на постоянной основе в ст. 56, 61—61.6 БК РФ. Полномочиями по изменению этих нормативов обладает федеральный законодатель, они могут быть реализованы в форме внесения изменений и дополнений в указанные статьи Бюджетного кодекса РФ.

Региональные и местные налоги и сборы подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. При этом субъект Российской Федерации и муниципальные образования также обладают полномочиями формировать отчисления от своих налоговых и неналоговых доходов в нижестоящие бюджеты.

Так, ст. 58 БК РФ определены полномочия субъектов Российской Федерации по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также неналоговых доходов регионального бюджета, направляемых в бюджеты муниципальных образований на территории данного субъекта Российской Федерации. В частности, предусмотрено, что такие отчисления устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, за исключением закона о региональном бюджете, что обеспечивает постоянно действующий характер таких отчислений. Законом о региональном бюджете отчисления тоже могут устанавливаться, но только по доходам, поступающим в региональный бюджет от уплаты налога на доходы физических лиц. Таким образом, в законе дифференцируются виды отчислений: единые (установленные на постоянной основе региональным законом, кроме закона о бюджете субъекта РФ) и дополнительные от налога на доходы физических лиц (установленные законом о региональном бюджете). Дополнительные отчисления могут быть установлены только от поступающего в региональный бюджет налога на доходы физических лиц.

Кодексом определены минимальные размеры отчислений, которые должны быть предусмотрены для направления в местные бюджеты. Так, общая сумма отчислений, направляемая в адрес местных бюджетов, должна составлять не менее 15 % налоговых доходов консолидированного бюджета данного региона. При этом сумма отчислений от такого дохода регионального бюджета, как акцизы на ряд подакцизных товаров52, должна составлять не менее 10 % от суммы налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Также зафиксирована обязанность субъекта Российской Федерации на постоянной основе установить и нормативы отчислений от ряда неналоговых доходов своего бюджета: денежных взысканий (штрафов), предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; платы за негативное воздействие на окружающую среду; платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации.

В качестве дополнительной гарантии интересов муниципальных образований зафиксирован запрет на изменение размера отчислений в местные бюджеты в течение трех лет с момента введения трехлетнего срока планирования проектов местных бюджетов. Не допускается установление нормативов отчислений в разном размере для муниципальных образований одного вида. В то же время для муниципальных образований разных видов (городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, муниципальные округа, городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы городских округов) нормативы отчислений могут отличаться.

Такие муниципальные образования, как муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением, также обладают полномочиями по установлению нормативов отчислений от «своих» федеральных, региональных и местных налогов и сборов, а также неналоговых доходов в бюджеты поселений и районов на своей территории (ст. 63, 63.1 БК РФ).

Теоретические аспекты бюджетного регулирования активно разрабатываются в современной финансово-правовой науке, несмотря на то что в бюджетном законодательстве этот термин не закреплен. Целесообразность научного осмысления института бюджетного регулирования определяется необходимостью совершенствования сложившегося механизма распределения и перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, применение которого обусловлено задачами России как социального, основанного на принципах федерализма государства.

Так, Р. В. Ткаченко относит к методам бюджетного регулирования: распределение между уровнями бюджетной системы собственных источников доходов бюджетов (нормативы распределения налоговых доходов, установленные в ст. 50, 56, 61 БК РФ; бюджетное правило [ст 96.6 БК РФ]); использование резервных фондов бюджетной системы; межбюджетные трансферты, а также распределение между публично-правовыми образованиями разного уровня расходных обязательств.

В науке предложен и более широкий взгляд на бюджетное регулирование, когда оно рассматривается как комплекс мер, направленных не только на выравнивание бюджетной обеспеченности, но и на стимулирование органов власти и местного самоуправления к более эффективной организации собственной деятельности (Бойко Н. Н.).

Литература

1. Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях (в связи с изменениями бюджетного законодательства в 2020—2021 годах), утв. Минфином России // URL: https://minfin.gov.ru.

2. Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, утв. Минфином России // URL: http://www.minfin.ru.

3. Бойко Н. Н. Актуальные проблемы межбюджетных трансфертов в местных бюджетах // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 10. С. 30—36.

4. Витоль Э. Ю. Межбюджетные отношения: оказание финансовой помощи в контексте финансового выравнивания // Закон. 2018. № 12. С. 175—199.

5. Ткаченко Р. В. Роль бюджетного регулирования в современном обществе // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 11. С. 122—132.

---

Пятковская Ю. В.

Бюджетные ассигнования

Категория «бюджетные ассигнования» впервые легально была определена в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные ассигнования — это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Бюджетные ассигнования являются строго целевыми, адресными и обоснованными. Бюджетные ассигнования доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Бюджетным законодательством Российской Федерации рамочно урегулирован процесс планирования бюджетных ассигнований. При этом на финансовый орган соответствующего уровня возложено полномочие по определению порядка и методики планирования бюджетных ассигнований53 (ст. 174.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

При планировании бюджетных ассигнований необходимо подготовить их обоснование. Как следует из ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, обоснование бюджетных ассигнований — документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде). На главных распорядителей бюджетных средств возлагается осуществление планирования соответствующих расходов бюджета и составление обоснований бюджетных ассигнований (ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Как правило, при формировании обоснований бюджетных ассигнований главными распорядителями используются программно-целевые методы планирования, количественные и качественные показатели деятельности главных распорядителей, установленные государственными (муниципальными) программами, а также характеризующие непрограммные направления деятельности главных распорядителей. За нарушение главным распорядителем бюджетных средств порядка формирования и (или) представления обоснований бюджетных ассигнований применяются меры административной ответственности.

Процесс формирования бюджетных расходов (формирование расходных обязательств, преобразование расходного обязательства в бюджетное путем включения соответствующих затрат в закон [решение] закон о бюджете и т. д.) предопределяет и процедуру формирования бюджетных ассигнований. Так, предварительная оценка объема бюджетных ассигнований по каждому виду расходных обязательств приводится в реестре расходных обязательств. Бюджетные ассигнования утверждаются правовыми финансово-плановыми актами. Так, изначально распределение бюджетных ассигнований утверждается в законе (решении) о бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. На основании утвержденного закона (решения) о бюджете утверждается сводная бюджетная роспись. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по объему бюджетных ассигнований должны соответствовать закону (решению) о бюджете.

С учетом закрепленного в ст. 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа подведомственности расходов бюджетов, основываясь на ведомственной структуре расходов бюджета, бюджетные ассигнования по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств распределяют главные распорядители (распорядители) средств соответствующего бюджета. Оформляется обозначенное действие посредством утверждения бюджетной росписи. При этом право на распределение бюджетных ассигнований существует в неразрывной связи с правом на распределение лимитов бюджетных обязательств54.

Должностные лица финансовых органов, главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств несут административную ответственность за нарушение сроков распределения, отзыва либо доведения бюджетных ассигнований (лимитов бюджетных обязательств) (ст. 15.15.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В рамках финансового года бюджетные ассигнования, равно как и лимиты бюджетных обязательств, прекращают свое действие 31 декабря (ст. 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации). По окончании финансового года одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета представляется пояснительная записка к нему, содержащая в том числе сведения о результатах использования бюджетных ассигнований.

В соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования:

— на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

— на социальное обеспечение населения;

— на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

— на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным [муниципальным] учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

— на предоставление межбюджетных трансфертов;

— на предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

— на обслуживание государственного (муниципального) долга;

— на исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

С учетом конструкции ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепленный в ней перечень форм бюджетных ассигнований носит исчерпывающий характер, что подтверждается судебной практикой55. Необходимость подобной нормы обусловлена потребностью нивелировать коррупционное поведение56 и исключить предоставление публичным органам чрезмерно широких дискреционных полномочий.

Литература

1. Бюджетное право: учебник / Н. Д. Вершило, Т. А. Вершило, О. Н. Горбунова [и др.]; под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018. 400 с.

2. Голубев А. В. Система нормативных оснований расходов бюджетов // Финансовое право. 2016. № 4. С. 9—10.

3. Пятковская Ю. В. Правовое регулирование бюджета субъекта Российской Федерации: монография / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Норма, 2017. 288 с.

---

Болтинова О. В.

Бюджетные меры принуждения

Бюджетные меры принуждения применяются за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного гл. 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно ст. 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком:

— нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

— нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;

— нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета;

— нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов.

Следует отметить, что государственное принуждение — это воздействие государства на поведение лица, нарушающего или нарушившего нормы права. По своему характеру меры государственного принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовосстановительными и карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической ответственности. Ее специфической чертой является то, что она наступает только как результат совершения лицом правонарушения. Другие виды принуждения (предупредительные, пресекательные и правовосстановительные) могут применяться независимо от того, совершило ли лицо правонарушение57.

Содержательную основу различных форм государственного принуждения составляют специфика конкретных мер принуждения, цели, основания и последствия их применения, их материально-правовая регламентация. Конкретная форма государственного принуждения выражается в специфике тех охранительных правоотношений, в рамках которых осуществляются названные разновидности мер государственного принуждения.

Бюджетные меры принуждения применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного гл. 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Законодатель выделяет следующие виды бюджетных мер принуждения:

— бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

— бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

— бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

— приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации к органам, обладающим полномочиями по применению бюджетных мер принуждения, отнесены финансовый орган и Федеральное казначейство. В ст. 306.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено полномочие финансового органа принимать решение о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. Так, в соответствии с п. 2 ст. 306.2 Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения в соответствии с решениями финансового органа об их применении. Исключением относительно полномочий Федерального казначейства является передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Таким образом, в процессе применения мер государственного принуждения за нарушения норм БК РФ непосредственное участие принимают: 1) орган государственного (муниципального) финансового контроля; 2) финансовый орган (финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) и 3) Федеральное казначейство.

Бюджетные меры принуждения применяются в течение тридцати календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения, под которым понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Составы бюджетных правонарушений перечислены в ст. 306.4, 306.5, 306.6, 306.7 и 306.8 БК РФ (нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов).

Перечисляя вышеуказанные составы правонарушений, следует отметить, что в КоАП РФ закреплены следующие семнадцать составов нарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 15.15); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 15.15.1); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 15.15.2); нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 15.15.3); нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций (ст. 15.15.4); нарушение условий предоставления субсидий (ст. 15.15.6); нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет (ст. 15.15.7); нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий (ст. 15.15.8); несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи (ст. 15.15.9); нарушение порядка принятия бюджетных обязательств (ст. 15.15.10); нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств (ст. 15.15.11); нарушение запрета на размещение бюджетных средств (ст. 15.15.12); нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга (ст. 15.15.13); нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде (ст. 15.15.14); нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.15); нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства (ст. 15.15.16)58.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июня 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.

3. Бюджетное право: учебник / под ред. Н. А. Сатаровой. М.: Деловой двор, 2009. С. 274.

4. Саттарова Н. А. Меры государственного принуждения в бюджетной сфере как фактор эффективного функционирования финансовой системы // Lex Russica. 2015. № 8.

---

Бубнова О. Ю.

Бюджетные полномочия

Бюджетные полномочия — права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Данные права и обязанности устанавливаются Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Законодательное определение бюджетных полномочий дается в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ59. Исходя из того, что бюджетные полномочия состоят из прав и обязанностей субъектов, можно говорить о бюджетных правах, которые принадлежат как конкретным представительным и исполнительным органам власти разного уровня, так и государству в целом, национально-государственным образованиям.

В советском и российском законодательстве, в юридической литературе широко применялся термин «бюджетные права» для характеристики прав государства, его административно-территориальных единиц и соответствующих органов государственной власти в сфере бюджетных правоотношений. Права в данном случае понимались как мера возможного поведения. В настоящее время для правовой характеристики государства и государственно-территориальных образований широко используется термин «компетенция». Компетенция включает предметы ведения и полномочия. В ведении Российской Федерации, согласно п. 3 ст. 71 Конституции РФ, находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В Бюджетном кодексе РФ (ст. 7) определена компетенция Российской Федерации как суверенного государства, субъекта международного права. В силу этого Российская Федерация имеет право на самостоятельный бюджет. Однако статья называется «Бюджетные полномочия Российской Федерации». В теории права полномочия предоставляются законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу. Следовательно, закрепленная в ст. 7 БК РФ компетенция Российской Федерации как государства реализуется через полномочия, которые принадлежат органам представительной и исполнительной власти.

Бюджетная компетенция — это основа бюджетно-правового статуса Российской Федерации, реализуемая через осуществление полномочий органами государственной власти РФ и включающая следующие элементы:

— предметы ведения Российской Федерации в бюджетной сфере;

— права и обязанности Российской Федерации в бюджетной сфере;

— гарантии бюджетных прав;

— ответственность Российской Федерации в сфере реализации бюджетных полномочий.

Бюджетные полномочия Российской Федерации можно разделить на две группы:

1) полномочия, связанные с определением общих принципов и основ организации и функционирования бюджетной системы на всех ее уровнях;

2) полномочия, относящиеся непосредственно к федеральному уровню власти.

К первой группе полномочий относятся, в частности:

1) установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

2) определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

3) установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти бюджетной отчетности;

4) установление порядка разграничения расходных обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

5) определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

6) определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы РФ;

7) определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

8) установление порядка осуществления заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, управления долгом РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного долга РФ;

9) установление бюджетной классификации РФ и общего порядка ее применения.

Ко второй группе полномочий относятся:

1. Установление порядка:

а) составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

б) утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

в) осуществления контроля за их исполнением;

г) утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

д) составления отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ.

2. Определение порядка установления и исполнения расходных обязательств РФ.

3. Определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы РФ.

4. Предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

5. Осуществление государственных заимствований РФ и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом РФ и др.

Характер бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ определяется федеративным устройством Российской Федерации. Основные бюджетные полномочия субъектов РФ определены в ст. 8 БК РФ60, детально они регламентируются нормативными правовыми актами соответствующих субъектов РФ.

Полномочия субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений состоят из двух групп:

1) полномочия, которые касаются всей бюджетной системы субъекта РФ, включающей в себя собственно бюджет этого субъекта и местные бюджеты;

2) полномочия, которые относятся исключительно к бюджету субъекта РФ непосредственно.

К первой группе можно отнести следующие полномочия:

1) установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности;

2) определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта РФ;

3) установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

4) установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

5) установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от отдельных неналоговых доходов, под­лежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ;

6) временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления.

Ко второй группе можно отнести следующие полномочия:

1) установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта РФ, утверждения и исполнения бюджета субъекта РФ, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении;

2) установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ;

3) предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;

4) установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;

5) осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта РФ, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта РФ и иные бюджетные полномочия.

Расширены бюджетные полномочия городов федерального значения — Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Помимо перечисленных, органы государственной власти указанных субъектов РФ вправе: определять источники доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований; устанавливать нормативы отчислений в бюджеты внутригородских муниципальных образований от федеральных, региональных или местных налогов и сборов; определять объем и порядок предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований; определять объем, порядок предоставления и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований и т. п.

Особенности бюджетных полномочий местных органов власти определяются системой местного самоуправления. Общие полномочия органов местного самоуправления в области бюджетных правоотношений установлены ст. 9 БК РФ61, которые детально регламентируются законами соответствующего субъекта РФ, а также нормативными правовыми актами самих муниципальных образований.

К полномочиям органов местного самоуправления относятся:

1. Установление порядка:

— составления и рассмотрения проекта местного бюджета;

— утверждения и исполнения местного бюджета;

— осуществления контроля за исполнением местного бюджета и утверждения отчета об исполнении местного бюджета.

2. Составление и рассмотрение проекта местного бюджета.

3. Утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета; установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования.

4. Определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

5. Осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами.

6. Детализация объектов бюджетной классификации РФ в части, относящейся к соответствующему местному бюджету, и иные бюджетные полномочия.

Исходя из структуры органов местного самоуправления органам местного самоуправления муниципальных районов, наряду с указанными выше полномочиями, предоставлены также полномочия по:

1) установлению в соответствии с законодательством нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов;

2) установлению в соответствии законодательством нормативов отчислений доходов в бюджеты городских, сельских поселений от отдельных неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов;

3) установлению порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

4) предоставлению межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

5) составлению отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

К бюджетным полномочиям городских округов с внутригородским делением относятся также полномочия по:

1) установлению в соответствии с законодательством налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты городских округов с внутригородским делением;

2) установлению нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских районов от отдельных неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты городских округов с внутригородским делением;

3) установлению порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов, предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов;

4) составлению отчета об исполнении консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением.

В то же время органы местного самоуправления поселений, районов округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, помимо бюджетных полномочий, отнесенных к компетенции муниципальных органов, осуществляют бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения, района, округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя.

Литература

1. Бюджетная система и система налогов и сборов Российской Федерации: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. 272 с.

2. Грачева Е. Ю. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный): научно-популярное издание. 3-е изд. М.: Проспект, 2016. 687 с.

---

Лагутин И. Б.

Бюджетный аудит

Бюджетный аудит представляет собой отдельное направление деятельности органов государственного аудита (контроля), контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иных органов бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти по анализу и оценке эффективности деятельности субъектов, участвующих в бюджетных правоотношениях, а также в иных публично-управленческих отношениях, связанных с реализацией бюджетной политики государства.

В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» указывается, что «Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию»62. Следовательно, понятие «внешний государственный аудит» впервые в российской практике получило нормативное закрепление. Более того, в данном законе имеются указания и на некоторые разновидности государственного аудита. Так, впервые законодательно определяется содержание стратегического аудита, заключающегося в проведении Счетной палатой Российской Федерации аудита «реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации» (п. 5 ст. 5 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»).

В России аудит разделяется на несколько видов, а именно: проводимый негосударственными аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами, но инициированный государством (обязательный аудит); проводимый государственными структурами в отношении государственных и негосударственных органов (это деятельность, выходящая за рамки традиционных контрольных мероприятий, направленная в первую очередь на выявление эффективности деятельности субъектов в самых различных сферах публичных отношений); внутренний финансовый аудит, направленный на определение эффективности финансового управления внутри публично-правовой структуры.

В современной науке и практике понятия «бюджетный аудит» и «финансовый контроль» чаще всего отождествляются. Как правило, это связано с неоднозначным толкованием положений действующего законодательства. На эту проблему обращает внимание Е. В. Рябова, которая указывает, что «спектр задач государственного аудита гораздо шире, нежели государственного финансового контроля»63.

Важно понимать, что понятие «бюджетный аудит» применимо лишь в отношении аудита бюджетной деятельности государства и органов местного самоуправления.

Под термином «внешний аудит» в большинстве случаев понимают именно аудиторскую деятельность, то есть деятельность аудиторов и аудиторских организаций «по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами». Такой аудит имеет два вида: инициативный (добровольный) и обязательный аудит. По объектам аудит разделяют на банковский аудит, аудит страховых организаций, аудит бирж, аудит инвестиционных институтов и аудит внебюджетных фондов и т. д. Однако под термином «внешний аудит» рядом авторов также понимается и деятельность Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, так как такие органы в научной литературе часто именуют не иначе как внешние органы финансового контроля. В ст. 270.1 БК РФ «Внутренний финансовый аудит» устанавливается возможность создания органами исполнительной власти (органами местной администрации) подразделений внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющих разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

В соответствии со ст. 160.2-1 БК РФ, внутренний финансовый аудит представляет собой особый вид деятельности по формированию и предоставлению руководству необходимой информации о результатах оценки исполнения бюджетных полномочий, в том числе заключения о достоверности бюджетной отчетности, а также предложений о повышении качества финансового менеджмента, о повышении результативности и экономности использования бюджетных средств, заключения о результатах исполнения решений, направленных на повышение качества финансового менеджмента. То есть внутренний финансовый аудит — это не финансовый контроль в чистом виде, а это особый вид управленческой деятельности, направленный на повышение качества организации и осуществления финансовой работы органа исполнительной власти. Следовательно, внутренний финансовый аудит необходимо рассматривать в большей степени как административный или управленческий контроль, в котором, однако, содержатся отдельные элементы финансового контроля как института финансового права.

Важно также отметить, что бюджетный аудит в настоящее время в России представлен в большей степени в форме аудита эффективности бюджетных расходов.

Традиционно аудит эффективности рассматривается в качестве средства, направленного на выявление неэффективного поведения в процессе использования бюджетных средств. По мнению В. А. Жукова, аудит эффективности — это проверка эффективности деятельности объектов контроля по использованию финансовых, материальных и природных ресурсов и разработка системы мер по устранению выявленных нарушений, недостатков и проблем64. А. Н. Саунин определяет аудит эффективности как «разновидность финансового контроля государственных средств, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти и других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач»65. В настоящее время активно развивается не только последующий, но и предварительный аудит эффективности.

Потребность в аудите эффективности в системе бюджетного аудита обуславливается, прежде всего, качественными изменениями в законодательстве. Практической целью реализации аудита эффективности должно стать не только повышение результативности бюджетных расходов, но и повышение качества управленческих решений в сфере публичных финансов.

Литература

1. Лагутин И. Б. Бюджетный контроль и бюджетный аудит в Российской Федерации: проблемы системности и особенности правового регулирования / отв. ред. и авт. пред. Н. М. Артемов. М.: Юрлитинформ, 2015.

2. Лагутин И. Б. К вопросу об организации внутреннего финансового аудита в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Финансовое право. 2020. № 5. С. 11—14.

3. Рябова Е. В. Государственный аудит: возможность закрепления данного понятия в российском законодательстве // Юридический мир. 2013. № 2. С. 15.

---

Артюхин Р. Е.

Бюджетный контроль, его субъекты

Законодательство Российской Федерации, включая бюджетное, не использует понятие бюджетного контроля, поэтому вопрос о его содержании и рамках является дискуссионным.

В научной литературе бюджетный контроль определяется как часть финансового контроля наряду с налоговым, валютным, банковским контролем и др. Такое мнение высказывали Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова, Д. Л. Комягин и другие ученые. От других направлений финансового контроля бюджетный контроль отличается по своему объекту, субъектам, целям и задачам.

Можно выделить три позиции, различающиеся по определению границ бюджетного контроля относительно государственного финансового контроля, легальное определение которого содержится в бюджетном законодательстве.

Кучеров И. И. отмечал, что бюджетный контроль соотносится с государственным финансовым контролем как частное с общим, являясь при этом одним из важнейших его направлений. Таким образом, первая позиция предполагает, что бюджетный контроль является составной частью государственного финансового контроля.

Вторая позиция позволяет поставить знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Бюджетный кодекс содержит разд. IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», при этом, поскольку сам Бюджетный кодекс регулирует бюджетные правоотношения, термин «бюджетный контроль» порой используется в отношении государственного (муниципального) финансового контроля, регулируемого БК РФ.

Третья группа авторов обосновывает, что бюджетный контроль шире, чем государственный финансовый контроль, так как он включает в себя все виды контроля в сфере бюджетных отношений.

Несмотря на отсутствие легального определения, понятие бюджетного контроля активно используется в научной литературе. Значительным количеством авторов бюджетный контроль определяется как деятельность по проверке законности, своевременности, целесообразности правильности, эффективности и результативности образования, распределения и использования денежных фондов соответствующего публично-правового образования. При этом отмечается тот факт, что бюджетный контроль сопровождает деятельность участников бюджетного процесса, осуществляясь на всех стадиях бюджетного процесса и даже за пределами бюджетного периода (О. В. Болтинова, Д. Л. Комягин). Крохина Ю. А. определила рамки бюджетного контроля как разновидности государственной правовой деятельности и одновременно разновидности управленческой деятельности государства в финансовой сфере.

В целом можно отметить, что осуществление бюджетного контроля в разной степени присуще всем органам власти. В соответствии с конституционным принципом разделения властей каждая ветвь власти имеет определенные механизмы бюджетного контроля. Так, например, Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» предусматривает осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений при рассмотрении и утверждении проекта федерального закона о федеральном бюджете, рассмотрении отдельных вопросов исполнения федерального бюджета на заседаниях комитетов и комиссий палат, рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета.

При этом законодательная и исполнительная ветви власти могут осуществлять бюджетный контроль как напрямую, так и через формирование специальных контрольных органов. Контрольными полномочиями в бюджетной сфере обладает и Президент Российской Федерации.

Бюджетный контроль (в широком смысле) осуществляется отдельными участниками бюджетного процесса: главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами поступлений в бюджет в форме внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Администраторы бюджетных средств также обеспечивают контроль соблюдения получателями межбюджетных трансфертов условий, установленных при их предоставлении.

Действующая на сегодняшний день редакция БК РФ определяет, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется «в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета»66.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль, определяемый Бюджетным кодексом, подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Современные подходы к бюджетному контролю отдают приоритет предварительному контролю как способу предотвращения нарушений перед последующим. Такая организация контрольных процессов позволяет сократить количество бюджетных нарушений и, соответственно, необходимость применения бюджетных мер принуждения.

Законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления образуют органы внешнего финансового (бюджетного) контроля, исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления — органы внутреннего финансового (бюджетного) контроля.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В рамках осуществления бюджетного контроля Счетная палата осуществляет контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета, а также контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций). Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют:

— контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

— контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов;

— контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета;

— контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств;

— контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств;

— контроль в сфере закупок67.

Раздел IX Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет виды и объекты контроля, методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению контроля, представления и предписания органов государственного (муниципального) финансового контроля. Методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, согласно Бюджетному кодексу, являются проверка, ревизия, обследование. Проверка — это документальное и фактическое изучение законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Ревизия — комплексная проверка деятельности объекта контроля. Под обследованием Бюджетный кодекс понимает анализ и оценку состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.

Список объектов государственного (муниципального) финансового контро­ля очень широк, в него включаются как участники бюджетного процесса, так и публично-правовые образования и юридические лица, использующие средства из бюджетов:

— Главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

— Финансовый орган публично-правового образования, бюджету которого предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация).

— Государственные (муниципальные) учреждения.

— Государственные (муниципальные) унитарные предприятия.

— Государственные корпорации (компании), публично-правовые компании.

— Хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

— Юридические лица, за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; индивидуальные предприниматели, физические лица, являющиеся:

• юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, получающими средства из соответствующего бюджета на основании договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов, кредиты, обеспеченные государственными и муниципальными гарантиями;

• исполнителями (поставщиками, подрядчиками) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов.

— Органы управления государственными внебюджетными фондами.

— Юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.

— Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации68.

Литература

1. Артюхин Р. Е., Козырин А. Н., Ялбулганов А. А. Государственный финансовый контроль: федеральные институты. М.: Норма, 2023. 216 с.

2. Болтинова О. В. Бюджетное право. М.: Норма, 2018. 256 с.

3. Государственный контроль в финансово-бюджетной сфере / под ред. Р. Е. Артюхина, Э. А. Исаева. М.: Прометей. 2023. 648 с.

4. Грачева Е. Ю. Финансовое право. Схемы с комментариями: учебное пособие. М.: Проспект, 2022. 112 с.

5. Комягин Д. Л. Бюджетное право. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2018. 533 с.

6. Крохина Ю. А. Бюджетное право России. М.: Юрайт, 2019. 375 с.

7. Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. 315 с.

---

Покачалова Е. В.

Бюджетный кредит

Бюджетный кредит, согласно Бюджетному кодексу РФ, представляет собой один из самостоятельных видов государственного (муниципального) долга. Бюджетный кредит — это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных [муниципальных] учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах (ст. 6, 93.2 БК РФ).

К источникам правового регулирования отношений, касающихся бюджетного кредита, относится, прежде всего, БК РФ, а конкретно: ст. 93.2 «Бюджетные кредиты», ст. 93.3 «Предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам», ст. 93.5 «Бюджетные кредиты за счет средств целевых иностранных кредитов», ст. 93.6 «Бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счете бюджета», гл. 15 «Внешние долговые требования Российской Федерации».

Таким образом, при регулировании отношений в сфере предоставления и использования бюджетного кредита приоритет остается за нормативными правовыми актами, регламентирующими бюджетные отношения, т. е. за публичным финансовым (бюджетным) правом. Договорные отношения в обозначенной сфере регламентируются гражданским законодательством.

В научной литературе вопрос о правовой природе данных отношений достаточно дискуссионен. Большинство авторов однозначно считают, что правоотношения в сфере организации и функционирования бюджетных кредитных отношений относятся к предмету финансового права, поскольку государственный, муниципальный и бюджетный кредиты, как разновидности публичного кредита, влекущие образование публичного долга, входят в состав финансовой системы Российского государства в качестве самостоятельного звена. В связи с чем указанная сфера является приоритетной сферой регулирования российского финансового права69. В качестве дополнительных аргументов в пользу финансово-правовой природы бюджетно-кредитных отношений в литературе приводится также и то обстоятельство, что «предоставление бюджетных средств из одного бюджета другому бюджету есть не что иное, как их перераспределение в рамках бюджетной системы РФ»70. Однако рядом авторов и судебной практикой поддерживается точка зрения, что эти отношения подлежат гражданско-правовому регулированию.

Исследование вопросов бюджетного кредита и на сегодняшний день является актуальным, что подтверждается интересом со стороны ученых к данному вопросу.

Бюджетный кредит, в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ, может предоставляться: 1) Российской Федерации; 2) субъекту РФ; 3) муниципальному образованию; 4) юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства РФ, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Бюджетный кредит, таким образом, является самостоятельным инструментом реализации финансово-правовой (бюджетно-правовой) политики государства, способствует реализации задач и функций публично-правовых образований, поэтому не случайно, что важнейшие правила правового регулирования, касающиеся организации бюджетно-кредитных правоотношений, закреплены в бюджетном законодательстве РФ, и лишь порядок заключения договора регламентирован ГК РФ. При этом даже форму названного договора разрабатывает и утверждает Министерство финансов РФ71.

По общему правилу бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной (неурегулированной) задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц — неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Источником предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам могут выступать исключительно средства целевых иностранных кредитов либо же средства бюджетов субъектов РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Эти регионы и местности отличаются ограниченным сроком завоза грузов. Сами же кредиты предоставляются в данном случае для целей закупки и доставки топлива и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства РФ, в соответствующие субъекты РФ.

В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ, Федеральным законом от 2 августа 2019 г. № 307 впервые предусмотрена возможность предоставления бюджетного кредита государственному внебюджетному фонду Российской Федерации (в порядке, предусмотренном ст. 93.6 БК РФ)72.

Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. При утверждении бюджета определяются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок его предоставления, бюджетные ассигнования для его предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов. Заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в порядке и сроки, установленные условиями предоставления кредита и (или) договором.

Важным условием предоставления бюджетного кредита является предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением). Данное требование не распространяется на случаи, когда заемщиком выступают Российская Федерация, субъект Российской Федерации, государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ». В качестве обеспечения выступают исключительно банковские гарантии, поручительства, государственные (муниципальные) гарантии, залог имущества в размере не менее 100 % предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень надежности (ликвидности).

Кроме того, для юридических лиц обязательным условием предоставления бюджетного кредита также является проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица — получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя органами, указанными в п. 4 ст. 93.2 БК РФ, или, по их поручению, уполномоченным лицом, а также дача согласия на проведение органом финансового контроля проверок соблюдения условий, целей и порядка его предоставления, которые включаются в договор наряду с положением об ответственности получателя бюджетного кредита за нарушение обязательств в соответствии с законодательством РФ.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам по общему правилу могут предоставляться на срок до пяти лет. Исключения предусмотрены только для бюджетных кредитов субъектам РФ, выдаваемым им за счет средств целевых иностранных кредитов, бюджетных кредитов для погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в виде обязательств по государственным (муниципальным) ценным бумагам и кредитам, полученным от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций и в некоторых других случаях, специально оговоренных в п. 1 ст. 93.3 БК РФ.

Цели предоставления, размеры платы за пользование бюджетным кредитом устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете.

Бюджетные кредиты, в соответствии с бюджетным законодательством, могут предоставляться на различные общественно значимые цели, основными среди которых являются: частичное покрытие дефицита бюджета; закупка и доставка топлива, муки и других товаров за счет средств бюджетов РФ, на которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов; пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов); покрытие временных кассовых разрывов; финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, финансовое обеспечение реструктуризации обязательств (задолженности) в пределах бюджетных ассигнований; ликвидация последствий катастроф и стихийных бедствий на территории РФ. Бюджетные кредиты могут также предоставляться на цели, предусмотренные программой внешних заимствований Российской Федерации и др.

Правительству РФ, в соответствии с п. 12 ст. 93.2, предоставлено право устанавливать правила (основания, порядок и условия) списания и восстановления в учете задолженности юридических лиц по денежным обязательствам перед Российской Федерацией.

Значительные полномочия в сфере бюджетного кредита в части контроля за соблюдением условий предоставления и использования бюджетных кредитов возложены на Федеральное казначейство. Федеральному казначейству же предоставляется также право требования от имени Российской Федерации возврата (погашения) задолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), государственного внебюджетного фонда Российской Федерации по денежным обязательствам перед Российской Федерацией по возврату бюджетного кредита на пополнение остатка средств на едином счете бюджета (п. 9 ст. 93.6 БК РФ). Порядок взыскания непогашенных бюджетных кредитов регламентируется Министерством финансов Российской Федерации73.

Литература

1. Армасова Е. Р. Бюджетный кредит: изменения законодательства и судебная практика // Бюджет. 2014. № 8. С. 38—41.

2. Нечаев К. А. Кредит по российскому налоговому и бюджетному праву: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.

3. Нечаев К. А. Кредит по российскому бюджетному праву: проблемы развития // Российский юридический журнал. 2011. № 4. С. 219—221.

4. Покачалова Е. В., Рыбакова С. В. Финансовая правосубъектность участников отношений в сфере публичного (государственного) и частного (банковского) кредитования // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 4 (44). С. 253.

---

Болтинова О. В.

Бюджетный процесс

Бюджетный процесс — это регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Термин «процесс» (лат. processus — прохождение, продвижение) означает последовательную смену состояний, тесную связь закономерно следующих друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение74.

Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательная смена состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс. При этом необходимо подчеркнуть, что последовательность стадий не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного процесса, которые отражают последовательную смену стадий, цикличный характер, смену прав и обязанностей участников бюджетного процесса75.

Процессуальные бюджетные правоотношения не существуют изолированно, они неразрывно связаны с материальными бюджетными правоотношениями. Процессуальным институтом бюджетного права является институт бюджетного процесса, который имеет публичный характер.

Институт бюджетного процесса объединяет нормы бюджетного права, регулирующие круг однородных и образующих отдельную группу бюджетно-процессуальных общественных отношений, то есть отношений, регулирующих порядок составления проектов бюджетов, их рассмотрения и утверждения, исполнения бюджетов и осуществления бюджетного учета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а также осуществления бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Периодичность бюджета представляет собой процесс, при котором происходит последовательная смена одной стадии другой76.

Бюджетный процесс можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле. Деятельность исполнительных и законодательных органов власти по внесению на рассмотрение, рассмотрению и утверждению бюджетного плана на конкретный финансовый год, регламентированная нормами права, — это бюджетный процесс в узком смысле. При этом отмечают, что бюджетный процесс в узком смысле во многом совпадает с законодательным процессом. В свою очередь, «бюджетный процесс в широком понимании» определяется как процесс реализации бюджетной деятельности и составная часть финансово-правового процесса отрасли финансового права. Любая деятельность требует определения собственной процедуры, своей процессуальной формы. Процессуальная форма необходима для любой правотворческой и правоприменительной деятельности, а поскольку бюджетная деятельность базируется на этих видах, то своя специфика процедуры организации бюджетной системы, формирования доходов и расходов бюджетов, бюджетного планирования, исполнения и контроля присуща ей77.

Понятие бюджетного процесса в его широком значении характеризуется различными качествами. Прежде всего, это порядок (форма) реализации бюджетной деятельности, включающий процедуру решения конкретно-индивидуальных дел в сфере бюджетной деятельности, и порядок формирования мер принуждения. Эта форма осуществления бюджетных прав общественно-территориальных образований и компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. В самой структуре бюджетного процесса в его широком понимании обособляется порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по стадийному проведению бюджета как финансово-планового акта во всем его прохождении.

Бюджетный процесс в широком понимании рассматривается как закрепленная в законах и подзаконных нормативных актах деятельность органов власти, не ограничивающаяся внесением на рассмотрение, рассмотрением, принятием и обнародованием бюджетного плана на ближайший финансовый год. Помимо этого, бюджетный процесс в широком смысле включает в себя деятельность органов государства по составлению бюджетного плана, исполнению бюджетного плана, составлению отчета о его исполнении и утверждению этого отчета. Кроме того, в это понятие входят и формирование бюджетных фондов, и расходование средств из них согласно утвержденному бюджетному плану, а также контроль за соответствием утвержденному бюджетному плану всех поступающих в бюджетные фонды средств и расходов из бюджетных фондов. По данной точке зрения бюджетный процесс не ограничивается деятельностью только государственно-властных органов, но и включает также деятельность налогоплательщиков, плательщиков иных сборов, пошлин, штрафов (в части, касающейся внесения денежных средств в бюджетные фонды), деятельность предприятий, учреждений, организаций в части расходования ими денежных средств, выделенных из бюджетных фондов согласно утвержденному плану78.

Бюджет ежегодно принимается и утверждается в нашем государстве. Финансовый (бюджетный) год на территории Российской Федерации устанавливается на двенадцать месяцев с 1 января по 31 декабря текущего года (ст. 12 БК РФ), то есть соответствует календарному году. Финансовый год в России не всегда совпадал с календарным. После Великой Октябрьской социалистической революции бюджетный период в РСФСР ограничивался шестью месяцами в пределах календарного года. В 1918 и 1919 годах в РСФСР были составлены и утверждены четыре полугодовых бюджета на период с 1 января по 30 июня и с 1 июля по 31 декабря. По постановлению СНК РСФСР от 23 декабря 1919 г. бюджетный период был продлен с шести месяцев до одного года, и бюджет на 1920 год составлялся уже на срок с 1 января по 31 декабря. В период восстановления народного хозяйства перспективы хозяйственного года в большой мере зависели от результатов развития сельского хозяйства, поэтому государственный бюджет утверждался на период с 1 октября по 30 сентября79. И только 20 сентября 1930 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О переносе начала хозяйственного года с 1 октября на 1 января»80.

Закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законом (решением) о бюджете. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823).

Таким образом, бюджетный процесс — это регламентированная нормами бюджетно-процессуального права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Литература

1. Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М.: Юридическая литература, 1976.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июня 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

3. Дьяченко В. П. Финансово-кредитный словарь. Т. 1. М., 1961.

4. Лехина И. В., Петрова Ф. Н. Краткий словарь иностранных слов. М., 1952.

5. Мальцева И. Н. Организация бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2005.

6. Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1972.

7. Полын И. И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001.

8. Ровинский Е. А. Советское финансовое право. М.: Юридическая литература, 1978.

---

Ногина О. А.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов

Бюджет государственного внебюджетного фонда — форма образования и расходования публичного фонда денежных средств, образуемый в рамках бюджетной системы Российской Федерации, организационно обособленный от федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, управляемый специально созданными государством юридическими лицами и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение по болезни, по инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов как совокупность финансовых средств являются неотъемлемой частью бюджетной системы России (ст. 10 БК РФ), что обусловливает распространение и применение в отношении этих бюджетов основных положений и принципов бюджетного законодательства. В то же время существенное обособление средств ГВФ в рамках бюджетной системы, вызванное необходимостью достижения специфических публичных целей, создает необходимость введения особого правового режима в отношении средств бюджетов фондов.

Режим обособленности бюджетов государственных внебюджетных фондов установлен в целом ряде законодательных актов и предусматривает то, что средства ГВФ не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и иных фондов денежных средств и изъятию не подлежат81.

Бюджеты фондов включаются в бюджетную систему России только на ее федеральном и региональном уровнях, т. е. возможно создание самостоятельных только федеральных или региональных государственных внебюджетных фондов. Что же касается третьего (местного) уровня бюджетной системы РФ, то необходимо учитывать, что, во-первых, невозможно создание именно государственных внебюджетных фондов на местном уровне, поскольку система местного самоуправления, согласно Конституции РФ, отделена от системы государственной власти; во-вторых, в составе экономической основы местного самоуправления не предусматривается возможность создания муниципальных внебюджетных фондов как публичных денежных фондов, предназначенных для социальных нужд, а у представительных органов муниципальных образований отсутствуют полномочия по принятию их бюджетов.

Правовой формой бюджетов ГВФ признаются только федеральный закон или закон субъекта РФ (ст. 11 БК РФ), принимаемые соответственно Федеральным Собранием РФ или представительными (законодательными) органами власти субъектов РФ одновременно с принятием законов о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Средства бюджетов федеральных и территориальных ГВФ, создаваемых в силу предписаний федерального законодательства, предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации (ст. 13, 14 и 15 БК РФ). В свою очередь, в соответствии с п. 2 ст. 85 БК РФ возможность исполнения за счет средств территориальных ГВФ расходных обязательств субъектов РФ предусматривается только в случаях, определяемых в федеральных законах, регламентирующих деятельность территориальных ГВФ. Отчасти это обстоятельство обусловлено тем, что доходы территориальных ГВФ, так же как и федеральных, формируются в большей степени за счет обязательных платежей, взимаемых с организаций и физических лиц, которые вправе устанавливать и вводить только Российская Федерация.

Доходы бюджетов ГВФ формируются особым образом — в большинстве своем за счет изъятий обязательных платежей (страховых взносов) у организаций и физических лиц, а также за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов. Администрирование страховых взносов, уплачиваемых организациями, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами, осуществляется налоговыми органами, за исключением страховых взносов на страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, страховых взносов на ОМС неработающего населения, а также страховых взносов, уплачиваемых на добровольной основе в бюджеты внебюджетных фондов.

В

Ситник А. А.

Валютное правонарушение

Валютное правонарушение — виновно совершенное противоправное (в нарушение валютного законодательства) деяние (действие или бездействие) субъекта валютных правоотношений, за которое действующим законодательством установлена ответственность.

В науке предлагаются и иные сходные определения валютного правонарушения. Так, И. И. Кучеров указывает на то, что нарушение валютного законодательства представляет собой общественно опасное виновное противоправное деяние (действие или бездействие), нарушающее установленный порядок осуществления операций с валютой и валютными ценностями, за которое законодательством предусмотрена юридическая ответственность1.

Валютное правонарушение, как и иные правонарушения, характеризуется следующими признаками:

1) это определенный поведенческий акт — деяние субъекта валютных правоотношений, которое может выражаться в активном поведении (действие) или пассивном поведении (бездействие);

2) противоправность — соответствующее деяние запрещено нормами действующего законодательства;

3) вредоносность (общественная вредность) — противоправное деяние наносит ущерб нормальному функционированию урегулированным нормами валютного права общественным отношениям;

5) виновность — характеризует психическое отношение правонарушителя к совершенному им противоправному деянию, а также последствиям данного деяния последствиям;

6) правонарушение должно быть совершено деликтоспособным лицом, т. е. субъектом, который может нести ответственность;

7) правонарушение является юридическим фактом, которое порождает охранительное правоотношение.

Состав валютного правонарушения включает в себя объект, субъект, объективную и субъективную сторону правонарушения.

Объектом валютного правонарушения являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления валютных операций и проведения валютного контроля.

Субъект валютного правонарушения — лицо, нарушившее нормы валютного законодательства Российской Федерации. Субъектами валютного правонарушения выступают резиденты и нерезиденты. Особыми субъектами валютного правонарушения являются профессиональные участники внешнеэкономической деятельности, а также уполномоченные банки. Последние привлекаются к ответственности в соответствии с положениями Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Объективная сторона валютного правонарушения — деяния субъектов валютных правонарушений, выражающиеся в действии или бездействии, влекущие за собой нарушение норм валютного законодательства. Обязательными элементами объективной стороны являются само противоправное деяние, его результат, а также причинная связь между деянием и наступившими негативными последствиями.

Субъективная сторона валютного правонарушения — это внутреннее отношение правонарушителя к совершенному им деянию. Валютное правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности.

Валютные нарушения могут быть классифицированы в зависимости от отраслевой принадлежности законодательства, которым устанавливаются санкции за противоправные деяния:

1. Валютные правонарушения, ответственность за которые устанавливается законодательством об административных правонарушениях:

— незаконные валютные операции (ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ);

— нерепатриация валюты (ч. 4—4.3, 5—5.3. ст. 15.25 КоАП РФ);

— несообщение (несвоевременное сообщение) об открытии счета (ч. 2, 2.1. ст. 15.25 КоАП РФ);

— нарушения в сфере учета и отчетности по валютным операциям (ч. 6–6.5 ст. 15.25 КоАП РФ).

2. Валютные правонарушения, ответственность за которые устанавливается уголовным законодательством:

— уклонение от исполнения обязанностей по репатриации денежных средств в иностранной валюте или валюте Российской Федерации (ст. 193 УК РФ);

— совершение валютных операций по переводу денежных средств в иностранной валюте или валюте Российской Федерации на счета нерезидентов с использованием подложных документов (ст. 193.1 УК РФ);

— контрабанда наличных денежных средств и (или) денежных инструментов (ст. 200.1 УК РФ).

3. Валютные правонарушения, ответственность за которые устанавливается банковским законодательством (ст. 74 Закона о Банке России).

Литература

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.

2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

3. Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

4. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

5. Кучеров И. И. Валютное право России: академический курс лекций. М.: Юстицинформ, 2011. 232 с.

---

Ситник А. А.

Валютное регулирование

Валютное регулирование — процесс целенаправленного воздействия государства на валютные отношения резидентов и нерезидентов при помощи правовых и экономических методов, направленных на обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка того или иного государства (группы государств).

В силу объективных обстоятельств валюты одних государств обладают более устойчивым и высоким курсом, в сравнении с валютами других стран. В связи с этим граждане и юридические лица с бóльшим желанием приобретают иностранную валюту, которую можно в дальнейшем использовать для сохранения капитала и осуществления расчетов. Все это приводит к вытеснению национальной валюты из обращения, что неприемлемо для любого государства, заинтересованного в проведении самостоятельной политики. В то же время, по справедливому замечанию И. В. Хаменушко, «конкурирующие государства — эмитенты денег не могут (или почти не могут) правовыми средствами воздействовать друг на друга, чтобы преуспеть в конкурентной борьбе. А значит, им приходится воздействовать на своих резидентов, прибегая к протекционистским мерам, чтобы защитить собственную валюту от конкуренции со стороны иностранных валют»2.

Валютный протекционизм проявляется в установлении правил, закрепляющих приоритет национальной валюты в денежном обращении страны. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 75 Конституции РФ введение и эмиссия других денег помимо рубля на территории Российской Федерации не допускается. Согласно п. 1 ст. 140 ГК РФ, рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации. В свою очередь, абз. 2 ст. 29 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» закрепляет за банкнотами (банковскими билетами) и монетой Банка России статус единственного законного средства наличного платежа на территории Российской Федерации.

Основу валютной политики государства составляет валютное регулирование. Данное понятие может быть рассмотрено в широком и узком понимании. Так, в широком понимании валютное регулирование представляет собой процесс целенаправленного воздействия государства на валютные отношения резидентов и нерезидентов при помощи правовых и экономических методов, направленных на обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка того или иного государства (группы государств). С точки зрения «узкого» подхода валютное регулирование «охватывает те нормативные ограничения и запреты, которые устанавливаются публичным правом в валютной сфере»3. В таком понимании валютное регулирование осуществляется посредством применения исключительно правовых методов.

В науке также отмечается, что валютное регулирование — совокупность условий установления валютных ограничений, их введения и применения, а также контроля за их применением. Валютное регулирование может быть прямым (когда осуществляется путем издания нормативных правовых актов и совершения распорядительных действий органов) и косвенным (когда используются экономические, в частности кредитно-финансовые, рычаги влияния на поведение субъектов валютного рынка, например изменение ключевой ставки центрального банка)4.

Коренные изменения, произошедшие в системе экономических отношений, связанные с распадом СССР и последовавшим за ним образованием Российской Федерации как суверенного государства, обусловили и изменение всей системы валютных отношений. Переход к капиталистическому строительству, основанному на рыночной экономике, потребовал от Российской Федерации отказа от существовавшей ранее системы государственной валютной монополии, в соответствии с которой право на осуществление всех международных расчетов в иностранной валюте, а также проведение операций с иностранной валютой и иными валютными ценностями внутри страны признавалось исключительно за государством. В период существования в нашей стране административно-командной системы управления валютная монополия была наиболее подходящей и единственно возможной системой регулирования валютных отношений. В таких условиях считалось, что монополия позволяет сконцентрировать все валютные ресурсы страны «с целью обеспечить наиболее рациональное их использование для строительства коммунистического общества в СССР»5.

Валютная монополия не совместима с рыночными отношениями, «построение» которых стало основной целью государственной политики на первоначальном этапе становления Российской Федерации как независимого государства. В то же время действующий в настоящее время в Российской Федерации режим правового регулирования валютных операций не предполагает полной свободы распоряжения валютными ценностями и иными объектами валютных операций. Совокупность мер, направленных на запрет и лимитирование валютных операций, принято называть валютными ограничениями, именно они составляют ядро системы валютного регулирования.

В настоящее время национальную валютную систему Российской Федерации можно отнести к рыночному типу,

...