Д. В. Иванов, Е. Н. Егорова, Д. М. Алиев, М. М. Левина

Международно-правовая политика Европейского союза в области вынужденной и трудовой миграции

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341(4)(075.8)

ББК 67.412.1(4)я73

М43

Авторы:
Иванов Д. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного права МГИМО МИД России (главы 1–3); Егорова Е. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры европейского права МГИМО МИД России (главы 4–6); Алиев Д. М., кандидат юридических наук, юрист ООО «МЮК “Эльман Групп”» (главы 1–3); Левина М. М., сотрудник МИД России (§ 2 главы 6).

Рецензенты:
Ястребова А. Ю., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры международного права Дипломатической академии МИД России; Бекяшев Д. К., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры международного права МГИМО МИД России.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой международного права МГИМО МИД России А. Н. Вылегжанин.

В учебном пособии рассмотрены правовые аспекты регулирования ключевых направлений миграционной политики Европейского союза – вынужденной миграции и трудовой миграции.

В первой части пособия исследованы вопросы политики Европейского союза в области правового регулирования вынужденной миграции, функционирования Общей европейской системы убежища, международной защиты вынужденных мигрантов, меры, предпринимаемые институтами Европейского союза для борьбы с незаконной миграцией.

Вторая часть посвящена анализу регулирования различных аспектов трудовой иммиграции, свободы передвижения работников в Европейском союзе в контексте внутреннего и внешнего измерения.

Отдельное внимание уделено вопросам регулирования трудовой миграции в Евразийском экономическом союзе. Международно-правовые акты и акты Европейского союза приведены по состоянию на 1 сентября 2022 г.

Учебное пособие предназначено для специалистов, изучающих международное и европейское право, право Евразийского экономического союза, студентов магистратуры, аспирантов.

УДК 341(4)(075.8)

ББК 67.412.1(4)я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

AMIF — Asylum, Migration and Integration Fund (Фонд убежища, миграции и интеграции)

CANAR — Ad Hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons (Временный рабочий комитет экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства)

DublinNet — сеть электронной коммуникации для безопасной передачи данных между органами государств-членов ЕС

EUAA — European Union Agency for Asylum (Агентство Европейского Союза по вопросам убежища)

EASO — European Asylum Support Office (Европейское бюро по поддержке убежища)

EU-LISA — European Agency for the operational management of large-scale IT systems in the area of freedom, security and justice (Европейское агентство по оперативному управлению крупномасштабными ИТ-системами в пространстве свободы, безопасности и правосудия)

GAMM — Global Approach to Migration and Mobility (Всеобъемлющий подход к миграции и мобильности)

«Вехи Тампере» — заключение Европейского совета, принятое на заседании в Тампере в 1999 г.

«Группа Треви» — формат сотрудничества, организованный на основе решения Европейского совета в 1975 г., который объединял министров внутренних дел и миграции государств-членов ЕС (аббревиатура «Треви» образована из заглавных букв франц. cлов: Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme et Violence Internationale)

«Дублин I» — Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского сообщества, от 15 июня 1990 г.

«Дублин II» — Регламент Совета ЕС № 343/2003 о критериях механизма для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны, от 18 февраля 2003 г.

«Дублин III» — Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 604/2013, устанавливающий критерии и механизмы определения государств-членов ЕС, ответственных за рассмотрение ходатайств о предоставлении международной защиты, поданных гражданами третьих стран или лицами без гражданства в одном из государств-членов ЕС, от 29 июня 2013 г.

ВИС — Визовая информационная система

ДЕС — Договор о Европейском союзе 2007 г.

ДФЕС — Договор о функционировании Европейского союза 2007 г.

ЕАЭС — Евразийский экономический союз

ЕВР — Единый внутренний рынок

Евродак (Eurodac) — база данных для сопоставления отпечатков пальцев лиц, ищущих убежище, в ЕС

Европол (Europol) — European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (Агентство Европейского союза по сотрудничеству в правоохранительной сфере)

Евростат (Eurostat) — Statistical authority of European Union (Статистический орган Европейского союза)

Евросур (Eurosur) — Европейская система наблюдения за внешними границами

ЕЕА — Единый европейский акт 1986 г.

ЕКПЧ — Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

ЕОУС — Европейское объединение угля и стали

ЕС — Европейский союз

ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека

ЕЭС — Европейское экономическое сообщество

Лондонские резолюции — резолюция Совета ЕС о явно необоснованных ходатайствах о предоставлении убежища (Лондонская резолюция) от 1 декабря 1992 г., резолюция Совета ЕС о гармонизированном подходе к вопросам, касающимся принимающих третьих стран (Лондонская резолюция) от 1 декабря 1992 г., заключение Совета ЕС по странам, в которых, как правило, не существует серьезного риска преследования (Лондонская резолюция), от 1 декабря 1992 г.

МОМ — Международная организация по миграции

МОТ — Международная организация труда

ОЕСУ — Общая европейская система убежища

ПСБП — Пространство свободы, безопасности и правосудия

СНГ — Содружество Независимых Государств

УВКБ ООН — Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев

Фронтекс (Frontex) — Европейское агентство пограничной и береговой охраны

ШИС — Шенгенская информационная система

ЭВС — Экономический и валютный союз

ПРЕДИСЛОВИЕ

Будущему магистру юриспруденции важно предметно понимать, что такое правовая политика государств, тем более в такой специальной области, как миграция, да еще и координируемая на межгосударственном уровне Европейским союзом. Важно также представлять, как эта политика соотносится с международным правом.

Напомним, что международное право, при предельном упрощении дефиниции — это суть согласованный государствами свод юридически обязательных правил, которые они соблюдают как безальтернативную (противополагаемую хаосу в мире) нормативную основу сложившегося порядка их отношений. А в этот порядок вовлечены и иные акторы международного общения, в том числе межправительственные организации, народы, реализующие принцип самоопределения и т. д.1

Такое традиционное понимание международного права дистанцируется от иного — рассматривать его как «инструмент» политики, осуществляемой государством, что предложено в зарубежной юридической литературе. При эдаком «инструментальном» подходе нормы международного права уже не выглядят в «своем статическом величии (sa majeste statique)» как застывший регулятор отношений между государствами и иными участниками международных отношений, которому «необходимо подчиняться (il faut obeir)»2.

Но способность международного права к прогрессивному развитию определяет, используя выражение проф. Крылова С. Б., его «живучесть»3, устойчивость как социального феномена, адекватно реагирующего на изменения научно-технических, экономических, иных составляющих международных отношений. Эта социальная адаптивность международного права диалектически поддерживается константными составляющими объективной основы его существования: прежде всего, организации мира посредством функционирования государств и созданных ими организаций; необходимости предотвращения мировой ядерной войны; в силу совпадающего интереса государств в долговременной перспективе в упорядоченных их отношениях. Международное право рассматривается в его классических доктринах как результат, прежде всего, согласования воль государств4. Что свидетельствует о том, что воли государств, как правило, разные.

Более того, в своей политике одно и то же государство может с разной частотой и даже содержательно по-иному обращаться к тем или иным нормам международного права, к тому или иному его принципу. Как отмечено, созданы предпосылки «для такого типа политики международного права, когда оно само, практикой своего применения, парадоксальным образом увеличивает политическую свободу маневра государств»5.

О связи между законами государства и его политикой писали еще в 4 веке до н. э. Платон, Аристотель и другие античные мыслители. Классические напоминания о взаимовлиянии «государственного интереса» (как стержня политики) и суверенитета государства (как центральной категории в правопорядке) мы находим у Н. Макиавелли (в его произведении «Государь», 1513 г.) и у Ж. Бодена (в его труде «Шесть книг о государстве», 1572 г.). О соотношении политики и международного права, со ссылкой на труды Аристотеля, рассуждал в начале XVII в. Г. Гроций. Корректно подмечено, что Г. Гроций относил право народов (международное право) к «волеустановленному», которое делится, в свою очередь, на право, установленное Богом, и право, установленное людьми6. Г. Гроций пишет, что «одну форму государства составляет союз права и власти, другую — взаимное отношение тех частей, которые правят, и тех, которыми управляют»7. В 1882 г. проф. Мартенс Ф. Ф. отметил значимость общности национальных интересов в обеспечении действенности международного права: «сила международного права основывается именно на общности социальных, культурных и правовых интересов, соединяющих цивилизованные народы»8.

Весьма доступно выразил в 1892 г. отличие политики государств от международного права проф. Московского университета Л. Камаровский: «Политика имеет прежде всего дело с реальными силами и интересами государств… Жизнь права, напротив, воплощается в твердых нормах и институтах. Оно указывает политике принципы и границы ее действия»; в идеале «столкновения между политикой и правом не должны существовать: и то, и другое в конечном результате стремятся к высшему благу людей, живущих в государствах, но идут к этой цели различными путями и с разных сторон. Столкновения, о которых мы говорим, возникают большей частью либо из недоразумений и поверхностного отношения к делу, либо же из своекорыстных, недобрых целей тех, кто в данное время держит кормило правления в своих руках»9.

Тема взаимосвязи современного международного права, отношений государств и их политики достаточно предметно исследована в науке10. Обозначим исходные результаты этих исследований. Политика, указывая векторы деятельности государства, определяет в решающей степени направления развития не только его национального права, но и многие его международно-правовые позиции11. По мнению французского правоведа, «изначальная связь, объединяющая право и политику, — это связь, объединяющая творение с его творцом, с тем, что это творение породило. Право есть дитя политики»12.

Отметим, однако, что хотя правовая политика конкретного государства и международное право взаимосвязаны, но последнее — «дитя политики» не одного конкретного государства и взращивается не одним государством; международное право через века формируется поколениями народов и созданных ими государств, уточняется под влиянием совокупности внешнеполитических действий многих и многих государств, причем на разных уровнях — универсальном, региональном, двустороннем; достижение «общего знаменателя» при осуществлении государствами своей политики обеспечивается в контексте международного права, действующего в данный период времени. Помимо международного права, нет иного общеобязательного регулятора отношений государств, нередко конкурирующих между собой, имеющих и общие, и разные национальные интересы. В XIX в. уже отмечено, что «национальные интересы народов часто между собой расходятся и враждебно сталкиваются, но не следует никогда забывать, что над всеми интересами людей возвышается и царит право, которое, в силу своей нравственной природы, проникает и определяет все сферы внешней свободы человека, живущего в обществе. Самое прочное и плодотворное развитие национальных интересов, в конце концов, немыслимо вне почвы и охраны права, отсутствие или даже слабость которого ведет прямо к анархии»13.

Политика конкретного государства, как не раз отмечалось, может вступать в противоречие с применимым международным правом. Наиболее цитируемым тому примером является агрессивная политика нацистской Германии накануне и в период Второй мировой войны. События после распада Советского Союза в 1991 г. это подтверждают тоже, что отмечается лишь немногими зарубежными аналитиками: «Распад СССР в 1991 г. оставил только одну сверхдержаву в мире… Сейчас общепринято говорить о гегемонии США в имперских терминах… В последние годы гегемония США показала пренебрежение к международному праву. Они находятся в оппозиции к большинству многосторонних договоров… Еще более драматично то, что противоречиво оцениваемое военное вторжение США в Ирак в 2003 г. без четкого на то мандата Совета Безопасности ООН широко позиционируется как свидетельство реального правового нигилизма США», — так пишут западные соавторы монографии, посвященной соотношению международного права и международных отношений14. В том же духе авторы оценивают констатации А. Д. Амато о том, что США в своем конфликте с Никарагуа начиная с 1981 г. «дали ясно понять, что суть их политики состоит в свержении Сандинистского правительства Никарагуа (to overthrow the Sandinista Government in Nicaragua)», а это — «явное нарушение основополагающих международно-правовых норм (a clear violation of the most basis of international legal norms)»15.

Современная проблематика международно-правовой политики государств, тем более Европейского союза — это не повторение давнего вопроса о соотношении международного права и политики государства, об их взаимопроникновении, взаимодействии, что предметно раскрыто, прежде всего, в трудах ушедших из жизни отечественных правоведов: Кожевникова Ф. И., Левина Д. Б., Лукашука И. И., Морозова Г. И., Тункина Г. И., Усенко Е. Т.16 В самом кратком виде их выводы по этому давнему вопросу следующие. Политика государства — суть выражение его интересов, его деятельности, а последняя регулируется международным правом. Политика влияет на международное право: например, от внешнеполитической линии каждого из двух договаривающихся государств в значительной мере зависит содержание того двустороннего договора, который они согласовывают; само создание нового договорного источника международного права есть, в сущности, взаимообусловленная реализация политики каждым из них. Диалектика взаимодействия международного права и политики проявляется и в том, что международное право, хотя и в неодинаковой степени, задает направленность политики каждого конкретного государства. Императивные нормы общего международного права (jus cogens) не позволяют двум государствам договориться о совместной политике агрессии в отношении третьего государства — такой договор стал бы ничтожным с самого начала. Международное право способствует реализации той политики, которая ему соответствует; и препятствует политике, ему не соответствующей.

В таком контексте недопустимо, чтобы правовая политика Европейского союза, в том числе в сфере миграции, противоречила бы международному праву. Даже если иное декларируется в конкретных правовых документах ЕС. Современные теоретические построения международно-правовой политики уходят от гипотезы конкурирования между политикой и международным правом. Здесь объективированы, прежде всего, две концепции: а) уже отмеченный «инструментальный подход» к международному праву; и б) критикующая этот подход классическая концепция международно-правовой политики. «Инструментальная» концепция представлена, прежде всего, профессором Женевского университета Р. Колбом так. Национальные интересы государства (или объединения государств) диктуют правовую политику, в том числе занятие той или иной международно-правовой позиции в конкретном вопросе международных отношений. По мнению ученого, именно национальный интерес государства — «это ключ к небосводу (la clé de voûte), где право — слуга политики (le serviteur de la politique)»; где «право следует интересам государства как их тень (leur ombre); где интересы государства «диктуют его правовую позицию, а ее правовое обоснование изыскивается a posteriori»17. В русле такого теоретического взгляда для государств международное право функционирует «как подвижное оправдание политики (justification mouvante d’une politique)»; соответственно, главная цель международно-правовой политики государства состоит в том, чтобы «определить его поведение в зависимости от подлинных национальных интересов (des interets nationaux propres)»18. Во французском курсе международного права подчеркнуто, что «государства реализуют внешнюю политику в сфере права (une politique juridique exterieure) точно так же, как они реализуют внешнюю политику в военной, экономической и культурной областях»19. В популярном в англоязычной юридической литературе курсе международного права проф. М. Шау также отмечено, что есть «новая теория международного права», согласно которой оно рассматривается как «всеобъемлющий процесс принятия решений, а не как определенный свод правил (a comprehensive process of decision-making rather than a defined set of rules)». Эту теорию автор называет «политически ориентированным (policy-oriented)» трендом в международно-правовой науке, истоки которого он усматривает в работах проф. М. МакДугла, опубликованных еще в 1950-х годах. Суть такого тренда состоит, по мнению проф. Шау, в следующем. Наличествует «перечень ценностей, интересов, соображений, подлежащих учету в международной системе» лицами, которые реально принимают от имени государств решения («уполномоченные лица»). Это подчеркивает значение выбора «между разными вариантами (between different options) в отношении международно-правовых принципов». Такое лицо, «принимающее решения, подвержено ряду влияний и давлений, таких как ценности общества (values of the community), в котором это лицо находится, а также интересы конкретного национального государства (the interests of the particular nation-state)». На таком теоретическом фоне автор утверждает, что «функция международного права состоит в том, чтобы передавать перспективы, запросы, идентификации, ожидания народов мира относительно этого всеобъемлющего процесса принятия решений (of the peoples of the world about this comprehensive process of decision)»20.

Напомним, что о роли и «интересах суверена» при принятии решений писали еще Н. Макиавелли21, Ж. Боден22 и другие. При этом не все интересы суверенов, государств «постоянны», поскольку они связаны с потребностями конкретной страны, которые могут измениться. Вместе с тем идея гармонизации «интересов государств», как известно, прослеживается на всем пути развития международного права. Значимость интересов государств обозначена и в современных универсальных международных договорах, в том числе в Уставе ООН. Государство, объединения государств могут исподволь влиять на само содержание развивающегося международного права с тем, чтобы способствовать дальнейшему его развитию в наиболее подходящем направлении. Другими словами, продуманная, «умная (smart)» международно-правовая политика, в том числе в сфере миграции, обеспечивает международную легитимацию не краткосрочных действий государств, в том числе государств-членов ЕС, но в долгосрочном плане того правопорядка, на который ЕС ориентируется. Т. е. правовая политика ЕС направлена на международную легитимацию «правовой рациональности» поведения государств-членов ЕС в сфере миграции и ЕС в целом. Даже если такое поведение и будет противоречить конкретной международно-правовой норме о защите прав человека. Даже если будут и впредь гибнуть (в территориальном море государства-члена ЕС или на берегу, в лагерях беженцев) мигранты из Африки, пытающиеся добраться до побережья такого государства в нарушение его законов.

Означает ли это, что ЕС придает дополнительную «гибкость» международному праву? Ведь есть и жестко сформулированные нормы Устава ООН (прежде всего, об угрозе международному миру и безопасности; о допустимом использовании вооруженной силы). Да и внешне «гибкие» положения международного права (экологического, скажем) не следует сводить к его подстраиванию под политику какого-то государства. По этой причине, отметим, проф. Тункин Г. И. критиковал мнение проф. Левина Д. Б.: о том, что при применении международно-правовых норм дипломаты могут наполнить их конкретным содержанием, от чего смысл праворегулирования может меняться23. Предполагать такую преувеличенную роль дипломатии для международного права — значит, рассматривать его нормы как бессодержательные формы24, как справедливо отметил Г. И. Тункин.

Вместе с тем международно-правовая политика государств, их объединений — это реальность, сегодня играющая позитивную роль предохранительного клапана, препятствующего краху международного правосознания, ориентированного на Устав ООН. В настоящее время возрастает значение того, насколько убедительна международно-правовая политика конкретного государства — России, государства-члена ЕС, в целом ЕС и т. д. Позитивное или же негативное восприятие конкретной правовой политики на уровне правосознания сказывается на общественном мнении, в свою очередь, влияя на итоговый вектор такой политики.

Но международное правосознание, как и правовая политика данного государства, в том числе государства-члена ЕС, политика ЕС в целом, не остаются извечно прежними. Да, государство-член ЕС, как зафиксировано в его конституции, например, обязано действовать исключительно в своем интересе, национальном, причем подлинно понятом, в долгосрочном контексте25. В действительности же выступающее от имени ЕС высокое должностное лицо, даже вся его команда могут действовать не в национальных интересах всех государств-членов ЕС, но на осознание того могут потребоваться десятилетия, столетия. Это лишь подтверждает, что востребовано глубокое уяснение студентом правовой политики ЕС в сфере миграции, на что нацелено данное учебное пособие МГИМО-Университета.

Доброго пути и новых открытий в постижении юридических наук!

Проф. А. Н. Вылегжанин

Часть I.
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ

Глава 1.
СТАНОВЛЕНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

§ 1. Истоки правового регулирования вынужденной миграции в Европейском союзе

После Второй мировой войны в Европе были созданы различные международные организации, Европейский союз был одной из них. Вопросы беженцев и правового регулирования вынужденной миграции стали актуальными в послевоенный период. В рамках ООН на универсальном уровне была принята Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. (далее по тексту — Конвенция 1951 г.), а в 1950 г. было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее по тексту — УВКБ ООН). Конвенция 1951 г. и акты рекомендательного характера УВКБ ООН явились правовой основой для создания региональных систем международной защиты вынужденных мигрантов, в том числе региональных европейских систем международной защиты в рамках Совета Европы, а позднее и ЕС. Политика ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции развивалась в зависимости от углубления интеграционных процессов в Европе. В европейском регионе отношение к вынужденным мигрантам менялось с течением времени.

В 50-е гг. ХХ в. вынужденными мигрантами в Европе были в основном выходцы из восточноевропейских государств. В Западной Европе и правительства, и общества к ним относились с сочувствием. Следует отметить, что между вынужденными мигрантами из Восточной Европы и населением принимающих государств не было большой культурной разницы. В 60-е гг. ХХ в. в восточноевропейских государствах усиливался пограничный контроль, что снижало возможности выезда из этих государств. В свою очередь в государствах Западной Европы восточноевропейские вынужденные мигранты не вызывали такой симпатии, как в предыдущий период.

До 70-х гг. ХХ в. иммиграционное законодательство государств Западной Европы было гибким. Этому способствовала общая экономическая ситуация, которая позволяла принимать значительное число трудовых и вынужденных мигрантов. Однако после энергетического кризиса 1973 г. ситуация резко изменилась. Государства Западной Европы уже не нуждались в большом числе трудовых мигрантов, усилились тенденции ужесточения миграционного законодательства, что также негативно отразилось на правовом положении вынужденных мигрантов. Следует отметить, что в начале 80-х гг. ХХ в. европейские государства еще не предвидели угрозы со стороны подавляющего большинства прибывающих вынужденных мигрантов, а правительства европейских государств полагали, что принятие ограничительных мер в области вынужденной миграции не требуется. Однако положение резко изменилось в середине 1980-х гг.

В период с 1983 по 1989 г. число лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища или международной защиты в странах Европы, увеличилось более чем в три раза, а общее число ходатайств, по которым не было принято окончательного решения, выросло со 100 тыс. до 250 тыс. Одновременно с этим наблюдались качественные изменения в странах происхождения вынужденных мигрантов. Если раньше вынужденные мигранты, покидая страну происхождения, все равно оставались в своем географическом регионе, то в рассматриваемый период 70% из примерно одного миллиона лиц, ищущих убежище в Европе с 1983 по 1989 г., были гражданами не европейских государств. Одна треть из них состояла из граждан государств Ближнего Востока, около 15% — граждан государств Индийского субконтинента, около 10% — граждан государств Африки и только 20% — граждан государств Восточной Европы. В период с 1984 по 1988 г. в результате войны в Персидском заливе между Ираном и Ираком было подано более 100 тыс. ходатайств о предоставлении убежища в государствах Западной Европы. В тот же период 60 тыс. тамилов и около 30 тыс. ливанцев прибыли в Европу из-за гражданских войн в Шри-Ланке и Ливане. Кроме того, резко возросло число заявителей из Бангладеш, Ганы, Индии, Пакистана и Турции. К 1988 г. особенно увеличилось число вынужденных мигрантов из Турции, Польши и Югославии. На их долю приходилось более 40% ходатайств о предоставлении убежища в странах Западной Европы. Смягчение пограничного контроля в социалистических странах Восточной Европы также приводило к росту числа ходатайств о предоставлении убежища в Западной Европе. Также увеличилось число лиц немецкого происхождения, переезжавших в Федеративную Республику Германия. В общей сложности около 350 тыс. человек переехали с Востока, чтобы поселиться на Западе, в течение 1988 г. В этот период число лиц, ищущих убежище, превышало количество трудовых мигрантов, законно находившихся в Западной Европы. Таким образом, начиная с середины 80-х гг. ХХ в. Западная Европа столкнулась с самым серьезным кризисом беженцев (вынужденных мигрантов) после Второй мировой войны.

К концу 80-х гг. ХХ в. большинство государств Западной Европы приняли законодательные акты, ограничивающие доступ вынужденных мигрантов к процедурам получения статуса беженца. УВКБ ООН стало регистрировать множество случаев, когда пограничная служба заходила в самолеты в международных аэропортах, проверяла документы и принимала решение о высылке лиц, ищущих убежище, либо в соседние государства, либо в страны их происхождения. В Докладе УВКБ ООН 1985 г. отмечалось, что растет нежелание многих правительств европейских государств принимать лиц, ищущих убежище, а также в некоторых случаях принимаются меры, направленные на сокращение потока данных лиц. Например, для того чтобы лица, покидающие свои государства из экономических соображений, не злоупотребляли в своих интересах процедурами определения статуса беженца, некоторые правительства прибегают к применению определенных сдерживающих процедур, включая запрет на работу и сокращение социальных пособий на период рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища26. Правительства некоторых европейских государств стали проводить политику, которая сводилась к фактическому коллективному отказу в доступе к процедурам определения статуса беженца для членов определенных этнических и национальных групп. Одновременно с этим государства принимали такие меры ограничения свободы передвижения, как введение виз, санкции для авиаперевозчиков и судов за перевозку иностранцев без документов, отказ во въезде, задержание и другие формы ограничения свободы передвижения по прибытии.

Вышеуказанные меры привели к снижению числа лиц, получивших статус беженца во всех государствах Западной Европы. Число лиц, признанных беженцами, сократилось с 50% в начале 1980-х гг. примерно до 20% в 1988 г.

Резкий рост числа лиц, ищущих убежище, вынуждал государства Западной Европы выстраивать новую миграционную политику, направленную на расширение и углубление регионального сотрудничества в данной области. Государства искали пути выхода из сложившейся ситуации в рамках различных форматов сотрудничества.

УВКБ ООН и государства Западной Европы

УВКБ ООН начало переговоры с европейскими государствами с целью поиска путей разрешения миграционного кризиса начиная с 1985 г. В отличие от большинства переговоров, данные переговоры носили неофициальный характер и преследовали цель обмена мнениями и выработки общего понимания и возможностей разрешений кризиса. Несмотря на то, что консультации и переговоры между УВКБ ООН и правительствами государств Западной Европы способствовали улучшению ситуации, но в целом государства Западной Европы не планировали отказываться от ограничительных мер в области регулирования вынужденной миграции.

Совет Европы и регулирование вынужденной миграции

Поиск решения проблем, связанных с вынужденной миграцией, осуществлялся и в рамках Совета Европы. Стоит отметить, что в настоящее время Совет Европы — это самая большая международная организация в Европе, которая объединяет 46 европейских государств27. Сотрудничество государств-участников Совета Европы в области регулирования вынужденной миграции развивалось как часть сотрудничества государств в области защиты и поощрения прав человека. В рамках Совета Европы были приняты международно-правовые акты, которые касались некоторых аспектов регулирования вынужденной миграции, среди них Европейское соглашение об отмене виз для беженцев от 20 апреля 1959 г.28, Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев от 16 октября 1980 г.29, а также Рекомендация № R (1981 г.) 16 Комитета Министров государствам-участникам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища, принята Комитетом Министров 1981 г.30, Рекомендация № R (1984 г.) 1 Комитета Министров государствам-участникам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами31, Рекомендация № R (1994 г.) 5 Комитета Министров государствам-участникам о руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежище, в европейские аэропорты32 и другие33.

При Совете Европы действовал временный комитет CANAR34, который разработал для государств-участников Совета Европы несколько соглашений. Но инициативы CANAR не были приняты государствами-участниками, так как обсуждение вопросов регулирования вынужденной миграции европейскими государствами носило более прогрессивный характер в рамках «Шенгенской группы» между Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, Францией и Германией и Специальной рабочей группой по иммиграции («группы Треви»), состоящей из министров иммиграции и юстиции государств-членов ЕС. Как видно из вышеуказанного, государства-участники не спешили брать на себя обязательства по соглашениям, выработанным в рамках Совета Европы.

Как уже отмечалось, важнейшим направлением деятельности Совета Европы является защита и поощрение прав и свобод человека во всем регионе. Наиболее эффективным механизмом в области регулирования вынужденной миграции в рамках Совета Европы стало так называемое прецедентное право, сформированное на основе практики Европейского суда по правам человека35 (далее в тексте — ЕСПЧ). Данный судебный орган осуществляет свою деятельность на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее по тексту — ЕКПЧ или Конвенция 1950 г.). Конвенция 1950 г. напрямую не содержит положений, касающихся защиты прав вынужденных мигрантов, но, несмотря на это, на основе расширительного толкования ряда статей Конвенции 1950 г. в практике ЕСПЧ сформировалась своего рода система защиты вынужденных мигрантов. Как отмечает Иванов Д. В., глобальная система международного сотрудничества в области защиты беженцев «с юридической точки зрения… функционирует на стыке международного права и международного сотрудничества в области защиты прав человека»36. В этом контексте правовое регулирование вынужденной миграции в рамках Совета Европы развивалось в рамках защиты прав человека.

Шенгенская группа

Начиная с 1985 г. Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция и Германия начали процесс отмены контроля на их общих границах. 14 июня 1985 г. было принято Шенгенское соглашение между правительствами государств Экономического союза — Бенилюкса, ФРГ и Французской Республики. Все вышеуказанные государства являлись членами Совета Европы и ЕС, но «шенгенский процесс» реализовывался вне рамок этих международных организаций. Таким образом была заложена основа будущего единого «Шенгенского пространства». Следующим шагом в сотрудничестве этих государств стало принятие Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза — Бенилюкс, ФРГ и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах от 19 июня 1990 г.37 (далее в тексте — Шенгенская конвенция 1990 г.). Эта конвенция закрепила такие понятия, как «ходатайство о предоставлении убежища», «лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища», «рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища». Глава XII Шенгенской конвенции 1990 г. была посвящена ответственности государств за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища. Основным посылом было то, что только один из государств-членов ЕС должен быть признан ответственным за рассмотрение конкретного ходатайства о предоставлении международной защиты. Глава XII Шенгенской конвенции 1990 г. также затрагивала вопросы, касающиеся порядка и критериев определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении международной защиты, сроков, которые должны быть максимально короткими, устанавливала, что рассмотрение ходатайства проводится на основе национального законодательства государств, а также обязанность государства, ответственного за рассмотрение, вернуть обратно лицо, ходатайствующее о предоставлении международной защиты. Закреплялась гуманитарная оговорка, согласно которой государства могли принять на рассмотрение ходатайства, если даже ответственным по критериям признается другое государство, определялось понятие «член семьи», а также их право на доступ к процедуре рассмотрения. Также в главе XII нашли свое отражение такие вопросы, как необходимость координации компетентных органов государств, порядок обмена данными, информацией и вопросы конфиденциальности.

Европейский союз и вынужденные мигранты

ЕС как международная организация не могла оставаться в стороне от этих процессов и с середины 80-х гг. ХХ в. также начала формировать свою собственную политику в области правового регулирования вынужденной миграции. Данная политика опиралась на уже сформировавшийся опыт сотрудничества государств-членов ЕС в рамках других организаций, как на универсальном, так и на региональном европейском уровне. В первую очередь она опиралась на сотрудничество государств-членов ЕС в рамках ООН и на их международные обязательства, взятые на себя согласно Конвенции 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев от 31 января 1967 г. (далее по тексту — Протокол 1967 г.). Как уже отмечалось, акты рекомендательного характера, принимаемые Исполкомом УВКБ ООН, тоже играли важную роль в построении региональных систем международной защиты38. В рамках Совета Европы, Шенгенской группы государства-члены ЕС тоже имели уже определенный опыт сотрудничества по вопросам правового регулирования вынужденной миграции. По вопросам защиты прав человека в актах ЕС содержались прямые ссылки на Конвенцию 1950 г.

Таким образом, можно отметить, что, начиная формировать свою политику, ЕС основывался на опыте сотрудничества государств-членов ЕС в рамках ООН, Совета Европы, Шенгенской группы и др., а акты ЕС в данной области принимались с учетом международно-правовых актов универсального и регионального характера и национальных законодательных актов государств-членов ЕС.

Еще в 1975 г. была создана «группа Треви», объединяющая министров внутренних дел государств-членов ЕС. «Группа Треви» первоначально была создана для изучения некоторых «политических» вопросов, находящихся за пределами компетенций ЕС, по этой причине в ней не была представлена Комиссия ЕС. Для координации сотрудничества в вопросах иммиграции и ее последствий в Европе без внутренних границ, а также для решения ситуации с растущим числом лиц, ищущих убежище, в октябре 1986 г. была создана Временная рабочая группа (Ad Hoc Working Group of Senior Ministers on Immigration), в которой Европейская комиссия была представлена в качестве наблюдателя. Данная группа занималась вопросами, касающимися пограничного контроля, визовой политики, фальсификации проездных документов, и процедурами предоставления убежища. В рамках данной рабочей группы были созданы несколько подгрупп, одной из которых была рабочая подгруппа по вопросам убежища. Данной подгруппой была подготовлена и впоследствии принята государствами-членами ЕС Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского сообщества, от 15 июня 1990 г. (далее в тексте — Дублинская конвенция 1990 г. или «Дублин I»)39. Если положения Шенгенской конвенции 1990 г. касались отдельных аспектов как добровольной, так и вынужденной миграции, то Дублинская конвенция 1990 г. была отдельным международно-правовым актом, полностью посвященным вопросам определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении международной защиты.

«Дублин I» развил Главу VII Шенгенской конвенции 1990 г. Была установлена иерархия критериев определения государства, ответственного за рассмотрение, закреплены обязательства государств и порядок их сотрудничества.

Следует отметить, что и Шенгенская конвенция 1990 г., и «Дублин I» закрепляли соблюдение Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., но в самих текстах не уделялось особого внимания правовому статусу беженцев и лиц, ищущих убежище.

Забегая вперед, следует отметить, что Шенгенская конвенция 1990 г. хоть и была принята вне «правового поля» ЕС, но впоследствии была инкорпорирована в право ЕС, а Дублинская конвенция 1990 г. стала основой для создания Дублинской системы в рамках ЕС, согласно которой в настоящее время регулируются вопросы определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении международной защиты гражданам третьих стран. В настоящее время «Дублинская система» является составной частью процесса построения Общей европейской системы убежища в рамках ЕС (см. главу II).

Таким образом, государствами-членами ЕС были приняты две конвенции, которые обладали юридически обязательной силой. Оба международно-правовых акта регламентировали один из аспектов правового регулирования вынужденной миграции — определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства. Почему именно этот аспект стал первым? Ответ на него прост: кризис середины 80-х гг. ХХ в., политика закрытия границ и ужесточения иммиграционного законодательства привели к резкому увеличению числа так называемых беженцев на орбите (refugees in orbit). Это беженцы, которые не допускаются к процедурам предоставления убежища ни в одном государстве.

Наравне с проблемой «беженцев на орбите», возникшей по причине ужесточения национального законодательства европейских государств, которую государства-члены ЕС попытались регламентировать путем принятия Дублинской конвенции 1990 г., возникли и другие проблемы:

Различия в законодательном регулировании предоставляемых вынужденным мигрантам прав, процедурах предоставления убежища, неодинаковое и узкое толкование определения понятия «беженец» в государствах Западной Европы.

Отказ от предоставления конвенционного статуса беженца, вместо этого предоставление других форм международной защиты из гуманитарных соображений на основе национального законодательства. Как правило, подобный подход приводил к ограничению прав беженцев. В этот период тенденция предоставлять лицам, ищущим убежище, международную защиту, не предусмотренную Конвенцией 1951 г., стала популярной в государствах Западной Европы. Например, в 1987 г. в Германии статус беженца получили только 2% из всех лиц, ищущих убежище, 69,9% получили ту или иную форму международной защиты. В Норвегии это число равнялось 80%, а в Великобритании — 70% лиц, ищущих убежище, получили исключительное право на проживание и лишь 13% были признаны беженцами.

Возвращение лиц, ищущих убежище, несмотря на наличие достоверных доказательств того, что в государствах происхождения им угрожает опасность стать жертвой преследования.

Отсутствие единой и эффективной системы обмена информацией между европейскими государствами по процедурам предоставления международной защиты, а также системы обмена информацией о ситуации в государствах происхождения создавало дополнительные трудности.

В результате ужесточения иммиграционного законодательства единственным законным способом попасть в Европу оставались процедуры предоставления международной защиты, что спровоцировало рост злоупотребления данными процедурами как со стороны лиц, ищущих убежище, так и со стороны принимающих государств.

Разногласия между государствами-членами ЕС по различным вопросам сотрудничества в данной области.

С одной стороны, вышеперечисленные факторы создавали политические, экономические, социальные и другие проблемы для государств-членов ЕС, но с другой стороны, они вынуждали правительства государств-членов ЕС углублять сотрудничество и делать первые шаги для построения общей политики в области правового регулирования вынужденной миграции в рамках ЕС. И самым первым направлением в данной области, которое государства-члены ЕС решили регламентировать сообща, было как раз определение государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении международной защиты, с целью решения проблемы «беженцев на орбите».

§ 2. Этапы становления правового регулирования вынужденной миграции\ в Европейском союзе

Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, координация государствами-членами ЕС своей политики по вопросам регулирования вынужденной миграции в рамках ЕС началась не сразу. Только с середины 80-х гг. ХХ в. государства-члены ЕС начали координировать деятельность в области правового регулирования вынужденной миграции. Это происходило параллельно с углублением интеграционных процессов в ЕС. Ситуация с кризисом беженцев в середине 80-х гг. ХХ в. заставила правительства государств-членов ЕС уделить особое внимание вопросам регулирования вынужденной миграции. При этом правовое регулирование вынужденной миграции как области регулирования на уровне ЕС было связано напрямую с углублением интеграционных процессов в самом ЕС. Данный процесс протекал постепенно. Основным направлением деятельности ЕС была экономическая интеграция, которая основывалась на четырех свободах: свободе передвижения товаров, услуг, лиц и капитала. ЕС был создан на основе учредительных договоров: 1) Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 г. (Парижский договор), 2) Договора об учреждении Европейского экономического сообщества от 25 марта 1957 г. и 3) Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г. (Римские договоры). Таким образом, на основе учредительных договоров были созданы три сообщества, которые впоследствии стали основой самого Европейского союза. В праве ЕС учредительные договоры принято называть «первичным правом» ЕС. Начиная с 1967 г. Европейские сообщества управлялись общими институтами. По мере развития интеграционных процессов учредительные договоры дополнялись и в них вносились изменения. Суть этих изменений заключалась в том, что государства-члены ЕС передавали часть своих суверенных прав институтам ЕС, т. е. от национального уровня на наднациональный уровень. Таких изменений и дополнений в учредительные договора было пять: Единый европейский акт (далее по тексту — ЕЕА) (1986 г.), Маастрихтский договор (1992 г.), Амстердамский договор (1997 г.), Ниццкий договор (2001 г.) и последний — Лиссабонский договор (2007 г.). Каждый из них менял организационно-правовую структуру ЕС и существенно расширял полномочия институтов ЕС. На основе этих актов государства-члены ЕС договорились разделить все сферы жизнедеятельности Союза на три сферы: исключительных компетенций Союза, совместных (смешанных) компетенций Союза и государств-членов ЕС; и компетенции, которые относятся к государствам-членам ЕС. По мере углубления интеграционных процессов и возникновения исторической необходимости компетенции институтов ЕС расширялись в различных областях регулирования. В настоящее время миграционная политика ЕС в целом, в том числе политика ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции, относится к совместным компетенциям ЕС и государств-членов ЕС.

ЕС начал формировать самостоятельную политику в области регулирования вынужденной миграции в середине 80-х гг. ХХ в. в ответ на миграционный кризис в Европе. В этот же период государства-члены ЕС договорились перейти на новый уровень интеграции и приняли ЕЕА в 1986 г.40

В редакции ЕЕА внутренний рынок характеризуется отменой препятствий свободному передвижению товаров, лиц, услуг и капиталов между государствами-членами (ст. 8а). В ст. К. 1 также закрепляется, что для достижения целей ЕС, особенно свободного передвижения лиц, государства-члены ЕС должны рассматривать как вопросы, представляющие «общий интерес», следующие области деятельности:

Политику по вопросам убежища.

Правила, регулирующие пересечение лицами внешних границ государств-членов, и осуществление соответствующего контроля.

Иммиграционную политику и политику в отношении граждан третьих стран: условия въезда и передвижения граждан третьих стран по территории государств-членов; условия проживания граждан третьих стран на территории государств-членов, включая воссоединение семей и получение работы по найму.

В виде приложения к ЕЕА была принята Политическая декларация правительств государств-членов о свободном движении лиц. Согласно данной декларации также подтверждалось, что государства-члены ЕС развивают сотрудничество, не затрагивая полномочия ЕС, в частности, по вопросам въезда, движения и пребывания лиц из третьих стран, а также в области борьбы с терроризмом, преступностью, распространением наркотиков и незаконной торговлей произведениями искусства и предметами старины.

Таким образом, в 1986 г. государства-члены ЕС пришли к согласию, что для обеспечения свободы передвижения своих граждан в рамках ЕС необходимо развивать сотрудничество по вопросам регулирования вынужденной миграции, иммиграционной политики, контроля внешних границ, борьбы с терроризмом, преступностью, распространением наркотиков и незаконной торговлей. Этим самым была заложена правовая основа миграционной политики ЕС уже на уровне учредительных договоров («первичного права» ЕС).

Первый этап (середина 1980-х гг. — 1997 г.)

В середине 80-х гг. ХХ в. ЕС состоял из 12 государств-членов. К первоначальным шести государствам (Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция) присоединились Великобритания (1973 г.), Дания (1973 г.), Ирландия (1973 г.), Греция (1981 г.), Испания (1986 г.) и Португалия (1986 г.). Данные государства не спешили передавать на наднациональный уровень политику в области правового регулирования вынужденной миграции. По этой причине Дублинская конвенция 1990 г. была принята в форме международного договора — конвенции, а не в одной из трех форм правовых актов ЕС — регламента, директивы и решения. В ЕЕА политика регулирования вынужденной миграции была обозначена как область, представляющая «общий интерес» для государств-членов ЕС, но институты ЕС не были наделены конкретными полномочиями в данной области. Правда, Совет ЕС, Европейский Парламент (далее по тексту — ЕП) и Комиссия ЕС (далее по тексту — ЕК) были наделены некоторым полномочиями, но они были сильно ограничены41. Несмотря на это, институты ЕС проявляли определенные инициативы. Например, со стороны ЕП был подготовлен Доклад о правовом и социальном положении лиц, ищущих убежище в Европе, а также были приняты две резолюции, призывающие правительства уважать права лиц, ищущих убежище, и беженцев, а также поддерживать и расширять гуманитарную практику в 1987 г. ЕК в свою очередь подготовила Проект директивы о праве на убежище и статусе беженцев в Европе без внутреннего пограничного контроля в 1988 г. Однако государства-члены ЕС решили сотрудничать путем принятия межправительственных договоров, которые позволяли им проявлять большую гибкость в политике правового регулирования вынужденной миграции42.

На заседаниях Европейского совета, ныне одного из институтов ЕС, который состоит из глав государств и правительств государств-членов ЕС, в Страсбурге в 1990 г. и в Люксембурге в 1991 г.43 затрагивались вопросы иммиграции и убежища. В результате данных заседаний были определены цели и даны поручения профильным министерствам, которые были отражены в Маастрихтской иммиграционной программе, принятой Европейским советом в декабре 1991 г.44 Согласно данной Программе государства-члены ЕС до 1993 г. должны были принять ряд мер для гармонизации политики ЕС по вопросам убежища (asylum policy). Программа затрагивала следующие меры:

1. Применение и реализацию Дублинской конвенции 1990 г. Государства-члены ЕС должны были единообразно толковать понятия, закрепленные в Дублинской конвенции 1990 г.; рассмотреть возможности обмена информацией; определить механизмы реализации; подготовить практическое руководство по применению критериев определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, и усилить борьбу с ходатайствами под фальшивым именем.

2. Принятие меры по гармонизации, т. е. сближению национального законодательства государств-членов ЕС по вопросам регулирования вынужденной миграции (asylum law). Согласно тексту Программы к мерам гармонизации были отнесены: установление единообразных критериев для явно необоснованных ходатайств; определение и согласованное применение принципа «первой принимающей страны»; общая оценка ситуации в государствах происхождения для принятия решений допуска и высылки лиц, ищущих убежище; согласованное применение определения понятия «беженец» согласно ст. 1A Конвенции 1951 г.

3. Согласование политики по вопросам высылки, которая должна совмещать как общую оценку ситуации в государстве происхождения, так и определение других аспектов высылки.

4. Создание в рамках Совета ЕС центра обмена информацией. Данный центр должен будет обеспечивать письменный обмен информацией о законодательстве, политике, прецедентном праве, странах происхождения, статистике, а также организовывать неформальные встречи должностных лиц, ответственных за реализацию политики правового регулирования вынужденной миграции.

5. Рассмотрение проблемы обеспечения согласованной политики правового регулирования вынужденной миграции в рамках ЕС.

6. Меры, касающиеся условий приема лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, которые должны включать сбор данных о текущих условиях приема данных лиц, и на основе собранных данных изучение возможных способов улучшения условий приема.

Следует отметить, что Европейский совет согласно учредительным договорам не является законодательным институтом ЕС, по этой причине акты, принимаемые этим институтом, в том числе Маастрихтская иммиграционная программа 1991 г., носят рекомендательный характер. Несмотря на рекомендательный характер, указанные акты определяют вектор развития политики ЕС в различных областях.

Следующим шагом в углублении интеграции в рамках ЕС стало принятие государствами-членами ЕС Маастрихтского договора от 7 февраля 1992 г.45 Данный договор создал так называемую систему трех опор:

1. Европейские сообщества. Данная опора включала в себя весь массив сотрудничества государств-членов ЕС в рамках трех сообществ. Европейское экономическое сообщество было переименовано в Европейское сообщество. Данная опора включала в себя области деятельности союза, в которых институты ЕС обладали наибольшими компетенциями и могли принимать юридические обязательные акты (регламенты, директивы и решения).

2. Общая внешняя политика и политика безопасности.

3. Сотрудничество между правительствами ЕС в сфере юстиции и внутренних дел.

Особенностью системы трех опор было то, что компетенции институтов ЕС различались в зависимости от опоры. Полномочия институтов ЕС были сильно ограничены в рамках второй и третьей опор. Институты ЕС не принимали юридически обязательные акты в рамках второй и третьей опоры. Государства-члены ЕС сотрудничали в данных областях на основе межправительственных договоров. Миграционная политика ЕС, в том числе и политика правового регулирования вынужденной миграции, относилась к третьей опоре. Если первые три Европейских сообщества были больше экономическим объединением, то после принятия Маастрихтского договора расширилась политическая составляющая ЕС путем принятия Договора о Европейском союзе. Таким образом, существующая практика сотрудничества между государствами-членами ЕС (принятия межправительственных соглашений в различных областях) была предусмотрена правом ЕС.

В Декларации об убежище к Маастрихтскому договору46 отмечается, что Совет ЕС в рамках сотрудничества по вопросам правосудия и внутренних дел будет рассматривать политику по вопросам убежища в числе первоочередных задач. Также Совет ЕС к началу 1993 г. начнет принимать общие меры с целью гармонизации законодательства для государств-членов ЕС, которые были обозначены Европейским советом в 1991 г. (в Люксембурге в 1991 г. и в Маастрихтской иммиграционной программе 1991 г.).

Таким образом, задачи, поставленные Европейским советом на заседании в Люксембурге в 1991 г., в результате привели к принятию Маастрихтской иммиграционной программы 1991 г., в которой, в свою очередь, были обозначены различные аспекты политики правового регулирования вынужденной миграции на уровне ЕС. Для реализации целей, указанных в Маастрихтской иммиграционной программе 1991 г. в области политики правового регулирования вынужденной миграции, государства-члены ЕС начали принимать различные акты в данной области.

Первыми среди них были так называемые Лондонские резолюции.

Резолюция Совета ЕС о явно необоснованных ходатайствах о предоставлении убежища (Лондонская резолюция) от 1 декабря 1992 г.47 Данная резолюция определяет, в каких случаях ходатайство о предоставлении убежища может считаться явно необоснованным и рассматриваться в ускоренном порядке.

Резолюция Совета ЕС о гармонизированном подходе к вопросам, касающимся принимающих третьих стран (Лондонская резолюция) от 1 декабря 1992 г.48 Резолюция закрепляет критерии, согласно которым определяется безопасность государства происхождения или транзита лица, ищущего убежище, которые он пересекал до прибытия в ЕС. Согласно данной резолюции при признании государства происхождения или транзита в качестве третьей безопасной страны государство-член ЕС освобождается от ответственности рассматривать ходатайства о предоставлении убежища по существу, а также от рассмотрения в соответствии с Дублинской конвенцией 1991 г.

Последним актом было заключение Совета ЕС по странам, в которых, как правило, не существует серьезного риска преследования (Лондонская резолюция) от 1 декабря 1992 г.49 В заключении раскрывается понятие «безопасного государства происхождения», не являющегося государством-членом ЕС. Целью концепции «безопасной страны происхождения» является то, что ходатайства лиц, ищущих убежище, из такой страны рассматриваются как явно необоснованные и к ним применяются ускоренные процедуры.

Лондонские резолюции впервые закрепили концепцию «третьей безопасной страны» на уровне ЕС. Данная концепция вызывает много дискуссий в научном сообществе50. Именно она легла в основу будущей Дублинской системы и договоров о реадмиссии ЕС и в целом является основным инструментом политики ЕС по сдерживанию миграции51.

Резолюция Совета ЕС о минимальных гарантиях процедур предоставления убежища от 20 июня 1995 г.52 стала следующим актом на пути реализации целей, поставленных в Маастрихтской иммиграционной программе 1991 г. путем принятия минимальных процедурных гарантий для лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища. Данный акт затрагивает такие вопросы, как общие принципы и гарантии рассмотрения ходатайств, гарантии права лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, во время процедур рассмотрения, апелляции и пересмотра, явно необоснованные ходатайства, подача ходатайств на границе. Среди прав лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, закрепленных Резолюцией, можно отметить такие, как доступ к процедуре рассмотрения, защита персональных данных, обеспечение переводчиком, доступ к юридической защите, доступ к УВКБ ООН и другим организациям, личное интервью, предоставление решения с указанием причин в письменном виде, возможность пересмотра решения и другие. Особое внимание должно быть уделено женщинам и детям без сопровождения. Резолюция закрепляет необходимость полного соответствия применения процедур рассмотрения ходатайств с Конвенцией 1951 г. и Протоколом 1967 г., особенно акцентируя внимание на ст. 33 Конвенции 1951 г., закрепляющей принцип невысылки. Согласно общему правилу лицо должно оставаться на территории государства-члена в период рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища. В преамбуле Резолюции также оговаривается необходимость соблюдения основных прав согласно ЕКПЧ, а также исключительные случаи, когда лица, не подпадающие под критерии определения понятия «беженец» согласно Конвенции 1951 г., могут получить возможность оставаться в стране согласно национальному законодательству государств-членов ЕС («гуманитарная оговорка»).

Также Позиция Совета ЕС на основании статьи К. 3 Договора о Европейском Союзе по гармонизации применения определения понятия «беженец» в ст. 1 Женевской Конвенции от 4 марта 1996 г.53 Данный акт, как следует из названия, преследует цель согласовать единообразное толкование и применение государствами-членами ЕС понятия «беженец» согласно Конвенции 1951 г. Совместная позиция закрепляет положения о применении критериев для признания за лицом, ходатайствующим о предоставлении убежища, статуса беженца. Текст акта содержит разъяснения таких вопросов, как применение индивидуального подхода, порядок установления доказательств, раскрывает понятие «преследование», определяет происхождение и основания преследования, случаи, когда лицо не может рассчитывать на получение статуса беженца, а также понятие «беженец на месте»54 и основания прекращения статуса беженца. Данный акт представляет собой своего рода руководство для государств-членов, где цель — указать направление дальнейшего развития общего подхода в регулировании вынужденной миграции ЕС.

Вышеуказанные акты были первыми шагами на пути построения общей политики ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции. Первый этап становления политики правового регулирования вынужденной миграции в ЕС (с середины 80-х гг. ХХ в. до 1997 г.) можно охарактеризовать следующими особенностями:

1. Развитие свободы передвижения лиц как одной из четырех свобод в рамках ЕС привело к необходимости развивать политику ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции.

2. Компетенции институтов ЕС были сильно ограниченными в области правового регулирования вынужденной миграции. Согласно Маастрихтскому договору данная область включена в третью опору — Правосудие и внутренние дела (ПВД), которая стала продолжением сотрудничества государств-членов ЕС в рамках «группы Треви».

3. Были определены общие ориентиры политики ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции. Европейский совет принял Маастрихтскую иммиграционную программу 1991 г., которая определила основные аспекты в данной области. Указанные аспекты нашли свое отражение в первых актах Совета ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции.

4. Акты, принимаемые в этот период, не обладали юридически обязательной силой, а носили рекомендательный характер. Единственным юридически обязательным актом того периода была Дублинская конвенция 1990 г.

5. Политика ЕС в данной области преследовала цель сближения, гармонизации национального законодательства государств-членов ЕС. В рамках ЕС сформировалась своя собственная терминология в отношении вынужденной миграции. Политика ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции в актах ЕС обозначалась как политика ЕС по вопросам убежища (policy on asylum), а совокупность актов ЕС по вопросам убежища — как право ЕС по вопросам убежища (asylum law).

6. Концепция «безопасной третьей страны» была закреплена на наднациональном уровне, которую многие специалисты рассматривают как один из механизмов политики сдерживания миграционных потоков.

Второй этап (1997–2007 гг.)

Следующим уровнем развития интеграционных процессов в ЕС стало принятие Амстердамского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты от 11 ноября 1997 г.55 (далее по тексту — Амстердамский договор). Как уже отмечалось выше, изменения, вносимые в учредительные договоры ЕС, меняли организационно-правовую форму ЕС. Амстердамский договор, как и ЕЕА и Маастрихтский договор, внес существенные нововведения, среди которых следует отдельно выделить цель ЕС по постепенному созданию Пространства свободы, безопасности и правосудия (далее по тексту — ПСБП). Согласно Амстердамскому договору ПСБП рассматривается как пространство, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается в сочетании с надлежащими мерами в отношении контроля на внешних границах, убежища, иммиграции, предотвращения и борьбы с преступностью (ст. B).

Политика ЕС по вопросам убежища, т. е. политика правового регулирования вынужденной миграции в ЕС стала частью ПСБП. Данная область перешла из третьей опоры в первую опору, что означало расширение компетенции институтов в данной области56. Амстердамский договор устанавливал переходный период сроком на пять лет после вступления в силу договора. В течение данного периода Совет ЕС должен был принять ряд мер в области правового регулирования вынужденной миграции. В тексте Амстердамского договора данные меры указаны как меры по вопросам убежища (measures on asylum) и меры по вопросам беженцев и перемещенных лиц (measures on refugees and displaced persons). Среди таких мер в тексте договора отмечаются (ст. 67):

1. Критерии и механизмы для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища от граждан третьих стран

2. Минимальные стандарты приема лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, в государствах-членах ЕС.

3. Минимальные стандарты в отношении определения граждан третьих стран в качестве беженцев.

4. Минимальные стандарты в отношении процедур в государствах-членах ЕС для предоставления или лишения статуса беженца.

5. Минимальные стандарты предоставления временной защиты перемещенным лицам из третьих стран, которые не могут вернуться в государство происхождения, и для иных лиц, нуждающихся в международной защите.

6. Содействие для достижения баланса между государствами-членами ЕС в вопросах приема и преодолении последствий приема беженцев и перемещенных лиц.

Таким образом, государства-члены ЕС перешли на новый уровень интеграции. Направления политики ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции были закреплены на уровне «первичного права» ЕС. В течение пяти лет после вступления Амстердамского договора в силу в 1999 г. в соответствии со ст. 67 должны были быть приняты минимальные стандарты по следующим аспектам регулирования вынужденной миграции: правила приема, процедуры предоставления убежища, правила квалификации граждан третьих стран в качестве беженцев. Также в Амстердамском договоре нашла свое отражение новая форма международной защиты — временная защита, по которой тоже должны были быть приняты минимальные стандарты. Амстердамский договор предписывал Совету ЕС принять меры в данном направлении. Под указанными мерами стоит понимать возможность Совета ЕС принимать юридически обязательные нормативно-правовые акты ЕС (регламенты, директивы, решения) по вышеуказанным аспектам регулирования вынужденной миграции в ЕС. Данные акты должны быть приняты по инициативе ЕК или государств-членов ЕС после консультации с ЕП.

Протокол по вопросам убежища для граждан государств-членов Европейского союза к Амстердамскому договору закреплял случаи, когда граждане государств-членов ЕС могут претендовать на получение международной защиты в ЕС. Согласно протоколу государства-члены ЕС априори рассматриваются как безопасные государства происхождения, и ходатайства граждан государств-членов ЕС могут быть рассмотрены только при грубом нарушении со стороны государства-члена ЕС неотъемлемых прав, закрепленных в ЕКПЧ. В связи с этим должны быть дополнительно изучены процедуры предоставления убежища, вопросы о злоупотреблении данными процедурами, а также вопросы ускоренных процедур для отказа в случаях явно необоснованных ходатайств о предоставлении убежища57.

Амстердамским договор внес существенные изменения в политику правового регулирования вынужденной миграции, были намечены направления развития данной области. Наряду с этим наднациональное регулирование усилилось и в других областях. Например, «Шенгенские достижения» (Schengen acquis) также были инкорпорированы в право ЕС, произошла так называемая коммунитаризация58 Шенгенского сотрудничества59.

В 1998 г. Совет ЕС и ЕК приняли Венский план действий (Vienna Action Plan)60. Согласно тексту Венского плана действий после принятия Амстердамского договора появилась возможность:

– начать построение единой европейской политики в области правового регулирования вынужденной миграции, основанной на юридически обязательных актах ЕС, т. к. большинство актов в данной области были приняты в форме актов рекомендательного характера (часть 1);

– осуществления дальнейшего сотрудничества ЕС с государствами, не входящими в ЕС, и международными организациями;

– принятия общих стандартов по процедурам, касающимся беженцев, и приема лиц, ищущих убежище;

– принятия Конвенции о создании «Евродак», которая позволит сравнивать отпечатки пальцев лиц, ищущих убежище, и распределить финансовое бремя между государствами-членами.

Амстердамский договор вступил в силу в 1999 г., что расширило полномочия институтов ЕС. В этом же году в Тампере Европейский совет провел внеочередное заседание по вопросам создания ПСБП в рамках ЕС. По итогам заседания было принято заключение, получившее название «Вехи Тампере»61. Глава А вышеуказанного акта под названием «Общая политика по вопросам убежища и миграции» содержала общие направления развития политики ЕС в данных областях. Ключевым моментом было то, что государства-члены согласились работать над созданием Общей европейской системы убежища (далее по тексту — ОЕСУ) на основе соблюдения положений Конвенции 1951 г. и принципа невысылки (п. 13). «Вехи Тампере» впервые закрепили идею постепенного построения ОЕСУ в рамках ЕС. Устанавливались краткосрочные и долгосрочные перспективы развития ОЕСУ. В краткосрочной перспективе должны были быть реализованы меры по определению государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, общие стандарты справедливой и эффективной процедуры предоставления убежища, общих минимальных условий по приему лиц, ищущих убежище, и гармонизации правил признания статуса беженца и его содержания. Также закреплялась необходимость принятия мер по дополнительным формам защиты, предлагающим соответствующий статус любому лицу, нуждающемуся в такой защите (п. 14). В долгосрочной перспективе указанные меры должны были привести к созданию общей процедуры по предоставлению убежища и единообразному статусу, действующему на всей территории ЕС (п. 15). Текст документа призывает государства-члены ЕС к регулированию вопросов временной защиты, созданию финансовых резервов на случаи «массового притока» беженцев, а также к завершению работы над системой идентификации лиц, ищущих убежище, Eurodac (п. 16 и п. 17). Приветствуется также в рамках всеобъемлющего подхода к миграции сотрудничество с третьими странами по вопросам убежища.

Таким образом, акты, принимаемые институтами ЕС, можно разделить на два вида:

1. Акты рекомендательного характера — это программные документы, которые указывают направление развития политики ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции.

2. Юридические обязательные акты — это акты «первичного права» ЕС (учредительные договоры) и принятые на их основе акты «вторичного права» ЕС (регламенты, директивы, решения).

Киселева Е. В., рассматривая данные две группы в контексте правового регулирования миграции в ЕС в целом, условно использует для юридически обязательных актов выражение «миграционное право ЕС», а для актов рекомендательного характера — «миграционная политика ЕС»62. Это связано с тем, что акты, принимаемые Европейским советом как высшим политическим институтом ЕС, состоящим из глав государств и правительств государств-членов ЕС, хоть и не обладают юридически обязательной силой, но, несмотря на это, они определяют политику развития той или иной области, включая и правовое регулирование вынужденной миграции.

В результате реализации мер согласно «Вехам Тампере» были приняты акты «вторичного права» ЕС, которые обладают юридически обязательной силой. Большая часть из них заменила резолюции и договоры, принятые в рамках третьей опоры на регулирование «коммунитарным правом».

В рамках так называемой первой фазы построения ОЕСУ были приняты следующие правовые акты ЕС:

1. Регламент Совета ЕС № 2757/2000 о создании системы Eurodac для сопоставления отпечатков пальцев в целях эффективного применения Дублинской конвенции от 11 декабря 2000 г.63 (далее по тексту — Регламент о создании Eurodac 2000 г.).

2. Директива Совета ЕС 2001/55/ЕС о минимальных стандартах предоставления временной защиты в случаях массового притока перемещенных лиц и о мерах поддержания баланса в усилиях государств-членов в связи с приемом и последствиями такого приема от 20 июля 2001 г.64 (далее по тексту — Директива о временной защите).

3. Директива Совета ЕС 2003/9/ЕС, устанавливающая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежище, от 27 января 2003 г.65 (далее по тексту — Директива об условиях приема 2003 г.).

4. Регламент Совета ЕС № 343/2003 о критериях механизма для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны от 18 февраля 2003 г. (далее в тексте — «Дублин II»)66.

5. Директива Совета ЕС 2004/83/ЕС о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих стран и лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной форме международной защиты, и содержание предоставляемой защиты от 29 апреля 2004 г.67 (далее по тексту — Квалификационная директива 2004 г.).

6. Директива Совета ЕС 2005/85/ЕС о минимальных стандартах для процедур по предоставлению и отмене статуса беженца от 1 декабря 2005 г.68 (далее по тексту — Директива о процедурах 2005 г.), которая закрепила некоторые минимальные процедуры, а также такие концепции, как «безопасная страна происхождения» и «безопасная третья страна».

Принятие вышеуказанных актов было первой фазой в постепенном построении ОЕСУ в рамках ЕС. Первый пакет актов ЕС по вопросам правового регулирования вынужденной миграции был принят в форме двух регламентов и четырех директив. Регламент — это правовой акт ЕС, который обладает юридической силой, а директива — это правовой акт ЕС, который закрепляет цели, но оставляет право выбора методов достижения данных целей за государствами-членами ЕС, устанавливая для этого определенный срок. После истечения данного срока директива становится юридически обязательным актом. Регламент — это механизм унификации (единения), а директива — механизм гармонизации (сближения) законодательства государств-членов ЕС.

Таким образом, по всем аспектам правового регулирования вынужденной миграции, закрепленным в Амстердамском договоре, были приняты юридически обязательные акты ЕС. В рамках ОЕСУ была создана «Дублинская система» и закреплены четыре формы международной защиты: статус беженца, дополнительная защита, временная защита и гуманитарная защита69. Дж. МакАдам считает, что государства-члены ЕС установили согласованный минимальный уровень международной защиты на всей территории государств-членов ЕС. Она отмечает, что акты ЕС закрепили самые низкие стандарты международной защиты, что является политическим компромиссом70.

Следует отметить, что в этот период был принят Ниццкий договор, вносящий изменения в Договор о Европейском союзе, Договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты от 26 февраля 2001 г.71 Основной задачей Ниццского договора была подготовка ЕС к большому расширению. К началу 2000-х гг. ЕС состоял уже из 15 государств-участников, но в 2004 г. к ЕС присоединились сразу 10 государств. Это было расширение ЕС на восток, и большинство новых государств-членов ЕС являлись бывшими социалистическими государствами.

Следующим программным документом стала принятая Европейским советом Гаагская программа: укрепление свободы, безопасности и правосудия в Европейском союзе (2005/С53/01)72. В Программе закрепляется необходимость разработки комплексного подхода, который будет учитывать все стадии миграции, основные причины, политику по вопросам въезда и приема, интеграции и возвращения, совершенствования сбора, предоставления, обмена и эффективного использования информации и данных обо всех изменениях в сфере миграции. Данный процесс должен осуществляться путем поступательного развития европейской политики по вопросам убежища и миграции, которая будет основана на совместном анализе миграционных явлений. В области правового регулирования вынужденной миграции в ЕС Европейский совет призывает завершить первую фазу построения ОЕСУ в 2007 г., а уже в 2010 г. разработать новый пакет мер для перехода ко второй фазе. На второй фазе построения ОЕСУ должны быть приняты общие процедуры предоставления убежища и единообразный статус для тех, кому предоставлен статус беженца или дополнительная защита на всей территории ЕС. В Программе приветствуется создание Европейского фонда для беженцев. Программа также содержала понятие «внешних измерений» по вопросам убежища и миграции, которое включало: сотрудничество с третьими странами, с государствами и регионами транзита и происхождения, политику по возвращению и реадмиссии. Суть данного сотрудничества заключается в помощи третьим странам усиливать свои национальные системы регулирования вынужденной миграции (national asylum systems). Согласно мнению Егоровой Е. Н. среди причин неэффективных показателей реализации некоторых аспектов Гаагской программы можно назвать то, что ПСБП находится в совместной компетенции государств-членов ЕС и ЕС, а также не устраненные противоречия, которые вызывают разногласия в Европейском совете при определении вектора развития ЕС. При этом роль наднациональных структур сводится к установлению «общих рамок»73.

Период 1997–2007 гг. можно охарактеризовать следующими основными результатами:

1. Правовое регулирование вынужденной миграции перешло из третьей опоры в первую и стало составной частью новой цели — построение ПСБП.

2. Закрепление цели построения Общей европейской системы убежища в рамках ЕС.

3. Начало первой фазы построения ОЕСУ, принятие новых актов ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции. Акты рекомендательного характера, которые были приняты на первой стадии становления политики правового регулирования вынужденной миграции в рамках ЕС (с середины 80-х гг. ХХ в. по 1997 г.), были заменены юридически обязательными актами ЕС.

4. Первая фаза построения ОЕСУ закрепила минимальные стандарты правового регулирования вынужденной миграции для государств-членов ЕС, которые носили юридически обязательный характер.

5. В рамках ЕС наравне со статусом беженца были закреплены такие формы международной защиты, как временная защита, дополнительная защита и гуманитарная.

Третий этап (с 2007 г. по настоящее время)

В состав ЕС входило 27 государств-членов к 2007 г. В этом году был принят Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 13 декабря 2007 г. (далее по тексту — Лиссабонский договор). Лиссабонский договор является последним на сегодняшний день актом такого уровня, который полностью изменил организационно-правовую структуру ЕС.

Лиссабонским договором была ликвидирована система трех опор. В настоящее время правовой основой ЕС выступают два акта «первичного права» ЕС, которые после принятия Лиссабонского договора именуются: Договор о Европейском Союзе (далее по тексту — ДЕС)74 и Договор о функционировании Европейского Союза (далее по тексту — ДФЕС)75.

В части политики ЕС в области правового регулирования вынужденной миграции Лиссабонский договор внес следующие новеллы:

1. ЕС развивает общую политику по вопросам убежища, иммиграции и контроля внешних границ, которая основана на солидарности государств-членов ЕС и является справедливой по отношению к гражданам третьих государств (ст. 67 ДФЕС).

2. Цель постепенного построения ОЕСУ закрепляется на уровне «первичного права» и определяются составные элементы данной системы (ст. 78 ДФЕС).

3. ЕС формирует свою собственную систему в области защиты прав человека. С принятием Лиссабонского договора Хартия ЕС об основных правах от 7 декабря 2000 г.76 приобрела юридически обязательную силу. Данная Хартия закрепляет право на убежище (ст. 18), принцип невысылки и запрет коллективных высылок (ст. 19).

4. Юрисдикция Суда ЕС распространяется и на ПСБП, в том числе право ЕС по вопросам убежища. Именно роль Суда ЕС имеет центральное значение в вопросах толкования и будущего развития права ЕС по вопросам убежища77.

5. В редакции Лиссабонского договора в отличие от Амстердамского договора не содержатся крайние сроки реализации положений и из текста убирается слово «минимальные стандарты». Это означает, что снимаются ограничения и в рамках ЕС могут быть приняты более общие и единые стандарты в области регулирования вынужденной миграции.

6. В вопросах регулирования вынужденной миграции закрепляется принцип солидарности и справедливого распределения ответственности между государствами-членами, в том числе в финансовом плане. Принимаемые согласно настоящей главе акты Союза при необходимости включают в себя подходящие меры для применения данного принципа (ст. 80 ДФЕС).

7. Лиссабонский договор распространил принятие решений квалифицированным большинством и на ПСБП. Такой метод позволяет принимать юридически обязательные акты в рамках ЕС, даже если не все государства-члены ЕС согласны. Также закрепляется, что в ситуациях с «массовым исходом» вынужденных мигрантов, когда одно или несколько государств-членов ЕС оказываются в чрезвычайной ситуации, характеризующейся внезапным притоком граждан третьих стран, то Совет ЕС по предложению ЕК может принимать временные меры в пользу этих государств-членов ЕС (ст. 78 ДФЕС).

ЕК приняла Зеленую книгу о будущем Общей европейской системы убежища от 6 июня 2007 г.78 Это было попыткой ЕК обозначить основные проблемы в построении ОЕСУ и предложить варианты их разрешения. В Зеленой книге говорится, что за период с 1999 г. по 2006 г. были достигнуты определенные успехи в принятии минимальных стандартов по вопросам приема, процедур и квалификации. При этом ЕК призывает к переходу на вторую фазу построения ОЕСУ к 2010 г.

Целями второй фазы, по мнению ЕК, являются более высокие общие стандарты защиты, большее равенство в защите во всех государствах-членах ЕС, а также в обеспечении более высокого уровня солидарности меж

...