Н. П. Воронина

Сельскохозяйственная кооперация как механизм обеспечения продовольственной безопасности в системе национальных приоритетов России

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.442.237.7+338.43

ББК 67.406+65.321.8

В75

Автор:

Воронина Н. П., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:

Устюкова В. В., доктор юридических наук, профессор, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права РАН;

Елисеев В. С., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В предлагаемой монографии рассмотрены вопросы стратегического планирования и правового регулирования сельскохозяйственной кооперации в Российской Федерации как механизма обеспечения продовольственной безопасности в системе стратегических национальных приоритетов. Раскрыты особенности стратегического планирования в сфере обеспечения продовольственной безопасности и развития сельского хозяйства. Рассмотрены социально-экономическое значение сельскохозяйственной кооперации в современных условиях развития Российского государства, ее теоретические основы, эволюционное становление и развитие правового регулирования сельскохозяйственной кооперации, сформулирована модель правового регулирования сельскохозяйственной кооперации в России. Обозначены отдельные правовые проблемы сельскохозяйственной кооперации и сформулированы пути их решения.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2021 г.

Для обучающихся по программам специалитета, бакалавриата и магистратуры, аспирантов, преподавателей юридических и экономических вузов, представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также для всех интересующихся вопросами сельскохозяйственной кооперации.

УДК 349.442.237.7+338.43

ББК 67.406+65.321.8

© Воронина Н. П., 2022

© ООО «Проспект», 2022

Посвящается
Капраловой С. Н., моей маме, которая всегда в меня верит,
Жаворонковой Н. Г., моему научному консультанту, любимому
учителю и наставнику,
Палладиной М. И., моему первому научному руководителю,
которая открыла для меня феномен сельскохозяйственной
кооперации

ПРЕДИСЛОВИЕ

На современном этапе развития России основными целями государственной аграрной политики являются обеспечение продовольственной безопасности, достижение показателей продовольственной независимости, удовлетворение потребностей населения сельскохозяйственной продукцией и продовольствием отечественного производства, развитие сельских территорий, повышение уровня жизни сельского населения и усиление конкурентоспособности российского АПК.

Значительность территории нашей страны, рискованность земледелия, экономические риски, климатические изменения требуют объединение усилий и распределение нагрузки между участниками сельского хозяйства. Одной из форм такого объединения может быть сельскохозяйственная кооперация. Сельскохозяйственные кооперативы — связующее звено всех участников сельскохозяйственного производства, органов государственной власти и органов местного самоуправления, населения. Поэтому на современном этапе российского государства развитие сельской кооперации — стратегическая задача, обозначенная Президентом РФ1.

Мировой опыт свидетельствует, что сегодня более 1 млрд человек являются членами кооперативов, кооперативные организации обслуживают потребности 3 млрд человек2, при этом особое место среди всех кооперативов занимают сельскохозяйственные кооперативы (30% от общего количества всех кооперативов)3. Успешная деятельность кооперативов показала, что кооперативная организационно-­правовая форма объединения людей позволяет решать многие мировые проблемы: экономические, социальные, экологические. Сельскохозяйственные кооперативы используют такие формы и модели, которые, объединяя экономически слабое сельское население, предоставляют им новые экономические возможности. Они позволяет их членам более активно участвовать в производстве, распределять доходы, создавать экономию, совместно делить риски и, как следствие, укреплять их позиции как покупателей и продавцов на рынке. Наибольшее значение это имеет для сельскохозяйственных кооперативов — через них производится, перерабатывается и реализуется более половины всех сельскохозяйственной продукции мира4. Сельскохозяйственные кооперативы также представляют собой модель социального предпринимательства, их деятельность направлена на устойчивое развитие сельских территорий, обеспечение занятости населения, безопасного труда.

В России малые формы сельского хозяйства (крестьянские (фермерские) хозяйства (далее — КФХ), личные подсобные хозяйства (далее — ЛПХ), индивидуальные предприниматели) вне их интеграции не могут решить задачу обеспечения продовольственной безопасности в условиях применения к Российской Федерации международных санкций и увеличения объемов экспорта сельскохозяйственной продукции. Современная модель сельскохозяйственной кооперации в нашей стране находится в стадии формирования, сельскохозяйственные кооперативы не показывают достаточно эффективных результатов деятельности.

Решение проблем сельскохозяйственной кооперации обусловливает необходимость системного анализа теоретических основ, понятийного аппарата, современного регулирования в этой области общественных отношений в России, тенденций его развития с учетом сложившегося опыта международного и российского историко-­правового регулирования сельскохозяйственной кооперации как механизма обеспечения продовольственной безопасности в системе на­цио­наль­ных приоритетов в РФ.

Глава 1. ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В СИСТЕМЕ НА­ЦИО­НАЛЬ­НЫХ ПРИОРИТЕТОВ РОССИИ

§ 1. Продовольственная безопасность: основные положения

На международном уровне понятие «продовольственная безопасность» стало предусматриваться в программных документах Всемирной конференции по проблемам продовольствия ФАО в 1974 г.

В 1996 г. в Римской декларации по всемирной продовольственной безопасности были сформулированы основные обязательства государства в сфере обеспечения продовольственной безопасности: 1) создание благоприятных политических, социальных и экономических условий, призванных создать наилучшие условия для искоренения нищеты и обеспечения прочного мира; 2) проведение политики, направленной на искоренение нищеты и неравенства и улучшение физического и экономического доступа всех, к достаточному с точки зрения питания и безопасному продовольствию и его эффективному использованию; 3) проведение совместной и устойчивой политики и практики в области продовольствия, сельского хозяйства, рыболовства, лесного хозяйства и развития сельских районов в районах с высоким и низким потенциалом, которые необходимы для обеспечения продовольствием на на­цио­наль­ном, региональном и глобальном уровнях; 4) содействие торговле продовольствием, сельскохозяйственной продукцией посредством формирования справедливой и ориентированной на рынок мировой торговой системы; 5) предотвращение стихийных бедствий и техногенных чрезвычайных ситуаций; 6) способствование оптимальному распределению и использованию государственных и частных инвестиций для развития людских ресурсов, устойчивого производства продовольствия, сельского хозяйства, рыболовства и лесного хозяйства, а также развития сельских районов в районах с высоким и низким потенциалом; 7) осуществление международного сотрудничества5.

В 1999 г. был подготовлен доклад «Право на достаточное питание и на свободу от голода» работы рамках Комиссии по правам человека ЭКОСОС ООН. Нем было уточнено понятие продовольственной безопасности как доступа всех людей в любое время к продовольствию, необходимому для здоровой и активной жизни6.

В Декларации Всемирного саммита по продовольственной безопасности (2009) обозначены основные мировые проблемы, обуславливающие риски для продовольственных систем и продовольственной безопасности. Среди них: рост населения, финансовые кризисы, изменение климата. Были сформулированы пять принципов обеспечения продовольственной безопасности: 1) необходимость государственных и частных инвестиций в развитие сельского хозяйства, 2) усиление стратегической координации на на­цио­наль­ном, региональном и глобальном уровнях в целях совершенствования регулирования, достижения более эффективного распределения ресурсов, недопущения дублирования усилий и выявления недостающих ответных мер, 3) стремление к всеобъемлющему двуединому подходу к обеспечению продовольственной безопасности, который включает: а) прямые меры по незамедлительному смягчению проблемы голода в интересах тех, кто наиболее уязвим, и б) среднесрочные и долгосрочные программы в области устойчивого сельского хозяйства, продовольственной безопасности, питания и развития сельских районов для устранения коренных причин голода и бедности, в том числе на основе последовательной реализации права на достаточное питание, 4) обеспечение многосторонней системы посредством неуклонного повышения эффективности, расширения возможностей реагирования, усиления координации и наращивания результативности деятельности многосторонних учреждений, 5) обеспечение устойчивых и существенных обязательств со стороны всех партнеров по инвестированию в сектора сельского хозяйства, продовольственной безопасности и питания с выделением необходимых ресурсов на своевременной и надежной основе и с ориентацией на многолетние планы и программы7.

В 70-х гг. прошлого века под продовольственной безопасностью понималось состояние «экономики, при котором населению страны в целом и каждому гражданину в отдельности гарантируется обеспечение доступа к продуктам питания, питьевой воде и другим пищевым продуктам в качестве, ассортименте и объемах, необходимых и достаточных для физического и социального развития личности, обеспечения здоровья и расширенного воспроизводства населения страны»8.

В нашей стране термин «продовольственная безопасность» появился в 90-х гг. прошлого века в нормативных правовых актах и документах стратегического планирования.

В российской литературе сложилось несколько подходов к определению сущности продовольственной безопасности, концепций ее обеспечения, определению инструментария и индикаторов, места и роли в социально-­экономическом развитии страны и обеспечения на­цио­наль­ной безопасности.

Назаренко В. И. понимает под продовольственной безопасностью уровень продовольственного самообеспечения и доступность продовольствия для всех слоев населения9.

По мнению П. И. Иванцова, продовольственная безопасность «выступает основой на­цио­наль­ной безопасности и важным направлением развития аграрного сектора экономики»10. Практические аналогичную позицию формулируют и В. А. Власов, П. М. Матвеева, В. А. Зуева, согласно которой «продовольственная безопасность представляет собой одну из стратегических составляющих на­цио­наль­ной безопасности государства, обеспечение которой определяется как основной приоритет аграрной политики России»11.

Более развернутое определение продовольственной безопасности сформулировал Р. Р. Гумеров. По его мнению, «продовольственная безопасность отражает широкий спектр на­цио­наль­ных интересов и приоритетов социально-­экономического развития страны. Обеспечение продовольственной безопасности — важнейший вектор и условие сокращения бедности российского населения. Одновременно продовольственная безопасность является компонентом на­цио­наль­ной безопасности государства, условием его экономического и политического суверенитета»12.

Авторский коллектив под руководством Е. Серовой под продовольственной безопасностью понимает такое состояние социально-­экономической системы страны, при котором каждый гражданин страны имеет доступ к минимальному для нормального жизнеобеспечения набору продуктов питания13. Наоборот, О. А. Чернова и В. Е. Степаненко пишут, что продовольственная безопасность — это «обеспечение жизненно важными продуктами питания из собственных источников и доступность их всеми гражданами страны в объемах и ассортименте, максимально удовлетворяющие необходимые и полезные потребности»14.

С обеспечением права на полноценное питание человека как общечеловеческой ценности рассматривает продовольственную безопасность О. В. Попова15.

Таким образом, в современное время продовольственная безопасность одновременно это и состояние социально-­экономического развития страны, и направление обеспечения на­цио­наль­ной безопасности. Этот вывод следует из толкования дефиниции продовольственной безопасности, предусмотренной в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации16 (далее — Доктрина 2020 г., Указ № 20).

Пункт 2 Доктрины 2020 г. определяет, что продовольственная безопасность Российской Федерации — состояние социально-­эконо-мического развития страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевой продукции, соответствующей обязательным требованиям, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевой продукции, необходимой для активного и здорового образа жизни».

В ранее действовавшей Доктрине продовольственной безопасности 2010 г.17 (далее — Доктрина 2010 г.) было предусмотрено, что продовольственная безопасность РФ является одним из главных направлений обеспечения на­цио­наль­ной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического на­цио­наль­ного приоритета — повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения (п. 2). Также, исходя из п. 5 Доктрины 2010 г. определялось, что продовольственная безопасность РФ — состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость РФ, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства РФ о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни.

В научной литературе определение понятия продовольственной безопасности 2010 г. нашел обстоятельный анализ. В частности, отмечается, что «достоинством Доктрины является разделение категорий «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость» и расширение трактовки продовольственной безопасности за счет рассмотрения таких ее аспектов, как экономическая и физическая доступность продовольствия, качество питания»18. Но одновременно отмечалась и некая однобокость этого понятия, поскольку упор был сделан только на задаче продовольственной независимости и самообеспечения продовольствием, а иные «аспекты продовольственной безопасности (физическая, экономическая доступность, качество питания), хотя и задекларированы, однако не доведены до методических основ их оценки и мониторинга, отсутствуют четкие критерии, пороговые значения их достижения»19.

В определении продовольственной безопасности по Доктрине 2020 г. можно видеть ряд новелл: изменение позиции государства с понимания продовольственной безопасности как состояния экономики на социально-­экономическое развитие страны; гарантия доступности не пищевых продуктов, а пищевой продукции; закрепление необходимости соответствия не только требованиям законодательства о техническом регулировании, а обязательным требованиям; увеличение числа задач в сфере обеспечения продовольственной безопасности20. Но сущность продовольственной безопасности осталась прежней: направление обеспечение продовольственной безопасности.

В Доктрине 2020 г. сформулированы на­цио­наль­ные интересы Российского государства в сфере обеспечения продовольственной безопасности, среди них:

1) повышение качества жизни граждан;

2) обеспечение населения качественной и безопасной пищевой продукцией;

3) устойчивое развитие и модернизация сельского и рыбного хозяйства и инфраструктуры внутреннего рынка;

4) развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, соответствующих экологическим, санитарно-­эпидемиологическим, ветеринарным требованиям;

5) повышение эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, расширение их доступа на соответствующие рынки сбыта;

6) развитие племенного животноводства, селекции растений, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства), развитие производства комбикормов, кормовых добавок для животных, лекарственных средств для ветеринарного применения, минеральных добавок, в том числе за счет внедрения конкурентоспособных отечественных технологий, основанных на новейших достижениях науки;

7) восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предотвращение сокращения площадей земель сельскохозяйственного назначения, их рациональное использование;

8) недопущение ввоза на территорию Российской Федерации ГМО с целью их посева, выращивания и разведения, а также их оборота, запрещение выращивания и разведения животных, генетическая программа которых изменена методами генной инженерии или которые содержат генетический материал искусственного происхождения, а также контроль за ввозом и оборотом продовольственной продукции, полученной с использованием генно-­инженерно-модифицированных организмов (за исключением ввоза и посева ГМО в целях проведения экспертиз и научно-­исследовательских работ);

9) недопущение неконтролируемого ввоза на территорию и применения синтетических биологических агентов;

10) совершенствование технического регулирования, санитарно-­эпидемиологического, ветеринарного и фитосанитарного надзора, контроля в области обеспечения безопасности пищевой продукции для здоровья человека;

11) создание в сельском хозяйстве высокопроизводительного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного научными работниками и высококвалифицированными специалистами;

подготовка специалистов для сельского хозяйства, рыбного хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности.

Эти на­цио­наль­ные цели обеспечения продовольственной безопасности коррелируются с на­цио­наль­ными целями и стратегическими задачами, предусмотренными Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О на­цио­наль­ных целях и стратегических задачах Российской Федерации на период до развития 2024 года»21 и Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О на­цио­наль­ных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»22.

В отличие от Доктрины 2010 г. в Доктрине 2020 г. определено понятие продовольственной независимости. Под ней понимается «самообеспечение страны основными видами отечественной сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (п. 2 Доктрины 2020 г.). Кроме того, предусмотрено, что для оценки обеспечения продовольственной безопасности в качестве основных индикаторов используется достижение пороговых значений показателей продовольственной независимости, экономической и физической доступности продовольствия и соответствия пищевой продукции требованиям законодательства Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС) о техническом регулировании.

Как уже отмечалось ранее, по сравнению с Доктриной 2010 г. значительно расширился перечень задач обеспечения продовольственной безопасности, среди которых: 1) устойчивое развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, достаточное для обеспечения продовольственной независимости на основе принципов научно обоснованного планирования; 2) своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счет постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевой продукцией, формирования стратегических запасов пищевой продукции; 3) обеспечение физической и экономической доступности продовольственного ассортимента качественной и безо­пасной пищевой продукции, необходимой для формирования рациона здорового питания каждого гражданина страны; 4) обеспечение безопасности пищевой продукции; 5) производство сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которые соответствуют установленным экологическим, санитарно-­эпидемиологическим, ветеринарным и иным требованиям; 6) достижение положительного сальдо торгового баланса сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; 7) реализация экспортного потенциала с учетом приоритета самообеспечения страны отечественной сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием, а также с учетом необходимости обеспечения продовольственной безопасности в рамках ЕАЭС23; 8) совершенствование сельской социальной, инженерной, транспортной и иной инфраструктуры; 9) развитие многоформатной, высококонкурентной инфраструктуры розничной торговли; 10) развитие производства материально-­технических ресурсов; 11) формирование принципов здорового образа жизни, включающих формирование рациона здорового питания для всех групп населения; 12) развитие фундаментальных и прикладных научных исследований; 13) совершенствование системы подготовки кадров для сельского хозяйства.

Также, в Доктрине 2020 г. предусматриваются основные направления государственной политики, механизмы и организационные основы в сфере обеспечения продовольственной безопасности.

Анализ положений Доктрины 2020 г. позволяет заключить, что в сфере продовольственной безопасности Россия будет стремиться к продовольственной независимости.

По мнению Р. Р. Гумерова, «аутентичный англоязычный термин food security имеет несколько значений и может быть переведен двояко: как «продовольственная безопасность» и как «продовольственная обеспеченность»24. Он пришел к выводу, что термин «продовольственная безопасность» объединяет оба понятия, поскольку «в значении «продовольственное обеспечение/обеспеченность» внимание акцентируется на целях социально-­экономического развития страны в сфере агропродовольственного рынка, в значении «безопасность» — на противодействии и предотвращении рисков и угроз продовольственному обеспечению»25. Следовательно, продовольственную безопасность необходимо понимать, как минимум, с двух позиций: на­цио­наль­ной безопасности и социально-­экономического развития страны в единстве их взаимосвязи и взаимозависимости.

В международных документах обеспечение продовольственной безопасности — это инструмент, направленный на преодоление голода. Цели устойчивого развития до 2030 г. (далее — ЦУР), утвержденные ООН в 2015 г. определяют, что голод — мировая проблема, ликвидация которой «может оказать благоприятное влияние на экономику, здравоохранение и образование, а также способствовать равенству и социальному развитию»26. Поэтому обеспечение продовольственной безопасности практически во всех странах– составная часть на­цио­наль­ной безопасности, а государства стремятся к продовольственной независимости. О необходимости достижения ЦУРов 2015 г. сказано и в Доктрине 2020 г.

В мире менялись концептуальные подходы к пониманию продовольственной безопасности, но сегодня ученые сходятся во мнении, что население планеты должно быть обеспечено не только достаточным количеством продовольствия, но и в том, что сельскохозяйственная продукция и пищевые продукты должны быть безопасными как с точки зрения здоровья человека, так и благоприятного состояния окружающей среды.

Разработана методика оценивания уровня продовольственной безопасности (разработчик — Economist Intelligence Unit). В ее основе четыре ключевых показателя: 1) наличие продовольствия, 2) доступность продовольствия, 3) качество и безопасность продовольствия и 4) природные ресурсы и их устойчивость27. Достижение этих показателей предусматривается и в документах РФ, направленных на обеспечение на­цио­наль­ной безопасности в целом и продовольственной безопасности в частности.

2 июля 2021 г. Указом Президента РФ№ 400 была утверждена Стратегия на­цио­наль­ной безопасности28. Согласно п. 25 этой Стратегии среди на­цио­наль­ных интересов на современном этапе обозначены развитие человеческого потенциала, повышение качества жизни и благосостояния граждан; устойчивое развитие российской экономики на новой технологической основе; охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование, адаптация к изменениям климата.

Один из стратегических на­цио­наль­ных приоритетов — экономическая безопасность. В сельском хозяйстве России в настоящее время можно видеть переход от модели экспорта первичной сельскохозяйственной продукции к модели ее глубокой переработке, технологическому обновлению сельского хозяйства, использованию низкоуглеродных технологий. Это должно обеспечить повышение конкурентоспособности и устойчивости российской сельскохозяйственной продукции и увеличение ее экспорта (необходимость увеличения экспорта российской сельскохозяйственной продукции, включая органическую продукцию и продукцию с улучшенными характеристиками, также является стратегической задачей РФ). Достижение этих целей возможно путем реализации ряда задач, среди которых создание высокотехнологичных производств; повышение производительности труда путем цифровизации, использования технологий искусственного интеллекта, создания высокотехнологичных рабочих мест; интенсивное технологическое обновление сельского хозяйства; преодоление критической зависимости от импорта в области племенного дела, селекции, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства); укрепление единства экономического пространства РФ, развитие кооперации и хозяйственных связей между субъектами Федерации; сокращение дифференциации субъек­тов Российской Федерации по уровню и темпам социально-­экономического развития, качеству жизни, стимулирование развития экономического потенциала регионов, укрепление их бюджетной обеспеченности; обеспечение социально-­экономического развития малых и средних городов, а также сельских территорий; совершенствование механизмов взаимодействия государства и бизнеса, содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

Кроме того, обеспечение продовольственной безопасности в контексте социально-­экономического развития страны не может рассматриваться вне решения климатических проблем и адаптации сельского хозяйства к климатическим изменениям.

В рамках климатической проблемы сельское хозяйство играет двой­ную роль. С одной стороны, оно само является значительным источником изменения климата, с другой — в сельском хозяйстве происходят негативные процессы в связи с изменением климата. Проведенные исследования показывают необходимость модернизации системы управления сельским хозяйством29, в том числе и продовольственной безопасности, основанной на управлении климатическими, агроэкологическими, ветеринарными, техногенными, экономическими, социальными и внешнеполитическими рисками30. Эти и иные риски в сфере обеспечения продовольственной безопасности сформулированы и в Доктрине 2020 г. Следовательно, необходим инновационный путь развития сельского хозяйства и продовольственной безопасности и переход к модели «зеленой» экономики31.

Отдельные положения построения «зеленой» экономики предусматривается в ряде документов стратегирования, которое осуществляется в целях социально-­экономического развития, под которым понимается состояние экономики и социальной сферы как ориентира деятельности, характеризуемое количественными и качественными показателями.

Один из основных документов целеполагания федерального уровня в сфере социально-­экономического развития России — Стратегия социально-­экономического развития РФ. Это «документ стратегического планирования, содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-­экономического развития Российской Федерации» (ст. 3 Закона о стратегическом планировании). Статья 16 Закона о стратегическом планировании предусматривает, что Стратегия социально-­экономического развития РФ разрабатывается каждые шесть лет на период действия долгосрочного прогноза социально-­экономического развития России и утверждается Правительством РФ. Она разрабатывается и корректируется на основе ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, актов Президента РФ и Правительства РФ, содержащих основные направления и цели социально-­экономической политики РФ, социально-­экономического развития и обеспечения на­цио­наль­ной безопасности, приоритеты и цели регионального развития РФ, с учетом прогноза социально-­экономического развития РФ на долгосрочный период и бюджетного прогноза РФ на долгосрочный период. Стратегия социально-­экономического развития РФ должна содержать оценку текущей социально-­экономической ситуации и степени достижения целей социально-­экономического развития; определение целей социально-­экономического развития и целевых показателей на долгосрочный период, а также условий, факторов их достижения и ограничений и рисков при их достижении с учетом задач обеспечения на­цио­наль­ной безопасности; определение основных приоритетов и задач социально-­экономической политики на долгосрочный период, обеспечивающих достижение целей социально-­экономического развития РФ и обеспечения на­цио­наль­ной безопасности; приоритеты и направления регионального развития нашей страны; оценку позиций РФ в мировой экономике и их изменения на долгосрочный период; обоснование основных реформ и программ, необходимых для достижения целей социально-­экономического развития; основные направления, мероприятия и механизмы реализации стратегии социально-­экономического развития РФ.

29 октября 2021 г. Правительство РФ утвердило Стратегию со-циально-­экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года32. Данный документ стратегического планирования направлен и на дальнейшее развитие отрасли сельского хозяйства. Предусмотрены два сценария развития российской экономики: инертный и целевой (интенсивный). В инерционном сценарии доля традиционных отраслей экономики, в том числе и сельского хозяйства, в структуре валового внутреннего продукта) к 2050 г. снизится на 4,9 процентных пункта по сравнению с 2020 г. за счет снижения добычи полезных ископаемых. Целевой (интенсивный) сценарий предусматривает обеспечение глобальной конкурентоспособности и устойчивого экономического роста РФ в условиях глобального энергоперехода. Реализация данного сценария требует применения ряда механизмов, в том числе распространения применения медленнодействующих минеральных удобрений и удобрений с ингибиторами процессов нитрификации, соблюдения норм и сроков внесения удобрений в почву, изменение способов внесения удобрений; дифференцированного внесения на возделываемых землях агрохимикатов, развития «точного» земледелия (использование наилучших доступных технологий в сельском хозяйстве), применения дистанционного зондирования Земли для наблюдения за состоянием почв и мониторинга посевов); использование прогрессивных агрономических методов (регенеративных технологий), повышающих урожайность и способствующих более интенсивному поглощению остаточного углерода; противоэрозионные и полезащитные мероприятия; повышения продуктивности сельскохозяйственных животных; развития направленной селекции, с помощью которой возможно разводить скот с более низким уровнем выделения метана, образующегося в результате жизнедеятельности; производства биотоплива в животноводстве и растениеводстве, внедрение биогазовых комплексов в целях утилизации органических отходов; обеспечения накопления углерода в почвах сельскохозяйственных земель.

Переход России на низкоуглеродную экономику предусматривается в ряде иных юридических документов и является на­цио­наль­ным приоритетом нашей страны на долгосрочную перспективу. Аналогичный подход можно видеть во многих странах, в том числе и на пространстве СНГ. Так, в Республике Казахстан (далее — РК) принято очень амбициозное решение — до 2025 г. пройти «точку невозврата» в переходе к новой модели развития. Указом Президента РК от 30 мая 2013 г. № 577 определена концепция по переходу РК к «зеленой экономике»33. Относительно сельского хозяйства концепция предусматривает, что сельское хозяйство Казахстана обладает потенциалом значительного роста благодаря обширным земельным ресурсам и признанному качеству сельскохозяйственных продуктов. Это требует реализации потенциала сектора посредством перехода к устойчивому сельскому хозяйству, позволяющему вернуть плодородие землям сельскохозяйственного назначения, создать новые возможности для трудоустройства и обеспечить более выраженную независимость от импорта продуктов питания. Провозглашено, что несмотря на незначительную долю сельского хозяйства в ВВП страны (в 2012 г. всего 4,2%) сельское хозяйство ввиду своей значимости в плане трудоустройства, особенно в сельской местности, влияния на водный баланс Казахстана, роли в обеспечении продовольственной безопасности является приоритетным сектором общена­цио­наль­ного значения. Определено, что в сельском хозяйстве страна будет придерживаться шести принципов «зеленого» сельского хозяйства, а именно: 1) предотвращение деградации земель и восстановление деградированных земель: внедрение более эффективных методов ведения сельского хозяйства, минимизирующих обработку почвы, обеспечивающих консервацию органического вещества и влаги в почве, предотвращающих эрозию почв под действием ветра и воды; 2) предотвращение дальнейшего выбивания пастбищ; 3) эффективное использование воды: внедрение эффективного использования водных ресурсов в сельском хозяйстве; 4) рациональное использование ресурсов: переход к использованию агрохимикатов и топлива, обеспечивающих защиту пользователей, минимизацию вреда для окружающей среды, сокращение/предотвращение загрязнения почвы, воздуха и воды; 5) минимизация и повторное использование отходов; 6) улавливание углекислого газа: посадка бессменных культур, улавливающих углекислый газ и устойчивых к засолению почвы, а также способствующих адаптации к изменению климата. Переход к модели «зеленой» экономики позволит решить системные проблемы сельского хозяйства РК и обеспечить ее продовольственную безопасность.

Отмечая положительный опыт Казахстана по модернизации управления сельским хозяйства и системой обеспечения продовольственной безопасности, нельзя не отметить, что на пространстве СНГ действует Модельный закон «О продовольственной безопасности», принятый на четырнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-­участников СНГ (постановление № 14-10 от 16 октября 1999 г.)34 (далее — Модельный закон). В нем под продовольственной безопасностью понимается «состояние экономики государства, при котором обеспечивается продовольственная независимость страны и гарантируется физическая и экономическая доступность продовольствия для всего населения в количестве, необходимом для активной и здоровой жизни» (ст. 1).

В отличие от российского законодательства Модельный закон предусматривает понятие «обеспечение продовольственной безопасности» как разработку и осуществление экономических, организационных и иных мер, направленных на предупреждение продовольственных кризисов, удовлетворение потребностей населения в жизненно важных продуктах на уровне физиологических норм питания. Система мер по обеспечению продовольственной безопасности раскрывается в ст. 3 Модельного закона. Обязанность по обеспечению продовольственной безопасности возложена на государство, включая обеспечение необходимого уровня производства продуктов питания в государстве; наличия, обновления и пополнения государственного продовольственного резерва независимо от воздействия внутренних и внешних неблагоприятных факторов; соответствия качества производимых и реализуемых в государстве гражданам продуктов питания требованиям государственной системы стандартов. Кроме того, определены полномочия высшего органа государственной власти в сфере обеспечения продовольственной безопасности: проведение единой государственной политики в области продовольственной безопасности; формирование государственной системы стимулирования и регулирования производства продуктов питания и пищевого сырья; разработку и реализацию государственных целевых программ обеспечения продовольственной безопасности; предоставление главе государства предложения о структуре государственных органов исполнительной власти, ответственных за обеспечение продовольственной безопасности и продовольственной независимости государства, и об их компетенции; обеспечение соответствия качества производимых и реализуемых гражданам продуктов питания требованиям государственной системы стандартов; управление государственным продовольственным резервом; определение целей и задач органов исполнительной власти государства, органов исполнительной власти субъек­тов государства в области защиты населения в условиях продовольственных кризисов; организация сбора и анализа данных о снабжении населения жизненно важными продуктами питания, прогнозных оценок развития ситуации в области продовольственной безопасности.

Также презюмируется, что продовольственная независимость считается обеспеченной, если годовое производство жизненно важных продуктов питания в государстве составляет 80% годовой потребности населения в соответствии с физиологическими нормами питания.

На наш взгляд, обеспечение продовольственной безопасности возможно только на комплексной и системной основе. Модельный закон рекомендует странам СНГ принимать свои законы о продовольственной безопасности. В РФ такой закон отсутствует. Проект данного закона в свое время вносился в Государственную Думу ФС РФ35, но в 2005 г. был отклонен и снят с дальнейшего рассмотрения. Думается, что в современных геополитических и экономических условиях сформировалась объективная необходимость принятия федерльного закона «О продовольственной безопасности». Единый нормативный правовой акт позволит систематизировать правовые нормы, более четко обозначить объект и субъекты, цели и задачи, инструменты регулирования общественных отношений по обеспечению продовольственной безопасности. Модельный закон может быть принят за основу при разработке проекта федерального закона «О продовольственной безопасности»36.

В заключении следует добавить, что реализация на­цио­наль­ных интересов в сфере обеспечения продовольственной безопасности требует организационного обеспечения, поэтому принят ряд соответствующих документов: Распоряжение Правительства РФ от 10 февраля 2021 г. № 296-р «Об утверждении перечня показателей в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации»37 и Распоряжение Правительства РФ от 9 июня 2020 г. № 1516-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»38.

Таким образом, продовольственную безопасность на современном этапе развития России необходимо рассматривать в глобальном и на­цио­наль­ном контекстах, как направление на­цио­наль­ной безопасности и социально-­экономического развития страны. Ее обеспечение должно осуществляться посредством совокупности правовых, организационных, экономических, экологических, социальных и иных мер на основе концептуальной правовой модели, представляющую собой с внутренней стороны систему существенных признаков и характеристик правового воздействия на внутренние и внешние отношения, складывающиеся между производителями сельскохозяйственной продукции, органами государственной власти и местного самоуправления и потребителями сельскохозяйственной продукции, посредством которых обеспечивается продовольственная безопасность, применение инновационных способов ведения сельского хозяйства, повышение конкурентоспособности России на международном рынке, а с внешней стороны — совокупность политико-­правовых и нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих отношения по обеспечению продовольственной безопасности.

§ 2. Стратегическое планирование в сфере развития сельского хозяйства и сельскохозяйственной кооперации

Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О на­цио­наль­ных целях и стратегических задачах Российской Федерации на период до развития 2024 года»39 и Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О на­цио­наль­ных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»40 предусматривают ряд на­цио­наль­ных целей, реализовать которые предполагается и в сфере сельского хозяйства: цифровая экономика, производительность труда и поддержка занятости, достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство. Их достижение требует правового обеспечения и стратегического планирования, осуществляемого на устойчивой, комплексной и системной основе как деятельности по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-­экономического развития России, субъек­тов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения на­цио­наль­ной безопасности РФ, направленная на решение задач социально-­экономического развития и обеспечение продовольственной безопасности.

В контексте настоящего монографического исследования выделяются следующие объекты стратегического планирования: сельское хозяйство, включая инновационные способы осуществления сельскохозяйственной деятельности (цифровизация, биотехнологии, производство органической продукции и сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками) и сельскохозяйственную кооперацию.

Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»41 (далее — Закон о стратегическом планировании) предусматривает, что «стратегическое планирование — деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-­экономического развития РФ, субъек­тов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения на­цио­наль­ной безопасности РФ, направленная на решение задач устойчивого социально-­экономического развития РФ, субъек­тов РФ и муниципальных образований и обеспечение на­цио­наль­ной безопасности РФ» (ст. 3 Закона о стратегическом планировании).

Документы стратегирования, направленные на развитие сельского хозяйства, подразделяются по следующим направлениям: 1) развитие сельского хозяйства в целом; 2) развитие отдельных видов сельскохозяйственной деятельности; 3) развитие деятельности по обеспечению сельскохозяйственной деятельности техникой и ее экспорт; 4) научное обеспечение сельскохозяйственной деятельности; 5) пищевая и перерабатывающая промышленность, а также машиностроения для данной сферы; 6) цифровизация сельского хозяйства; 7) агробиотехнологии; 8) органическое сельское хозяйство и производство сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками.

Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 71742 (далее — Государственная программа сельского хозяйства), — основной документ стратегического планирования в сфере сельского хозяйства в целом. Обозначены цели ее реализации: на первом этапе: 1) обеспечение продовольственной независимости России, 2) ускоренное импортозамещение в отношении мяса, молока, овощей открытого и закрытого грунта, семенного картофеля и плодово-­ягодной продукции, 3) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на внутреннем и внешнем рынках, на втором этапе: 1) обеспечение продовольственной независимости Российской Федерации, 2) достижение значения произведенной добавленной стоимости, создаваемой в сельском хозяйстве, 3) достижение объема экспорта продукции АПК, 4) достижение индекса физического объема инвестиций в основной капитал сельского хозяйства.

Структурными частями Государственной программы сельского хозяйства являются: направления (подпрограммы) «Развитие отраслей агропромышленного комплекса» и «Обеспечение условий развития агропромышленного комплекса», ведомственные проекты «Развитие отраслей агропромышленного комплекса, обеспечивающих ускоренное импортозамещение основных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия», «Стимулирование инвестиционной деятельности в агропромышленном комплексе», «Техническая модернизация агропромышленного комплекса» и «Цифровое сельское хозяйство», ведомственные целевые программы «Устойчивое развитие сельских территорий», «Обеспечение общих условий функционирования отраслей агропромышленного комплекса», «Научно-­техническое обеспечение развития отраслей агропромышленного комплекса» и «Организация ветеринарного и фитосанитарного надзора», ведомственная программа «Развитие мелиоративного комплекса России», федеральные проекты: «Экспорт продукции АПК» и «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации», мероприятие «Поддержка субъек­тов МСП в агропромышленном комплексе» федерального проекта «Акселерация субъек­тов малого и среднего предпринимательства». В Государственной программе предусмотрены направления государственной поддержки, объемы финансирования, результаты.

По отдельным направлениям государственной поддержки Государственная программа опосредуется через отдельные документы стратегического планирования и нормативные правовые акты, регулирующие порядок предоставления мер государственной поддержки.

Распоряжением Правительства РФ от 12 апреля 2020 г. № 993-р утверждена Стратегия развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года43 (далее — Стратегия АПК). В Стратегии АПК обозначено, что основная цель АПК России — прорыв на на­цио­наль­ном и международном рынках, что требуется реализации комплекса мер, направленных на эффективное вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развитие мелиоративного комплекса Российской Федерации, а также на формирование единой цифровой базы, позволяющей агрегировать все необходимые данные о состоянии отраслей, подотраслей и направлений указанных комплексов и их состояния. Кроме того, агропромышленный комплекс должен учитывать глобальные факторы и быть готовым к преодолению внешних и внутренних угроз. К ключевым глобальным факторам относятся прогнозируемый рост населения планеты, урбанизация и увеличение среднего класса в развивающихся странах, изменение потребительских предпочтений, рост интереса к здоровому образу жизни, дефицит воды и земельных ресурсов. К внешним угрозам относятся: зависимость от импорта сырья по ряду направлений; географическая концентрация экспорта в страны Азиатско-­Тихоокеанского региона продукции рыбохозяйственного комплекса; глобальная конкуренция; ограничение добычи водных биологических ресурсов в исключительных экономических зонах иностранных государств, открытых районах Мирового океана и конвенционных районах; возникновение и распространение инфекционных и неинфекционных заболеваний населения вследствие нарушения обязательных требований к обеспечению безопасности и качества пищевой продукции; социальные угрозы, обусловленные снижением привлекательности сельского образа жизни; усиление протекционизма. К внутренним факторам относятся: влияние традиционного спроса на продукцию из водных биологических ресурсов и низкая динамика его изменения; невысокий уровень покупательной способности населения; недостаточность финансирования аграрных наук, неудовлетворительная динамика обновления логистической инфраструктуры; недостаточное обеспечение высококвалифицированными кадрами. В Стратегии АПК сформулированы как сильные, так и слабые стороны развития сельского хозяйства России. Среди сильных сторон: значительный потенциал повышения урожайности и увеличения посевных площадей; относительно невысокая стоимость использования земельных ресурсов; наличие потенциала прироста сельскохозяйственного производства на мелиорируемых землях; совершенствование государственной поддержки в части АПК; достаточный объем производства минеральных удобрений; рост обеспеченности сельскохозяйственных товаропроизводителей сельскохозяйственной техникой и оборудованием; возможность увеличения экспорта; ускоренное развитие крупнотоварного, вертикально интегрированного животноводства; увеличение объема промышленной переработки; развитие и внедрение агробиотехнологий. К слабым сторонам можно отнести: зависимость от природно-­климатических факторов; снижение плодородия почв; высокая степень зависимости от импорта средств защиты растений, машин и оборудования, семян, высокие логистические издержки; высокие тарифы на электроэнергетику; высокая степень закредитованности сельскохозяйственных производителей; низкая обеспеченность квалифицированными трудовыми ресурсами; технологическое отставание от крупнейших стран-­экспортеров; снижение доли сельского населения. Кроме того, сельское хозяйство России должно быть адаптированным к последствиям изменения климата.

Обозначены ключевые ориентиры развития: 1) развитие пищевой и перерабатывающей промышленности, в том числе с внедрением инноваций; 2) цифровизация отраслей и подотраслей сельского хозяйства; 3) сохранение, восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, их рациональное использование, вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых пахотных земель; 4) селекция и генетика; 5) развитие мелиоративного комплекса; 6) внедрение сервисов, услуг и решений, оптимизирующих производственные и логистические процессы.

Это общие стратегические начала как для агропромышленного, так и рыбохозяйственного комплексов. Вместе с тем принят ряд документов стратегического планирования, направленных на развитие рыбохозяйственного комплекса с учетом его специфики. В частности, это Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса РФ на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 26 ноября 2019 г. № 2798-р44 (далее — Стратегия рыбохозяйственного комплекса) и Государственная программа РФ «Развитие рыбохозяйственного комплекса», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 31445 (далее — Государственная программа рыбохозяйственного комплекса).

Стратегия рыбохозяйственного комплекса «сформирована с учетом повышения уровня продовольственной безопасности Российской Федерации посредством поступательного увеличения среднедушевого потребления рыбы, рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов и высокой доли отечественной продукции в структуре потребления рыбной продукции, а также усиления роли Российской Федерации как ключевого поставщика рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов с высокой долей добавленной стоимости на мировом рынке» (раздел 1 Стратегии). В ней отмечены как сильные, так и слабые стороны отечественного рыбохозяйственного комплекса. Среди слабых сторон: отсутствие возможности влиять на конечную цену сбыта рыбной продукции; недополучение значительной части добавленной стоимости в части глубокой переработки и сбыта рыбной продукции из водных биологических ресурсов; отсутствие экологических стандартов в области рыболовства и рыбоводства, что снижает конкурентоспособность российского рыбохозяйственного комплекса. Как следствие, сокращение рентабельности российских предприятий рыбохозяйственно

...