СПОРТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ

Учебник
для магистров

Ответственный редактор
кандидат юридических наук, доцент
Д. И. Рогачев

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 796-051:34(075.8)

ББК 75.4

         С73

Рецензент:

Алексеев С. В., доктор юридических наук, профессор, председатель Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, Почетный работник науки и техники Российской Федерации.

Ответственный редактор кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой спортивного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), советник президента РФС по правовым вопросам Д. И. Рогачев.

Учебник подготовлен в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом высшего образования для обучающихся по направлению подготовки 030900.68 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»). В книге рассматриваются наиболее актуальные проблемы спортивного права, раскрывается содержание основных правовых и регламентных норм в сфере физической культуры и спорта. Учебник состоит из 11 глав и содержит систематизированное изложение следующих вопросов: спорт как сфера правового регулирования, система источников спортивного права и ее особенности, особенности регулирования составных частей (элементов) спорта, субъекты спорта, социальное обеспечение и медицинская помощь в спорте, регулирование организации спортивных мероприятий, налогообложение в области спорта, правонарушения и ответственность в области спорта, разрешение споров в области спорта, спортивный арбитраж, зарубежные модели правовой регламентации спорта, Россия и спортивная политика Европейского союза.

Законодательство приведено по состоянию на март 2016 г.

Учебник предназначен для магистрантов, юристов, адвокатов, руководителей общероссийских и региональных спортивных федераций, спортивных клубов, менеджеров, спортсменов, тренеров, спортивных врачей, а также будет интересен всем тем, кто интересуется правовым регулированием физической культуры и спорта.

УДК 796-051:34(075.8)

ББК 75.4

© Коллектив авторов, 2016

© ООО "Проспект", 2016

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Акатнова Мария Игоревна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 5, § 1.

Байрамов Вадим Мурадович, доктор экономических наук, директор Правового департамента Минспорта России — глава 6, § 2.

Байрамов Сергей Вадимович, кандидат юридических наук, доцент кафедры Права Российского государственного университета физической культуры, спорта и туризма — глава 3 § 7

Блажеев Виктор Владимирович, ректор Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ — предисловие, глава 3 § 2.

Валькада Массимилиано, доктор права ЕС, член правления Миланского исследовательского центра спортивного права (Италия, Милан) — глава 11.

Васькевич Владимир Петрович, кандидат юридических наук, доцент Казанского (Приволжского) Федерального университета, арбитр Спортивного арбитража при ТПП РФ — глава 2, § 8 (в соавторстве с Михайловым А. В.).

Вентури Ферриоло Федерико, магистр в области международного права спорта (Италия, Милан) — глава 9, § 1 (в соавторстве с Колантуони Лучио).

Захарова Лариса Ивановна, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 2, § 3, 5.

Карякин Владимир Викторович, кандидат юридических наук, начальник департамента Управления Президента РФ по обеспечению деятельности Государственного совета РФ — глава 4, § 1.

Катков Владимир Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заместитель председателя Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России, главный редактор журнала «Спортивное право», государственный советник РФ 1-го класса — вступительное слово.

Колантуони Лучио, профессор спортивного права юридической школы Миланского университета, директор Миланского исследовательского центра спортивного права (Италия, Милан), арбитр Спортивного арбитражного суда (Лозанна) — глава 2, § 4, глава 9, § 1 (в соавторстве с Вентури Ферриоло Федерико).

Кузнецова Анна Михайловна, кандидат юридических наук, глава 4, § 12.

Мачехин Виктор Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 7.

Михайлов Андрей Валерьевич, кандидат юридических наук, доцент Казанского (Приволжского) Федерального университета, арбитр Спортивного арбитража при ТПП РФ — глава 2, § 8 (в соавторстве с Васькевичем В. П.).

Овчинникова Наталья Александровна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры спортивного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), глава 3 (в соавторстве с Рогачевым Д. И.), глава 4, § 10 (в соавторстве с Прокопцом М. А.); глава 4, § 2, 3, 7, 9 (в соавторстве с Рогачевым Д. И.) — глава 6, § 1,(в соавторстве с Рогачевым Д. И.).

Песков Анатолий Николаевич, кандидат юридических наук, преподаватель, Российский Международный Олимпийский Университет — глава 8, § 1, 2.

Пешин Николай Леонидович, доктор юридических наук, проректор РМОУ, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова — глава 4, § 4.

Понкин Игорь Владиславович, доктор юридических наук, профессор кафедры спортивного права Московского государственного юридического университета имени О. Е.Кутафина (МГЮА), профессор — глава 1, § 1, глава 2, § 2 и 7 (в соавторстве с Понкиной А. И.), глава 5, § 2 (в соавторстве с Понкиной А. А.), глава 6, § 3 и 4 (в соавторстве с Понкиной А. И.), глава 9, § 3 (в соавторстве с Понкиной А. И.), глава 10, § 1 и 2 (в соавторстве с Соловьевым А. А., Понкиной А. И.).

Понкина Александра Александровна, кандидат юридических наук — глава 5, §2 (в соавторстве с Понкиным И. В.).

Понкина Алена Игоревна, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры спортивного права Московского государственного юридического университета имени О. Е.Кутафина (МГЮА) — глава 2, § 1; глава 2, § 2 и 7 (в соавторстве с Понкиным И. В.), глава 6, § 3 и 4 (в соавторстве с Понкиным И. В.), глава 9, § 3 (в соавторстве с Понкиным И. В.), глава 10, § 1 и 2 (в соавторстве с Понкиным И. В., Соловьевым А. А.).

Прокопец Михаил Александрович, партнер юридической компании «Legal Sport» — глава 4, § 10 (в соавторстве с Овчинниковой Н. А.).

Рогачев Денис Игоревич, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой спортивного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), советник президента РФС по правовым вопросам, доцент — глава 3 (в соавторстве с Овчинниковой Н. А.), глава 4, § 2, 3, 7, 9 (в соавторстве с Овчинниковой Н. А.), глава 6 § 1 (в соавторстве с Овчинниковой Н. А.).

Сердюков Александр Викторович, кандидат юридических наук, научный сотрудник кафедры теории права и сравнительного правоведения Государственного университета – Высшей школы экономики, арбитр Спортивного арбитража при ТПП РФ — глава 1, § 2,3.

Соловьев Андрей Александрович, доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заместитель председателя Арбитражного суда Московской области — глава 6 § 6 (в соавторстве с Шевченко О. А.), глава 10, § 1 и 2 (в соавторстве с Понкиной А. И. и Понкиным И. В).

Чубаров Вадим Витальевич, доктор юридических наук, вице-президент Торгово-промышленной палаты России, председатель Спортивного арбитража при ТПП РФ, член Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России — глава 9, § 2.

Шевченко Ольга Александровна, доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), генеральный секретарь Международной ассоциации спортивного права (IASL), доцент — глава 2, § 6, глава 4, § 5, 6, 8, 11, глава 6, § 5, глава 6, § 6 (в соавторстве с Соловьевым А. А.).

ПРЕДИСЛОВИЕ

В связи с проведением в России таких знаменательных спортивных событий, как XXII зимние Олимпийские игры и XI зимние Паралим­пийские игры 2014 г., XXVII Всемирная летняя универсиада 2013 г., Чемпионаты мира по легкой атлетике 2013 г., по водным видам спорта 2015 г., по хоккею 2016 г., по футболу 2018 г., необходимость в полноценном решении комплексной задачи общенационального значения — организации эффективного правового обеспечения в области спорта — является очевидной.

Организация спортивных мероприятий имеет большое значение в современных условиях, когда роль и статус спортивных достижений вышли на мировой уровень. Новые спортивные достижения способствуют не только повышению авторитета государства и нации, но и росту национального здоровья и самосознания, а также продуктивному становлению и полноценному гармоничному развитию человеческой личности, приобщенной к спорту и физической культуре.

Вследствие этого правовое регулирование сферы физической культуры и спорта приобретает в настоящее время особую актуальность и нуждается в дальнейшем развитии в соответствии с современными реалиями российского общества.

Именно с этой целью в университете была создана и эффективно функционирует кафедра спортивного права, вокруг которой объединились ведущие отечественные и зарубежные юристы — специалисты в данной области.

Спортивное право, по нашему мнению, — комплексная правовая дисциплина и направление подготовки юристов одновременно, в нем сочетаются самые различные отрасли права. Поэтому вдвойне приятно, что в Московском государственном юридическом университете им. О. Е. Кутафина (МГЮА) спортивно-правовой проблематикой, непосредственно или тесно сотрудничая с ним, занимаются ведущие специалисты в области теории права и отраслевых дисциплин: конституционного, трудового, гражданского, административного, уголовного, гражданского процессуального права.

Правоведам в процессе обеспечения эффективного развития спорта в России отведена особая роль. Первостепенное значение для них имеет решение таких проблем, как выведение российского спорта из кризисного состояния, реализация эффективного сочетания нормативно-правового регулирования и саморегулирования в сфере спорта, разработка и внедрение эффективной системы урегулирования споров и стимулирование государственно-частного партнерства в области, о которой идет речь, обеспечение надлежащего финансирования детско-юношеского и поддержка адаптивного спорта, эффективная защита прав российских спортсменов на международных спортивных состязаниях.

Настоящее издание обеспечивает магистрантам возможность изучить действующее законодательство и регламентные нормы спортивных федераций, восполнить пробелы теоретической подготовки. В учебнике учтены основные подходы к изложению учебной дисциплины «Спортивное право», которая успешно реализуется в Московском государственном юридическом университете им. О. Е. Кутафина.

Издание рассчитано на студентов и магистрантов юридических и иных образовательных учреждений, пригодится тем, кто интересуется вопросами спортивного права, защиты своих прав и охраняемых законом интересов.

Виктор Владимирович Блажеев,
ректор Московского государственного
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
профессор, заслуженный юрист РФ

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

В 2007 г. был принят Федеральный закон № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» — так называемый базовый закон о спорте, — который регулирует основные вопросы деятельности всех субъектов спорта в России, являясь на сегодняшний день основой законотворчества о физической культуре и спорте.

Можно предположить, что в настоящее время пройдено более половины пути к тому, чтобы сказать, что все вопросы физической культуры и спорта регулируются законодательством РФ в полном объеме — как это необходимо спортивному сообществу и государству.

В области спортивного законодательства, особенно после принятия базового закона о спорте, проводится очень большая работа, хорошо показывает себя наша молодая спортивная наука, юристы в области спортивного права, с большим энтузиазмом занимающиеся одним из самых непроработанных направлений законодательства.

Большая работа в области укрепления авторитета отрасли, привлечения грамотных юристов в пространство спортивного законодательства проводится комиссией по спортивному праву Ассоциации юристов России; в различные проекты комиссии были вовлечены десятки молодых юристов, многие из которых в настоящее время занимаются практической работой в правовых службах клубов, лиг, общероссийских спортивных федераций России.

За период с принятия базового закона о спорте в РФ принято большое количество нормативных правовых актов по самым разным вопросам физической культуры и спорта. Были решены многие актуальные вопросы правового регулирования массового и профессионального, детско-юношеского, студенческого спорта, спортивной подготовки, участия российских спортсменов в спорте высших достижений, подготовки спортивного резерва, улучшения социальной защиты спортсменов и тренеров и т. д.

Важно понимать, что спортивное право — симбиоз многих направлений: образования, медицины, экономики, вопросов общественной безопасности и др.

Большое влияние на развитие спортивного права России оказывает деятельность юристов спортивных организаций — Олимпийского комитета России, Министерства спорта, спортивных федераций, лиг и спортивных клубов.

Считаем одним из достижений юристов в области спортивного права то, что обсуждаемая ранее инициатива спортивных юристов в части создания спортивного арбитража в России реализуется в настоящее время нашим государством на уровне федерального законодательства. Эффективный и солидный с точки зрения правового авторитета Спортивный (третейский) суд необходим в правовом пространстве России.

В области развития спортивного права в России важно учитывать накопленный международный опыт в области спортивного законодательства, в последнее десятилетие многие известные иностранные спортивные юристы принимают участие в проектах соответствующей сферы законодательства России.

Дадим несколько советов студентам, изучающим спортивное право и начинающим свою профессиональную деятельность в области спортивного законодательства.

Первое — необходимо воспитание в себе чувства уважения к России как к сильной спортивной державе и уважение к российскому спорту, то есть наличие национальной мотивации — осознания своего труда как неотъемлемой части российского спорта.

Второе — безусловно, важно хорошее знание законодательства РФ, знание регламентирующих документов того вида спорта, в котором работает юрист.

Третье — спортивный юрист не должен избегать внезапных нестандартных ситуаций, он должен быть готовым к подготовке грамотного правового заключения во многих случаях. Очень важны при этом такие качества, как принципиальность и коммуникабельность, умение держать удар.

Четвертое — необходимо сдержанно относиться к тому, что в различных ситуациях не все рекомендации спортивного юриста будут сразу приняты к исполнению, нужно внимательно и терпеливо работать по пропаганде основ и принципов спортивного права с коллегами и руководителями.

Пятое — полезным будет хорошее знание иностранного языка и умение грамотно использовать международный опыт, в том числе правовые нормы международных спортивных организаций.

Наша с Вами задача и обязанность — обеспечивать надлежащее правовое регулирование в области спортивного законодательства.

Желаю всем интересной учебы и работы в области спортивного права!

Владимир Юрьевич Катков,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного
и муниципального права Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заместитель председателя
комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России,
главный редактор журнала «Спортивное право»,
государственный советник РФ 1-го класса

РЕЦЕНЗИЯ С. В. АЛЕКСЕЕВА

К началу нового тысячелетия в ведущих странах мира сложилось общее понимание роли и места спорта в жизни государства, общества и личности. Являясь неотъемлемой частью общественной жизни, спорт становится социально-экономическим феноменом, одним из важнейших элементов созданной человечеством системы ценностей современной нам культуры.

Развитие физкультурно-спортивного движения немыслимо без основополагающей роли права, которое является важнейшим инструментом регулирования отношений в данной сфере, оно формирует и совершенствует эти отношения.

Система норм, регулирующих физкультурно-спортивные отношения, то есть спортивное право, — это специфическое направление юрис­пруденции, охватывающее общественные отношения, возникающие в сфере физической культуры и спорта¹.

По мере развития физкультурно-спортивной деятельности, системы управления спортом на международном и национальных уровнях, укрепления рыночной экономики и правового государства все более значимым и тонким становится механизм нормативного регулирования сферы, о которой идет речь. В настоящее время активно формируется и развивается нормативная база, регулирующая физкультурно-спортивные отношения, постепенно нарабатывается практика ее применения.

Наука спортивного права предполагает изучение закономерностей правового регулирования физкультурно-спортивных отношений, а также генерацию новых знаний в данной области. Результатом является сформированное учение о спортивном праве — специфическая система взаимосвязанных и взаимосогласованных понятий, взглядов, выводов, суждений, идей, концепций и теорий. В последнее время спортивное право активно развивается, специализируется и разветвляется по отдельным специфическим направлениям и дисциплинам².

Краеугольную роль в развитии спортивного права в нашей стране играют Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России и Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина (МГЮА), специалистами которых в основном и подготовлено настоящее издание.

Книга состоит из 10 глав, в которых представлены 46 тем. Все главы издания содержат определения основных понятий, основные нормативные акты, позитивное изложение материала и необходимые выводы по конкретным проблемам. Для лучшего усвоения материал книги достаточно глубоко структурирован путем выделения ключевых слов и понятий.

Темы каждой главы изложены последовательно, но с разной степенью раскрытия вопросов нормативного регулирования. Причиной такого подхода являются как объективные факторы, отражающие уровень развития отдельных направлений и сегментов спорта и соответствующей нормативной базы, так и цель избежать монотонности и академичности в изложении материала. Более того, в связи с активным развитием современного спортивного движения и высокой динамикой законодательных и регламентных изменений ряд вопросов носит дискуссионный характер и не может быть полностью раскрыт в данном издании.

Книга рассчитана на подготовку магистров, специализирующихся в области спортивной юриспруденции. Вместе с тем изучение спортивного права — насущная необходимость как для руководителей спортивных организаций, менеджеров, агентов, журналистов, пресс-атташе, спортивных ученых, юристов, работников государственного аппарата спортивной отрасли, так и для спортсменов, тренеров, судей, врачей, психологов, стюардов, преподавателей и учителей физической культуры и физического воспитания, да и, пожалуй, для любого специалиста, деятельность которого так или иначе связана с физкультурно-спортивной сферой. В этом смысле специальные знания об особенностях и закономерностях нормативного регулирования спорта являются важным средством формирования правовой культуры и правового мышления у всех специалистов в области спорта и любых представителей физкультурно-спортивного движения, динамично развивающегося в настоящее время. Объединение спортивных и юридических знаний позволит комплексно рассматривать любую проблему, находя эффективное нестандартное решение на любом участке спортивного хозяйства.

Хотелось бы отметить значительный вклад в становление и развитие спортивного права доктора юридических наук, профессора Кантемира Николаевича Гусова и руководителя авторского коллектива настоящей книги доктора юридических наук, доцента Ольги Александровны Шевченко.

Настоящая книга вносит серьезный вклад в преподавание спортивного права, непременно найдет своего внимательного и благодарного читателя и — нет сомнения — будет добротным подспорьем для всех изучающих нормативную основу физической культуры и спорта, при этом соответствующие знания станут важной предпосылкой эффективного развития указанной сферы!

Сергей Викторович Алексеев,
председатель комиссии по спортивному праву
Ассоциации юристов России, президент
Национального объединения спортивных юристов РФ,
профессор Московского государственного
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
юридического факультета Академии труда
и социальных отношений Федерации независимых
профсоюзов России, проректор Академического
международного института, главный редактор журналов
«Спорт: экономика, право, управление» и «Право и государство:
теория и практика», заместитель председателя
научно-консультативного совета при Общественной палате РФ,
доктор юридических наук, профессор, почетный работник
высшего профессионального образования Российской Федерации, почетный
работник науки и техники Российской Федерации

Глава 1.
СПОРТ КАК СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. Юридическое понятие спорта

1. Необходимость точного юридического определения понятия «спорт»

Исследование места и значения спорта в общественной жизни, в общегосударственной политике и в международных отношениях, значения и особенностей государственного управления в области спорта приводит к необходимости выявления и интерпретации смыслов, образующих содержание понятия «спорт». Тем более что без точного и ясного толкования этого понятия не обойтись в спортивном праве.

Точное понимание указанного понятия необходимо для совершенствования государственного управления в спортивной сфере. Определение, о котором идет речь, требуется и для обеспечения качества перевода зарубежных нормативных правовых актов о спорте на русский язык, поскольку зачастую в таких актах употребляется не словосочетание «физическая культура и спорт», как это принято в российском законодательстве, а слово «спорт» либо вообще слово «атлетизм» или иные подобные слова.

Как пишут французские авторы Ф. Бюй, Ж.-М. Мармейю, Д. Пораккья и Ф. Риццо в своем учебнике «Спортивное право», «определения являются основными орудиями юристов, отыскивающих в таковых источники своих классификаций и способы понимания и интерпретации фактических ситуаций, квалификации таковых с позиции права… Определение понятия “спорт” представляется необходимым, чтобы дать этому предмету одно из наиболее необходимых теоретических и практических оснований»³. Указанные авторы обращают внимание на то, что юридическое определение спорта имеет не только теоретический интерес и без такого определения невозможен учет спортивной специфики.

2. Определения понятия «спорт» в законах России и зарубежных государств

Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» закрепляет инструментально малопригодное определение спорта, выводя его через то же самое понятие спорта (спорт — совокупность видов спорта): «Спорт — сфера социально-культурной деятельности как совокупность видов спорта, сложившаяся в форме соревнований и специальной практики подготовки человека к ним» (п. 12 ст. 2).

Существенный интерес представляет обзор подходов к закреплению и особенностей закрепления определений указанного понятия в зарубежных законах о спорте и анализ реализованных в них интерпретаций.

В ряде случаев вместо существенных признаков спорта закрепляются (в определении полностью или в ключевой его части) значение спорта и его положительные следствия либо его цели (п. «I» вводной части Закона Андорры от 30 ноября 1998 г. «О спорте»; п. 2 ст. 1 Закона автономного сообщества Ла-Риоха (Испания) «О спорте в автономном сообществе Ла-Риоха» от 2 мая 1995 г.; п. 10 ст. 1 Закона Латвии от 13 ноября 2002 г. «О спорте»; ст. 1 Закона Черногории от 2004 г. «О спорте»; ст. 2 Закона провинции Мендоса (Аргентина) от 2 января 1997 г. № 6457 «О спортивном досуге»; п. VI ст. 2 Декрета штата Мехико (Мексика) от 10 сентября 2002 г. — Закона «О физической культуре и спорте в штате Мехико»; ст. 1 Закона провинции Манитоба (Канада) от 1 февраля 1988 г. «О здоровье и о любительском спорте» (с послед. изм.); п. «г» ст. 2 Закона Республики Армения от 10 июля 2001 г. «О физической культуре и спорте» (с последующими изменениями); ст. 2 Закона Ирландии от 18 мая 1999 г. «Об Ирландском спортивном совете» и др.). Немало случаев, когда вместо существенных признаков спорта закрепляются перечисления форм занятия спортом и спортивной деятельностью, структура спорта (ст. 2 Закона Мальты «О спорте» от 2002 г. № XXVI; ст. 2 Закона Сербии от 2005 г. «О спорте»; ч. 2 ст. 2 Закона кантона Юра (Швейцария) от 17 ноября 2010 г. «О поощрении физкультурной деятельности и спорта» и др.).

При этом сущностные моменты, характеризующие природу спорта и позволяющие отграничить область и специфику спорта от прочих областей общественных отношений, остаются за рамками указанных норм.

Тем не менее в других случаях анализ закрепленных в зарубежном законодательстве определений понятия «спорт» позволяет выделить следующие ключевые содержательные элементы интерпретации рассматриваемого понятия⁴:

• институционализированная и регламентированная деятельность (деятельность, подчиняющаяся заранее установленным правилам, — положения профильных законов о спорте мексиканских штатов Идальго, Тласкала, Сонора, Чиуауа, Герреро, Кинтана-Роо, Оахака);

• физическая деятельность и «упражнения» (варианты: физическая и интеллектуальная деятельность; физкультурная или двигательная деятельность; интенсивные формы физических упражнений), осуществляемые индивидуально или совместно (положения профильных законов о спорте мексиканских штатов Идальго, Керетаро, Сонора, Колима, Коауила);

• деятельность, осуществляемая в форме состязаний, целью которой является достижение максимальной результативности (норма Закона штата Тласкала (Мексика) от 1 декабря 2005 г. «О физической культуре и спорте в штате Тласкала»);

• деятельность, осуществляемая в преодолении себя или в состязании с соперником (положения профильных законов о спорте мексиканских штатов Сонора и Колима);

• действия для достижения совершенства морфофункциональных и психических возможностей участников (норма Закона штата Колима (Мексика) от 16 апреля 1997 г. «О развитии и поддержке спорта и физической культуры»);

• деятельность, осуществляемая в виде состязаний, целью которой является достижение максимальной результативности (производительности) (вариант: целью которой является достижение высоких стандартов результативности — норма Закона Чили «О спорте» от 30 января 2001 г.; положения профильных законов о спорте мексиканских штатов Чиуауа, Герреро, Оахака, Кинтана-Роо);

• деятельность с соревновательными или досуговыми целями, направленная на развитие индивидуальных способностей (положения профильных законов о спорте мексиканских штатов Кампече, Морелос и Нуэво-Леон);

• деятельность, осуществляемая в игровой или соревновательной форме (норма Закона штата Коауила (Мексика) «О физической культуре и спорте в штате Коауила» и др.);

• деятельность в целях получения спортивных результатов в рамках установленных правил (норма Закона Боснии и Герцеговины от 2008 г. «О спорте в Боснии и Герцеговине»);

• деятельность, направленная на выявление и унифицированное сравнение достижений людей в физической, интеллектуальной и иной подготовке посредством проведения спортивных соревнований и соответствующей подготовки к ним (норма Закона Украины от 24 декабря 1993 г. «О физической культуре и спорте»);

• деятельность согласно формальным правилам и процедурам, в рамках которой двое и более лиц состязаются для оценки их личных достижений (варианты: деятельность, направленная на достижение результатов в соревнованиях любого уровня; деятельность, осуществляемая посредством соревнований или показательных выступлений, — норма Закона провинции Нью-Брансуик (Канада) «О доверительном фонде развития спорта» от 13 мая 2011 г.; норма Закона автономного сообщества Кастилья и Леон (Испания) «О спорте в Кастилье и Леоне» от 28 марта 2003 г.; норма Закона Чили «О спорте» от 30 января 2001 г.);

• все формы физической деятельности, которые посредством организованного или неорганизованного участия направлены на выражение или совершенствование физического и психического состояния и на достижение результатов в соревнованиях всех уровней (норма Общего закона Сальвадора от 15 ноября 2007 г. «О спорте в Сальвадоре»);

• деятельность, характеризующаяся совершением игровых действий и конкурентным стремлением доказать спортивное превосходство или пройти спортивное испытание, реализуемая посредством физических и психофизических тренировок (норма Закона Колумбии от 18 января 1995 г. «Об утверждении положений о развитии спорта, досуга, об обеспечении досуга, о физкультурной подготовке и о создании национальной системы спорта»);

• форма физической активности, использующая человеческие движения как средство развития личности в целом и включающая любые виды физической подготовки, общей или специальной (норма Закона Чили «О спорте» от 30 января 2001 г.).

3. Разработанные в науке определения понятия «спорт»

Согласно определению А. А. Соловьева, «спорт (в узком понимании — как спортивная деятельность) — это добровольная индивидуальная и (или) коллективная, профессиональная и (или) любительская, систематическая и (или) периодическая деятельность, неотъемлемо сопряженная с соревновательными элементами физической и/или интеллектуальной нагрузки и с регулярно организуемыми и проводимыми по установленным правилам состязаниями интегральных (физических, эмоционально-психологических и интеллектуальных) способностей и достижений ее участников, фиксацией и оценкой указанных достижений, а равно специальная практика подготовки к этой деятельности и отдельные общественные отношения, возникающие в связи с организацией и обеспечением указанной деятельности, а также с ее аудиовизуальным и иным медийным освещением»⁵.

Сопоставительный анализ показанных выше признаков (частично пересекающихся) дает основания для предложения следующей дефиниции понятия «спорт».

Спорт — это область общественных отношений и децентрализованная стратифицированная система институционализированной и регламентированной деятельности в соревновательных, образовательных, культурно-досуговых, оздоровительных или предпринимательских целях, связанной с организованным или неорганизованным осуществ­лением одним или несколькими лицами или объединением лиц по определенным правилам и процедурам в тренировочной форме (включая показательные выступления) и (или) в формах, связанных с преодолением себя (прохождением физического испытания), или с состязанием с соперником, физических действий, направленных на развитие, достижение, выражение и выявление высокого уровня морфофункциональных и психических возможностей и достижений участников, максимальной их производительности (техничности и (или) достижения высоких стандартов результативности) и (или) установления из числа двух или более состязающихся сторон (единоличных или командных участников) одной лучшей в состязании (победителя).

4. Понятие профессионального спорта

При изучении юридического понятия спорта следует отграничивать юридическое понятие профессионального спорта, нуждающееся в самостоятельной интерпретации.

Профессиональный спорт — это совокупность форм занятия спортом и сопряженных с ними видов деятельности и общественных отношений (включая спортивные, спортивно-трудовые, предпринимательские, а также реализуемые в спортивных организациях дисциплинарные и служебно-иерархические отношения) по поводу:

• организации и систематического проведения органами публичной власти, спортивными и другими организациями спортивных, в том числе спортивно-зрелищных, мероприятий в целях получения экономической выгоды и (или) развития вида спорта согласно нормативно установленным правилам организации и проведения таких мероприятий;

• тренировочно-подготовительного (при непосредственном участии руководителей спортивных организаций и профессиональных спортивных тренеров) и показательно-состязательного систематического участия в спортивных мероприятиях профессиональных спортсменов (на основе трудового договора, гражданско-правового договора или, в отдельных случаях, на основе прохождения квалификационного ценза) за определенное вознаграждение в виде материальных (заработная плата, денежное довольствие, премиальные и пр.) и (или) нематериальных (престиж, получение спортивной квалификации определенного уровня) благ от организаторов мероприятий, своих спортивных организаций или спортивных спонсоров и других, единолично или в составе профессиональных спортивных команд, в целях достижения высоких спортивных результатов и (или) спортивного первенства;

• установления, фиксации и объявления профессиональными спортивными судьями (работающими на контрактной основе за определенное вознаграждение в виде материальных благ — заработной платы, денежного довольствия, премиальных — от организаторов мероприятий, от государства или от спортивной организации) полученных по итогам проведения спортивных мероприятий результатов, а равно обеспечения указанными судьями порядка, соблюдения правил и иных нормативных установлений в области спорта во время проведения спортивных мероприятий и установления их итогов⁶.

§ 2. Понятие, предмет, метод, система спортивного права

Системность называется в числе основных признаков права, характеризующих его сущность. Принято считать, что право представляет собой систему (от гр. «целое, составленное из частей», «соединение»), то есть совокупность элементов, находящихся в определенных отношениях и связях друг с другом, которая отличается определенной целостностью, единством.

Систему права традиционно определяют как объективно обусловленное объединение норм права в группы (институты, отрасли), связанные между собой, или же, наоборот, как естественным образом сложившееся разделение права на части. Объективность системы права связана с характером общественных отношений, регулируемых правом, отношений, которые составляют весьма широкую и неоднородную сферу.

Нельзя отбрасывать и субъективный характер системы права, определяющийся взглядами правоведов, исследующих и классифицирующих соответствующие нормы. По сути, от субъективного взгляда ученых зависят местоположение границ, отделяющих элементы системы права друг от друга. Именно поэтому существующие представления о количестве и номенклатуре отраслей российского права — не более чем определенные традиции, сложившиеся в отечественной правовой науке и являющиеся предметом непрекращающихся научных дискуссий и ревизий.

Вместе с тем вопрос определения в системе права сущности и места того или иного массива норм имеет существенное значение не только для научной, но и для практической юриспруденции, поскольку позволяет обозначить взаимосвязи в нормативном материале, которые необходимо учитывать как в правотворчестве, так и в применении права к реальным ситуациям и отношениям.

Приступая к такому определению, следует в первую очередь определиться с подходом к характеристике права в целом. Ни в коем случае не отрицая всего многообразия существующих в науке взглядов, оправданным видится нахождение в рамках, пожалуй, весьма типичного для современной российской юриспруденции подхода, рассматривающего право как систему юридических норм и акцентирующего внимание на таких их существенных признаках, как системность, государственно-волевой и властно-регулятивный характер, единство естественного и позитивного в праве, осознанность, нормативность, формальная определенность, взаимообусловленность формы и содержания права. Такой подход можно охарактеризовать как современный нормативный подход⁷.

Для нас важно, обязательно связывая позитивное (сущее) право с нормоустановительной и обеспечительной деятельностью государства, отделить право от других соционормативных систем: корпоративных норм, обычаев, морали — также регулирующих отношения в сфере спорта. По формальным признакам иные социальные нормы похожи на юридические: они могут быть текстуально закреплены в соответствующих документах, приниматься по определенной процедуре, систематизироваться. Однако на этом сходство фактически заканчивается, ибо названные нормы не обладают общеобязательностью права, не обеспечиваются государством, в том числе силой государственного принуждения. Поэтому такому свойству позитивного права, как государственная обеспеченность, принадлежит первостепенное значение⁸.

Представления о структурном составе системы права формировались в отечественной юриспруденции в течение десятилетий. Принято считать, что основным элементом данной структуры является отрасль права — совокупность юридических норм, составляющих самостоятельную часть системы права и регулирующих специфическим методом качественно однородную область общественных отношений.

Традиционно критериями отнесения норм права к отраслям являются предмет и метод правового регулирования.

Предмет правового регулирования — общественные отношения, регулируемые правом, а также объективно требующие правового регулирования. Поскольку право по своей основной сущностной характеристике является регулятором отношений в обществе, предмет правового регулирования — ключевой критерий дифференциации юридических норм по отраслям.

Метод правового регулирования — совокупность способов правового воздействия на определенную область общественных отношений — то есть на предмет регулирования.

Критерий метода правового регулирования был назван отечественными учеными-юристами в числе основных, используемых для дифференциации юридических норм по отраслям права, в середине XX в. Однако до сих дискуссионным является наличие особых отраслевых методов у многих отраслей права, само существование которых при этом никем под сомнение не ставится.

Собственно говоря, общеизвестными являются два метода правового регулирования — императивный и диспозитивный. Императивный метод (от лат. imperare — властвовать, управлять) определяет для субъектов правового отношения единственный правомерный вариант поведения. Этот метод характерен для публичных правоотношений, субъекты которых находятся в вертикальном подчинении, когда воля одного субъекта обязательна для другого субъекта. Основными способами правового регулирования в данном случае являются обязывание и запрещение. Диспозитивный метод (от лат. disposite — в порядке) предоставляет субъектам возможность самостоятельного выбора из представленных вариантов поведения либо из любых возможных незапрещенных вариантов поведения. Этот метод характерен для частных правоотношений, строящихся на основе автономии воли субъектов, формально (с точки зрения права) равных между собой. Основным способом правового регулирования в рамках диспозитивного метода является дозволение. Для спортивного права характерны оба указанных метода.

Отрасли, содержащие нормы права, распространяющие свое действие на всех субъектов права, именуются базовыми, или профилирующими. Такие отрасли составляют основу системы права, без них невозможно ее существование и функционирование. К числу базовых отраслей российского права, как правило, относят конституционное, гражданское, уголовное, административное, а также процессуальное право. В свою очередь, отрасли права, нормы которых действуют в конкретных сферах общественной жизни и применительно к специфическим субъектам именуются специальными. В отечественной системе это трудовое, семейное, уголовно-исполнительное, финансовое и земельное право.

Наряду с приведенными называемыми основными отраслями юристы выделяют отрасли комплексные — группировки правовых норм, регулирующих отношения в каких-либо определенных сферах деятельности и относящихся к разным отраслям права. В числе комплексных отраслей называют предпринимательское (хозяйственное) право, транспортное, жилищное, сельскохозяйственное, медицинское и военное право.

Фактически выделение границ комплексных отраслей осуществляется «вторым слоем» поверх предметной дифференциации правовой сферы основных отраслей. При этом выделение базовых отраслей права имеет большую научную и практическую ценность. Во-первых, это позволяет создавать комплексные учебные курсы, позволяющие преподавать основы правового регулирования в той или иной практической сфере человеческой деятельности. Во-вторых, объединение норм права, принадлежащих к различным основным отраслям права, не осуществляется произвольно: для данных комплексов характерно единство предмета, а также принципов правового регулирования.

Исходя из приведенных выше теоретических представлений в юридической литературе высказывались различные точки зрения на феноменологию спортивного права. В частности оно описывается как отрасль права, самостоятельная или комплексная, как правовой институт⁹. Ранее отдельными исследователями самостоятельность спортивного права отрицалась¹⁰.

Несостоятельность рассмотрения спортивного права в качестве правового института становится очевидна, если обратить внимание на многообразие в институциональных образований, как частноправового, так и публично-правового характера, которые в силу своей уникальности даже при большом желании не могут рассмотриваться в качестве субинститутов в составе одного общего института. Состав таких институтов двойствен: с одной стороны, здесь можно выделить уникальные, не свойственные другим частям права и законодательства институты, с другой — иные правовые институты, известные в системе права и системе законодательства, представлены в спортивном праве со значительной спецификой, обусловленной своеобразием спортивной деятельности. В числе первой группы институтов можно назвать институты борьбы с допингом, драфта, институты видов спорта, Единой всероссийской спортивной классификации, сборных команд, в числе второй — институты гражданства, разрешения споров, юридической ответственности, трудового договора, перехода работников от одного работодателя к другому, аттестации работников, договора присоединения, спонсорства, страхования, агентирования, лицензирования, государственного контроля, признания и др.

Указанный довод также может быть использован и в доказательство невозможности включения спортивного права в состав какого-либо другого образования в системе права и законодательства: детально рассмотрев всю широту и многообразие отношений, составляющих предмет спортивного права, можно легко убедиться в невозможности их отнесения к предмету, в частности, административного, гражданского, трудового или какой-либо иной из общепризнанных отраслей права.

Представляется, что наиболее подходящей в данном случае будет теоретическая категория комплексной отрасли права¹¹. Нормы такой отрасли имеют единый предмет правового регулирования и общность правовых принципов.

Доказательством в пользу данного подхода является наличие сразу всех необходимых признаков, позволяющих говорить о сложившемся комплексном отраслевом характере спортивного права:

• наличие единого предмета правового регулирования — специфичных отношений в сфере спорта;

• наличие базового документа — Федерального закона «О физической культуре и спорте в РФ», осуществляющего системообразующую функцию в рамках рассматриваемой отрасли;

• наличие единых принципов правового регулирования отрасли;

• наличие значительного числа согласующихся между собой источников спортивного права различного уровня и их непрерывное развитие;

• наличие специального уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативному правовому регулированию в сфере физической культуры и спорта, — Министерства спорта России;

• активно складывающиеся институты спортивного права, не характерные для других структурных частей систем права и законодательства;

• современная государственная политика и регулирование в области физической культуры и спорта, предполагающие приведение всего массива соответствующих нормативных правовых актов в стройную систему с учетом понимания спортивного права как комплексной отрасли законодательства.

Исходя из указанных выше признаков рядом исследователей спортивное право рассматривается также в качестве комплексной отрасли законодательства¹² — обособленной группы нормативных правовых актов, содержащих нормы нескольких отраслей права, при этом объединенных предметным единством, а также едиными принципами, в основе которых лежит базовый законодательный акт¹³.

Одновременно, помимо норм, содержащихся в актах законодательства, связь которых с государством очевидна, к спортивному праву нередко относят также корпоративные нормы и акты, а также ряд международно-правовых норм. Поэтому спортивное право может быть рассмотрено в разных ипостасях, и встает вопрос о границах этой сферы.

Во-первых, стоит сказать о границах содержательных объемов, которые возможно вложить в понятие спортивное право. В наиболее широком смысле спортивное право может быть рассмотрено как составная часть правовой системы — целостный комплекс правовых явлений, связанных со спортом, — без ограничения правовой системой национального уровня, поскольку в силу международного характера многих спортивных отношений их регламентация осуществляется также на межнациональном (наднациональном) уровне. В таком случае спортивное право включает как соответствующий нормативный массив и систему источников, так и другие элементы, соответствующие прочим элементам правовой системы: спортивную правовую культуру, включающую спортивное правосознание и спортивно-правовую идеологию, институты, осуществляющие деятельность в сфере спортивного права, практику спортивного права и т. д.

Вместе с тем, руководствуясь традиционным для российской правовой науки нормативным подходом, в большинстве случаев спортивное право представляют как систему правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере спорта¹⁴, то есть как часть системы права.

Во-вторых, определенные границы возможны внутри самого спортивного права. В частности, можно вести речь о классификации общественных отношений собственно спортивной природы и тех, которые сопутствуют спорту. Представляется, что подобная позиция имеет право на существование, как, например, имеет право на существование позиция, разграничивающая трудовые и другие тесно связанные с ними отношения¹⁵, образовательные отношения и сопутствующие им¹⁶. При этом в данной связи не следует забывать, что мы ведем речь о разграничении и классификации внутри спортивного права, и как собственно спортивные, так и сопутствующие отношения входят в его предмет.

Особенностью сферы спорта является дифференциация на виды. Поэтому отдельной проработки требует вопрос о возможности специаль­ного правового регулирования отдельных видов спорта. В частности неоднократно высказывалось мнение о необходимости отдельного законодательного регулирования футбола.

Можно очертить и внешние границы спортивного права, отделяющие его от иных нормативных правовых регуляторов в рассматриваемой сфере. К настоящему времени сфера спорта регулируется как широко возрастающим количеством государственных нормативных правовых актов: законов и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти и муниципальных правовых актов, — так и правовых актов делегированного государством локального правотворчества, а также актов неправового корпоративного нормотворчества. В связи с этим необходимо придерживаться строгого терминологического различия между понятиями локальные акты (нормативные правовые) и корпоративные акты.

Характерно, что в соответствии с Федеральным законом «О физической культуре и спорте в РФ» правила видов спорта, разрабатываемые международными спортивными федерациями, требуют подтверждения на национальном уровне. Схожий порядок недавно был установлен и в отношении международных и национальных антидопинговых правил. Представляется, что указанный механизм лишний раз свидетельствует о необходимости придания корпоративным нормам отсутствующего у них правового характера путем их утверждения в виде нормативных правовых актов.

В настоящее время активно развивается понятие так называемого мягкого спортивного права — по сути тех же корпоративных актов — и подходы к его определению¹⁷. Указанная группа нормативных актов занимает своего рода пограничное положение, когда перед нами стоит задача «демаркации» спортивного права. Вместе с тем, затронув еще раз фундаментальную проблему правопонимания, необходимо указать, что отношения в сфере спорта регулируются широким спектром социальных норм, однако под спортивным правом следует понимать только ту их часть, которая, даже в условиях определенной автономии спорта, создается или санкционируется и обеспечивается государством.

Внешние границы спортивного права связаны, кроме того, с моментом предметного разграничения спортивного права и иных образований в системе права. С учетом комплексную природу описываемого явления, речь, конечно, не идет о соотношении спортивного права с базовыми отраслями права. Однако в некоторых случаях может иметь место проблема демаркации спортивного права и иных комплексных образований — например, предпринимательского права¹⁸. Отдельной проблемой можно обозначить разграничение отношений в сфере спорта, в частности спортивной подготовки и образовательных отношений, регулирующихся образовательным правом¹⁹. В научной литературе также отмечается тесная связь спортивного права с законодательством о здравоохранении, о социальной защите населения, о местном самоуправлении и др.²⁰ При этом примыкание к спортивному праву институтов административного, трудового, гражданского и иных отраслей права не меняет их отраслевой принадлежности²¹.

Наконец, внешне спортивное право как явление национального права необходимо разграничивать с его проявлениями наднационального и международного характера.

С. В. Алексеев вводит понятие международного спортивного права, которое предлагает рассматривать как систему специальных норм современного общего международного права, регулирующих отношения, складывающиеся в международной спортивной сфере. При этом международное спортивное право, по его мнению, объединяет нормы международного права и национального законодательства²².

Учитывая дискуссионность самого понятия международного права и вопроса его структуры, а также то, что данная проблематика лежит за пределами объекта и предмета нашего исследования, тем не менее, следует помнить о:

• несовпадении субъектного состава международного права²³ и состава участников отношений, складывающихся в международной спортивной сфере: большинство участников таких отношений — спортсмены и их коллективы, национальные спортивные федерации и другие — в традиционном понимании не являются субъектами международного публичного права;

• применимости к правовым конфликтам в сфере спорта «с иностранным элементом» прежде всего не норм международного пуб­личного права, а — в соответствии с правилами международного частного права — норм национального правопорядка либо норм международных спортивных организаций, санкционированных национальными правопорядками, на которых эти международные спортивные организации основывают свою деятельность²⁴.

Таким образом, мы рассматриваем спортивное право как комплексную отрасль внутригосударственного, российского права, при этом осознавая, что оно является частью сложного и многоуровневого феномена, именуемого спортивным правом.

А. В. Мицкевич применительно к системам права и законодательства утверждал, что обособить возможно лишь то, что обособленно в реальности, в общественных и правовых отношениях²⁵. Особенности различных отраслей правового регулирования выражаются в структуре правоотношений, соотношении прав и обязанностей, составе участников и их правовой характеристике, средствах воздействия на поведение участников — отмечала Р. О. Халфина²⁶. Таким образом, сама возможность вести речь о спортивном праве как о явлении объективной действительности, давать ему какие-либо характеристики немыслима без обоснования наличия обособленного предмета — тех реальных специ­фичных общественных отношений, регулируемых спортивным правом.

Первичную характеристику спорта и физической культуры, казалось бы, можно было получить на основе их легальных определений. Так, п. 12 и 26 ст. 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в РФ» содержат следующие дефиниции:

«Спорт — сфера социально-культурной деятельности как совокупность видов спорта, сложившаяся в форме соревнований и специальной практики подготовки человека к ним;

Физическая культура — часть культуры, представляющая собой совокупность ценностей, норм и знаний, создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания, физической подготовки и физического развития».

Однако на практике соотнесение указанных определений весьма неоднозначно и становится острой проблемой. Так, А. А. Исаевым было подсчитано, что в различных источниках содержится более 200 различных понятий спорта²⁷.

Вместе с тем, поскольку в приведенных выше легальных дефинициях спорт определяется через общий термин «сфера деятельности», то есть как совокупность общественных отношений, а физическая культура — как «часть культуры», следует осознанно употреблять термин «спортивное право», а не «физкультурно-спортивное», например, понимая под предметом спортивного права общественные отношения, складывающиеся в сфере спорта по поводу участия человека в соревнованиях и подготовки к ним. Для их обозначения мы используем термин «спортивные отношения», а когда указанные отношения урегулированы правом, то также оправданно употребление терминов «спортивно-правовые отношения», или «спортивные правоотношения».

Специфика спортивных правоотношений как особой группы урегулированных правом общественных отношений заключается в их отличительных признаках, к которым относятся:

• направленность на удовлетворение особых психологических и физиологических потребностей человека;

• ориентированность на соревновательную (состязательную) деятельность и (или) подготовку к ней;

• детальная регламентированность как результатов соревновательной деятельности человека, так и способов и отдельных действий по их достижению;

• стабильность спортивных отношений и регламентирующих их норм;

• ограниченность применения принципа эквивалентности.

Кроме того, специфика проявляется в особом субъектном составе спортивных правоотношений.

В качестве особого вида правовых отношений спортивные правоотношения рассматриваются целым рядом отечественных исследователей. Так, А. А. Соловьев утверждает, что спортивные отношения представляют собой совершенно особый вид общественных отношений, не свойственный предмету регулирования отраслей в традиционной классификации: для их регулирования не может быть применен императивный метод, их невозможно свести к понятию услуги²⁸.

Возможна, хотя иногда и затруднительна, классификация отношений в сфере спорта в соответствии с делением спорта на составные части. В таком случае можно говорить об отношениях в сферах профессионального спорта, спорта высших достижений, любительского, массового, адаптивного, детско-юношеского спорта и т. д. Здесь можно отметить, что, хотя такая дифференциация и установлена законодательно, она имеет философско-историческую природу и разрабатывается и описывается прежде всего не юристами, а исследователями самого феномена спорта²⁹.

Состав спортивного права определяется составом источников, субъектов, принципов и институтов спортивного права.

§ 3. Принципы спортивного права

Отраслевой правовой режим подразумевает особые принципы, пронизывающие содержание отрасли. Ряд правоведов относит специфику принципов правового регулирования к числу отличительных признаков отраслевых образований права, наряду с предметом и методом правового регулирования.

В теории права под правовыми принципами понимаются основные исходные положения, юридически отражающие закономерности общественной жизни, аккумулирующие в себе наиболее характерные черты права, определяющие его юридическую природу. Принципы права — это исходные базовые нормативные правовые требования, обладающие значительным уровнем абстрагирования и фундаментальности, устойчивости и стабильности, выраженные в законах и иных формах права. При этом принципы отрасли выступают основанием для всех составляющих отрасль правовых норм и непосредственно влияют на их содержание.

В отличие от Федерального закона от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ, устанавливавшего принципы государственной политики в области физической культуры и спорта, в действующем Федеральном законе «О физической культуре и спорте в РФ» закрепляются принципы законодательства о физической культуре и спорте, таким образом, дополнительно усиливается роль последнего закона в качестве системообразующего центра комплексной отрасли законодательства.

В соответствии со ст. 3, законодательство о физической культуре и спорте основывается на следующих принципах:

1) обеспечение права каждого на свободный доступ к физической культуре и спорту как к необходимым условиям развития физических, интеллектуальных и нравственных способностей личности, права на занятия физической культурой и спортом для всех категорий граждан и групп населения;

2) единство нормативной правовой базы в области физической культуры и спорта на всей территории РФ;

3) сочетание государственного регулирования отношений в области физической культуры и спорта с саморегулированием таких отношений субъектами области;

4) установление государственных гарантий прав граждан в области физической культуры и спорта;

5) запрет на дискриминацию и насилие в области физической культуры и спорта, на противоправное влияние на результаты официальных спортивных соревнований;

6) обеспечение безопасности жизни и здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом, а также участников и зрителей физкультурных и спортивных мероприятий;

7) соблюдение международных договоров РФ в области физической культуры и спорта;

8) содействие развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья и других групп населения, нуждающихся в повышенной социальной защите;

9) взаимодействие федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления со спортивными федерациями;

10) непрерывность и преемственность физического воспитания граждан, относящихся к различным возрастным группам;

11) содействие развитию всех видов и составных частей спорта с учетом уникальности спорта, его социальной и образовательной функций, а также специфики его структуры, основанной на добровольной деятельности субъектов.

Названные принципы лежат в основе базового отраслевого Федерального закона, его конкретных статей и нормативных предписаний, при этом, учитывая отраслевой характер, они должны составлять основу других федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов в области физической культуры и спорта. Таким образом, законодатель формулирует отраслевые принципы спортивного права.

Следует отметить, что принципиальная основа регулирования правовых отношений в сфере спорта не исчерпывается лишь отраслевыми принципами. Указанные отношения, безусловно, основываются на общеправовых и межотраслевых принципах. Также, поскольку спортивное право является комплексным образованием, в нем находят отражение и отраслевые принципы конституционного, гражданского, административного и других отраслей права. Кроме того, отдельные институты спортивного права основываются на принципах, применимых исключительно к указанным институтам.

В числе общеправовых принципов, на которых основывается правовое регулирование в сфере спорта, можно назвать, например, принципы гуманизма, справедливости, равенства и др. Отдельно рядом ученых выделяются принципы прав человека, под которыми понимаются основополагающие начала, обеспечивающие единство понятия прав человека и способствующие единому восприятию прав человека через призму гуманизма, уважения человеческого достоинства, свободы, равноправия, солидарности и справедливости — на таких принципах, безусловно, базируется и спортивное право. Так, например, не признаются видами спорта разного рода «бои без правил», если правилами допускается неоправданная жестокость по отношению к сопернику, разжигается социальная рознь и т. д.

Промежуточное значение между общеправовыми и отраслевыми правовыми принципами занимают принципы конституционные: с одной стороны, они находят свое закрепление в отраслевых — конституционно-правовых — документах, с другой — отражают общегуманитарное значение и направленность правовой системы в целом, опосредуют нормы международного гуманитарного права (в широком его понимании). Конституционные принципы имеют всеобщее значение и лежат в основе нормативного правового регулирования всей системы права. В сфере спортивных правоотношений конституционные принципы также имеют огромное значение. Так, например, спортивное право направлено на недопущение дискриминации в спорте, на охрану достоинства личности, свободу труда, творчества и т. д.

В спортивном праве находят свое применение также межотраслевые принципы: свободы договора, неотвратимости юридической ответственности за совершение правонарушения и другие, а также отраслевые принципы тех отраслей, из элементов предмета правового регулирования которых складывается предмет комплексного регулирования спортивного права. Например, трудовые отношения в сфере спорта, наравне с трудовыми отношениями в любых других сферах, основываются на принципах обеспечения права работников на участие в управлении организацией в предусмотренных законом формах, обеспечения права на обязательное социальное страхование работников и др., гражданские отношения в сфере спорта — на принципах гражданского права: признании равенства участников, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты и др.

Что касается принципов отдельных правовых институтов, то авторами первого отечественного учебного пособия по спортивному праву подробно рассмотрен принцип строгой ответственности при применении спортивных санкций, когда de facto налицо презумпция винов­ности и ограничение принципа nulla poena sine culpa («нет наказания без вины»), для иллюстрации чего приводятся материалы дела Volkers v. FINA, в ходе которого Спортивный арбитражный суд указал, что в делах о допинге бремя доказывания невиновности лежит на спортсмене.

Однако наибольший интерес и ценность для нас, безусловно, представляют отраслевые принципы спортивного права, отражающие спе­цифику предмета правового регулирования. В спортивном праве это спортивные правоотношения, к признакам которых, как уже было отмечено, относятся уникальность объекта и стабильность, направленность на удовлетворение особых психологических и физиологических потребностей человека, ориентированность на соревновательную (состязательную) деятельность и (или) подготовку к ней, урегулированность правилами видов спорта, положениями (регламентами) о спортивных соревнованиях и иными специфичными нормативными регуляторами, неэквивалентность. Таким образом, в числе отраслевых принципов спортивного права, по нашему мнению, в первую очередь должны быть названы принципы: правовой автономии спорта, соревновательности, ограничения эквивалентности.

О соревновательном характере спорта и закреплении основ состязательности в источниках спортивного права, а также об ограничении применения в сфере спорта эквивалентности мы говорили выше в ходе характеристики предмета спортивного права. Принцип соревновательности описан также в зарубежной литературе. На вопросе автономии спорта, в свою очередь, остановимся подробно.

Спорт как особую сферу действия права рассматривал еще Л. И. Пет­ражицкий. В частности, он включал спорт, игры и другие «разные области занятий и отношений, которые не имеют серьезного характера и значения» в сферу действия интуитивного права, которое может не совпадать с позитивным (официальным). Вообще можно отметить, что сфера спорта служит ярким примером различия права и результатов деятельности органов государства. Причина тому — относительная независимость сферы спорта от государственного влияния, его автономия.

По утверждению С. И. Нагих, основополагающий принцип нормативно-правового регулирования современного спорта заключается в признании за государством субсидиарного участия в регламентации спортивного движения. При этом большинство исследователей, как оте­чественных, так и зарубежных, считают, что в странах мира сложились две основные модели участия государства в регулировании спортивных отношений: модель вмешательства (интервенционалистская) и модель невмешательства (неинтервенционалистская, либеральная). Модель вмешательства (Франция, Италия, Испания, Португалия, США) признает за физической культурой фундаментальное общественное значение для культурной и национальной идентичности, в силу чего государство должно задавать основные критерии организации физической культуры. Модель невмешательства (Австрия, Бельгия, Дания, Германия, Великобритания, Швейцария) основана на признании автономии данной области человеческой деятельности, в том числе и нормативно-правовой, при этом отношения между субъектами спортивного движения должны регулироваться нормами спортивных организаций, в первую очередь международных, и обычаями спортивной среды. В то же время использование модели невмешательства не означает отсутствия механизмов правового регулирования. В ходе исследования отечественного опыта регулирования общественных отношений в сфере спорта А. Н. Егоричев приходит к выводу, что развитие спортивного законодательства нашей страны в советский период, а также в настоящее время происходило и происходит в русле интервенционалистской модели, а модель невмешательства регулировании рассматриваемой сферы для РФ полностью исключается.

При этом, однако, следует отметить, что сами модели отличаются определенной условностью: С. И. Нагих обращает внимание, что в ряде стран, безотносительно с тем, какую модель использует конкретное государство, имеется основополагающий закон о физической культуре и спорте, а С. И. Гуськов и Р. Г. Гостев призывают не связывать отношение государств к спорту лишь на основе упоминания вопросов физической культуры и спорта в их конституциях. Таким образом, состав и структура законодательства о физической культуре и спорте могут различаться в странах, связанных с названными моделями.

Также можно сделать вывод, что автономность спорта существует применительно к обеим моделям участия государства в регулировании спортивных отношений. При этом зарубежными исследователями указывается, что данная автономность — относительная и определяется не столько моделью вмешательства государства вообще, сколько степенью сосуществования спортивного законодательства и специального спортивного нормативного массива. Даже на примере нашей страны, в которой степень вмешательства государства в спорт остается весьма высокой, мы, как уже отмечалось, можем наблюдать значительную долю подзаконных нормативных правовых актов негосударственных органов и организаций, а также корпоративных нормативных актов в общем объеме правового регулирования спортивных отношений.

Ряд ученых автономность спорта связывает с существованием специализированной системы органов по разрешению споров в сфере спорта и их особой юрисдикцией. Так, А. А. Глашев, М. Ю. Минаев и Н. Н. Чабан в своем пособии называют независимость спортивных «судов» (то есть арбитражных третейских органов) и учреждений, «регулирующих спорт», краеугольным принципом спортивного права и таким образом также поднимают вопрос автономии спорта.

Р. Г. Гостевым отмечается также тот факт, что в начале XXI века именно аспекты взаимоотношения государственных и негосударственных спортивных органов, влияние государственных законодательных и иных нормативных актов на сферу спорта, усиление законотворческой работы в области спортивного законодательства в спортивной жизни многих стран, в том числе и России, выходят на первый план. Казалось бы, автономность спорта ставится под угрозу сужения. Однако на практике данные тенденции сказываются на сфере законодательства о физической культуре и спорте, системе государственного управления и поддержки отрасли, но сами спортивные отношения, в первую очередь — их соревновательное ядро, остаются в значительной мере автономными. Кроме того, известны примеры, когда международное спортивное движение принимало решительные меры, направленные против излишней государственной интервенции в сферу спорта. Например, ФИФА в разное время применяла спортивные санкции к футбольным клубам ряда стран, правительства которых вмешивались в вопросы управления национальными футбольными федерациями. Таким образом, принцип автономии можно считать одним из основополагающих в спортивном праве.

В ходе рассмотрения составов правонарушений в спорте, а также содержания правил видов спорта и положений (регламентов) о спортивных соревнованиях обнаруживается направленность современного спорта на обеспечение соревновательности в равных и честных условиях. В спорте, особенно игровых его видах, все большее внимание уделяется принципу честной игры — fair play, а также его теоретическому осмыслению и нормативному закреплению. Поэтому небезосновательным будет отнесение указанного принципа к принципам спортивного права.

Вопросы для самоконтроля

---

1. Чем, по Вашему мнению, обусловлена необходимость определения точного и максимально возможно универсального понятия «спорт»?

2. Сформулируйте собственное определение понятия «спорт». Какие элементы данного понятия, на ваш взгляд, являются ключевыми и наиболее точно отражающими специфику спорта как сферы общественных отношений?

3. Сформулируйте определение понятия «профессиональный спорт».

4. Раскройте понятие, предмет, метод, систему спортивного права.

5. Назовите принципы спортивного права и раскройте их содержание.

Глава 2.
СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ СПОРТИВНОГО ПРАВА И ЕЕ ОСОБЕННОСТИ

§ 1. Автономность спорта и ее пределы. Саморегулирование и автономный нормативный порядок в области спорта

1. Общее понятие и значение автономности спорта

Спорт — децентрализованная система — и государство — централизованная система — во многом являются имманентно раздельными, самостоятельными, независимыми сферами.

Современной тенденцией развития общественных отношений в области спорта, фиксируемой во многих странах мира, выступает повышение роли государственного управления, в том числе государственного регулирования, в пределах полномочий органов государства одновременно с повышением роли самоуправления, в том числе саморегулирования, в данной области, что направлено на обеспечение условий для устойчивого функционирования национальных и международной систем спортивных отношений, защиты публичных и частных законных интересов, а также общепризнанных нравственных ценностей. Усложнение взаимодействия двух указанных регулирующих систем определяет потребности в научном исследовании механизмов их взаимодействия и критериев их оптимального сочетания.

Необходимость повышения эффективности государственного управления в области спорта, включая совершенствование нормативного обеспечения в этой области, обусловлена в том числе состоянием общественных отношений и правоприменительной практики в области спорта в России, характеризующимся наличием существенных проблем, в частности — необеспеченностью должного сочетания административно-правового регулирования с саморегулированием отношений в этой области.

В настоящее время считается, что в процессе организации и осуществ­ления государственного управления следует принимать во внимание существенно возросшую роль негосударственных/немуниципальных субъектов и их все более возрастающее участие в процессах государственного и социального управления, в формировании публичной политики. В соответствии с таким подходом роль государства меняется от основного поставщика государственной политики к субъекту, который обеспечивает взаимодействие между различными интересами в обществе, значение которого может сводиться к координации и управлению подобными процессами³⁰. Это ведет к тому, что изменяются и наборы инструментов государственного управления.

Одним из наиболее ярких примеров автономности целых областей общественных отношений от системы публичной власти (органов государственной власти и органов местного самоуправления) являются общественные отношения в спорте, представляющие особый мир с его собственными деонтологическими основами и собственными правилами и включающие самые разные отношения: состязательный спорт (любительский и профессиональный), спортивный досуг, олимпийское и паралимпийское движение, индустрию зрелищных спортивных мероприятий, спортивных товаров, сферу функционирования спортивных сооружений, сферу, связанную с авторскими правами на трансляцию спортивных мероприятий, многие другие сегменты.

Принцип автономности спорта (англ. — «autonomy of sport»; нем. — «autonomiаe des Sports»; франц. — «autonomie du sport»; испан. — «autonomía del deporte»; итал. — «autonomia dello sport») является одним из важнейших принципов функционирования, воспроизводства и развития спорта.

Именно этот принцип позволяет упорядочить, в том числе разграничить, отношения личности, общества и государства в рассматриваемой сфере, осуществить здесь превенцию или редуцировать дисбалансы. Соответственно, ключевой особенностью взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта является связанность (ограниченность) государственного управления принципом автономности (автономии) спорта, объективированным в автономном внеправовом нормативном порядке в области спорта, в базовой своей части подлежащем признанию и гарантированию государством, а в остальной части — допускаемом государством, исходя из выбранной модели управления спортом.

Термин «автономность» происходит от древнегреческого и состоит из слов «авто» (сам) и «номос» (закон). Перевод конструкции дословно означает «самостоятельный законодатель». Таким образом, автономность означает управление самим собой в соответствии с собственными законами или правилами. Концепция автономии используется во многих дисциплинах и может иметь различные значения в зависимости от обстоятельств. В общем смысле, автономность (автономия) — это определенно установленная и закрепленная нормативно передача минимального количества нормативной и исполнительной власти самостоятельной, самоуправляемой и саморегулируемой единице.

В праве автономность (относительно исследуемых аспектов) рассматривается в значении автономности от системы публичной власти (государственной власти и местного самоуправления).

Как пишет Э. Лубрано, «автономность спорта, по существу, означает барьер для правовой системы вмешиваться со своими правовыми нормами и правовыми инструментами их реализации в область, защищенную нормативными установлениями другого нормативного порядка (если говорить словами концепции И. Марани Торо и А. Марани Торо³¹ — «спортивного порядка», в автономной его части), но при условии, что действия и решения в указанной области не исчерпали свою результативность»³².

Термин «автономность» применительно к спорту впервые был закреплен в 1949 г. в Олимпийской Хартии и касался национальных олимпийских комитетов. Так, в соответствии со ст. 25 Олимпийской Хартии 1949 г., независимость и автономность являлись одними из основных требований к организации национальных олимпийских комитетов.

Во всех известных моделях государственного управления и правового регулирования в области спорта всегда обеспечивалась определенная автономность спорта (объективированная в автономной институализации в этой области, деятельностной составляющей которой выступает самоуправление). Современные тенденции усложнения и расширения взаимодействия права с другими комплексами социальных норм, расширения применения механизмов саморегулирования и самоуправления в различных областях общественных отношений усиливают потребность оптимального сочетания и развития взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, в том числе сочетания административно-правового регулирования с саморегулированием отношений в данной области — как механизма повышения эффективности государственного управления в области спорта при объективно обусловленной ограниченности ресурсов.

2. Признаки, элементы и определение автономности спорта

Одно из определений понятия автономности спорта предложил Ж.-Л. Шаппле, который определяет автономность спорта в контексте национального, европейского и международного уровней как «способность неправительственных некоммерческих спортивных организаций:

1) свободно создавать, изменять и интерпретировать правила, адаптированные к их виду спорта, без излишнего политического или экономического влияния;

2) демократически выбирать своих лидеров без вмешательства со стороны государства или прочих сторон;

3) получать государственные средства или средства от третьей стороны без обретения связанных с ними непропорциональных обязательств;

4) реализовывать за счет своих средств свои цели и избранную деятельность без существенных внешних ограничений;

5) разрабатывать, согласовывать с публичными властями собственные нормативные режимы, соразмерные достижению этих целей»³³.

Признаки, описывающие содержание автономности спорта, весьма развернуто сформулированы в Рекомендации Комитета министров Совета Европы № CM/Rec(2011)3 от 2 февраля 2011 г. государствам-членам «О принципе автономности спорта в Европе»:

«Автономность спорта находит в национальной правовой базе, на европейском и международном уровнях гарантии возможностей для неправительственных некоммерческих спортивных организаций:

• свободно создавать, изменять и интерпретировать правила своего вида спорта без излишнего политического или экономического влияния;

• демократически избирать своих лидеров без вмешательства со стороны государства или других лиц;

• получать адекватное финансирование из государственных или других источников без возникновения в связи с этим несоразмерных обязательств;

• реализовывать за счет своих средств свои цели и избранную деятельность без сильных внешних ограничений;

• сотрудничать с публичными властями в целях совершенствования законодательной базы во избежание правовой неопределенности, для внесения своего вклада в консультациях с правительством в развитие нормативного обеспечения в области спорта (нормы о конкуренции или нормы, применимые к неправительственным некоммерческим организациям) для законного и соразмерного достижения этих целей» (п. 1)³⁴.

Тем не менее, степень детализации указанных основных признаков, раскрывающих понятие автономности спорта, еще не позволяет в надлежащей мере уяснить и интерпретировать это понятие, на должном уровне выявить и описать его особенности, структуру и природу.

Автономность спорта можно определить как организационно-нормативную характеристику области спорта (и одновременно — принцип организации и функционирования субъектов спортивных отношений), отражающую децентрализованность организации общественных отношений в этой области, относительную (то есть в определенных пределах) нормотворческую и нормоприменительную, институционально-структурную и организационно-деятельностную, финансово-экономическую, политическую и идеологическую самостоятельность и независимость сферы спорта от системы публичной власти³⁵, а также независимость от политических организаций, религиозных объединений и организаций сферы бизнеса, независимость от санкционирования, вмешательства и давления с их стороны.

Говоря о нормативных основах автономности спорта, прежде всего следует указать на пятый из «Основополагающих принципов Олимпизма», изложенных во вводной части Олимпийской Хартии: «Понимая, что спорт функционирует в рамках общества, спортивные организации внутри Олимпийского движения должны иметь права и обязательства, свойственные автономным организациям, что включает в себя независимое создание спортивных правил и контроль над ними, определение структуры и руководство своими организациями, соблюдение права на проведение выборов, свободных от любого внешнего воздействия, а также ответственность за обеспечение применения принципов добросовестного управления»³⁶.

Пункт 5 § 2 «Миссия и роль МОК» гл. 1 «Олимпийское движение и его деятельность» Олимпийской хартии обязывает Международный олимпийский комитет «принимать меры, направленные на укрепление единства Олимпийского движения, защиту его независимости и сохранение автономии спорта», а п. 6 § 27 «Миссия и роль НОК» гл. 4 «Национальные олимпийские комитеты (НОК)» Олимпийской хартии устанавливает обязанность национальных олимпийских комитетов «сохранять свою автономию и противодействовать всяческому давлению, включая, помимо прочего, политическое, правовое, религиозное или экономическое, которое могло бы помешать им выполнять Олимпийскую хартию».

Как организационно-нормативному явлению (объективированному в системе отношений между субъектами спорта) автономности спорта присущи следующие существенные признаки:

1. Свобода создания негосударственных/немуниципальных организаций в области спорта и их объединений, включая свободу выбора организационно-правовых форм.

2. Независимость и полнота компетенции негосударственных/немуниципальных спортивных организаций (их учредителей и/или обладающих соответствующими полномочиями руководителей) в:

• определении и формировании внутренней структуры, в установлении порядка служебно-иерархических и спортивно-иерар­хических («спортсмен–тренер» и др.) отношений и в их осуществлении, а также независимость и полнота компетенции легально избранных и/или назначенных руководителей в осуществлении руководства спортивными организациями;

• определении порядка выборов для замещения должностей в органах управления и других подразделениях организационных структур, в организации и проведении таких выборов;

• определении и нормативном закреплении профессионально-квалификационных, образовательно-компетентностных, нравственных требований и требований лояльности, предъявляемых к кандидатам на замещение выборных и замещаемых по контракту руководящих и иных должностей в организационных структурах, в определении и реализации кадровой политики;

• установлении, официальном толковании и применении внут­ренних нормативных установлений (lex sportiva), включая правила видов спорта, правила проведения спортивных квалификаций и спортивных соревнований, иных спортивных мероприятий, правила установления и применения дисциплинарной и иной спортивной ответственности, правила разрешения споров и конфликтов в спорте;

• регламентации материальных и процессуальных оснований разрешения спортивных споров и конфликтов и в реализации соответствующих процедур разрешения спортивных споров и конфликтов, в осуществлении спортивного арбитража и связанной с этим деятельности спортивных арбитражных органов;

• установлении порядка и обеспечении функционирования механизмов привлечения к дисциплинарной и иной спортивной ответственности за совершение нарушений нормативных установлений в спорте;

• использовании по собственному усмотрению для реализации уставных целей привлекаемых средств, в том числе — получаемых из государственных и муниципальных бюджетов, из внебюджетных фондов публичной власти; при этом спортивные организации обладают правом на получение денежных средств из государственных, муниципальных и иных источников, не влекущим возникновения несоразмерных или противоречащих природе и интересам спорта обязательств.

3. Нормативная независимость и самореферентность спортивного порядка и его нормативной составляющей lex sportiva, большая нормативная сила lex sportiva (по сравнению с государственным правовым регулированием) в регламентации внутренних вопросов функционирования спортивных организаций, правил видов спорта, порядка (правил) проведения спортивных мероприятий и в осуществлении спортивного судейства.

4. Независимость внутреннего контроля в негосударственных/немуниципальных спортивных организациях.

Комплекс норм, выработанных спортивным сообществом, выражающих и реализующих указанные признаки, одновременно выступает в качестве гарантий автономности спорта.

Также указанный перечень можно дополнить возможностью отказа негосударственных/немуниципальных спортивных организаций от каких-либо государственных аккредитаций и (или) государственных лицензирований. Но это уже вопрос более частного порядка.

В зависимости от реализованной модели правового регулирования спорта и государственного управления спортом — интервенционистской или либеральной³⁷, в определенной степени различаются и границы автономности спорта — пределы вторжения государства в область спорта и, с другой стороны, пределы его индифферентности в этой области (невмешательства государства). В любой модели автономность спорта признается и гарантируется государством. Вопрос лишь в том, в какой мере это осуществляется.

Нужно сказать о противоречии: активизация государственного управления в области спорта, включая развитие административно-правового регулирования, влечет множество позитивных последствий (стимулирует развитие спорта, обеспечивает его соответствующей инфраструктурой и кадрами, предупреждает правонарушения и т. д.), но одновременно посягает на автономность спорта, на его самореферентный, автономный нормативный порядок.

Природа автономности спорта может быть раскрыта через описание следующих ее аспектов:

1) автономность спорта как частный случай автономности в праве;

2) автономность спорта как частный случай социальной автономности;

3) автономность спорта как частный случай автономности институтов гражданского общества (другой пример — автономность религиозных объединений).

Выделяются следующие виды автономности спорта:

1) по основанию природы автономности:

• нормативная,

• институционально-структурная,

• организационно-деятельностная,

• идеологическая (политико-идеологическая, религиозно-идео­логическая),

• финансовая;

2) по субъектно-объектному основанию:

2.1) автономность сферы спорта от внешних субъектов:

• автономность сферы спорта от санкционирования, вмешательства и давления со стороны публичной власти (органов государственной власти и органов местного самоуправления) и со стороны межгосударственных организаций,

• автономность сферы спорта от идеологически, политически или религиозно мотивированного вторжения, от санкционирования, вмешательства и давления со стороны политических организаций и религиозных объединений,

• автономность сферы спорта от санкционирования, вмешательства и давления со стороны субъектов сферы бизнеса;

2.2) внутренняя автономность сферы спорта:

• автономность разновидовых спортивных иерархических структур, организующих спортивную деятельность и реализующих управление спортом, и автономность спортивных организаций разных видов спорта, находящихся на одном уровне, в отношении друг друга;

• автономность спортивных организаций одного вида спорта, находящихся на одном уровне, в отношении друг друга,

• ограниченная автономность спортивной организации в отношении вышестоящей иерархической структуры, организующей спортивную деятельность и реализующей управление спортом;

3) по основанию субъекта — носителя автономии:

• индивидуальная,

• коллективная.

Все вышеуказанные виды в спорте, в свою очередь, имеют пределы.

3. Нормативная автономность в спорте

Специфика спорта проявляется в том, что каждое сообщество лиц и организаций, занимающихся определенным видом спорта, стремится к структурированному объединению и собственной институализации. В любом таком сообществе сразу после его образования автоматически начинает формироваться некоторая совокупность правил — в целях решения общих задач (в том числе проведения спортивных соревнований) и обеспечения условий конкурентоспособности в отношении других подобных сообществ. Спорту как особому виду деятельности, включающему интенсивное взаимодействие участников в процессе спортивного соревнования, имманентно присущи правила, без которых такая деятельность не отвечала бы своим целям, а также потребностям, интересам и ожиданиям субъектов спорта. Поэтому формирование и функционирование комплексов внеправовой нормативной регламентации (lex sportiva) является неотъемлемой частью любой спортивной деятельности, отличаясь лишь объемами, императивностью, иерархичностью и спецификой комплексов в каждом конкретном случае.

Помимо того, что анализ документов иных, помимо права, комплексов нормативной регламентации дает возможность выявить и проанализировать гарантии автономности спорта, описание предмета регулирования lex sportiva дает возможность описать объем нормативной автономности — как наиболее существенного элемента исследуемой автономности спорта. Поэтому обратимся к анализу нормативной автономности спорта и понятия lex sportiva.

Lex sportiva (комплекс саморегулирования в области спорта) — это системообразующий элемент самореферентного и независимого (от системы публичной власти и от международных межгосударственных организаций) нормативного порядка в области спорта (в базовой своей части определенного природой спорта и в силу этого подлежащего признанию системой публичной власти и в дополнительной части — допускаемого системой публичной власти, исходя из ее собственных представлений относительно модели управления сферой спорта), представляющий собой децентрализованную систему внеправовых материальных и процессуальных нормативных установлений (гетерогенных по природе, охвату регулирования и императивности), в состав которой входят:

• комплексы нормативных установлений (правил) и актов внеправовой нормативной регламентации, принимаемые негосударственными/немуниципальными спортивными органами управления и (или) организациями на уровне стран, — дифференцируемые по видам спорта и универсальные;

• комплексы нормативных установлений (правил) и актов внеправовой нормативной регламентации, принимаемые не имеющими отношения к публичной власти и межгосударственным организациям международными спортивными органами управления и (или) организациями, дифференцируемые по видам спорта и универсальные;

• комплексы нормативных установлений (правил) и актов внеправовой нормативной регламентации, принимаемые Международным олимпийским комитетом и национальными олимпийскими комитетами, а также Международным паралимпийским комитетом и национальными паралимпийскими комитетами;

• акты смешанной нормативной природы;

• общепризнанные принципы и правила нравственного поведения в спорте (fair play);

• спортивные обычаи (неписаные правила), в том числе в рамках этнических видов спорта.

4. Примеры легитимации государством нормативной силы установлений саморегулирования в спорте

Есть множество свидетельств того, что существуют ситуации, когда государство де-факто и де-юре признает нормативную силу и значение lex sportiva. Наиболее яркими примерами пересечения и сложного взаи­модействия спортивного права и lex sportiva в этом смысле³⁸:

1) имплементация нормативных установлений и требований ФИФА или УЕФА в национальное законодательство при проведении Чемпионата Европы по футболу УЕФА, Кубка конфедераций по футболу под эгидой ФИФА и Чемпионата мира по футболу ФИФА, несмотря на то, что Союз европейских футбольных ассоциаций (англ. Unionof European Football Associations, сокращенно UEFA, в русской транслитерации УЕФА) и Международная футбольная федерация (фр. Fédération international de football association, сокр. FIFA, в русской транслитерации ФИФА) являются негосударственными международными организациями. Подчинение требованиям этих организаций внести изменения в национальные законодательства, принять закон, посвященный созданию условий для проведения чемпионата по футболу, должно было бы расцениваться как посягательство на суверенитет государства, но этого не происходит;

2) в соревнованиях по боксу, карате и иным спортивным единоборствам сам факт нанесения побоев и, как следствие, нанесения вреда здоровью (легкого или в иной степени) оценивается не с позиции норм уголовного законодательства, как это было бы в любой другой ситуации, а в рамках правил соответствующих соревнований. То есть подобные ситуации выводятся из-под действия уголовного закона, что нигде напрямую законодательно не закреплено, но по умолчанию признается государством;

3) в целом, любое нанесение вреда здоровью спортсмена во время спортивных тренировок и спортивных соревнований (во время хоккейного, бейсбольного или футбольного матча, во время выступлений гимнастов и т. д.), если мы исключаем значение lex sportiva, должно рассматриваться либо как уголовное преступление, либо как производственная травма, но таковыми обоснованно не считаются. Невозможно свести весь вред, причиняемый в данном случаю здоровью исключительно к их «самодеятельности» на свой страх и риск. Специфика спорта такова, что риск указанного вреда объективно существует и имеет тенденцию увеличиваться и усложняться по своей структуре и природе по мере развития спорта;

4) специфические наказания в спорте, проистекающие из lex sportiva, с точки зрения публичного права — санкционированного государством закона — некорректны. Если мы игнорируем приоритетное значение lex sportiva в связи с определенным кругом отношений, то, к примеру, дисквалификация спортсмена (как мера дисциплинарной ответственности, допустим, за грубое нарушение спортивных правил) должна расцениваться как грубейшее посягательство на его конституционные права (на занятие спортом, на труд и т. д.), и — напротив — возникает вопрос, на каком основании спортсмен выводится из-под действия уголовного или административного законодательства;

5) установление исключительных прав на вещание спортивных соревнований вне понимания и учета значения lex sportiva не находит объяснений, поскольку посягает на свободу информации и не укладывается должным корректным образом в стройную систему авторского права;

6) включение норм о спортивном контракте в Трудовой кодекс РФ (глава 54.1) — факт состоявшейся имплементации lex sportiva в российское национальное право.

5. Понятие автономного внеправового нормативного порядка в области спорта

Особенностями общественных отношений в области спорта, определяющими специфику этой области как объекта государственного управления и, одновременно, основаниями выделения автономного внеправового нормативного порядка в области спорта (как самостоятельного феномена, сложной нормативно-организационной системы, не сводимой только к понятию саморегулирования) являются следующие объективные условия:

1. Специфическая структура спорта (в частности — структура управления им) представляет собой децентрализованную самореферентную и самовоспроизводящуюся систему, включающую большое число разнообразных организаций, связанных сложными и дифференцированными отношениями с одноуровневыми и вышестоящими руководящими и (или) координирующими организациями (дифференцированными по видам спорта, целям и формам деятельности, структуре и особенностям принятия решения, степени централизованности/децентрализованности и т. д.). Органы публичной власти объективно не в состоянии эффективно и с должной пертинентностью — то есть в соответствии с обоснованными потребностями — управлять всем массивом отношений в сфере спорта и поэтому вынуждены делегировать часть своих полномочий саморегулируемым структурам в области спорта, а также признавать нормативную и институциональную автономность спорта (в определенных границах).

Есть множество особенностей спорта, существенно затрудняющих возможности перманентного эффективного публичного управления в рассматриваемой сфере.

И в этом смысле предоставление системой публичной власти определенной автономии связано со снятием властью с себя излишних и существенно обременительных полномочий, перекладыванием множества проблем с нормативным регулированием, нормоприменением, с разрешением споров и конфликтов на спортивные органы управления и другие специальные органы (арбитражи, к примеру) и организации.

Автономность спорта — эффективный принцип построения диалога между представителями публичной власти и неправительственных организаций, поскольку система публичной власти заинтересована не только в развитии спорта, но и в том влиянии, которое спорт может оказывать на иные направления публичной политики, такие как борьба с дискриминацией, содействие укреплению здоровья населения, воспитание несовершеннолетних, профилактика правонарушений.

2. Некоторые сегменты общественных отношений в области спорта в существенной части принципиально не поддаются трансформации, переоформлению в правовые отношения, и попытка урегулировать их правом приведет лишь к их существенной деформации, искажениям и фактическому запрету, что, в свою очередь, явится противоправным посягательством на ряд важных прав и свобод человека.

Для общественных партнеров публичной власти существуют веские основания самостоятельно определять содержание и специфику наиболее подходящих средств достижения своих целей в области спорта. А для государства, соответственно, — основания признавать эту компетенцию.

К примеру, государство по умолчанию легитимизирует большую силу lex sportiva в сравнении с нормативными правовыми актами для спортивных единоборств, когда причинение вреда здоровью соперника не влечет уголовно-правовой или гражданско-правовой ответственности (если были соблюдены спортивные правила поединка, установленные в соответствующем виде спорта), как об этом говорилось выше.

3. Спорт в силу своего преимущественно (и изначально) некоммерческого характера, в силу своей децентрализованности в значительной степени существует как отдельная, самостоятельная, независимая по отношению к государству — как централизованной системе — сфера, а принятие на себя субъектами спортивных отношений обязательств по признанию более высокой, чем правовые нормы, силы lex sportive, как одной из основ автономности спорта, и реализации lex sportiva на практике существенно снижает возможности вмешательства публичной власти в соответствующие вопросы.

4. Императив политической и идеологической нейтральности спорта как средство сохранения его самореферентности и независимости.

5. Принцип государственно-общественного характера управления образованием, действующий в части спортивной подготовки как один из принципов государственного управления в области образования.

6. Правовые гарантии частной договорной автономии.

Соответственно, автономный внеправовой нормативный порядок в области спорта — это самореферентный, основанный на самоорганизации субъектов спортивных отношений, независимый от системы публичной власти и от международных межгосударственных организаций, резистентный к их вмешательству, децентрализованный, корреально упорядоченный комплекс фундаментальных начал (основ и принципов) организации отношений в области спорта, определенных специфической природой и содержанием соответствующих отношений, основополагающих начал построения, функционирования и воспроизводства системы (систем) негосударственных/немуниципальных органов управления в области спорта и построения системы (систем) внеправового нормативного регулирования в данной области, основополагающих принципов и ценностей общественной нравственности в спорте (комплекс принципов fair play).

6. Правовые гарантии автономности спорта в законодательстве РФ

В Федеральном законе от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» (с последующими изменениями) отсутствуют термины «автономность» и «автономный».

Вместе с тем в указанном Законе фрагментарно закреплены отдельные гарантии режима автономности спорта:

• закрепление в качестве одного из основных принципов законодательства о физической культуре и спорте принципа «сочетания государственного регулирования отношений в области физической культуры и спорта с саморегулированием таких отношений субъектами физической культуры и спорта» (п. 3 ст. 3);

• установление права российских физкультурно-спортивных организаций «самостоятельно распоряжаться полученными от иностранных государств, международных организаций, иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства денежными средствами и иным имуществом» (ч. 3 ст. 40);

• установление обязанности федеральных органов государственной власти при их участии в организации на территории РФ Олимпийских игр, чемпионатов и кубков мира, чемпионатов и кубков Европы, Всемирных универсиад, иных международных спортивных соревнований учитывать «требования, установленные соответствующими международными спортивными организациями (п. 5 ст. 6).

Недостаточная урегулированность правовых основ, содержания, форм, гарантий, механизмов и пределов автономности спорта в РФ является одним из негативных факторов, сдерживающих развитие российского спорта и ведущих к снижению эффекта действия указанного принципа на практике, способствующих социальным отклонениям, в том числе правонарушениям в данной сфере. Избыточное и неадекватное вмешательство государства в деятельность спортивных организаций снижает эффективность их деятельности, разбалансирует управление спортом, повышает риски коррупции. С другой стороны, чрезмерное увеличение объема компетенции негосударственных/немуниципальных регуляторов в области спорта, равно как и несистемные попытки применения принципа автономности спорта, основанные на его чрезмерно широкой, юридически некорректной интерпретации, могут вступить в противоречие с публичными интересами и с законами государства.

§ 2. Особенности административно-правового обеспечения и реализации государственного и муниципального управления в области спорта

1. Общее понятие публичного (государственного, муниципального) управления

В общем значении понятие публичное управление отражает интегральный системный механизм, подсистемами и элементами которого выступают политические программные ориентиры и приоритеты, нормативное регулирование, процедуры, финансируемые государством или органами местного самоуправления, централизованные, и децентрализованные организационно-управленческие структуры и их персонал, отвечающие за администрирование деятельности в определенной области общественных отношений на национальном, субнациональном и местном уровнях. Публичное управление включает в себя механизмы совершенствования внутренней координации, управление человеческими, финансовыми и материальными ресурсами, коммуникационными и информационными системами, а также управление, связанное с предоставлением публичных (государственных и муниципальных) услуг.

Природа публичного управления вытекает из функций государства и из необходимости управлять его делами — делами, которые традиционно отнесены к компетенции публичной власти.

Публичное управление есть властное управляющее воздействие на определенные объекты (общественные отношения и их участников, процессы, феномены), реализуемое субъектами такого управления, то есть государством и уполномоченными им органами и лицами.

Основатель организационной теории публичного управления В. Вильcон кратко, но емко определил публичное управление как детализированное и систематическое применение права.

Согласно документам Организации Объединенных Наций, управление, о котором идет речь, представляет собой осуществление политических, экономических и административных полномочий по управлению делами страны, комплекс механизмов, процессов, взаимоотношений и институтов, посредством которых граждане государства и их объединения выражают свои интересы, осуществляют свои права и обязанности и урегулируют разногласия. Управление может осуществляться всеми методами, которые общество использует для распределения властных полномочий и управления государственными ресурсами, а также разрешения возникающих проблем.

Государственное управление — это вид государственно-властной деятельности в целях достижения, реализации, охраны и защиты публичных интересов, обеспечения и реализации регулятивных и иных функций государства и ведения делами государства, содержанием которой является комплексное планирование, правовое обеспечение и осуществление законодательных, исполнительно-административных, судебных и контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти, включая правовое и организационно-ресурсное обеспечение, администрирование и реализацию последовательностей и комплексов управленческих решений и установленных законом инструментов (мер, средств и механизмов) государственно-регулирующего и государственно-администрирующего воздействия в отношении различных сегментов предметно-объектной области управления, осуществление контрольно-надзорной и иной правоохранительной деятельности в указанной области.

При этом понятие государственное управление обладает полисемичностью — многозначностью, — проявляющейся в том, что правовое содержание, понимание и интерпретация данного понятия зависит от характера его привязки и широты рассмотрения, а значит, понятие следует рассматривать в нескольких смыслах:

1) государственное управление в широком смысле охватывает всю деятельность государства и понимается как механизм и процесс функционирования всей государственной системы («государственной машины»), всего государства в целом и его высших органов власти, включая реализацию ими своих полномочий, взаимодействие, взаимоуравновешивание и взаимное сдерживание — принцип разделения властей;

2) государственное управление как механизм и процесс функционирования, административной деятельности системы органов исполнительной власти и ее отдельных сегментов, отдельных государственных органов либо государственное управление как реализация государственных управленческих функций в определенной области общественных отношений (например, в области спорта), в группе таких областей. Хотя государственное управление охватывает три ветви власти, как правило, его осуществляют главным образом органы исполнительной власти. То есть в этом значении государственное управление реализуется неполитической государственной бюрократией, действующей в государственно-политической системе;

3) государственное управление на уровне, характеризуемом понятием человеческий фактор, поскольку реализация государственного управления осуществляется посредством организованных усилий конкретных должностных лиц. К этому же уровню мы отнесем систему государственной службы.

Исследуя государственное управление, необходимо рассматривать его в приложении к одному из трех указанных уровней либо рассматривать государственное управление комплексно.

Однако и в последнем случае систему координат для исследования, понимания и оценки правового смысла, содержания и особенностей государственного управления придется дополнить критерием особенностей предметной области регулирования в целях учета специфики той области общественных отношений, где реализуется обсуждаемое государственное управление — при конкретном его рассмотрении, критерием особенностей метода государственного управления (императивный, диспозитивный или сочетанный, либо прямой или опосредованный).

Публичное управление представляет собой все процессы реализации своих полномочий органами публичной власти, а также иными государственными органами, организациями, учреждениями и должностными лицами.

Речь идет о полномочиях самого разного характера, при этом все они объединяются принадлежностью (относимостью) к публично-властной сфере. Это могут быть полномочия по принятию и одобрению законов (как полномочия Федерального Собрания РФ), которые, вне всяких сомнений, относятся к государственным управленческим полномочиям, ибо правовое регулирование — самый мощный и наиболее часто реализуемый инструментарий государственного управления. Это могут быть некоторые судебные полномочия (ряд полномочий Конституционного суда РФ), которые также обоснованно относят к государственным управленческим полномочиям. Но прежде всего, это, конечно, полномочия исполнительной власти, поскольку именно администрирование, изменяющее отношения, феномены и процессы, индуцирующее и модифицирующее течение событий, управленческое воздействие со стороны государства в рамках реализации законодательных и иных правовых норм, и составляет самую суть государственного управления.

Средний из указанных уровней публичного управления связан с организованными и скоординированными усилиями множества лиц на должностях публичной администрации, направленных на то, чтобы трансформировать, объективировать политические программные заявления лидеров, руководства государства или его административно-терри­ториальной (или политико-территориальной) единицы в достижение магистральных и оперативных целей государственного управления, в конкретные реализуемые программы и проекты, в обеспечение определенного уровня благосостояния и безопасности государства, народа, семьи, личности.

Достижение целей публичного управления невозможно без мобилизации, организации и координации человеческих ресурсов, без приложения усилий как государства, так и частного сектора, при этом последнее также требует усилий государства по организации необходимых взаимодействий различных интересов, различных общественных процессов, различных норм, государственных и внегосударственных.

Понятие государственного управления может быть охарактеризовано через описание предметно-объектной его области. И хотя это тема отдельного рассмотрения, отметим вкратце, что следует выделять следующие укрупненные сегменты предметно-объектной области государственного управления, иными словами — аспекты государственной и общественной реальности, на которые направлено государственное управление:

• общественные отношения (государство устанавливает «правила игры» в аспектах, требующих правового урегулирования);

• отношения между государством и обществом и его институтами, между государством и личностью, между государством и частными организациями, в том числе в связи с обращениями в государственные органы по каким-либо вопросам;

• само государство (то есть государство в рамках государственного управления управляет самим собой).

2. Понятие и особенности публичного управления в области спорта

Публичное (государственное и муниципальное) управление в области спорта играет очень важную роль, поскольку именно оно связано с формированием и реализацией государственной политики в указанной области, в том числе с определением основных приоритетов и установлением гарантий публичных интересов, с регламентацией государственной поддержки спорта, а также с установлением правовых основ регулирования отношений в области спорта, осуществлением поддержки и стимулирования спорта.

С другой стороны, публичное управление в данной области реализуется в пределах полномочий различных органов публичной власти, установленных законами, и, соответственно, на органы власти возложены обязанности по управлению финансовыми, человеческими, материальными ресурсами, а также инфраструктурой — для реализации таких полномочий.

Сегодня не существует универсальных, устоявшихся, общепризнанных определений понятий управление в области спорта, управление спортом, публичное управление в области спорта, государственное управление в области спорта и т. д.

Согласно нашему определению, государственное управление в области спорта — системно интегрированная и функционально-иерархически организованная деятельность по планированию, реализации, обеспечению и самоконтролю государственно-властного регулирующего (в том числе изменяющего и стимулирующего/редуцирующего) воздействия на общественные отношения в области спорта и непосредственно связанные с ними отношения, осуществляемая органами государственной власти путем нормативного правового (прежде всего — административно-правового) регулирования, организационно-координационного, финансового (бюджетного, налогового и др.), инфраструктурного и иного ресурсного администрирования и осуществления контрольно-надзорных полномочий.

Публичное управление в области спорта как процесс — это протяженная в рамках определенного промежутка времени и включающая необходимую последовательность этапов реализация управленческой деятельности (в различных ее аспектах и формах), осуществляемой органами публичной власти в указанной области для достижения целей такого управления.

В современном мире устойчивое и отвечающее публичным интересам функционирование и развитие общественных отношений в области спорта невозможно без государственного управления, в том числе административно-правового, уголовно-правового и гражданско-правового регулирования указанных отношений, что обусловлено следующими условиями:

1. Императивы социального государства — улучшение качества жизни и обеспечение охраны здоровья населения (через профилактику заболеваний посредством привлечения в занятия спортом), предоставление гарантированных социальных благ гражданам, обеспечение демографической безопасности страны и развития в этой сфере, обеспечение прав на отдых и личностное развитие.

2. Императивы обеспечения правопорядка и законности в спорте, превенции преступлений (коррупции, оборота и распространения запрещенных веществ и т. д.) и административных правонарушений, борьбы с правонарушениями с помощью уголовно-правовых и административно-правовых инструментов.

При этом процессы существенного усложнения структуры общественных отношений в области спорта и актуализация связанных с этим проблем требуют все более активного государственно-управленческого воздействия по превенции и пресечению правонарушений и разрешению иных проблем, так как исключительно методами самоуправления и саморегулирования эффективно противодействовать нарушениям и реагировать на все возникающие в связи с ними проблемы невозможно.

3. Императивы охраны и защиты здоровья спортсменов в части ограничения применения допинговых средств.

4. Императивы охраны и защиты здоровья спортсменов в части установления ограничений на особо жестокие виды и формы спорта и виды спорта, сопряженные с высокими рисками нанесения ущерба здоровью и жизни спортсменов.

5. Императивы охраны и защиты спортивно-трудовых прав спортсменов (по крайней мере, в базовой части), принимая во внимание редуцированность интереса спортивных организаций к самостоятельному полноценному гарантированию и обеспечению указанных прав.

6. Императивы создания условий для экономического развития государства в целом или отдельных его регионов, поскольку по мере своего развития сфера спорта становится все более сопряженной с бизнесом, а спортивная индустрия уже составляет значимый сегмент национальных экономик.

Соответственно, необходимо гражданско-правовое регулирование имущественных, договорных и других отношений в области спорта и в смежных областях, связанных с указанным аспектом.

7. Императивы защиты общественной нравственности, с учетом нравственно-воспитательного потенциала спорта (правила fair-play) и необходимости особого регулирования азартных игр и связанных с ними видов спорта.

8. Императивы охраны общественного порядка во время массовых зрелищных спортивных мероприятий.

Соответственно, государство имеет публичные интересы и сопряженные с ними административно-правовые функции в указанных сферах.

Однако, помимо императивов государственного участия в управлении спортом и содействии его развитию, существуют и прямые интересы государства в спорте. Это связано, в первую очередь, с ресурсным потенциалом спорта, который никак не может быть проигнорирован публичной властью. Спорт предоставляет необходимые для публичной власти ресурсы: экономические, имиджевые, а также ресурсы, обеспечивающие социальную солидарность и конструктивное перенаправление социальной энергии масс.

Под системой публичной власти понимается система функционально-интегрированных и иерархически структурированных органов государственной власти и органов местного самоуправления, предназначенная для обеспечения воспроизводства, сохранения устойчивого развития и защиты публичного порядка (в значении более широком, чем в сфере международных частноправовых отношений), для реализации государственных функций и функций местного самоуправления, защиты и обеспечения пуб­личных интересов путем реализации управленческих воздействий на общественные отношения, подпадающие под государственную юрисдикцию.

При этом следует отметить, что, как известно, право не является единственным и исключительным регулятором общественных отношений, занимая определенное место — пусть и доминирующее — в системе социальных норм, пусть и доминирующее. Соответственно, государственное управление — не единственный вид управления в области спорта. Выделяют четыре вида такого управления:

• публичное (государственное и муниципальное) управление в области спорта;

• самоуправление в области спорта — управление, реализуемое негосударственными/немуниципальными субъектами в области спорта — Международным олимпийским комитетом и Международным паралимпийским комитетом, национальными олимпийскими и паралимпийскими комитетами, международными и национальными спортивными федерациями и т. д.;

• частное (коммерческое корпоративное) управление в области спорта, точнее, в тех его аспектах, которые сопряжены со спортом как сферой спортивных зрелищных шоу-бизнес-мероприятий, с реализацией спортивного вещания, спортивным спонсорством, с функционированием спортивной инфраструктуры и индустрии спортивных товаров, спортивного оснащения и экипировки и с другими сегментами);

• социальное управление в области спорта — управление, реализуемое неинституированными участниками спортивных отношений.

Квалифицирующие признаки, позволяющие отграничить публичное управление в области спорта от других видов управления спортом:

• публичное управление реализуется в публичных интересах, в отличие от частного управления, реализуемого в частных интересах, и в отличие от самоуправления, реализуемого в интересах смешанной природы, в общем объеме которых публичные интересы могут наличествовать, занимая малую долю;

• публичное управление направлено на стимулирование и развитие спортивной деятельности во всем обществе в целом, в основном — среди слоев населения, не охваченных частным сектором, в силу невыгодности работы;

• публичное управление направлено на стимулирование и развитие спортивной подготовки в различных видах спорта без избирательного подхода, тогда как частное управление связано с образовательными ресурсами и проектами исключительно в своих узких целях, самоуправление направлено на обеспечение образовательными ресурсами и проектами в рамках своего вида спорта («куста» видов спорта);

• публичное управление связано с публично-властными полномочиями, а следовательно, в определенной мере ограничено автономностью спорта;

• обеспечение правопорядка и борьба с преступностью в области спорта относятся преимущественно к сфере публичного, а не иных видов управления;

• публичное управление ограничено пределами территории, на которую распространяется юрисдикция реализующих институций;

• публичное управление в области спорта не может существовать вне взаимодействия с другими видами управления; публичные власти вынуждены привлекать в область спорта различные некоммерческие организации и коммерческий сектор (поставщиков услуг и товаров и т. д.).

В различных государствах, в зависимости от принятой модели государственного управления спортом и от особенностей объектов управления, определяется и специфика публичного управления.

Роль государства в области спорта в части управленческого воздействия широко варьируется от одной страны к другой.

Как мы уже говорили, известны две модели правового регулирования и государственного управления в области спорта:

• либеральная модель (или модель невмешательства), предусматривающая предоставление государством максимальной свободы саморегулирования и самоуправления спортивным организациям и минимизацию вмешательства в дела спорта;

• интервенционистская модель, предусматривающая активное вмешательство государства в дела спорта, в деятельность спортивных организаций³⁹.

Последняя модель в своей крайней форме была реализована в СССР, где спортивные федерации по существу напрямую подчинялись Госкомспорту и соответствующему подразделению ЦК КПСС.

Конечно, в любой из этих моделей полностью уйти из области спорта государство не может.

3. Особенности предметно-объектной области публичного управления спортом

Выделим следующие особенности объектов управления, определяющие, соответственно, специфику субъектов публичного управления в области спорта и специфику самого такого управления (в отличие от других видов управления спортом и, с другой стороны, от публичного управления в других сферах):

• широкий круг заинтересованных, имеющих самые различные приоритеты и отношения как внутри, так и вне спорта сторон, принимающих участие в общественных отношениях в области спорта, включает как низовые децентрализованные, горизонтально распределенные (в том числе сетевые) сообщества организаций и физических лиц, так и многочисленные иерархически выстроенные комплексы профессиональных спортивных организаций, а также включает широкий спектр коммерческих, образовательных организаций, инвесторов и деловых партнеров, зрителей спортивных соревнований и других спортивных массовых зрелищных мероприятий, спортивных болельщиков, государственные и муниципальные органы;

• институциональный спорт в любых своих проявлениях прямо или косвенно связан с экономическими отношениями, индустрия спорта является неотъемлемой его частью; многие организации, чья деятельность связана со спортом, формально не являются коммерческими при том, что они все равно осуществляют коммерческую деятельность;

• спортивные организации и органы управления спортом на национальном и международном уровнях имеют самые разные роли и обязанности, которые отражают точки зрения как органов управления спортивных организаций, так и органов публичной власти; роль и значение органов управления спортом определяются их влиянием на отношения между заинтересованными сторонами;

• исторические факторы и традиции предопределили организацию многих видов спорта, в частности географическое распределение институционализаций, нормы и правила, стандарты управления. Исторически органы публичной власти предоставляли негосударственным/немуниципальным органам управления спортом значительную автономию — не прибегая к специальному законодательству, поэтому в спорте существует обширный набор правил, основанных на корпоративном и коммерческом праве.

Ключевыми сегментами реализации управления в области спорта, в том числе и реализации публичного управления в указанной области, являются нижеследующие:

• управление организацией и реализацией спортивной деятельности, проектированием и реализацией спортивных программ и мероприятий;

• управление спортивной инфраструктурой, спортивными сооружениями и спортивным оборудованием;

• управление бизнес-проектами в индустрии спорта;

• управление спортивными организациями;

• управление финансами в области спорта и/или для целей спорта;

• управление публичными услугами в области спорта;

• управление образованием в области спорта (управление подготовкой спортсменов, спортивных тренеров, спортивных судей, спортивных менеджеров);

• управление взаимодействием различных субъектов управления спортом;

• управление пропагандой массового и досугового спорта, детско-юношеского спорта и здорового образа жизни, пропагандой ценностей fair play;

• управление безопасностью в области спорта.

4. Система административно-правового обеспечения публичного управления спортом в РФ

Источниками целей и задач публичного управления выступают три интегральных источника (три группы источников):

• закрепленные в конституциях государств (писаных и неписаных) основы конституционного строя, императивы и требования, определяющие функции государства и вытекающие из них цели государственного управления или определяющие напрямую такие цели; императивы, проистекающие из международных соглашений государств;

• публичные интересы;

• политическая воля высшего руководства государства.

Система административно-правового обеспечения публичного управления спортом в РФ включает нижеследующие комплексы нормативных и других правовых актов и документов и сами такие акты и документы:

• Конституция РФ (ст. 71 и 72, 41, 43 и др.);

• федеральные законы, прежде всего — Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ (с последующими изменениями) «О физической культуре и спорте в РФ», а также Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с последующими изменениями) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с последующими изменениями) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;

• подзаконные нормативные правовые акты, официальные концептуально-доктринальные и программные документы федерального уровня, а также административно-распорядительные акты и документы Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;

• Конституции и Уставы субъектов РФ;

• законы субъектов РФ: законодательство о спорте принято в 74 субъектах РФ, при этом больше одного нормативно-правового акта в данной сфере действует в следующих субъектах РФ: Брянская область (2 закона), Воронежская область (2 закона), Кабардино-Балкарская республика (2 закона), Краснодарский край (2 закона), Москва (2 закона), Московская область (2 закона), Новгородская область (3 закона), Республика Башкортостан (2 закона), Республика Саха (Якутия) (2 закона), Саратовская область (2 закона), Томская область (2 закона), Ульяновская область (2 закона), Ямало-Ненецкий автономный округ (2 закона);

• подзаконные нормативные правовые акты, официальные концептуально-доктринальные и программные документы субъектного (регионального) уровня, а также административно-распорядительные акты и документы руководителей субъектов РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ;

• уставы муниципальных образований, нормативные и административно-распорядительные акты и документы органов местного самоуправления, муниципальные концептуально-доктринальные и программные документы.

Статья 6 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ (с последующими изменениями) «О физической культуре и спорте в РФ» через закрепление полномочий РФ в области физической культуры и спорта определяет ряд направлений государственного управления в указанной области (в рамках реализованной в России модели):

• разработка и реализация государственной политики в области физической культуры и спорта, принятие и реализация программ развития физической культуры и спорта в РФ;

• участие в организации мероприятий по подготовке спортивных сборных команд РФ к Олимпийским играм и другим международным спортивным соревнованиям и в самих таких соревнованиях;

• участие в организации межрегиональных и всероссийских официальных спортивных мероприятий;

• участие в организации на территории РФ Олимпийских игр, чемпионатов и кубков мира, чемпионатов и кубков Европы, Всемирных универсиад, иных международных спортивных соревнований с учетом требований, установленных соответствующими международными спортивными организациями;

• организация и проведение всероссийских спортивных соревнований инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, международных спортивных соревнований указанных лиц, включая Паралимпийские игры и Сурдлимпийские игры, Всемирные специальные олимпийские игры, а также подготовка к таким спортивным соревнованиям;

• аккредитация общероссийских спортивных федераций;

• организация профессиональной подготовки и дополнительного профессионального образования кадров в области физической культуры и спорта;

• организация разработки требований к спортивному инвентарю и оборудованию для использования в спортивных соревнованиях;

• материально-техническое обеспечение, в том числе обеспечение спортивной экипировкой, финансовое, научно-методическое, медико-биологическое, медицинское и антидопинговое обеспечение спортивных сборных команд РФ;

• организация проведения всероссийских смотров физической подготовки граждан допризывного и призывного возрастов к военной службе, разработка программ и методических рекомендаций по физической подготовке таких граждан;

• осуществление пропаганды физической культуры, спорта и здорового образа жизни;

• научно-методическое обеспечение в области физической культуры и спорта, а также организация издания научной, учебной и научно-популярной литературы по физической культуре и спорту;

• организация строительства и реконструкции объектов спорта;

• разработка и утверждение программ и учебных планов занятий физической культурой и спортом для различных групп населения;

• подготовка военнослужащих и лиц, проходящих специальную службу, по военно-прикладным и служебно-прикладным видам спорта;

• организация научных исследований в области физической культуры и спорта;

• учреждение государственных наград РФ, иных наград и почетных званий, премий и других форм поощрения РФ в области физической культуры и спорта;

• обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий на соответствующих объектах;

• организация функционирования единой системы учета спортивных паспортов;

• содействие развитию детско-юношеского, школьного, студенческого, массового спорта, спорта высших достижений и профессионального спорта;

• организация разработки и утверждение федеральных стандартов спортивной подготовки;

• осуществление контроля за соблюдением организациями, созданными Российской Федерацией и осуществляющими спортивную подготовку, федеральных стандартов спортивной подготовки в соответствии с законодательством РФ.

Стратегией развития физической культуры и спорта в РФ на период до 2020 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 7 августа 2009 г. № 1101-р и подтвердившей высокое значение спорта в развитии человеческого потенциала и улучшении качества жизни граждан России, были определены цель, задачи и основные направления реализации государственной политики в области спорта. К числу основных направлений такой политики отнесены разработка и формирование организационной основы управления развитием спорта, совершенствование взаимодействия субъектов спорта, совершенствование системы управления спортом на всех уровнях. При этом в комплекс мер по решению задач включено совершенствование нормативного правового регулирования, в том числе уточнение функций и полномочий субъектов спорта.

К целям публичного управления в области спорта, вытекающим из публичных интересов в этой области, относятся:

• обеспечение условий для функционирования и развития сферы спорта, эффективное предоставление спортивных услуг и обеспечение их надлежащего качества — для реализации прав граждан на спорт и для удовлетворения личных и коллективных потребностей граждан в занятиях спортом и/или в спортивно-досуговой деятельности, в посещении спортивных массовых зрелищных мероприятий, а равно для наилучшего надлежащего использования спортивного пространства;

• координация находящихся в распоряжении публичных органов и организаций и негосударственных/немуниципальных субъектов спорта финансовых, материальных, человеческих и иных ресурсов, технологий, в том числе обеспечение рационального использования и воспроизводства имеющихся ресурсов (спортивной инфраструктуры, финансовых средств и др.) для достижения максимальных результатов;

• обеспечение условий для успехов в международной спортивной конкуренции, поддержания на необходимом уровне международного спортивного престижа государства;

• обеспечение условий устойчивого и позитивного развития отраслей и направлений экономики, связанных со спортом, как следствие — наполнение бюджетов всех уровней, создание рабочих мест;

• поддержание общественного порядка, борьба с преступностью и правонарушениями в области спорта и в сопряженных областях общественных отношений;

• обеспечение условий для поддержания на должном уровне здоровья населения, повышения трудоспособности и активности, воспитания нравственности.

Некоторые цели, задачи, направления и инструменты государственного управления в области спорта (в рамках реализованной в России модели) можно вывести и из ряда подзаконных нормативных правовых актов, официальных концептуально-доктринальных и программных документов, в числе которых:

• Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 607 (с последующими изменениями) «О Министерстве спорта РФ» и утвержденное этим Постановлением Положение о Министерстве спорта РФ;

• Стратегия развития физической культуры и спорта в РФ на период до 2020 г., утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 7 августа 2009 г. № 1101-р;

• Концепция Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в РФ на 2016–2020 годы», утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 2 января 2014 г. № 2-р;

• Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в РФ на 2006–2015 годы», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 11 января 2006 г. № 7 (с последующими изменениями);

• Государственная программа РФ «Развитие физической культуры и спорта», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 302 (с последующими изменениями).

В РФ уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области спорта является Министерство спорта РФ, хотя отдельные полномочия в этой области общественных отношений возложены также и на Министерство образования и науки РФ, на Министерство здравоохранения РФ, ряд других федеральных органов исполнительной власти. На региональном уровне действуют уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ. На уровне местного самоуправления действуют соответствующие органы муниципального управления.

Действуют также Совет при Президенте РФ по развитию физической культуры и спорта и подобного рода советы при руководителях субъектов РФ, а также Олимпийский комитет России, Паралимпийский комитет России, ряд иных органов управления.

5. Государственное управление в области спорта за рубежом

Анализ зарубежного опыта позволяет выделить следующие типы государственных органов, учреждений и организаций.

Одним из распространенных видов органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области спорта, являются министерства. Так, в Австрии осуществляет свою деятельность Министерство обороны и спорта Австрии, в Бразилии — Министерство спорта Бразилии, в Венесуэле — Министерство народной власти Венесуэлы, в Гватемале — Министерство образования Гватемалы и Министерство культуры и спорта Гватемалы, в Колумбии — Министерство национального образования, в Уругвае — Министерство туризма и спорта Уругвая, во Франции — Министерство спорта, молодежи и народного образования Франции, в Люксембурге — Министерство спорта.

Во многих государствах (таких как Испания, Гватемала, Уругвай, Филиппины, Швейцария, Аргентина) полномочия в области спорта переданы иным органам исполнительной власти, либо специальным координирующим органам. В некоторых случаях такие органы осуществляют свою деятельность при определенных министерствах. Так, например, Союзное управление по делам спорта Швейцарии является основным органом исполнительной власти по делам спорта на федеральном (союзном) уровне и действует при федеральном Министерстве обороны, защиты населения и спорта Швейцарии. В Испании Высший совет по спорту является автономным органом исполнительной власти при Министерстве образования и науки Испании. Национальная дирекция по спорту Уругвая действует при Министерстве туризма и спорта Уругвая. На Филиппинах действует Спортивная комиссия Филиппин, которая является юридическим лицом и имеет статус национального правительственного регулирующего ведомства при Управлении Президента Филиппин. В США на уровне штатов действуют комитеты и комиссии по спорту, которые являются органами исполнительной власти штатов (Комиссия по спорту штата Калифорния, Консультативный совет по спортивным единоборствам штата Делавэр, Комиссия по вопросам спорта штата Невада, Комиссия по лицензированию и регулированию штата Техас и Департамент по лицензированию и регулированию штата Техас, Комиссия штата Флорида по боксу, Департамент лицензирования штата Вашингтон). Кроме того, в качестве примеров такого рода органов можно привести Национальный спортивный совет Аргентины и Секретариат по вопросам национального спорта Аргентины, Национальный совет по спорту Португалии, Высший совет Боливии по спорту, Национальный совет по спорту Мексики, Комиссию по проектам в области спорта Уругвая. Национальная комиссия по физической культуре и спорту Мексики является государственной децентрализованной организацией федерального уровня. Административный департамент спорта, досуга, физкультурной деятельности и обеспечения отдыха Колумбии является государственным учреждением при Министерстве культуры Колумбии. Федеральный фонд содействия спорту Австрии является независимым учреждением австрийского спорта, независимым юридическим лицом под руководством Министерства обороны и спорта Австрии.

Во многих государствах развита система региональных органов государственного управления, находящихся в той или иной мере в служебно-иерархическом подчинении органам государственного управления в области спорта на национальном уровне. Так, в Перу, в соответствии со ст. 6 Закона Перу № 28036 «О поддержке и развитии спорта» на региональном уровне действуют региональные спортивные советы, порядок и функции которых определены ст. 14 и 15 указанного Закона. Председатели региональных спортивных советов назначаются Председателем Управляющего совета Перуанского института спорта. В Испании на уровне автономных сообществ действуют Региональные общие дирекции по делам спорта автономных сообществ. В Боливии в столице каждого департамента существуют Советы департаментов по спорту. Представляет интерес весьма развитая разветвленная система региональных органов государственного управления в области спорта в Швейцарии. Так, на уровне кантонов действуют Государственные советы, которые являются органами исполнительной власти кантонов. В качестве примеров укажем Государственный совет кантона Нидвальден, Государственный совет кантона Обвальден, Государственный совет кантона Санкт-Галлен, Государственный совет кантона Цуг. Государственные советы в большинстве кантонов назначают спортивные комиссии — работают Спортивная комиссия кантона Обвальден, Спортивная комиссия кантона Цуг — консультативный орган, Комиссия по физической культуре и спорту кантона Санкт-Галлен. Кроме того, действуют различные департаменты, управления и иные компетентные органы, которые также являются региональными органами исполнительной власти Швейцарии, осуществляющими государственное управление в области спорта. В качестве примера можно привести Ведомство народных школ и спорта кантона Нидвальден, Департамент образования и культуры кантона Обвальден, Компетентный орган государственного управления в области спорта кантона Санкт-Галлен, Управление по делам спорта кантона Цуг.

Во многих государствах — таких как Португалия, Венесуэла, Коста-Рика, Куба, Перу, Чили — полномочия, связанные с государственным управлением в области спорта, выполняют государственные учреждения, созданные в организационно-правовой форме Института, как правило, имеющие статус юридического лица. Такая организационно-правовая форма в данном случае в немалой степени определяется автономностью спорта. Португальский институт спорта и молодежи является государственным учреждением в системе органов исполнительной власти. Национальный институт спорта Венесуэлы является государственным учреждением со статусом юридического лица и собственным имуществом при Министерстве народной власти. Институт спорта и досуга Коста-Рики является государственным учреждением с высокой степенью самостоятельности. Национальный институт спорта, физкультурного воспитания и отдыха Кубы является автономной организацией со статусом юридического лица и собственным имуществом. Перуанский институт спорта является децент­рализованной государственной организацией министерского уровня при Председателе Совета министров Перу. Национальный институт спорта Чили является децентрализованной государственной организацией со статусом юридического лица и собственным имуществом.

В Аргентине, Бразилии, Эквадоре и Австрии действуют негосударственные организации, на которые также возложены полномочия по государственному управлению в области спорта. Национальный орган по вопросам спорта высших достижений Аргентины является негосударственным юридическим лицом публичного права. Национальный совет по вопросам спорта Бразилии является государственно-общественной структурой, наделенной до недавнего времени одновременно отдельными полномочиями нормотворческой, исполнительной и судебной (в области спорта) власти. В последние годы судебные полномочия у данного органа последовательно сокращались. Национальная спортивная федерация Эквадора состоит из спортивных федераций провинций некоммерческих организаций. Статус органов государственного управления в области спорта в зарубежных государствах, в том числе их организационно-правовая форма, зависит от выбранного государством правового режима автономности спорта.

§ 3. Международно-правовое регулирование спорта

Правовое регулирование различных аспектов спортивной деятельности на современном этапе требует вовлеченности разнообразных акторов — государственных, международных межправительственных организаций (ММПО) и международных неправительственных организаций (МНПО) Олимпийского движения. В сферах, где превалируют общественные интересы (обеспечение мира и сотрудничества, охрана здоровья и нравственности населения), в регулировании процессов активно участвуют государства и ММПО — ООН и ее многочисленные специализированные учреждения, программы, фонды, а также региональные межправительственные организации. ММПО координируют сотрудничество государств при выработке единых подходов к регулированию физической культуры и спорта, к их популяризации на национальном уровне, к противодействию допингу, табакокурению, нездоровым привычкам в питании. Возникающие при этом нормы с полным основанием могут быть названы правовыми. Их совокупность на национальном уровне образует спортивное право — этот термин уже воспринят западной и отечественной наукой⁴⁰. Международно-правовые нормы по регулированию спортивной деятельности на универсальном и региональном уровне образуют комплекс норм, обеспечивающих международное сотрудничество в области спорта. Пока не представляется возможным рассматривать его как самостоятельную отрасль международного права⁴¹.

Регулирование спорта высших достижений с течением времени превратилось в прерогативу МНПО — Международного олимпийского комитета (МОК) и международных спортивных федераций по олимпийским видам спорта. В мире высших спортивных достижений главными нормативными документами являются не международные договоры и резолюции ММПО, а принятая МОК Олимпийская хартия, действующая в новой редакции со 2 августа 2015 г., уставы и регламенты международных спортивных федераций.

Они содержат в себе не правовые, а корпоративные нормы, к соблюдению которых стремится олимпийское сообщество. Для обозначения совокупности этих норм западной доктриной был предложен термин lex sportivа⁴², который был активно воспринят в отечественной научной⁴³ и учебно-методической литературе⁴⁴.

Регулирование международной спортивной деятельности государствами и ММПО осуществляется на универсальном, региональном и двустороннем уровне.

Самой крупной и авторитетной международной межправительственной организацией в настоящее время является Организация Объединенных Наций (ООН). В ее Уставе 1945 г. в качестве целей заявлены, в частности, развитие дружественных отношений между нациями, осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера, поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех — без различия расы, пола, языка и религии (ст. 1).

Генеральная Ассамблея ООН перед каждыми Олимпийскими играми принимает резолюцию с призывом к государствам-членам соблюдать древнегреческую традицию Олимпийского перемирия (экехейрии) на Играх — традиция была положена с принятием Резолюции № 48/11 от 25 октября 1993 г. Последним примером принятия решения об олимпийском перемирии стала подготовленная по инициативе РФ резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Утверждение мира и построение более счастливой жизни на планете посредством спорта и воплощения олимпийских идеалов», одобренная 6 ноября 2013 г. перед проведением XXII зимних Олимпийских и XI зимних Паралим­пийских игр в Сочи.

При Генеральном секретаре ООН с 2004 г. учрежден пост Специального советника по спорту на благо развития и мира. В настоящее время его занимает представитель Германии В. Лемке. Он и штат его сотрудников образуют Бюро ООН по спорту на благо развития и мира — один из важнейших органов ООН, разрабатывающих мероприятия и программы действий в спортивной сфере. Бюро ООН по спорту на благо развития и мира призвано, во-первых, возглавлять и координировать усилия системы ООН в использовании спорта в гуманитарных целях, в интересах развития и миростроительства. Особое внимание уделяется роли спорта в борьбе с нищетой, проведении профилактики ВИЧ, СПИДа и других заболеваний, обеспечении устойчивого развития, доступности всеобщего образования, гендерного равенства, привлечения лиц с ограниченными возможностями к занятиям спортом. Во-вторых, деятельность Бюро направлена на поощрение диалога, сотрудничества и партнерства между ООН и государствами-членами, международными и национальными спортивными организациями, гражданским обществом, частным сектором, академическими учреждениями и средствами массовой информации. В-третьих, Специальный советник по спорту на благо развития и мира представляет Генерального секретаря ООН и систему ООН в целом на важных спортивных мероприятиях⁴⁵.

Бюро ООН по спорту на благо развития и мира действует в качестве официального, постоянно действующего секретариата Международной рабочей группы «Спорт на благо развития и мира». Это межправительственная инициатива, целью которой является обеспечение включения ее рекомендаций в национальные и международные стратегии развития⁴⁶.

При Бюро ООН по спорту действует Нью-Йоркская группа друзей по спорту на благо развития и мира. Это группа, возглавляемая постоянными представителями Монако и Туниса в ООН, действует с 2005 г. Представители 47 государств-членов ООН периодически встречаются в целях обмена информацией, национальным опытом, результатами исследований в области спорта. Кроме этого, с 2012 г. регулярно организуются встречи Женевской группы друзей по спорту на благо развития и мира, в рамках которой представители из 30 государств-членов ООН и эксперты неправительственных организаций в неформальной обстановке обсуждают актуальные вопросы спортивной жизни. Встречи этой группы курируют постоянные представители Коста-Рики и Катара в ООН. Российские представители участвуют в работе обеих групп⁴⁷.

31 октября 2014 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию № 69/6 «Спорт как средство содействия воспитанию, здоровью, развитию и миру», в которой призвала государства-члены и организации системы ООН, а также организации, федерации и ассоциации спортивного профиля, спортсменов к укреплению сотрудничества с Бюро ООН по спорту на благо развития и мира (п. 1), рекомендовала государствам-членам создать на национальном уровне инстанции, курирующие использование спорта на благо развития и мира (п. 7). Генеральная Ассамблея ООН заявила о своей поддержке независимости и автономности спорта, а также миссии МОК (п. 8). Она также рекомендовала государствам-членам, особенно странам, приверженным поощрению спорта как инструмента развития и мира, и другим заинтересованным сторонам, таким как международные спортивные федерации, организаторы всемирных массовых спортивных мероприятий, спортивные клубы и лиги, фонды и частный сектор, особенно деловые компании, причастные к спорту, вносить добровольные взносы в Целевой фонд в поддержку спорта на благо развития и мира и вступать в новаторские партнерства с Бюро ООН по спорту на благо развития и мира (п.12).

Заметный вклад в регулирование международной спортивной деятельности вносят специализированные учреждения и программы ООН.

В Уставе Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) — специализированного учреждения ООН, действующего с 16 ноября 1945 г., задачей организации заявлено содействие укреплению мира и безопасности «путем расширения сотрудничества народов в области образования, науки и культуры в интересах обеспечения всеобщего уважения справедливости, законности и прав человека, а также основных свобод, провозглашенных в Уставе Организации Объединенных наций, для всех народов без различия расы, полы, языка или религии».

С середины 1970-х годов ЮНЕСКО была озабочена отсутствием стандартов и институтов физического образования и спорта на международном уровне. В рамках ЮНЕСКО были выработаны такие международные документы спортивной сферы, как Международная хартия физического воспитания и спорта, принятая Генеральной конференцией ЮНЕСКО 21 ноября 1978 г., Международная конвенция ЮНЕСКО о борьбе с допингом в спорте от 19 октября 2005 г.

В рамках ЮНЕСКО действуют Межправительственный комитет по физическому воспитанию и спорту (СИГЕПС) и Международный фонд развития физической культуры и спорта (ФИДЕПС). СИГЕПС был создан в 1978 г. для выработки эффективной политики в области спорта и реализации разработанных программ во всех государствах-участниках. Россия принимает участие в деятельности СИГЕПС с 2007 г. Многие решаемые в СИГЕПС вопросы представляют непосредственный интерес для нашей страны, например, обмен опытом организации физического воспитания в учебных заведениях, разработка системы юридических и этических норм, защищающих спортсменов в условиях коммерциа­лизации большого спорта, развертывание широкой международной кампании против допинга.

ЮНЕСКО регулярно проводит конференции министров и старших должностных лиц, ответственных за физическое воспитание и спорт (МИНЕПС). Последняя такая конференции состоялась с 28 по 30 мая 2013 г. в Берлине. Своей целью МИНЕПС заявляет выработку стратегии для реализации положений выработанной ЮНЕСКО в 1978 г. Международной хартии физического воспитания и спорта и Олимпийской хартии МОК.

Первое направление деятельности ЮНЕСКО в области спорта связано с развертыванием и активизацией спортивного образования детей и молодежи. Международная хартия физического воспитания и спорта ЮНЕСКО 1978 г. призвала включать в государственные программы социального и культурного развития воспитание молодежи в духе принципов олимпизма. В настоящее время в рамках ЮНЕСКО реализуется ряд образовательных проектов в спортивной сфере — например, «Качественное физическое воспитание», «Женщины и спорт», «Традиционные игры и спорт» и др.

Второе направление деятельности ЮНЕСКО в спортивной сфере — это планомерная борьба с допингом. Правовые основы для противодействия допингу оформились в результате принятия Международной конвенции ЮНЕСКО о борьбе с допингом в спорте от 19 октября 2005 г. (далее — Конвенция 2005 г.). К январю 2015 г. к ней присоединились 177 государств мира⁴⁸. После принятия 27 декабря 2006 г. Федерального закона «О ратификации Международной конвенции о борьбе с допингом в спорте» № 240-ФЗ Россия участвует в Конвенции 2005 г., целью которой является содействие предотвращению применения допинга в спорте и борьба с ним в интересах его искоренения (ст. 1). Средствами достижения целей Конвенции 2005 г. названы принятие на национальном и международном уровнях надлежащих мер и поощрение всех форм международного сотрудничества между государствами-участниками и ведущими организациями в области борьбы с допингом в спорте, в частности сотрудничества с ВАДА. Государства-участники обязуются придерживаться принципов Всемирного антидопингового кодекса, включенного в число Приложений к Конвенции (ст. 3). Надо сказать, что в числе основных направлений деятельности по борьбе с допингом на национальном уровне — принятие государствами-участниками мер по ограничению доступности запрещенных субстанций и методов в целях ограничения их использования спортсменами в спорте, за исключением случаев терапевтического использования. Речь идет в том числе о мерах по борьбе с распространением запрещенных субстанций и методов среди спортсменов, мерах по контролю за их производством, перемещением, ввозом, распределением и продажей (ст. 8). Раздел VI Конвенции 2005 г. регламентирует порядок деятельности Конференции сторон и перечисляет полномочия этого конвенционного контрольного органа. Очередные сессии Конференции сторон проводятся раз в два года. Всемирное антидопинговое агентство (ВАДА) приглашается на Конференцию сторон в качестве консультативной организации. МОК, Международный паралимпийский комитет, СИГЕПС и Совет Европы — в качестве наблюдателей (ст. 29).

Под эгидой Всемирной организации интеллектуальной собственности (ВОИС) — действующего с 1970 г. специализированного учреждения ООН 26 сентября 1981 г. — был принят Договор об охране олимпийского символа в г. Найроби, Кения (далее — Найробский договор). До 1981 г. олимпийский символ мог регистрироваться на национальном уровне как товарный знак. Ныне по ст. 1 Найробского договора государства-участники обязаны «отказывать в регистрации или признавать недействительной регистрацию в качестве знака и запрещать путем соответствующих мер использование в качестве знака или другого обозначения в коммерческих целях любого обозначения, состоящего из олимпийского символа», если только МОК не выдал разрешение на использование олимпийского символа. В соответствии со ст. 5 к Найробскому договору может присоединиться любое государство — член ВОИС, Парижского союза по охране промышленной собственности, ООН или какого-либо ее специализированного учреждения. В настоящее время в договоре участвует 69 государств⁴⁹.

ВОИС администрирует ход исполнения Найробского договора. Депозитарием договора является генеральный директор ВОИС. Советский Союз подписал документ, о котором идет речь, 24 октября 1981 г. и ратифицировал его 17 марта 1986 г. Российская Федерация участвует в договоре в порядке правопреемства с 25 декабря 1991 г.⁵⁰

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) — специализированное учреждение ООН, основанное в 1948 г. в целях урегулирования международных проблем в области здравоохранения. В своем Уставе 1946 г. ВОЗ в качестве цели обозначила «достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья» (ст. 1), в том числе и посредством занятий физической культурой и спортом.

В 2004 г. Всемирная организация здравоохранения приняла Глобальную стратегию по питанию, физической активности и здоровью. В п. 18 этого документа сформулированы четыре основные задачи: сокращение двух основных факторов риска неинфекционных болезней — нездорового рациона питания и недостаточной физической активности; расширение общего осознания и понимания роли рационального питания и физической активности как детерминантов здоровья населения и положительного потенциала профилактических мероприятий; поощрение разработки, укрепления и осуществления глобальных, региональных, национальных и общинных политических курсов и планов действий; сбор научных данных и мониторинг основных воздействий на рациональное питание и физическую активность, оказание поддержки научным исследованиям и развитию кадровых ресурсов для успешной медико-санитарной деятельности в указанной области.

В п. 23 Глобальной стратегии дано определение физической активности, под которой понимается «ключевой детерминант расхода энергии, имеющий важнейшее значение для энергетического баланса и сохранения оптимального веса». Активность не только способствует борьбе с излишним весом, но и улучшает многие иные состояния, в частности, сокращает риск возникновения сердечно-сосудистых заболеваний и диабета. В п. 24 Глобальной стратегии каждому человеку рекомендуется обеспечивать адекватный уровень физической активности на протяжении всей жизни: «По крайней мере 30 минут регулярной физической активности средней интенсивности в большинство дней в неделю уменьшают риск сердечно-сосудистых болезней, диабета, рака прямой кишки и рака груди». В п. 25 данного документа в целях обеспечения успешной профилактики хронических болезней наряду с вышеперечисленными рекомендациями указывается также на необходимость эффективной борьбы против табака.

Пункт 35–48 Глобальной стратегии содержат рекомендации государствам по выработке национальных стратегий в рассматриваемой области; в п. 49, 52–53, 56–57 перечислены основные направления взаимодействия ВОЗ с другими учреждениями и органами ООН; п. 55 относит к числу международных партнеров, с которыми важно сотрудничать в достижении поставленных целей и задач, не только учреждения ООН и другие межправительственные организации, но и неправительственные организации, профессиональные ассоциации, научно-исследовательские институты и частный сектор. Конкретным примером эффективного взаимодействия ВОЗ с неправительственными структурами служит подписание 21 июля 2010 г. в Лозанне Меморандума о взаимопонимании в сфере укрепления здорового образа жизни ВОЗ и МОК. В нем отмечается, что физическая активность способна сократить риск многих неинфекционных заболеваний, уносящих ежегодно жизни 35 млн человек. Отсутствие физической активности является четвертым по степени значимости глобальным фактором риска, что на практике означает 1,9 млн смертей в год. Тенденция становится все более заметной во всех регионах земного шара. ВОЗ и МОК будут объединять усилия с целью продвижения здорового образа жизни, предполагающего физическую активность, спорт для всех, Олимпийские игры без табака, отказ от нездоровых привычек в питании, принятие мер по предотвращению детского ожирения и по сокращению неинфекционных заболеваний — таких как сердечно-сосудистые заболевания, рак, диабет.

Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) не является специализированным учреждением ООН, но в Найробийской декларации о роли и мандате ЮНЕП 1997 г. она названа «ведущим глобальным природоохранным органом, определяющим глобальную экологическую повестку дня» (п. 2). В 1992 г. на конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро была принята Повестка дня на XXI век. Тогда ЮНЕП призвала все универсальные, региональные и субрегиональные международные межправительственные и неправительственные организации разработать в своей сфере деятельности документы, аналогичные Повестке дня на XXI век. В ответ на призыв, прозвучавший в Рио, усилиями учрежденной в 1994 г. Комиссии МОК по спорту и окружающей среде была выработана Повестка 21 Олимпийского движения. Она вступила в силу 23 октября 1999 г. Этот документ является примером «мягкого права» в сфере международного регулирования спорта, однако ученые столь высоко оценивают его значение, что называют его экологической Хартией олимпийского спорта⁵¹.

Подобно Повестке дня на XXI век, Повестка 21 содержит четыре основных раздела. В первых двух разделах сформулированы основные принципы и цель документа, выступающего в качестве программы действий Олимпийского движения в области охраны окружающей среды. В разд. 1 в общем виде определяется понятие устойчивого развития как развития, которое «удовлетворяет потребности нынешнего поколения, не подвергая риску возможность будущих поколений удовлетворять свои» (п. 1.1). Тем самым Олимпийское движение подтверждает свою приверженность к формирующемуся принципу солидарности нынешних и будущих поколений. В разд. 2 раскрыты цели принятия Повестки 21: она устанавливает основные концепции и обозначает, какие усилия Олимпийского движения необходимы для их имплементации, предлагает руководящим органам областей, в которых устойчивое развитие может быть интегрировано в их политику, указывает на то, каким образом индивиды могут действовать так, чтобы их занятия спортом и их жизнь в целом обеспечивали устойчивое развитие. В разд. 3 рассматриваются три ключевые проблемы — необходимость улучшения социально-экономических условий (разд. 3.1), сохранение природных ресурсов и управление ими для устойчивого развития (разд. 3.2), усиление роли основных групп (разд. 3.3) и пути их урегулирования. Раздел 4 содержит заявление III Всемирной конференции по спорту и окружающей среде, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в октябре 1999 г., — в нем обозначены имплементационные механизмы для претворения Повестки 21 в жизнь. Внимательное прочтение Повестки 21 позволяет заключить, что разработчики этого документа стремились выделить из перечня вопросов, содержащихся в Повестке дня на XXI век, те области и проблемы, в которых Олимпийское движение, ЮНЕП и иные международные межправительственные и неправительственные объединения способны в силу глобального характера своей деятельности оказать наибольшую помощь делу достижения и реализации развития, безопасного для экологии.

На региональном уровне заметную роль в регулировании международной спортивной деятельности играют Совет Европы и Европейский союз (ЕС).

Россия присоединилась к Совету Европы 28 февраля 1996 г. и с тех пор принимает участие в большинстве его инициатив. Советом Европы разработан целый ряд важных нормативных документов в области спорта. Здесь следует назвать Европейскую культурную конвенцию от 19 декабря 1954 г., Европейскую конвенцию о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий и, в частности, во время футбольных матчей от 19 августа 1985 г. (далее — Европейская конвенция 1985 г.), Конвенцию против применения допинга 1989 г. и Дополнительный протокол к ней от 12 сентября 2002 г., а также рекомендательные акты — Европейскую спортивную хартию от 24 сентября 1992 г., Кодекс спортивной этики «Справедливая игра — путь к победе» от 24 сентября 1992 г.

В п. 1 ст. 3 Европейской конвенции 1985 г. перечислены обязательства государств-участников по предотвращению насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных соревнований: принятие законодательства, предусматривающего наказания или меры административной ответственности в отношении хулиганов; мобилизация сил поддержания порядка на стадионах, в непосредственной близости от них и вдоль путей следования зрителей; тесное сотрудничество и информационный обмен между силами полиции различных населенных пунктов и теми силами, которые могут быть дополнительно задействованы. Для предупреждения актов насилия и хулиганских действий государства должны принимать необходимое законодательство, предусматривающее санкции за несоблюдение надлежащих мер безопасности в отношении органов государственной власти, спортивных организаций, клубов, хозяев стадионов. В п. 4 ст. 3 Конвенции обозначены основные направления такого законодательного регулирования, в частности проектирование и планирование стадионов, гарантирующие безопасность зрителей; надежное разделение групп болельщиков команд противников; строгий контроль за продажей билетов и особые меры предосторожности в период, предшествующий матчу, связанные с разделением групп болельщиков; запрет присутствия на матчах известных или потенциальных зачинщиков беспорядков и лиц, находящихся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения; эффективная система связи с публикой и др. Россия участвует в Европейской конвенции 1985 г. — Советский Союз присоединился к ней еще 28 декабря 1990 г. В целях исполнения конвенционных обязательств 23 июля 2013 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований» № 192-ФЗ.

Россия участвует в регулярно созываемых конференциях министров спорта государств — членов Совета Европы. Последняя из них состоялась в г. Маколин (Швейцария) 17–19 сентября 2014 г. На ней состоялась официальная церемония подписания 14 европейскими государствами, в том числе и Россией, новой конвенции в сфере спорта — Конвенции Совета Европы против манипулирования спортивными соревнованиями (далее — Конвенция 2014 г.). Инициаторами ее разработки и подписания выступили Совет Европы, МОК и Союз европейских футбольных ассоциаций (УЕФА). Конвенция направлена на предупреждение, выявление и пресечение манипулирования национальными и международными спортивными соревнованиями и содействие сотрудничеству на национальном и международном уровнях между заинтересованными органами государственной власти, а также со спортивными организациями и операторами букмекерских услуг в борьбе с манипулированием спортивными соревнованиями (ст. 1). Участники Конвенции 2014 г. принимают обязательства совершенствовать правовое регулирование деятельности спортивных организаций и организаторов соревнований (ст. 7–8), а также операторов букмекерских услуг в сфере спорта (ст. 9–11). В качестве контрольного механизма выступает Комитет по реализации Конвенции, который будет осуществлять мониторинг и давать государствам-участникам рекомендации по вопросам ее имплементации (ст. 30–31).

Развивается международное сотрудничество в спортивной сфере и в рамках ЕС. Россия не является государством — членом ЕС, однако 24 июня 1994 г. на о. Корфу было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами, которое вступило в силу в 1997 г. Среди членов ЕС растет осознание необходимости выработки единых подходов в спортивной сфере. Для прояснения этих вопросов 11 июля 2007 г. Еврокомиссия представила вниманию общественности обстоятельный Доклад по спорту «White Paperon Sport». Главной целью этого документа являлась подготовка к реализации положений о спорте, включенных в Лиссабонский договор (Договор о реформах), который был принят 13 декабря 2007 г. В ч. 5 Доклада указывается на необходимость упрочения диалога между государствами — членами ЕС, европейскими спортивными федерациями, Европейским олимпийским и Европейским паралимпийским комитетами, национальными олимпийскими комитетами, социальными партнерами, другими европейскими и международными организациями, включая структуры Совета Европы и специализированные учреждения ООН.

Когда Лиссабонский договор 2007 г. вступил в силу с 1 января 2009 г., наряду с пятью сферами исключительной компетенции ЕС и 11 сферами совместной компетенции Союза и государств-членов появилась «поддерживающая, координирующая и дополняющая» компетенция ЕС в семи сферах, в том числе в области образования, профессионального обучения, молодежи и спорта (п. «е» ст. 6 Договора о функционировании ЕС). В этих сферах ЕС не осуществляет гармонизацию норм, принятых на национальном уровне, однако может оказывать поддержку, в том числе финансовую, осуществлять различные формы координации или дополнения мероприятий государств-членов (рекомендации, программы, обсуждение общих проблем, координирующие инстанции и др.), что и дало название этой категории его компетенции⁵². ЕС приобрел полномочия осуществлять скоординированную политику в области спорта. Раньше это делалось эпизодически и не имело правовой основы в учредительных документах.

Первый единый для всего ЕС четырехлетний рабочий план в области спорта был принят в 2011 г. В настоящее время действует рабочий план на период с 2014 по 2017 гг., утвержденный резолюцией 2014/C 183/03 Совета ЕС и представителей правительств государств-членов ЕС.

Совет ЕС на сессии в Брюсселе 11–12 декабря 2008 г. принял Декларацию о спорте, в которой признал важность ассоциируемых со спортом ценностей, основополагающих для европейского общества. Совет подчеркнул необходимость принятия во внимание специфических характеристик спорта, которые выходят за пределы его экономических аспектов, приветствовал установление конструктивного диалога в рамках первого Европейского спортивного форума, организованного Еврокомиссией, и призвал к упрочению диалога с МОК и представителями спортивного мира, в особенности по вопросу о спортивном образовании и воспитании молодых людей. Европейский спортивный форум 2014 г. был организован 1–2 декабря в Милане (Италия). В его работе Форума приняли участие Тибор Наврачич, комиссар ЕС по образованию, культуре, молодежи и спорту, высокопоставленные представители европейского спортивного движения и национальных олимпийских комитетов.

Заметную роль в рассмотрении спортивных споров на региональном уровне играет Суд Европейского союза (до вступления в силу Лиссабонского договора в 2009 г. — Суд Европейских сообществ). Одним из самых резонансных стало вынесение решения по делу «Бельгийский футбольный союз против Жан-Марка Босмана, Королевский клуб Льежа против Жан-Марка Босмана, УЕФА против Жан-Марка Босмана» от 15 декабря 1995 г. В результате рассмотрения данного спора возник прецедент, утвердивший принцип свободы перемещения работников применительно к профессиональным футболистам и повлекший за собой изменения в правилах осуществления трансферов при переходе спортсменов из клубав клуб — в частности, были отменены квоты на легионеров из государств ЕС⁵³. Решение по делу «Игорь Симутенков против Министерства образования и культуры, Королевской федерации футбола Испании» 2005 г. отменило дискриминирующие положения в отношении условий труда, вознаграждения или увольнения применительно к российским спортсменам и способствовало упрочению принципа равенства российских и европейских частных лиц при реализации права на условия труда⁵⁴.

Международно-правовое регулирование спортивной деятельности может осуществляться и посредством заключения двусторонних соглашений в спортивной сфере. У РФ имеется значительное количество таких соглашений. Развитию сотрудничества в области спорта, поощрению связей между спортсменами, тренерами, спортивными организациями и командами государств — участников договора могут быть посвящены одна или несколько статей в договорах о дружбе и сотрудничестве — как, например, в Договоре о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между РФ и Китайской Народной Республикой от 16 июля 2001 г.⁵⁵, в Договоре о дружбе и сотрудничестве между РФ и Республикой Молдова от 19 ноября 2001 г.⁵⁶, в Договоре о дружбе и сотрудничестве между РФ и Южно-Африканской Республикой от 5 сентября 2006 г.⁵⁷ Чаще всего положения о развитии спортивного сотрудничества между двумя договаривающимися государствами получают закрепление в договорах о культурном и научном сотрудничестве. В качестве примеров можно указать на Соглашение между Правительством РФ и Правительством Французской Республики от 6 февраля 1992 г., ст. 1 которого обязывает стороны договора укреплять сотрудничество в различных областях культуры, в том числе и в спортивной сфере⁵⁸, на Соглашение между Правительством РФ и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры от 15 февраля 1994 г., в ст. 10 которого содержится обязательство сторон поощрять сотрудничество между спортивными организациями и взаимное участие в спортивных мероприятиях в обеих странах

...