И. В. Ирхин

Британские заморские территории:
публично-правовой статус

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.1(410)

ББК 67.400(4Вел)

И84

Автор:
Ирхин И. В., доктор юридических наук, старший научный сотрудник Кубанского государственного университета.

Рецензенты:
Бутько Л. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Кубанского государственного университета;
Овсепян Ж. И., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственного (конституционного) права Южного федерального университета.

В настоящей работе исследованы присущие британским заморским территориям признаки концептуальной модели территориальной автономии. Проанализирована подлежащая применению к данным территориям система источников права (с учетом особенностей, обусловленных выходом Великобритании из состава Европейского Союза). Отражены публично-правовые характеристики системы органов власти заморских территорий, а также особенности организации и осуществления взаимоотношений между ними и с центральным правительством. Сформулированы выводы об ассиметричной сложносоставной природе государственно-территориального устройства Великобритании.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2021 г.

Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов, а также иных категорий специалистов, интересующихся вопросами конституционного (публичного) права, теории и истории государства и права.

Печатается в авторской редакции.

Изображение на обложке Jiri Flogel/Shutterstock.com

УДК 342.1(410)

ББК 67.400(4Вел)

© Ирхин И. В., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

В состав Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии входит 14 заморских территорий: Акротири и Декелия, Ангилья, Бермудские острова, Британская антарктическая территория, Британские Виргинские острова, Британская территория в Индийском океане, Гибралтар, Каймановы острова, Фолклендские острова, остров Монтсеррат, острова Питкэрн, острова Святой Елены, Вознесения, Тристан-да-Кунья, острова Теркс и Кайкос, Южная Георгия и Южные Сандвичевы острова.

Публично-правовой статус заморских территорий уникален, поскольку обусловлен исторически детерминированными моделями отношений Королевства с бывшими владениями, а также текущими и перспективными планами развития. В современный период является актуальной проблематика, обусловленная выходом Великобритании из Европейского союза. В данном аспекте имеются в виду перспективы взаимоотношений заморских территорий с указанным интеграционным объединением и Великобританией, в том числе в разрезе подлежащего применению европейского права. Заслуживает также внимания ситуация с признанием в 2019 году Генеральной Ассамблей ООН Британской территории в Индийском океане (архипелага Чагос) неотъемлемой частью территории Маврикия.

Представляет интерес, что некоторые заморские территории обладают признаками, свидетельствующими о наличии присущих им черт, которые в публично-правовой теории и практике характерны для территориальных автономий. Такие признаки характерны для территорий, где предусмотрена возможность самостоятельного формирования населением представительных и исполнительных органов публичной власти, установлены определенные гарантии стабильности границ и объема пространства субнациональной юрисдикции, позиция публичных органов власти в ординарных условиях по вопросам локального характера подлежит обязательному учету британскими властями, а представители британской короны осуществляют функции мониторинга и представительства. Одновременно с этим британский монарх назначает своего представителя, основные конституционные акты приняты и изменяются центральным правительством, осуществляется мониторинг, координация и контроль деятельности локальных органов власти (Ангилья, Бермудские острова, Британские Виргинские острова, Каймановы острова, Фолклендские острова, Гибралтар, Монтсеррат, острова Питкэрн, острова Святой Елены, Вознесения, Тристан-да-Кунья). Политико-территориальные отношения с этими заморскими территориями по факту имеют характер унитарных с элементами федеративных, а публично-правовой статус заморских территорий близок к территориальной автономии.

Вместе с тем в ряду заморских территорий Великобритании и Северной Ирландии также есть единицы, которые управляются Королевством в одностороннем директивном порядке. К этим территориям относятся суверенные базы Акротири и Декелия, Британская территория в Индийском океане, Британская Антарктическая территория, острова Южная Георгия и Южные Сандвичевы острова. На указанных территориях нет постоянно проживающего населения, введены ограничения пребывания (поселения), на суверенных базах установлен запрет посещения, для въезда на Британскую Антарктическую территорию необходимо получить разрешение британских властей, отсутствуют местные институты публичной власти. Анализ публично-правового статуса указанных заморских территорий свидетельствует, что данные единицы правомерно квалифицировать в качестве административно-территориальных единиц с режимом централизованного управления.

На фоне диверсифицированного публично-правового статуса заморских территорий рельефно прослеживается аутентичность сложносоставной и ассиметричной конфигурации государственно-территориального устройства Великобритании.

Глава 1.
ОСНОВЫ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА БРИТАНСКИХ ЗАМОРСКИХ ТЕРРИТОРИЙ (В ФОКУСЕ КОНЦЕПЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ)

§ 1.1. Теоретико-правовые подходы к квалификации территориальной автономии в науке публичного права

В современный период синхронной реализации тенденций территориальной персонификации, регионализации и глобализации, фактически обусловливающих встречное движение диссонирующих концептов, актуальными являются выработка, адаптированное и эффективное применение методологического инструментария для формирования оптимальных вариаций организации и осуществления внутригосударственных отношений между инкорпорированными политико- и административно-территориальными единицами и центром, соответственно, а также обеспечение стабильности, управляемости и прогнозируемости развития этих отношений.

В данном аспекте территориальная разновидность автономии является одним из ключевых механизмов, способных содействовать материализации объективно возможных и взаимоприемлемых моделей организации и осуществления внутригосударственных отношений, в том числе путем формирования адаптивных правовых режимов и интеграции в соответствующие правовые пространства политико- и административно-территориальных единиц.

Между тем единого подхода к квалификации дефинитивной конструкции автономии до настоящего времени не выработано.

В международном праве общепризнанное определение понятия автономия отсутствует. В статьях 73 и 76 Устава ООН определяется режимы несамоуправляющихся территорий и опеки. В статье 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, статье 1 Международного пакта о гражданских и политических правах, Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН и других правовых актов международного характера автономия рассматривается в аспекте принципа равноправия и самоопределения народов.

В 1994 году Федералистский союз национальных меньшинств (FUEV) представил Совету Европы «Проект Европейской конвенции о праве на автономию»1, которая не была принята. В другом проекте (Европейская хартия региональной автономии) под концепцией региональной автономии предлагается понимать право и реальную способность властей крупных территориальных сообществ в государстве, имеющих выборные органы, находящихся между центральным правительством и местными органами и пользующихся прерогативами самоуправления, управлять согласно своей компетенции и в интересах своего населения значительной частью государственных дел в соответствии с принципом субсидиарности2.

В зарубежной литературе указывается, что в рамках названной хартии предполагается трансформация социальной практики с учетом следующих аспектов: 1) демократизация правительственных институтов; 2) утверждение политического плюрализма; 3) изменение концепции автономии на основе принципа субсидиарности; 4) осуществление интеграционных процессов на основе принципа межрегионального сотрудничества3.

Таким образом, международных правовых актов, определяющих юридическую конфигурацию территориальной автономии, не принято.

В современной зарубежной литературе ракурс подходов к определению понятия автономии многообразен.

Так, У. Сафран рассматривает автономию как: «самоуправление, плюрализм, диверсификацию, концентрацию этнических районов (neighbourhoods), этно-национальное движение, настроения (sentiments) национальных меньшинств, средство против дискриминации»4.

К. А. Нордквист считает, что «автономия — это территория, обладающая высокой степенью самоуправления относительно иных сопоставимых территорий государства»5.

С точки зрения Т. Бенедиктера автономия может быть определена как «средство для внутригосударственного разграничения полномочий в целях сохранения культурного и этнического многообразия при условии соблюдении единства государства»6.

По мнению Р. Лапидот «автономия является средством для распределения полномочий в целях сохранения целостности государства, учитывающим многообразный состав населения»7.

Ю. Динштайн определяет автономию как «систему самоуправления в границах суверенного государства, созданного в определенном регионе (или нескольких регионах)»8. В другой работе указанный автор уточняет, что «автономия есть самоуправление, при котором юрисдикция территориальных единиц распространяется на определенные значимые политические и экономические сферы. Предоставление автономии позволяет населению осуществлять непосредственный контроль в отношении касающихся их вопросов. В тоже время более крупная единица сохраняет верховенство над особой областью автономии, осуществляя полномочия в общих интересах»9.

По мнению Р. Бернхардта «в широком смысле автономия означает, с одной стороны, ограничение вмешательства государства, а с другой — определение и регулирование автономией определенного круга вопросов в рамках специфических институтов. Узкий подход предполагает защиту и самоопределение сообществ»10.

По мнению Д. Кроуфорда «автономные районы являются регионами государства, обычно, имеющими этнические или культурные особенности, которым предоставлен определенный объем полномочий в сфере внутреннего управления»11.

Х. Хэннум и К. Лиллич указывают, что «главным образом автономия определяется как степень фактической и формальной независимости, принадлежащей автономной единице, в процессах принятия политических решений. Автономия характеризуется независимостью действий на местном или внутреннем уровне (local or domestic level), тогда как внешние отношения и оборона обычно находятся в ведении центрального правительства. В отдельных случаях полномочия для заключения международных соглашений по экономическим и культурным вопросам также отнесены к ведению автономной единицы»12.

С. Вульфф и М. Веллер определяют автономию как «юридически закрепленные полномочия этнических или территориальных сообществ, позволяющие осуществлять публичные функции (законодательную, исполнительную, судебную) независимо от других источников власти в государстве в рамках общего правового режима государства»13.

Эль-Уали А. указывает, что «автономия свидетельствует о возможностях социальных групп осуществлять законодательные, исполнительные и судебные полномочия, предоставленные государством в качестве компонента концепции территориальной демократии»14.

Необходимо отметить, что формулируемые названными зарубежными авторами определения понятия территориальной автономии отличаются пространным характером, что не позволяет с достаточной степенью определенности квалифицировать публично-правовую природу искомого феномена. Так, в вариантах Сафрана, Бернхардта, Лапидот, Хэннум и Лиллич, Вульфа и Веллера, Бенедиктера не представляется возможным в полной мере установить отличия территориальных автономий от субъектов федерации. Точка зрения Кроуфорда и Бенедиктера об «этнических или культурных особенностях» не вполне убедительна, принимая во внимание специфику Гонконга и Макао, где указанные особенности по сути отсутствуют. Эль-Уали идеализирует широту дискреции социальных общностей.

Более точными представляются суждения Нордквиста и Динштайна, в которых подчеркивается аутентичность сформированного публично-правового режима внутреннего самоуправления конкретных внутригосударственных территориальных образований. Вместе с тем данные суждения следует весьма аккуратно относить к квалификации публично-правового статуса автономных сообществ Испании, в структуру которого инкорпорирован значительный объем сходных признаков15.

В отечественной литературе подходы к определению понятия автономии также разнообразны.

А. А. Мишин писал, что «автономные образования наделяются более широкими правами, чем муниципальные органы обычных административно-территориальных единиц, но при этом их объем полномочий значительно меньше, чем у субъектов федераций. Создаваемые в автономных образованиях представительные учреждения и органы управления более самостоятельны по отношению к центральной власти, чем обычные муниципалитеты. Таким образом, создаются чисто юридические гарантии того, что управление автономными образованиями будет осуществляться с учетом присущих им определенных специфических особенностей16.

По мнению Б.А Страшуна, «территориальная автономия означает, что самоуправляющиеся единицы обладают самостоятельностью в рамках конституции или закона. Решения публичных органов власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленной конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная»17.

Ю. И. Лейбо указывает, что «в унитарных государствах может существовать территориальная (областная) автономия, под которой понимается конституционно закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства»18.

Т. Я. Хабриева под территориальной автономией понимает «особого рода самоуправление определенных частей государства, чье население обладает этническими, бытовыми, культурными, историческими и иными особенностями (иногда географическими или религиозными)»19.

По мнению В. Е. Чиркина «автономия — внутреннее самоуправление национальными, бытовыми, а иногда географическими (например, острова) и иными особенностями»20. Также данный автор подчеркивал, что «местная автономия предполагает предоставление отдельным административно-территориальным единицам более широких прав, чем другим единицам, с учетом их особенностей и на основании решения центральных органов власти»21. Кроме этого, «в территориальной автономии население обладает самостоятельной автономной публичной негосударственной властью по предметам ведения автономии и в рамках полномочий, установленных государственной властью»22.

О. Е. Кутафин полагал, что «автономия является формой обеспечения самоуправления населения на уровне целых регионов, причем формой, наделенной местной законодательной властью»23.

Н. А. Богданова считает, что «автономия выступает как принцип политико-территориальной организации государственной власти, воплощенный в форме территориальной автономии и означающий самостоятельное осуществление государственной власти соответствующим государственным образованием или региональной единицей через систему создаваемых ими органов в пределах прав, предоставляемых им центральной властью»24.

Кряжков В. А. указывает, что «автономия характеризуется тем, что территориям проживания народов законом придается особый статус, а органам публичной власти — полномочия (нормотворческие, административные, финансовые) самостоятельно решать вопросы развития этой территории, в том числе населяющих ее народов»25.

С позиций В. О. Лучина, Г. А. Васильева, А. С. Прудникова автономия — «внутреннее самоуправление, отличающееся от других некоторыми специфическими особенностями: историческими, культурными, религиозными, бытовыми, языковыми, географическими, иногда национальными. В широком смысле под автономией предлагается понимать предоставление какой-либо части государства, нескольким частями, всем однопорядковым или разнопорядковым административно-территориальным единицам внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов»26.

Енгибарян Р. В. под автономией понимает «самоуправляющиеся территориальные единицы, обладающие самостоятельностью в рамках конституции и (или) закона. Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная»27.

Л. В. Андриченко отмечает, что «автономия применяется в тех случаях, когда этническая группа, являющаяся меньшинством в общем составе населения страны, проживает компактно и составляет большинство в определенном регионе. Здесь важно учитывать, что автономия в данном случае предоставляется не национальной группе, а территории, на которой проживает все население данного региона. Территориальное деление и децентрализация государственных полномочий, связанная с предоставлением автономных прав отдельным территориям, считаются особенно оправданным и в случаях, когда такое деление связано с осуществлением традиционных видов экономической деятельности, например оленеводства народа саами в Скандинавских странах»28.

По мнению Г. Н. Андреевой «территориальная автономия — предоставление всем (Испания) или некоторым частям (Франция, Ирак) государства права на самоуправление в различных формах»29.

Казанчев Ю. Д. считает, что «автономии имеют внутреннее самоуправление и правовой статус, отличный от других территорий»30.

Иванов В. В. определяет автономное территориальное образование как «обособленную составную часть государства, наделенную (по конституции и/или закону) правами самостоятельного формирования органов власти, принятия нормативных актов, регулирования отдельных сфер общественных отношений»31.

Анализ вышеприведенных позиций позволяет констатировать, что отечественными специалистами используется преимущественно индуктивный метод «совершенного» типа (по М. Коэну и Э. Нагелю32) анализа сущности феномена территориальной автономии, то есть путем перечисления конкретизирующих признаков, в том числе оценочного характера, вырабатывается формула искомого правового явления.

Обобщая мнения приведенных авторов, в качестве конституирующих элементов автономии, можно выделить следующие: 1) самостоятельность (внутреннее самоуправление) в рамках конституции или закона определенной территории государства, являющейся государственным образованием или региональной единицей, население которой обладает более широкой публичной негосударственной публичной власти по сравнению с населением других территориальных единиц, прежде всего в законодательной сфере (Л. В. Андриченко, Г. Н. Андреева, Н. А. Богданова, Г. А. Васильев, В. В. Иванов, Ю. Д. Казанчев, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, Ю. А. Лейбо, В. О. Лучин, А. А. Мишин, А. С. Прудников, В. Е. Чиркин); 2) невозможность отмены решений публичных органов автономии органами государства или органами публичной власти более крупной единицы (Р. В. Енгибарян, Б. А. Страшун); 3) присущие населению автономии особенности (Г. А. Васильев, В. О. Лучин, А. А. Мишин, А. С. Прудников, Т. Я. Хабриева, В. Е.Чиркин); 4) институционализация статуса автономии на основании решения центральных органов власти (Чиркин В. Е.).

С нашей точки зрения, если территориальную автономию рассматривать как разновидность внутригосударственного территориального образования, то данный феномен представляет собой форму институционализации идентичности социальных групп в границах территории, а также присущих специфических особенностей территорий в пределах конкретного государства, предусматривающую расширенный по сравнению с иными территориальными образованиями государства спектр правомочий в сфере локального самоуправления в рамках конституционно зафиксированного перечня вопросов. В равной мере территориальная автономия может быть определена как зафиксированный конституционными и иными правовыми актами режим внутреннего самоуправления территориальной единицы государства, население которой обладает самостоятельной публичной властью, характеризующейся большей широтой дискреции ввиду присущих специфицирующих особенностей, прежде всего в законодательной сфере. В данном контексте автономия может быть квалифицирована как элемент политико-правового устройства государства, представленный различными территориальными единицами (Фарерские острова, Гренландия, автономные сообщества Испании и т. д.).

Одновременно необходимо учитывать, что территориальная автономия и автономное территориальное образование смежные, но неидентичные понятия. Территориальная автономия представляет собой конкретизированную форму институционализации статуса внутригосударственного территориального образования, отличающегося по своему конституционно-правовому статусу от иных видов субнациональных единиц (субъектов федераций, конфедераций, административно-территориальных единиц унитарных государств, муниципальных образований, федеральных территорий, индейских резерваций и т. д.). В словосочетании «автономное территориальное образование» слово «автономное» по своему значению характеризует возможность самостоятельно осуществлять внутреннее самоуправление различными видами территориальных единиц. Иными словами, автономное территориальное образование и территориальную автономию можно соотносить как общее и частное.

От территориальной автономии необходимо отличать принцип местной автономии, фиксируемый в конституционных актах зарубежных государств (Япония, Индонезия). Данный принцип является общим базисом конституционных статусов территориальных автономий и иных видов территориальных образований (например, субъектов федерации, внутригосударственных образований унитарных государств), фундаментом для конструирования специфических принципов и основанных на них форм устройства и правовых режимов конкретных территорий.

Также следует учитывать, что автономия может рассматриваться как правовой режим, и в этом случае представляет собой предусмотренный правовыми нормами порядок регулирования статуса территориального образования, основывающийся на принципах и выражающийся в специфике способов и гарантий его реализации и ответственности. Правовые режимы автономий качественно различаются, в том числе в рамках одного государства, строятся на фиксируемом в конституционных актах или de facto допускаемом государством принципе местной автономии. Конкретизируется правовой режим в регламентирующих специфические особенности статуса территории нормах центрального и субнационального (локального) уровней.

§ 1.2. Система источников права британских заморских территорий

Правовые системы Соединенного Королевства и заморских территорий являются характерным примером многообразия форм утверждения автономных начал в статусе отдельных частей территориального устройства государства. Данные правовые системы обособлены, но не независимы. Корреляционная связь между правовой системой Великобритании и заморских территорий обусловливается и проявляется, помимо прочего, и в связи с конструированием вариантов схем юрисдикций.

Содержание правовых систем заморских территорий различается. При этом система источников права единообразна. Она сформирована на основе международных актов, статутного права, общего права, права справедливости, судебных решений.

Международно-правовая составляющая главным образом проистекает из Устава ООН33, членом которой является Великобритания. Указанный акт определяет исходные начала квалификации отношений метрополий с несамоуправляющимися территориями, к которым относятся заморские территории Королевства.

Статья 73 документа предусматривает, что члены Организации Объединенных Наций, которые несут или принимают на себя ответственность за управление территориями, народы которых не достигли еще полного самоуправления, признают тот принцип, что интересы населения этих территорий являются первостепенными, и, как священный долг, принимают обязательство максимально способствовать благополучию населения этих территорий в рамках системы международного мира и безопасности, установленной настоящим Уставом, и с этой целью: обеспечивать, соблюдая должное уважение к культуре указанных народов, их политический, экономический и социальный прогресс, прогресс в области образования, справедливое обращение с ними и защиту их от злоупотреблений; развивать самоуправление, учитывать должным образом политические стремления этих народов и помогать им в прогрессивном развитии их свободных политических институтов в соответствии со специфическими обстоятельствами, присущими каждой территории и ее народам, и с их разными ступенями развития; укреплять международный мир и безопасность; способствовать развитию созидательных мероприятий, поощрять исследования и сотрудничать друг с другом и, где и когда это уместно, со специализированными международными организациями ради практического достижения изложенных в настоящей статье социальных, экономических и научных целей, и передавать регулярно Генеральному Секретарю для информации и с таким ограничением, какое может потребоваться по соображениям безопасности и конституционного порядка, статистическую и другую информацию специального характера, относящуюся к экономическим и социальным условиям, а также условиям образования на территориях, за которые они соответственно несут ответственность.

В соответствии со статьей 74 Устава ООН члены Организации также соглашаются, что их политика в отношении территорий, на которые распространяется действие настоящей Главы, должна быть основана не менее чем в отношении их метрополий, на общем принципе добрососедства, с надлежащим учетом интересов и благополучия остального мира в делах социальных, экономических и торговли.

В отношении заморских территорий Королевства действуют также иные документы международно-правового уровня. Так, к заморским территориям подлежит применению Декларация ООН о предоставлении независимости колониальным странам и народам34.

Одновременно необходимо отметить, что тенденции независимости не находят широкой поддержки среди местного населения заморских территорий. Так, «у идеи независимости Каймановых островов крайне незначительное число сторонников. Кайманцам не нужно далеко ходить, чтобы убедиться в том, что произошло с другими территориями Карибского бассейна после приобретения независимости. До независимости Ямайка была наиболее влиятельной и экономически развитой страной на Карибах. В настоящее время проблемы бедности, безработицы, высокого уровня инфляции, политической коррупции и гарнизонного стиля политической структуры являются типичными для этого государства»35.

Вместе с тем в текущий период взаимоотношения между Великобританией и заморскими территориями осложнились. В значительной мере это обусловлено пересмотром (переоценкой) характеристик объемов принадлежащей центральной власти остаточной компетенции (и конфигурацией компетенции в целом), принятыми на этой основе некоторыми правовыми актами, а также последствиями, вызванными выходом Соединенного Королевства из состава Европейского Союза (далее — ЕС).

В этом плане одним из наиболее значимых факторов, стимулировавших обсуждение тематики необходимости трансформации взаимоотношений между Великобританией и рядом заморских территорий, стал принятый Королевством в 2018 году Закон о санкциях и противодействии отмыванию доходов36, которым предусматривается обязательная публикация властями заморских территорий реестра бенефициарных собственников. Данный вопрос имеет принципиальное значение для экономики заморских территорий, обладающих статусом оффшорных зон (в частности, Бермудские острова, Виргинские острова, Каймановы острова). Статья 51 указанного документа пре

...