В. Ю. Панченко, И. Ю. Макарчук

Правовые акты государственного юридического содействия:
вопросы теории и практики

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.401

П16

Авторы:
Панченко В. Ю., доктор юридических наук, профессор кафедры общетеоретических правовых дисциплин Московского государственного лингвистического университета, начальник Правового управления Федеральной службы исполнения наказаний;
Макарчук И. Ю., кандидат юридических наук, доцент кафедры философии, ученый секретарь ученого совета Сибирского федерального университета.

Рецензенты:
Сырых В. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Минникес И. А., доктор юридических наук, профессор.

В монографии представлено комплексное теоретико-прикладное исследование правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов. В работе сформулирована концепция правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов, даны рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования и практики использования рассматриваемых правовых актов.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2020 г.

Для юристов – научных и практических работников, студентов, аспирантов и преподавателей, а также всех тех, кто интересуется юриспруденцией.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 342

ББК 67.401

© Панченко В. Ю., Макарчук И. Ю., 2022

© ООО «Проспект», 2022

© Институт международного права и экономики имени А. С. Грибоедова, 2022

© Красноярский государственный аграрный университет, 2022

© Московский государственный лингвистический университет, 2022

© Научно-исследовательский институт Федеральной службы исполнения наказаний, 2022

© Санкт-Петербургский университет Федеральной службы исполнения наказаний, 2022

© Сибирский федеральный университет, 2022

© Федеральный Сибирский научно-клинический центр Федерального медико-биологического агентства, 2022

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы предлагаемой монографии обусловлена повышенной потребностью современного российского общества в правовых актах органов государственной власти, содействующих реализации прав и законных интересов граждан и организаций, а также в развитии указанных правовых актов на основании научно обоснованного подхода и материалов правоприменительной практики.

Современный этап развития правовой системы России диктует необходимость совершенствования правоохранительных и правозащитных правовых средств. Одним из таких средств являются правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов.

На самом высоком политическом уровне признается актуальность устранения препятствий в реализации прав и законных интересов всех субъек­тов права, прежде всего, при взаимодействии с органами публичной власти. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию предложено прекратить действие всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля, надзора, а также ведомственных региональных приказов, писем и инструкций, с последующим обновлением нормативной базы, сохранением только тех документов, которые отвечают современным требованиям1. Важное место среди последних должны занимать различные направления юридического содействия реализации прав и законных интересов со стороны государственных органов, которые опосредуются правовыми актами.

Правовые акты государственного юридического содействия, отличающиеся многообразием форм принятия и содержанием, способны выступить продуктивным средством укрепления законности и правопорядка, повышения уровня правовой культуры и правосознания, правовой защищенности граждан.

Наибольшее распространение правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов получили в практике органов прокуратуры. Только в таких сферах, как надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в сфере законности по вопросам оплаты труда, соблюдения прав несовершеннолетних, в сфере экономики и бюджетного законодательства, защиты прав субъек­тов предпринимательской деятельности, а также в сферах природопользования и охраны окружающей среды за отчетный период 2019 г. по результатам прокурорской деятельности было принесено 812 839 протестов, внесено 1 752 999 представлений, предостережено о недопустимости нарушения закона 137 242 лица2.

Поскольку правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов — это акты индивидуального назначения, принимаемые по широкому кругу вопросов, их научное исследование обогащает положения теории правовых актов не только на уровне общей теории права, но и отраслевых юридических наук, регулируемых разными отраслями права.

О востребованности системы правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов свидетельствует тот факт, что правовое регулирование указанных актов регулярно совершенствуют и внедряют в новые сферы общественной жизни. Например, Федеральным законом от 16 октября 2019 г. № 337-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «О полиции» сотрудники полиции наделены правом объявлять физическому лицу официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения. Федеральный закон от 26 мая 2021 г. № 154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» наделяет сотрудников уголовно-­исполнительной системы правом объявлять лицам, подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, либо осужденным за совершение преступлений, официальное предостережение (предостережение) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения3.

В последние два десятилетия в общетеоретических и отраслевых правовых исследованиях активно изучают вопросы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Государственное юридическое содействие, являясь одной из институционализированных форм юридического содействия, пронизывает все сферы деятельности органов государственной власти, существенно влияет на обеспеченность прав и законных интересов, способствует позитивному восприятию гражданами деятельности государственных органов.

Изучение правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов делает возможным выработку научно-­практических рекомендаций, направленных на упорядочивание и совершенствование правосодействующей деятельности органов публичной власти. Результативность правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов во многом зависит от определенности их законодательного закрепления, законного и обоснованного использования на практике, чему призваны способствовать теоретические и прикладные научные исследования в данной области.

В монографии «Общая теория правового положения личности» (Москва, 2008) Н. В. Витрук отмечал, что научное и практическое значение имеет классификация правоприменительных актов по их содержанию, назначению и месту в процедурно-­правовом порядке реализации прав и обязанностей личности, согласно которой выделены регламентирующие, разрешительные, предписывающие, запретительные, аннулирующие правоприменительные акты и др. Указанные виды актов отражают особенности реализации предусмотренных ими прав, свобод и обязанностей личности, зависят от сложившихся на практике процедурно-­правовых порядков реализации фундаментальных прав, свобод и обязанностей личности. Такой подход в полной мере применим к правовым актам государственного юридического содействия, поскольку последние являются разновидностью правоприменительных актов, исходящих от органов государственной власти.

Государственное юридическое содействие реализации прав и законных интересов представляет собой вид правоприменительной деятельности органов государственной власти. В теории права аксиоматично, что любая правоприменительная деятельность имеет своей целью обеспечение прав и свобод граждан, содействует их реализации. В то же время средства, используемые в различных видах правоприменения для содействия реализации прав, не одинаковы и отличаются по целевой направленности. Так, правосудие по уголовным делам фактически содействует защите прав потерпевшего, правосудие по гражданским и арбитражным делам содействует защите прав истца или ответчика, но специально таких целей не преследует, поскольку эта деятельность направлена на принятие законного и обоснованного судебного акта. Виды правоприменения, включаемые в понятие государственного юридического содействия, напротив, имеют специальную цель — оказать юридическое содействие. Такая цель может быть основной (например, участие прокурора в гражданском процессе в защиту прав лиц, неспособных самостоятельно их защитить) или дополнительной (например, прокурорское реагирование в виде направления предостережения, имеющее своим назначением дополнительно проинформировать конкретного субъекта права о том, что то или иное его конкретное действие будет правонарушением).

Таким образом, актуальность темы настоящей монографии обусловлена потребностями и юридической практики, и юридической науки.

До настоящего времени правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов не становились предметом специального исследования на уровне общей теории права. Изучение правовых актов государственного юридического содействия находится на стыке двух юридических феноменов — правовых актов и юридического содействия реализации прав и законных интересов. При этом теоретические и прикладные исследования правовых актов и юридического содействия достаточно широко представлены в юридической литературе.

Проблемы правовых актов разрабатывались такими дореволюционными учеными, как Г. Ф. Шершеневич, Ю. С. Гамбаров, А. И. Елистратов, П. Г. Виноградов, Е. В. Спекторский и др.

Общие и частные проблемы правовых актов, соотношения их формы и содержания рассмотрены в работах специалистов по теории права и государства и отраслевым юридическим наукам, основными среди которых являются труды таких ученых, как: С. С. Алексеев, Ю. Г. Арзамасов, Р. Ф. Васильев, Н. В. Витрук, Я. В. Гайворонская, Д. В. Долотова, А. А. Дорская, И. Я. Дюрягин, Н. В. Исаков, М. М. Карабеков, Т. В. Кашанина, Т. В. Кивленок, И. В. Котелевская, В. В. Лазарев, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, А. Милкова, И. А. Минникес, А. В. Мицкевич, Е. Н. Пастушенко, С. В. Поленина, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, О. Е. Финогентова, Р. О. Халфина, А. Ф. Черданцев, А. Ф. Шебанов, О. В. Шопина, В. Ф. Яковлев и др.

Вопросы правоприменительной деятельности органов государственной власти активно разрабатывались в 1970–1980-х гг. В. В. Лазаревым, М. И. Байтиным, Н. Н. Вопленко, К. М. Гарапшиным, И. Я. Дюрягиным, И. П. Левченко и др. авторами.

Следует констатировать малое количество трудов монографического характера постсоветского периода с детальным рассмотрением общетеоретических вопросов правовых актов. Среди таких работ следует отметить диссертацию О. В. Шопиной на тему «Система правовых актов в современной России» (Саратов, 2002), монографию Т. В. Кивленок «Смешанные правовые акты» (Владимир, 2007), Я. В. Гайворонской и В. Г. Балковой «Правовые акты Российской Федерации: общетеоретический аспект исследования» (Владивосток, 2009), диссертацию М. М. Карабекова на тему «Правовые акты как средства формирования и реализации правовой политики: общетеоретический аспект» (Краснодар, 2010), а также монографию А. В. Малько и Я. В. Гайворонской «Правовые акты как средство российской правовой политики в условиях глобализации и регионализации» (Москва, 2018). Содержательной работой о правовых актах, написанной в переходный период развития отечественной юриспруденции, стало учебно-­практическое пособие Ю. А. Тихомирова и И. В. Котелевской (Москва, 1995).

В числе исследований, посвященных частным проблемам правовых актов, выделим диссертационные работы Е. Ю. Терюковой «Правовые акты в процессе осуществления конституционного правосудия» (Москва, 1999), А. В. Малышкина «Интегрированные индивидуально-­правовые акты: теория, практика, техника» (Н. Новгород, 2013), Е. Н. Пастушенко «Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-­правовые аспекты теории» (Саратов, 2006), Д. В. Долотовой «Техника и технология правовых актов (на примере правовых актов, издаваемых в уголовно-­исполнительной системе)» (Владимир, 2012), Г. И. Миняшевой «Юридическая технология подготовки правоприменительных актов в уголовно-­исполнительной системе» (Владимир, 2012).

Разработке отдельных аспектов юридического содействия реализации прав и законных интересов в деятельности органов публичной власти, в том числе на международном уровне, вопросам обеспечения права посвящены работы Н. Г. Александрова, С. А. Белоусова, Л. Н. Берг, А. Ю. Винокурова, В. М. Горшенева, Н. А. Гущиной, В. А. Карташкина, Г. Л. Касторского, С. А. Комарова, Е. А. Лукашевой, Б. Г. Манова, А. С. Мордовца, А. В. Полякова, Т. К. Примак, Е. Д. Проценко, В. А. Сапуна, С. А. Сидорова, Л. Б. Смирнова, В. Ю. Сморгуновой, И. В. Ростовщикова, Н. Н. Черногора, И. Л. Честнова и др.

Цель монографии — создание концепции правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов для решения теоретических задач и совершенствования практического использования конкретных видов правовых актов государственного юридического содействия.

Для достижения указанной цели необходимо:

– выявить признаки, позволяющие квалифицировать юридическое содействие реализации прав и законных интересов в качестве формы осуществления функций органов публичной власти;

– изучить взгляды ученых дореволюционного, советского и настоящего времени на понятие «правовой акт»;

– раскрыть понятие правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов;

– рассмотреть проблемы функций правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов и обосновать их конкретные виды;

– рассмотреть проблемы классификации правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов, провести классификацию последних в соответствии с выделенными основаниями;

– рассмотреть теоретические и прикладные проблемы отдельных видов правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов;

– сформулировать выводы и рекомендации по совершенствованию нормативно-­правового регулирования и практики использования отдельных видов правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Теоретической основой исследования стали работы таких ученых, как: В. К. Бабаев, М. И. Байтин, А. Б. Венгеров, Н. А. Власенко, Т. С. Волчецкая, Н. Н. Вопленко, Я. И. Гилинский, Н. А. Исаев, В. Н. Карташов, М. И. Клеандров, С. В. Кодан, А. В. Корнев, А. В. Краснов, О. Э. Лейст, Т. Н. Радько, О. А. Серова, А. Б. Серых, А. В. Смирнов, В. М. Сырых, Т. В. Толстухина, Н. А. Фролова, В. Е. Чиркин, К. В. Шундиков и др.

Нельзя не отметить важность для настоящей работы положений теории индивидуального правового регулирования, представленной Е. В. Березовской в диссертации «Правотолкование и индивидуальное правовое регулирование» (Казань, 2005), И. А. Минникесом в диссертации «Индивидуальное правовое регулирование: теоретико-­правовой анализ» (Екатеринбург, 2009), а также В. В. Ершовым в монографии «Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений» (Москва, 2019).

Значимую роль в установлении юридической природы правовых актов государственного юридического содействия сыграли работы, посвященные правообеспечительным аспектам юридической деятельности, в разные годы исследованным такими авторами, как: К. И. Амирбеков, Ю. В. Анохин, Ю. Г. Арзамасов, Е. Г. Вой­де, К. А. Ишеков, В. Н. Карташов, В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева, А. А. Малюшин, Н. И. Матузов, Т. К. Примак, Т. В. Стукалова и др.

Методологическая основа исследования представлена использованием общих и специально-­юридических методов. Общие методы научного познания (анализ и синтез, обобщение, сравнение, системно-­структурный и функциональный анализ, индукции и дедукции, конкретизация, логический, системный и исторический подходы, развитие предмета исследования) позволили авторам дифференцировать правовые акты государственного юридического содействия из всего массива правовых актов и между собой, рассмотреть их отдельные виды и функциональное назначение. Группа специально-­юридических методов (метод толкования норм права, нормативно-­догматический и формально-­юридический методы) в основном служила для исследования общего понятия правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов, их отдельных видов, а также формирования научно-­практических рекомендаций по совершенствованию исследуемых актов.

В монографии впервые представлено комплексное теоретико-­прикладное исследование правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов. В результате последовательного решения исследовательских задач в монографии сформулирована концепция правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов, способная стать инструментом для решения теоретических и практических проблем правоприменительной деятельности органов государственной власти.

Авторами в научный оборот вводится и обосновывается самостоятельное значение понятия «правовые акты государственного юридического содействия» в качестве особой разновидности индивидуальных правовых актов. На основании выделенных признаков правовых актов государственного юридического содействия авторами в предметное поле исследования включаются активно используемые органами государственной власти правовые акты, но не изученные до настоящего времени с позиций юридического содействия.

Впервые в правовой науке рассматриваются проблемы теории функций и видов (классификации) правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов. Выделенные функции правовых актов государственного юридического содействия дополнительно свидетельствуют о существенном и многостороннем правосодействующем потенциале рассматриваемых актов. Классификация правовых актов государственного юридического содействия позволила дополнительно продемонстрировать распространенность и значимость правовых актов государственного юридического содействия в правовой жизни современного российского общества.

В работе впервые во взаимосвязи и единстве исследуются теоретические и прикладные проблемы конкретных видов правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов — предостережений, представлений, предупреждений, предписаний, протестов и удостоверений, являющихся исполнительными документами.

Системный научно-­практический анализ правовых актов государственного юридического содействия позволил предложить рекомендации по совершенствованию нормативно-­правового регулирования и практики использования отдельных видов правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Монография подготовлена при поддержке Института международного права и экономики имени А. С. Грибоедова, Красноярского государственного аграрного университета, Московского государственного лингвистического университета, Научно-­исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний, Российского университета дружбы народов, Российского государственного университета правосудия, Санкт-­Петербургского университета Федеральной службы исполнения наказаний, Сибирского федерального университета, Федерального Сибирского научно-­клинического центра Федерального медико-­биологического агентства.

Авторы выражают признательность рецензентам — доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки Российской Федерации В. М. Сырых и доктору юридических наук, профессору И. А. Минникесу за помощь в подготовке данного издания.

При подготовке монографии использована справочно-­правовая система «КонсультантПлюс».

Глава I.
ПРАВОВЫЕ АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЮРИДИЧЕСКОГО СОДЕЙСТВИЯ КАК ПРЕДМЕТ ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКОГО ПРАВОВОГО АНАЛИЗА

§ 1. Юридическое содействие реализации прав и законных интересов как форма осуществления функций органов публичной власти

Органы публичной власти представляют собой основные организационно единые структуры в аппарате публичного управления, обладающие властными полномочиями, особыми методами их осуществления и несущие публично-­правовую и иную ответственность за свою деятельность4, которая влияет на все сферы общественной жизни.

Статьей 18 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Из этого следует, что одна из основных целей органов публичной власти — обеспечение реализации прав и законных интересов. При этом нередко субъек­ту — носителю прав не хватает собственных ресурсов для прямой (непосредственной) реализации своих правовых возможностей. Без надлежащей поддержки со стороны органов публичной власти правовые возможности останутся нереализованными (неисполненными), а значит, декларативными. Преодолению указанного препятствия служит юридическое содействие реализации прав и законных интересов.

В юридической науке отмечается, что рассмотрение функций государства является неполным без характеристики форм осуществления функций органами публичной власти5. Одним из первых данный вопрос рассмотрел М. И. Байтин определив, что под «правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов. Соответственно этому к правовым формам реализации функций государства относятся правотворческая деятельность и правоприменительная деятельность, которая в свою очередь подразделяется на оперативно-­исполнительную и правоохранительную»6. Без указанных правовых форм невозможна и реализация функций государства.

Правоприменительная правовая форма осуществления функций государства объединяет иные формы осуществления функций органов публичной власти, в том числе правоохранительную, правообеспечительную, судебную, контрольно-­надзорную, юридическое содействие реализации прав и законных интересов.

Со второй половины ХХ в. начали устанавливаться новые параметры отношений между государством и человеком, связанные с обязанностью государства применять меры, содействующие обеспечению «нового поколения» прав человека, утверждения достоинства личности7. Так, Н. Г. Александров в качестве одного из компонентов структуры субъективного права выделил возможность личности при необходимости обратиться за содействием в компетентные органы8.

Одной из первых сфер, где начали детально рассматривать проблемы юридического содействия, стало международное право. Например, в Уставе Организации Объединенных Наций в 1945 г. было закреплено обязательство «содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех» (ст. 13), а позднее — в 1948 г. — в преамбуле Всеобщей декларации прав человека была провозглашена обязанность каждого человека и каждого органа общества стремиться к содействию уважения прав и свобод и их обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления прав. Поэтому Устав Организации Объе­диненных Наций, как и принятые в послевоенные годы соглашения в области прав человека, относят непосредственное обеспечение и защиту прав и свобод человека исключительно к внутренней компетенции государств. В них речь идет не о международной защите прав человека, а о развитии международного сотрудничества в целях содействия всеобщему уважению и соблюдению прав и свобод человека9.

Б. Г. Манов отмечал, что на международном уровне происходит содействие осуществлению обязательств государств по соглашениям, а на внутригосударственном — реализация данных соглашений. При этом властные методы не способствуют эффективности соглашений, а скорее затрудняют содействие их осуществлению10. Б. Г. Манов совершенно точно указал на смысл юридического содействия в общем и мер содействия осуществлению соглашений о правах человека, в частности, отметив, что последние «хотя и могут включать в себя проверку выполнения обязательств по соглашениям, имеют гораздо более широкое значение. Главное в мерах содействия осуществлению — оказание помощи государствам в исполнении взятых на себя обязательств, создание условий для претворения соглашений о правах человека в жизнь»11.

В. А. Карташкин рассматривает вопрос о природе мер содействия осуществлению соглашений о правах человека в качестве международного механизма с функциями контроля за претворением в жизнь соответствующих договоров12. В. А. Карташкин и Е. А. Лукашева справедливо считают, что каждый человек имеет прирожденное неотъемлемое право на определенный объем благ, обеспечению которых должны содействовать общество и государство. Для реализации прав и их обеспечения необходимо содействие не просто общества, а гражданского общества, являющего собой «сложно организованный феномен общественных связей и организаций, посредством которых осуществляется взаимодействие людей, их социализация и самореализация»13.

И. В. Ростовщиков содействию реализации прав и свобод личности отводит особое место в системе гарантирования прав и свобод личности, обоснованно отмечая наличие специфической деятельности субъек­тов права: «Примером служит деятельность адвокатуры. Гражданин может обратиться в коллегию адвокатов за консультацией по вопросам наличия права (обязанности), содержания права (обязанности), процедуры его реализации, с просьбой оказать иные виды услуг (написать заявление, составить проект договора и т. д.)»14.

Содействие позитивной деятельности рассматривается в качестве одного из блоков юридической части механизма социально-­юридического обеспечения прав и свобод. Содействие должно иметь место тогда, когда без организующей деятельности органов государственной власти невозможно начать, изменить либо прекратить правоотношение15. Соглашаясь с приведенной позицией, полагаем необходимым отметить, что юридическое содействие реали­зо­вы­вает­ся не только при невозможности «начать, изменить либо прекратить правоотношение», но и, например, при необходимости установления имевших место юридических фактов (для ретроспективного содействия, когда необходимо восстановить нарушенное право), а также и при нормальном (беспрепятственном) ходе реализации прав и законных интересов (к примеру, обращение гражданина в Росреестр с целью государственной регистрации права и (или) объекта; обращение в уполномоченный орган публичной власти за оформлением и выдачей юридически значимых документов).

Более того, содействие имеет место не только при организующей деятельности органов государственной власти, но и непосредственно реализуется иными институтами, например, адвокатурой.

Юридическое содействие следует определить как деятельность различных уполномоченных субъек­тов различными субъектами в предусмотренных позитивным правом видах и формах в качестве основной либо дополнительной функции непринудительную в отношении получателя профессиональную юридическую деятельность, способствующую средствами юридического характера беспрепятственной реализации их прав и законных интересов16.

Рассмотрим признаки, позволяющие квалифицировать юридическое содействие реализации прав и законных интересов как форму осуществления функций органов публичной власти.

Во-первых, урегулированность юридического содействия нормами права. Случаи, порядок и процедурные особенности процесса оказания юридического содействия подробно регламентированы нормативными правовыми актами, что дает основания нуждающемуся субъек­ту обращаться в органы публичной власти в конкретных жизненных ситуациях, требовать от них устранения препятствий, затрудняющих реализацию правовых возможностей, а также понимать алгоритм получения юридического содействия. К примеру, в большинстве административных регламентов по предоставлению государственной услуги по выдаче справок определены сроки и последовательность административных процедур (действий), связанных с предоставлением соответствующих справок, а также установлен порядок действий должностных лиц при осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги17. При этом в административных регламентах субъек­ту — носителю прав предоставлено право подачи жалоб, в том числе в случае нарушения срока регистрации обращения заявителя о предоставлении государственной услуги, срока предоставления услуги; требования у заявителя не предусмотренных нормативными правовыми актами документов; отказа в приеме документов, требования внесения заявителем при предоставлении государственной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами.

Во-вторых, юридическое содействие реализуется в рамках правоприменительной правовой формы осуществления функций государства.

В правообеспечительной деятельности имеет большое значение и серьезный удельный вес юридическое содействие реализации прав и законных интересов. Универсальный характер правообеспечительной деятельности органов публичной власти «состоит в том, что она охватывает собой все ситуации… связанные с обеспечением осуществления прав и свобод человека и гражданина. Несмотря на различие средств и способов правового обеспечения, цель его в обеих ситуациях одна — сделать для управомоченного реальным пользование вытекающими из прав и свобод материальными и духовными благами»18.

Реализация права и правоприменительный процесс как ее форма представляют собой воплощение правовых норм в фактической деятельности субъек­тов, в том числе уполномоченных органов государственной власти19. Значит, реализовывать право может только субъект — носитель прав, причем реализация права20 есть динамический процесс, в ходе которого происходит правовое взаимодействие субъек­тов, обменивающихся юридически значимой деятельностью и (или) ее результатами. Указанный процесс запускает субъект права, например, обращаясь за получением государственной услуги. При этом для результативности юридического содействия необходима совокупность достаточных условий, в том числе своевременная реакция органа на поступившее обращение, достаточность материально-­технической и правовой базы, компетентность и согласованность действий содействующих должностных лиц, адекватный выбор юридических действий и операций, которые позволят в кратчайший срок и с минимальными потерями достичь требуемого результата. Именно по этой причине мы не можем согласиться с исследователями, определяющими обеспечение прав, свобод и законных интересов в качестве «функции государства и его органов»21. Права и законные интересы — статическое явление, потенциальная правовая возможность, которая раскрывается в процессе реализации прав и законных интересов. В этой связи трудно не согласиться с Т. В. Дерюгиной в том, что если за базис субъективного права принять исключительность правовой возможности, то ведущим каналом соответствующей исключительности следует считать наделение управомоченного особым статусом при совершении юридически действий22.

Слово «обеспечить» в русском языке, в том числе означает «сделать … действительным, реально выполнимым»23. Проявить действительность и реальную выполнимость прав и законных интересов можно только в процессе, в нашем случае — в процессе реализации прав и законных интересов. В связи с этим правильнее говорить об обеспечении реализации прав и законных интересов органами публичной власти. Поэтому верен вывод Е. Г. Вой­де о том, что «действие права предполагает воспроизводство и поддержание в функциональном состоянии специальных механизмов, посредством которых обеспечивается реализация прав человека, исходящих от государства либо признанных им и получивших вследствие такого признания юридическое оформление»24. Созвучно приведенной позиции и мнение А. А. Малюшина о том, что обеспечительные механизмы реализации прав и свобод не могут существовать без корреспондирующей обязанности органов власти и должностных лиц соблюдать нормы права25.

В качестве иллюстрации вновь обратимся к административным регламентам, которые состоят из административных процедур. Административная процедура представляет собой алгоритм деятельности органов власти по рассмотрению конкретных правовых ситуаций26. Результат административной процедуры — правовой акт юридического содействия, обеспечивающий реализацию прав и законных интересов субъекта — носителя прав, но своему появлению он обязан оказанному субъек­ту права органом публичной власти юридическому содействию, реализованному в рамках правоприменительной деятельности.

В-третьих, цель юридического содействия реализации прав и законных интересов как формы осуществления функций органов публичной власти заключается в беспрепятственном удовлетворении правовых возможностей персонифицированных субъек­тов права, а также создании благоприятных условий для такого удовлетворения.

Цель юридического содействия реализации прав и законных интересов может быть сформулирована как беспрепятственное (юридически и фактически) удовлетворение юридически значимых интересов конкретного лица либо неопределенного круга лиц. Указанная цель юридического содействия реализации прав и законных интересов, сохраняя свое постоянство во всех его видах и отражая его общую направленность, конкретизируется по содержанию в зависимости от меняющихся факторов правовых ситуаций, реальных условий их протекания27.

Полагаем, что целевое назначение юридического содействия реализации прав и законных интересов не ограничивается только «беспрепятственным» удовлетворением юридически значимых интересов, но и направлено на создание благоприятных условий для такого удовлетворения. Например, в прениях уголовного процесса действует принцип «благоприятствования защите» (известный еще древнеримскому праву — favor defensionis), который выражается в том, что изменение прокурором государственного обвинения допускается лишь в сторону, благоприятную для подсудимого28; вынесение дознавателем или следователем постановления о признании за лицом права на свидетельский иммунитет или об отказе на такое право создает благоприятные условия для последующей проверки прокурором или судом принятого ими решения29; наделение прокуроров полномочиями в сфере согласования проверок приводит к существенному снижению административного давления на предпринимателей и созданию благоприятных условий как для развития бизнеса, так и инвестиционного климата30. Также из системного толкования Конституции Российской Федерации следует, что государство приняло на себя обязательства по расширению и обогащению прав и свобод граждан, созданию наиболее благоприятных условий и гарантий их полной реализации31.

Следовательно, можно говорить о режиме благоприятствования32, создаваемом органами публичной власти при оказании юридического содействия.

Юридическое содействие как форма осуществления функций органов публичной власти должна быть направлена на преодоление обстоятельств, препятствующих реализации прав и законных интересов, создание благоприятных условий для субъекта — носителя прав. Создание благоприятных условий является условием эффективности юридического содействия реализации прав и законных интересов, поэтому органам публичной власти следует расширять сферы осуществления режима благоприятствования удовлетворению правовых возможностей субъек­тов права, а особое внимание необходимо уделить режиму благоприятствования реализации прав человека, так как «права человека … для индивида есть источник постоянного воспроизводства его инициативы, предприимчивости, инструмент саморазвития гражданского общества… Они все прочнее становятся точкой отсчета в национальных правовых системах, правовом регулировании»33.

В-четвертых, юридическое содействие реализации прав и законных интересов реализуется при помощи правовых средств на трех уровнях.

1. На уровне отдельных юридических действий. Отдельные юридические действия — начальная ступень в системе правовых средств юридического содействия, «простейший элемент юридической формы»34. Тем не менее игнорировать роль и значение отдельных юридических действий было бы ошибочным. Юридические действия являются тем основанием, на котором базируются все остальные элементы рассматриваемой системы.

Правовые акты, обладая видовым многообразием, являются первичными правовыми источниками, опосредуют волю органов публичной власти, определяя права, свободы и законные интересы человека и гражданина, упорядочивают процессы, протекающие в правовой жизни. К примеру, Ю. Н. Старилов обоснованно утверждает, что «правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления … Роль административных актов (как вида правовых актов) в правовой политике трудно переоценить. Ведь они способны обеспечивать проведение качественной правовой политики практически по всем направлениям, то есть в сфере правотворчества, правоприменения, интерпретации (толкования норм права), использования доктринальной формы и иных направлениях воздействия на правовую действительность»35. Более того, В. П. Уманская считает, что «влияние правовых актов не ограничивается достижением изменений в общественных отношениях или системе законодательства. Значение правовых актов намного больше, чем простая совокупность полученных результатов. Ценность правовых актов состоит в комплексном системном юридическом эффекте, который возникает в результате взаимодействия совокупности множества взаимосвязанных факторов и явлений»36. Особую роль правовые акты занимают в процессе юридического содействия реализации прав и законных интересов, так как они позволяют зафиксировать результат разрешения конкретной жизненной ситуации, определить возлагаемые на субъек­тов права и обязанности, ускорить наступление желаемого правового результата.

Именно юридические действия образуют и обеспечивают надлежащее совершение органами публичной власти системы действий по юридическому содействию реализации прав и законных интересов. Например, брак с юридических позиций существует когда облечен в надлежащую правовую форму и при его заключении супруги совершили необходимый набор действий37.

2. Система действий есть не что иное, как юридическая операция, поскольку последняя является совокупностью взаимосвязанных между собой действий, объединенных общей локальной целью и направленных на достижение соответствующих целей и результатов деятельности38. Юридические операции наряду с юридическими действиями составляют объективную сторону юридической деятельности39, собирают юридические действия в единый механизм.

Прав В. В. Лазарев, говоря о том, что юридические операции, вместе с мыслительными, фактическими и организационными операциями образуют правоприменительный процесс, которые направлены на обеспечение реализации норм права40.

Органы публичной власти зачастую не различают отдельные юридические действия и юридические операции в процессе юридического содействия реализации прав и законных интересов, что приводит к соответствующего рода ошибкам и дефектам (правотворческим, правоприменительным, правоинтерпретационным и некоторым другим). Должностные лица органов публичной власти ежедневно совершают множество юридических действий и операций, часто не вникая в их содержательные особенности и целевое назначение. Но они должны понимать, что совершается в настоящий момент юридической деятельности — действие или операция. В противном случае может быть искажено назначение юридического содействия, а как следствие — не достигнута его цель. За примером обратимся к в

...