В. А. Лебедев

Обеспечение единства системы отечественного законодательства в процессе правотворчества субъектов Российской Федерации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.52

ББК 67.400.6

Л33

Автор:
Лебедев В. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Дудко И. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры конституционного и муниципального права, руководитель Научнообразовательного центра по правам человека Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

В монографии рассматриваются конституционно-правовые проблемы обеспечения единства системы законодательства Российской Федерации. Автор исследует вопросы понятия и структуры системы законодательства Российской Федерации, анализирует причины появления противоречий, конфликтов и коллизий, предлагает возможные пути их устранения.

Отдельное внимание уделено вопросам совершенствования правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации как средства обеспечения единства системы отечественного законодательства.

Издание адресовано специалистам в области конституционного права, студентам юридических вузов и факультетов и широкому кругу читателей, интересующихся вопросами конституционно-правовой тематики.

В монографии используются федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2020 г.

УДК 342.52

ББК 67.400.6

© Лебедев В. А., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Монография посвящена доктринальным и прикладным проблемам обеспечения единства системы законодательства в процессе правотворчества субъектов Российской Федерации. Как известно, проблема обеспечения единства системы законодательства в советское время не стояла, поэтому она не была предметом самостоятельных, развернутых изысканий, не порождала потребность выделения отдельного направления научных поисков и практических преобразований. Однако нельзя не сказать и о том, что данная проблема не формулировалась и не изучалась.

Определенные исследования в этой области проводились и в постсоветское время.

После принятия Конституции РФ 1993 года в Российской Федерации происходит стремительное и масштабное развитие законодательства, направленное на реализацию принципов правового государства и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни. Повышение роли закона сделало его главным регулятором общественных отношений, а законодательство, в точном смысле этого слова, – основой всей правовой системы государства. Однако это только конституционно закрепленная модель, которая требует своего практического осуществления и иногда его не находит.

Правовые акты, принимаемые на уровне субъектов Российской Федерации, не свободны как от мелких юридических ошибок, так и от серьезных концептуальных просчетов. Поэтому особую актуальность приобретает проблема обеспечения соответствия указанных правовых актов федеральному законодательству и, прежде всего, Конституции Российской Федерации.

В монографии получил отражение законодательный процесс субъектов Российской Федерации как процедурно-процессуальное средство обеспечения единства отечественного законодательства.

Глава 1.
ДОКТРИНАЛЬНЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие, единство и структура системы законодательства Российской Федерации в отечественной конституционно-правовой доктрине

Применение системного анализа в любой области знания – дело отнюдь не простое, несмотря на кажущуюся доступность и ясность абстрактных принципов, которыми следует при этом руководствоваться. В различных отраслях знаний понятие «система» заключает в себе различную сущность. В философском смысле под системой понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. Элементом системы может быть не любая часть исследуемого объекта, а лишь некоторый его существенный компонент, имеющий определенное назначение или выполняющий определенную функцию, такой, что при его исключении из состава объекта возникает качественно новый объект1.

В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что поскольку юридическая наука в целом, ее отрасли связаны с философскими категориями и основываются на них, в каждой из отраслей при изучении государственно-правовых явлений возникают проблемы, решение которых невозможно без правильного методологического подхода, без правильного применения философских положений2. Поэтому, говоря о системе права, необходимо иметь в виду, что внутреннее единство, согласованность, дифференциация характерны для всей системы права, присущи компонентам (элементам) права. В этой связи необходимо учитывать принцип относительности систем, сущность которого состоит в том, что каждая система, с одной стороны, является частью (элементом) более обширной системы, а с другой – включает в себя подсистемы нисходящего порядка. Возникновение любого целого может иметь место лишь в том случае, если реально существуют части, совокупность которых способна создать некую целостную организацию3.

Как справедливо отметил А.С. Автономов, увидеть в изучаемом объекте систему как таковую без всякого обращения к системному подходу невозможно. Итак, система – это совокупность взаимосвязанных элементов, образующих определенную целостность, которая обладает собственными свойствами, не сводимыми к сумме свойств ее элементов4.

В юридической науке понятие системы не выходит за рамки его философского содержания, однако имеет определенную специфику. Как полагает К.С. Бельский, «под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве»5.

С учетом вышеизложенного, правовая система обладает рядом характеристик, отличающих ее от несистемных образований в правовой сфере и иных систем, – компонентностью, автономностью, целостностью, организованностью. Правовая система остается таковой даже в моменты некоторой дезорганизации, пока она способна преследовать свою цель и в ней сохраняются системообразующие факторы. Важным критерием наличности правовой системы выступает определенное качественное состояние общества, сложившееся под воздействием данной системы. В переходный период правовая система не теряет своей целостности и не прекращает своего функционирования. В широкой области изменений правовой действительности можно заметить постоянство основного компонентного состава правовой системы, которое представляет собой внутренне присущую правовому комплексу необходимость6.

Представляется, что затронутые нами воззрения на системные объекты в праве применительно к правовой системе довольно удачно используются В.Д. Переваловым, который под правовой системой понимает целостный комплекс правовых явлений, обусловленный объективными закономерностями развития общества, осознанный и постоянно воспроизводимый людьми и их организациями (государством) и используемый ими для достижения своих целей. По мнению указанного автора, можно выделить пять уровней правовой системы: субъектно-сущностный (субъекты права); интеллектуально-психологический (правопонимание, мотивы правового поведения, др.); нормативно-регулятивный (нормы права, их регулирующее содержание); организационно-деятельностный (формы реализации права, юридически оформленные связи и отношения); социально-регулятивный (освоение правовой действительности, итоговые акты правового поведения). Наряду с понятием «правовая система» он оперирует понятием «система права», под которой понимает внутреннее строение (структуру) права, отражающее объединение и дифференциацию юридических норм. Под системой законодательства понимается совокупность нормативно-правовых актов или внешнее выражение системы права7.

Идея комплексности права, соединения составляющих его элементов особыми связями и отношениями присутствует и в дефиниции С.С. Алексеева. Последний определяет правовую систему как «право, рассматриваемое в единстве с другими активными элементами правовой действительности – правовой идеологией и судебной (юридической) практикой»8. С.С. Алексеев включает в него собственно право как особое институционное нормативное образование, юридическую практику, правовую идеологию, правотворческую и правоприменительную деятельность компетентных органов, всю совокупность актов – документов (нормативных, индивидуальных, интерпретационных) правоотношения (судебные права и юридические обязанности), юридические санкции9.

Как считает А.Ф. Черданцев, правовая система охватывает не только право как нормативную систему, его источники, но и правосознание, юридическую науку, юридическую практику правотворчества, систематизации законодательства, правоприменение, толкование, договорную, нотариальную, следственную практику и т.д.10

Более широкой трактовки правовой системы придерживаются В.Н. Кудрявцев, А.М. Васильев, В.П. Казимирчук. Среди элементов правовой системы они рассматривали правовые нормы, институты и принципы; юридические учреждения, правовое сознание, правовую культуру; правотворчество; правореализацию в формах применения, исполнения, соблюдения и использования права; правопорядок11.

Н.И. Матузов, кроме права как особого элемента правовой системы, среди прочих называет правосудие, юридическую практику, нормативные, правоприменительные и правотолкующие акты, правоотношения, субъективные права и обязанности, правовые учреждения (суды, прокуратура, адвокатура), законность, ответственность, механизм правового регулирования, правосознание и др.12

Г.В. Мальцев считает, что правовая система есть «внутреннее расчлененное, иерархически построенное единство правовых норм и правовых актов, на базе которых складываются правовые институты и учреждения, формируются правовые идеи и представления»13.

Ю.И. Колесов, отстаивая широкое видение правовой системы включает в нее все юридические явления общества, задействованные в механизме правового регулирования (нормативного воздействия) на общественные отношения, а также правовые явления, охватываемые более широким понятием правового воздействия, в частности, правосознание, правовую культуру и др.

В этой связи он считает недопустимым использование термина «правовая система субъектов Российской Федерации». По его мнению, которое мы полностью разделяем, в России имеется одна правовая система – правовая система Российской Федерации. В противном случае получается, что в нашем государстве действует большое количество конкурирующих правовых систем, и любой субъект Федерации может, к примеру, признать на своей территории в качестве источника права судебный прецедент?!14

Обосновывая свою позицию, Ю.И. Колесов ссылается на Конституцию России. Согласно статье 3 Конституции, «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Далее, статья 5 Основного закона содержит положение о том, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти…». Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статье 1 закрепляет, что одним из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации является принцип государственной и территориальной целостности Российской Федерации15. Соответственно, в силу Конституции РФ и развивающих ее положений федерального законодательства недопустима множественность суверенных властей, обладающих верховенством и независимостью.

Вместе с тем некоторые авторы обосновывали суверенитет субъектов РФ, признавая ограниченность последнего, ссылаясь на двухуровневость его конструкции в федеративном государстве. Однако Конституционный Суд Российской Федерации расставил все точки над «i», подчеркнув, что суверенитет Российской Федерации «исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации»16. Иными словами, не может быть «суверенитета в суверенитете». Поэтому субъекты Федерации не имеют статуса суверенного государства, а потому не вправе наделять себя свойствами такового даже при условии, что их суверенитет признавался бы усеченным. В этой связи более чем спорными признаются предложения о закреплении конституционной нормы, согласно которой субъекты Федерации признавались бы суверенными «только в своих внутренних делах, то есть в том, что отнесено к их ведению»17.

Безусловно, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и вне предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. По вопросам, которые в силу статьи 73 Конституции России относятся к ведению субъектов, за конституциями и уставами субъектов РФ признается высшая юридическая сила. Однако это не означает наличия у них собственной правовой системы, поскольку и то, и другое проистекает не из суверенного волеизъявления субъектов, выраженного в их нормативных правовых актах, а из Конституции Российской Федерации как высшего нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России. И даже нормативные правовые акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации в пределах их исключительной компетенции, по сути, являются юридической формой осуществления полномочий, предусмотренных статьей 73 Конституции РФ.

Свою позицию по данному вопросу Конституционный Суд изложил в постановлении от 7 июня 2000 г.18 и определениях от 27 июня 2000 г. № 92-О и от 19 апреля 2001 г. № 65-О19. Из названных решений Конституционного Суда следует, что положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которой обладают субъекты Российской Федерации в порядке статьи 73 Конституции Российской Федерации, следует рассматривать в системном единстве не только с положениями статьи 76 (части 2 и 5), согласно которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут им противоречить, а в случае противоречия действует федеральный закон, но и с положениями статьи 77 о том, что самостоятельное установление субъектами Российской Федерации системы своих органов государственной власти должно соответствовать основам конституционного строя, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (часть 1), и что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2). Следовательно, и те, и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы20.

Поэтому известное обращение к субъектам Федерации, разрешающее им взять себе столько суверенитета, сколько они смогут «проглотить», следует признать крайне неосмотрительным. Ведь оно, по сути, «развязало руки» региональным лидерам, поощрив развитие их необоснованных, антиконституционных притязаний на полную независимость от центральной государственной власти, что создало угрозу российской государственности21.

Как верно заметил в своем интервью главному редактору журнала «Государство и право» профессор Университета Париж – 1 М. Лесаж, когда Б.Н. Ельцин сделал это заявление, «он забыл добавить: в рамках конституции, в рамках федерации»22.

Следует иметь в виду и часть 1 статьи 120 Конституции Российской Федерации, согласно которой российские суды подчиняются только федеральной Конституции и федеральным законам. Применение же судами законодательства субъектов Российской Федерации вытекает из части 2 статьи 120 и прямо предусмотрено статьей 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»23, допустимо лишь при условии, что нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не противоречат Конституции Российской Федерации.

Следует особо подчеркнуть, что субъекты Федерации не обладают правом принятия уголовных, уголовно-процессуальных, гражданских процессуальных и ряда других законов, которые формируют основные отрасли права страны. Следовательно, поскольку понятие правовой системы охватывает все отрасти, в субъектах Федерации объективно не может сложиться правовая система. По этой же причине, на наш взгляд, в субъектах Федерации отсутствуют предпосылки формирования системы права, которая представляет собой сложный многоуровневый комплекс, состоящий из норм права, правовых институтов и отраслей права.

Еще одним из аргументов против существования в России региональных правовых систем является тот факт, что у субъектов Федерации нет некоторых собственных правовых учреждений, например органов прокуратуры. Согласно статье 71 Конституции России прокуратура находится в исключительном ведении Российской Федерации. Отнесение негосударственных правовых учреждений (адвокатура, нотариат) к сфере совместного ведения Федерации и субъектов РФ также предполагает отсутствие полной самостоятельности регионов при регламентации деятельности указанных структур.

Итак, на наш взгляд, правовых систем в субъектах Российской Федерации нет и быть не может. А имеет ли право на существование и есть ли своя законодательная система у субъектов РФ? На сей счет в юридической литературе существуют различные точки зрения.

Система законодательства является составным элементом правовой системы, то есть, будучи сама системным объектом, входит в систему большего порядка. И в то же время понятия «система права» и «система законодательства» между собой различаются. «Система законодательства отражает систему права и строится на ее основе. В этом смысле система права, справедливо отмечает В.Н. Синюков, имеет первичный исходный характер, а система законодательства – производный. Система права служит объективной основой для системы законодательства права»24.

И.Н. Синякин, отличая систему законодательства от системы права, акцентирует внимание на том, что система права и система законодательства – это тесно взаимосвязанные самостоятельные категории, представляющие два аспекта одной и той же сущности – права. Система права, по его мнению, – это внутренняя структура права, соответствующая характеру регулируемых им общественных отношений. Система законодательства – внешняя форма права, выражающая строение его источников, то есть систему нормативных правовых актов. Право не существует вне законодательства, а законодательство, в широком его понимании, и есть право25.

Итак, система законодательства есть внешняя форма права (системы норм права) или нормативно-регулятивного уровня правовой системы.

Обращение к вопросам понятия системы законодательства требует, прежде всего, определения смысла, который вкладывается в термин «законодательство». Несмотря на то, что термин «законодательство» часто используется в правотворческой деятельности и является предметом исследования специалистами различных отраслей права, тем не менее, четкого, однозначного теоретического определения он на сегодняшний день не имеет. Все это создает практические трудности в правотворчестве, правоприменении и процессе систематизации нормативных правовых актов. Анализ научной литературы дает основание выделить два основных подхода к пониманию законодательства – в широком и узком смысле слова.

Законодательство в широком смысле – это система нормативных правовых актов. Широкое понимание законодательства объединяет в единое целое все законы и подзаконные акты, существующие в государстве. В узком смысле слова законодательство рассматривается как упорядоченную совокупность собственно законов.

Надо отметить, что и в современном понимании законодательства в узком смысле существуют различия: это либо отнесение к законодательству только законов (при этом под законом подразумеваются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы), либо только нормативных актов высшего органа законодательной власти. Иногда термином «законодательство» обозначают законы и иные нормативные правовые акты законодательного органа.

Резюмируя вышесказанное, отметим, что по вопросу определения понятия законодательства существуют различные подходы. Так, под законодательством понимается совокупность: издаваемых в государстве законов и подзаконных нормативных правовых актов; нормативных правовых актов высшего законодательного органа, Президента РФ и Правительства РФ; всех нормативных актов высшего органа законодательной власти; только законов.

Представляется, что право на существование имеют все эти подходы. Однако в любом случае термин «законодательство», даже при самой широкой его трактовке, нельзя отождествлять с понятием источники права. Законодательство – это самая важная часть, но лишь часть системы источников права.

Вряд ли следует включать в законодательство обычаи, деловые обыкновения; спорно также включение общепризнанных принципов и норм международного права. Здесь возникает вопрос: объективированы ли эти принципы и нормы в наших актах (источниках)? Если и признавать реальность названных принципов и норм, то их следует включать не в число источников права, а в само право, понимаемое как система юридических норм.

С другой стороны, представляется необходимым включение в законодательство (в его широкой интерпретации) судебных источников. В первую очередь, это, конечно, касается решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов. Однако, в системе законодательства акты судебных органов следует обособлять от законов и иных нормативных правовых актов. У них все-таки своеобразная природа. Это акты с нормативным содержанием, исходящие от органов правосудия, а не правотворчества26.

На наш взгляд, легальное закрепление разных значений термина «законодательство» необходимо не только в отраслевых источниках права, но и в специальных актах, закрепляющих систему законодательных, иных источников, определяющих основные правила их принятия. Одним словом, необходимо законодательство о законодательстве. Обоснование принятие своеобразного «закона о законах» неоднократно высказывалось в научной литературе. Предлагалось несколько таких законопроектов, но соответствующий закон так и не был принят.

К примеру, В.М. Баранов, считает целесообразным принять не закон о нормативных правовых актах (его идея дискредитирована многолетним торможением власти и низкой эффективностью реализации региональных законов о законах), а федеральный закон в виде Кодекса о формах действующего права. По его мнению, в Кодексе желательно, пусть рамочно, выразить отношение государства ко всем известным России формам права, закрепить их «социальные роли»27. Известны несколько проектов российского закона о нормативных правовых актах, наиболее значимые и обсуждаемые подготовлены в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — это проекты 1989, 1992, 1995 (проект Института государства и права Российской академии наук с учетом проектов ИЗиСП), 2000, 2006, 2012, 2014 (разработан Минюстом России на основе проектов ИЗиСП) 2019 гг.28

Законодательство – образование системное, требующее постоянной работы по своей систематизации. В этой работе важно учесть те сложные связи, зависимости, которые цементируют (должны цементировать) составляющие законодательство источники права. Именно они определяют то, что именуют структурой законодательства.

Выделяют обычно три такие структуры, в каждую из которых входит нормативный правовой акт, – отраслевую, иерархическую, и федеративную29.

Отраслевая структура. В одном из первых определений система законодательства была представлена как результат систематизации по отраслевому и комплексному признакам, при этом субординация актов определялась компетенцией издавших их органов, а также их содержанием и структурой30. В основу систематизации по отраслевому принципу положены, в первую очередь, предмет и, во вторую очередь, метод правового регулирования. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, совпадающие с одноименными отраслями права. Так, нормы уголовного права выражены в уголовном законодательстве, семейного права – в семейном законодательстве и т.д. Здесь сделаем одну оговорку. Сфера законодательства субъектов несколько ограничена, так как многие отрасли законодательства находятся либо в сфере федерального ведения (например, согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское законодательство), либо в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (например, в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению относится административное, трудовое, семейное законодательство). Учитывая, что в последние годы федеральный законодатель существенно расширил свою сферу ведения по совместным с субъектами Федерации предметам, рамки регионального законодательства заметно сузились. На фоне этого сфера федерального законодательного регулирования отличается полнотой и единственным ее ограничением выступает формально существующая сфера остаточного ведения субъектов РФ (ч. ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ)31.

На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, совпадающие с одноименными отраслями права. Так, нормы конституционного права выражены в конституционном законодательстве, уголовного права – в уголовном законодательстве, семейного права – в семейном законодательстве и т.д.

Немаловажным фактором является закрепление в ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» открытого перечня вопросов, которые отнесены к ведению и полномочиям субъекта РФ и должны быть урегулированы только в форме закона субъекта РФ. Среди них: утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении; установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ, порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядка его изменения; установление системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Центральное место в системе законодательства Российской Федерации занимает конституционное законодательство, хотя о нем, как отрасли законодательства в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ ничего не говорится. Конституционное законодательство является ядром, как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации. К тому же понятие «конституционное законодательство» является легальным. О нем упоминается в п. 1 ст. 4 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»32, в Регламенте Совета Федерации, где речь идет о Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству33, в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, где говорится о Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству34, в Приказе Министерства юстиции РФ – о Департаменте конституционного законодательства35.

На уровне республиканских парламентов только Верховный Совет Республики Хакасия содержит в своей структуре комитет по конституционному законодательству, государственному строительству, законности и правопорядку. В этой же республике принят закон «О конституционной комиссии Республики Хакасия»36, который определяет в качестве задачи конституционной комиссии анализ изменений в конституционном законодательстве Российской Федерации и выявление положений Конституции Республики Хакасия, требующих соответствующих изменений. Названный закон закрепляет полномочие комиссии направлять предложения по совершенствованию конституционного законодательства Республики Хакасия для проведения экспертиз в федеральные органы государственной власти, научные учреждения и организации Российской Федерации.

В нормативных правовых актах других республик термин «конституционное законодательство» сегодня практически не встречается.

Конституционное законодательство в научной литературе рассматривается в широком и узком смысле слова. В первом случае конституционное законодательство включает в себя не только законы, но и иные нормативные акты, регулирующие общественные отношения, входящие в предмет конституционного права как отрасли права37. Во-вторых, конституционное законодательство сводится к системе законов в собственном смысле слова, предметом регулирования которых являются конституционные общественные отношения38. Ю.А. Тихомиров включает в конституционное законодательство федеральную конституцию, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные законы и конституционные законы ряда республик в составе РФ, текущие федеральные законы, законы субъектов РФ, федеральные законы о ратификации международных договоров, а также законы о внесении поправок в Конституцию РФ39.

Е.А. Соболева в состав конституционно-уставного законодательства субъектов РФ предлагается включать: конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ, а также конституционные и уставные законы. При выделении последних, считает она, следует исходить, прежде всего, из материального признака, связанного с предметом их регулирования, в частности закреплением с их помощью основных статусных характеристик субъекта РФ40.

Сафина в своем диссертационном исследовании предлагает в состав конституционного законодательства республики следует включать: конституцию республики; законы об изменениях и дополнениях (поправках) конституции; акты нормативного толкования республиканской конституции; принимаемые республикой декларации; заключаемые республикой договоры; конституционные законы республики; обычные законы и подзаконные акты республики41. Существуют и другие точки зрения, которые, на наш взгляд, получили достаточное освещение в юридической литературе.

Как отмечает Т.Я. Хабриева, в России создана новая система законодательства, развивающая основные конституционные положения. Базовые отрасли оснащены кодексами, отражающими современный уровень социального запроса и его юридического решения. На основе новых ценностей и принципов сложилась структура правового регулирования, которая обеспечивает потребности решения долгосрочных задач в экономической, социальной, технологической и других сферах42.

В рамках отраслевой системы законодательства отдельно выделяются комплексные отрасли по двум основаниям:

– по предмету правового регулирования (отношения в определенной сфере государственного управления: оборона, здравоохранение, связь и т.д.);

– по заимствованию норм и институтов из различных отраслей права.

Иерархическая структура. С.В. Поленина характеризует систему законодательства, в одном из ее проявлений, как совокупность связанных иерархией и сопряженностью общегосударственных и республиканских законов и иных нормативных актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления43.

Иерархическая структура законодательства Российской Федерации существенно отличается от законодательства советского периода, поскольку юридическая сила нормативных правовых актов, являющихся основанием ее построения, определяется не только местом, которое занимает орган, создающий нормативный правовой акт, в общей системе правотворческих органов, но также предметом регулирования, порядком принятия, формой нормативного правового акта. К примеру, соотношение юридической силы федеральных конституционных законов и федеральных законов определяется не местом расположения принявшего их органа, а предметом регулирования и, соответственно, особым порядком принятия, которые, в свою очередь, установлены Конституцией Российской Федерации.

Отметим, что в настоящее время первостепенное значение приобретают вопросы именно такого вертикального построения системы законодательства России с учетом ее федеративного устройства и наличия местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на ряд основополагающих принципов функционирования данной системы: двухуровневое построение законодательства, в котором выделяется законодательство Федерации и ее субъектов; обеспечение необходимого единства (законодательство Федерации и субъектов); создание и использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных актов как по линии Федерации, так и по линии ее субъектов.

В зависимости от юридической силы и иерархии государственных органов, их принявших, выделяется вертикальная (иерархическая) система законодательства. По этим критериям весь комплекс нормативных правовых актов делится на законы, принимаемые высшими представительными органами государства или путем референдума, регулирующие наиболее важные сферы жизни общества и имеющие высшую юридическую силу, и подзаконные акты, которые издаются во исполнение законов и не противоречат им. Естественно, что иерархически выстроена и совокупность законов.

Особенностью современной иерархической структуры законодательства является и принципиально важные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Исходя из требований статьи 76 Конституции, иерархия между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации должна присутствовать только по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В иерархии законов на первом месте стоит Конституция РФ, затем законы РФ о поправках Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы. Далее идут конституции (уставы) и законы субъектов РФ о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ (там, где они есть), а также конституционные и уставные законы, обычные законы субъектов РФ.

В этом месте исследования, отметим, что вообще, принимать конституцию (устав), законы и другие нормативно-правовые акты – это право, а не обязанность субъекта. Возникает вопрос: «Обязан ли каждый субъект РФ иметь Конституцию или устав, и являются ли Конституция и устав документами учредительного свойства?». Текстологический анализ норм, содержащихся в статьях 65–79 Конституции РФ, позволяет утверждать, что основной закон субъекта Российской Федерации, также как и другие его атрибуты (наличие столицы, флага, герба, гимна и т.п. ), является лишь факультативным признаком. Существование какого-либо субъекта федерации, его преобразование, прекращение существования, характеристика компетенции фиксируется непосредственно в Конституции РФ и никак не зависит ни от наличия, ни от отсутствия у него основного закона44.

В подтверждение этого вывода можно сослаться на практику субъектов РФ в отношении своих полномочий, установленных частью 6 статьи 5 Конституции РФ, принимать или не принимать свой основной закон. По свидетельству В.Б. Исакова, в 1993 году основные законы (конституции или уставы) были приняты лишь в 6 субъектах Федерации, к концу 1994 г. – в 20; с 1995 г. – в 45; в 1996 г. – в 59; в 1997 г. – в 65 и 1998 г. – в 67. Следовательно, к началу 1999 года, по меньшей мере, в 22 субъектах РФ своего основного закона не было. И никто за это время ни разу не поставил вопрос о легитимности этих публичных образований45.

В этой части нашего анализа иерархической (вертикальной) структуры законодательства выделим несколько проблемных вопросов, решение которых имеет принципиальное значение для обоснования нашей позиции. Во-первых, каково соотношение юридической силы Конституции РФ и международных договоров, имея в виду приоритет последних, по сравнению с российскими законами, заложенный в части 4 статьи 15 Конституции РФ? Буквальное прочтение нормы, содержащейся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ – «если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» – и соотнесение ее с нормой Федерального закона, позволяет утверждать, что все три вида договоров, перечисленных в Федеральном законе, – межгосударственные, межправительственные и межведомственные – имеют приоритет перед законом Российской Федерации в случае, если международным договором Российской Федерации «установлены иные правила, чем предусмотренные законом».

Эта позиция, однако, имеет ряд существенных недостатков. Как отмечает М.Н. Марченко, уже с первого взгляда это представляется как нонсенс, поскольку ни одно суверенное государство, какие бы общечеловеческие ценности оно не разделяло (хотя бы на словах) и какую бы «интернационалистскую» идеологию не исповедовало, не может себе позволить, без риска утраты самостоятельности, добровольно и безоговорочно поставить свое национальное право в полную зависимость от международного, пусть даже договорного, права.

Если признать, что любой международный договор имеет высшую юридическую силу по отношению к российскому закону, то возможно прийти к парадоксальному выводу, что, скажем, международный договор, заключенный министерством в пределах предмета его ведения, может иметь высшую юридическую силу не только по отношению к нормативным актам правительства, но и федеральному закону. В качестве попытки объяснить явную несогласованность конституционных положений и положений Федерального закона, в литературе высказано мнение, что приоритетом по отношению к национальным законам, традиционно понимаемым в отечественной и зарубежной литературе не только в собственном узком смысле, но и в широком смысле – в смысле совокупности всех правовых актов, основанных на законе, обладают все без исключения разновидности международных договоров РФ, но только каждый на своем уровне: соответственно, – на уровне Указов Президента, постановлений Правительства, на ведомственном и межведомственном уровнях. Что же касается ратифицированных международных договоров РФ, то они, имея приоритет над национальными законами Российской Федерации, обладают им и на всех других законодательных уровнях46. При этом следует иметь в виду, что данный приоритет не является абсолютным, неограниченным. Поскольку согласно ст. 125 Конституции РФ любые международные договоры Российской Федерации, не соответствующие Конституции РФ, «не подлежат введению в действие и применению». Итак, Конституция не устанавливает общий примат международно-правовых принципов и норм над внутригосударственным правопорядком, закрепляет приоритет международного договора Российской Федерации в применении, если и поскольку между ним и нормой национального закона возникла коллизия. Это означает, что нормы закона, предусматривающие иные правила, чем установленные договором, сохраняют свою юридическую силу, но не применяются при разрешении дел, касающихся государства, также участвующего в соответствующем договоре47. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 марта 2013 г. сказано, что Судам надлежит иметь в виду, что международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в статье 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны), а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации.

Как справедливо отмечает П. В. Крашенинников, «наряду с международным договором Российской Федерации может применяться также и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый во исполнение указанного международного договора (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»). Такой акт не заменяет договор, но определяет способы и процедуры реализации содержащихся в нем положений»48.

Как верно отмечает Б.С. Эбзеев, в самом тексте ч. 4 ст. 15 Конституции РФ отчетливо присматривается признание международного и внутригосударственного права двумя различными правовыми системами, что имеет под собой глубокие основания. В частности, международное право отличается от внутригосударственного права по объему регулирования, субъектам, процессам создания и источником, гарантиям соблюдения и продолжает оставаться в основном межгосударственным правом. Что же касается Конституции, она устанавливает механизм их согласования и взаимодействия. Такое согласование и взаимодействие осуществляются в структуре национального правопорядка, в конституционных и отраслевых правоотношениях, а также в правоприменении, следовательно, функционально возложено не только на законодательную и исполнительную власть, но и на правосудие49.

Конституция Российской Федерации не уточняет, что понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права, не называет характеризующих их признаков. В то же время правила, закрепленные в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, означающие, что не только международные договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России и подлежат применению, вызывали в судебной практике вопрос – какие именно принципы и нормы международного права относятся к общепризнанным, в каких международно-правовых актах они содержатся. М.В. Баглай, полагает, что включенная в Конституцию формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» таит в себе «много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм»50. По мнению О.Е. Кутафина, общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую не закреплены в каких-либо конвенциях. Они получили название норм «общего» международного права, или «общих», «универсальных» норм51.

По мнению Б.С. Эбзеева, поскольку в Конституции РФ не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права, эти принципы и нормы должны быть признаны таковыми Российской Федерации; без подобного признания они не могут считаться частью ее правовой системы, порождающей для государства в целом, его органов и должностных лиц юридические обязательства52.

В постановлении Пленума ВС РФ от 10 декабря 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»53 впервые в отечественной юридической практике было дано легальное определение понятия общепризнанных принципов международного права как основополагающих норм международного права, принимаемых и признаваемых мировым сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Тем самым Верховный Суд РФ указал на главные конституционные признаки общепризнанных принципов международного права, в числе которых – основополагающий характер, императивность содержащихся в них велений и всеобщность признания в качестве таковых.

Думается, что ввиду обладания Российской Федерацией государственным суверенитетом, материализуемым в Конституции РФ, оценки верховенства Конституции как одной из основ конституционного строя, закрепления того же приоритета международных договоров именно в Конституции РФ (это положение сама Конституция может и изменить), очевиден приоритет именно Конституции РФ. Естественно, что он распространяется и на законы РФ о поправке к Конституции РФ.

Во-вторых, какие акты обладают большей юридической силой в сфере совместного ведения – нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ или конституции (уставы), другие законы субъектов РФ? Ответ на этот вопрос помогает дать правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в деле по проверке конституционности норм Лесного кодекса РФ54. Суть указанной позиции заключается в том, что федеральные органы государственной власти вправе принимать по предметам совместного ведения собственные акты в развитие федеральных законов. Это вытекает, например, из статей 90, 115, 125 (пункт «а» части 2) Конституции РФ. Такие акты в силу общего распределения правотворческих возможностей РФ и субъектов РФ в сфере совместного ведения носят наряду с федеральными законами отправной характер для законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ.

В-третьих, каково место судебных актов в иерархической структуре законодательства, поскольку мы включили их в систему законодательства? Одни авторы полагают, что место акта правосудия в системе источников права определяется местом признанного им незаконным нормативного акта55. Тогда акты судебного толкования по юридической силе равны юридической силе толкуемых актов. Если, например, Конституционный Суд РФ толкует норму Конституции РФ, то его соответствующее решение по юридической силе равно Конституции РФ56. Такой подход имеет право на существование. Он, более того, очевиден. В то же время представляется, что судебные акты с нормативной «начинкой» составляют отдельный, обособленный раздел законодательства со своей внутренней иерархией, определенной законодательством о судебной системе и о судопроизводстве57.

В-четвертых, каково место в иерархической структуре законодательства внутрифедеральных договоров и соглашений, заключаемых между органами государственной власти РФ и субъектов РФ? Сразу укажем, что они носят подзаконный характер, в том числе применительно к законам субъектов Федерации. В настоящее время таких договоров нет. Договоры заключаются Президентом РФ и главой субъекта РФ (или иным должностным лицом в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации). Соглашения заключаются руководителями исполнительных органов власти РФ и субъектов РФ только после одобрения этих соглашений Правительством РФ. Отсюда представляется, что нормативные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по своей юридической силе не ниже тех актов Президента РФ, которые посвящены нормативному регулированию сферы совместного ведения. Что касается соглашений, то предварительное их одобрение Правительством РФ, как видится, не ставит их на один уровень с нормативными актами Правительства РФ, но в то же время соглашения обладают приоритетом по отношению к нормативным актам исполнительных органов, как федеральных, так и субъектов Федерации, их заключивших58.

В описанных условиях, чтобы сохранить единство и целостность, система законодательства предрасположена к формированию внутри себя внутренней иерархии актов по видам, по субъектам их принятия, по важности общественных отношений, регулируемых актами, составляющими законодательство. Следовательно, иерархическая структура законодательства в значительной мере направлена на решение внутренних задач, присущих законодательству как системе. Она призвана упорядочить, адаптировать к особенностям законодательной системы ту сложность, что привносят в нее предмет правового регулирования и активность субъектов правотворчества.

В основе федеративной структуры законодательства лежат принципы федеративного устройства государства и распределения правотворческих полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации. В соответствии с данными критериями законодательство Российской Федерации подразделяется на:

• федеральное законодательство (Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства, акты центральных органов исполнительной власти);

• законодательство субъектов РФ (конституции (уставы), законы, указы глав республик, постановления глав администраций и т.д.);

• систему нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления (постановления, распоряжения и т.д.).

В федеративной структуре законодательства Российской Федерации пересекаются и взаимодействуют иерархические и горизонтальные структуры. Федеративная структура при этом имеет существенные особенности. Например, важные для иерархической структуры связи не всегда находят отражение в федеративной структуре законодательства, что обусловлено разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Предметы ведения субъекта Российской Федерации и предметы ведения Федерации не совпадают и, следовательно, между нормативными правовыми актами, издаваемыми Российской Федерацией по своим предметам ведения, и нормативными правовыми актами, издаваемыми субъектами Российской Федерации по своим предметам ведения, отношения субординации отсутствуют.

Тем не менее, иерархические связи в федеративной структуре имеют большое значение, преуменьшение которого также не допустимо. Это связано с тем, что в Российской Федерации предусмотрены также предметы совместного ведения, где установлена строгая иерархия между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В федеративной структуре отражается и горизонтальная структура законодательства, которая также строится в соответствии с принципами федеративного устройства. В данном случае горизонтальная структура законодательства Российской Федерации определяется установленным Конституцией разграничением предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Главным основанием построения федеративной структуры в данном случае является не только предмет регулирования, но и разграничение предметов ведения, как принцип взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов59.

Федеративная структура раскрывает сложную субъектную подоснову правотворческого процесса и законодательства. Законодательство предстает системой, творимой, изменяемой, перестраиваемой множеством разных субъектов, часто относительно независимых друг от друга. Следует также указать, что федеративная структура как способ деления законодательства по субъектам правотворчества трех политико-территориальных уровней (Российская Федерация – субъекты Федерации – муниципальные образования) дополняется выделением в законодательстве секторов, входящих в круг правотворческих полномочий отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

Итак, отраслевая (в том числе комплексная), иерархическая, федеративная структуры законодательства составляют разные плоскости единой системы российского законодательства. Они демонстрируют разные аспекты законодательства. Отраслевая структура в большей мере показывает предметную направленность правового регулирования. Через нее законодательство, будучи формой регулирования общественных отношений, вбирает в себя сложный характер последних со всеми их противоречиями.

Законодательство федеративного государства представляет собой единую систему, вне которой оно существовать не может, так как в противном случае становится реальным распад страны по образцу Союза ССР.

В настоящее время в Российской Федерации сформирована двухуровневая система законодательства – на уровне Федерации и на уровне ее субъектов (республик, областей и др.).

Главная содержательная проблема системы законодательства на уровне субъекта Федерации – это отражение в законах географической и иной специфики соответствующего субъекта.

В этом месте работы уточним, что термин «система законодательства» используется в законодательстве некоторых субъектов РФ, хотя и с некоторой интерпретацией. Так, о системе областного законодательства речь идет в статье 32 Устава (Основного Закона) Омской области60. В Конституции Республики Башкортостан говорится о законодательстве Республики (ст. 1)61. В Уставе Красноярского края упоминается о системе правовых актов (ст. 84) 62, в Уставе Иркутской области (ст. 20)63 речь идет о нормативно-правовой системе области, термин «нормативная правовая система» использует Устав Ханты-Мансийского автономного округа – Югры64.

Наличие в стране двух уровней системы законодательства актуализирует проблему об их соотношении, о способах преодоления противоречий и обеспечения гармоничного сочетания законов и их норм. Только при решении возникающих проблем возможно повышение общей эффективности законодательного регулирования. Для ее достижения нужно знать, каковы основы законодательной компетенции Федерации и ее субъектов, как с ними соотносится реальное законодательство, каким образом оценивать законодательные массивы, какие при этом возникают коллизии, как добиться устранения нарушений конституционного порядка правотворчества65.

Главным в этом сложном, противоречивом процессе является четкое разграничение законодательной компетенции. Тем более, что в предметном смысле в Конституции РФ зафиксированы: во-первых, отрасли законодательства, отнесенные к ведению только Федерации и совместному ведению; во-вторых, определены объекты законодательного регулирования по линии Федерации (ст. 71) и по линии Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Важно в связи с этим умело вычленить из общих предметов ведения те из них, которые допускают и управленческие, и контрольные, и организационные, и иные средства.

С процедурной точки зрения необходимо строго следовать ст. 73, ч. 4–6 ст. 76, в которых очерчены пределы законодательной компетенции. Соблюдение соответствующих границ законотворчества гарантируется признанием приоритета законов либо Федерации, либо ее субъекта. Система законодательства республик, областей и других субъектов Федерации формируется и развивается на основе их конституций и уставов, где определены виды правовых актов (в том числе законов), субъекты и порядок их принятия.

Оба уровня законодательства, федеральное и законодательство субъектов Российской Федерации, между собой тесно взаимосвязаны, что проявляется в общих принципах законотворчества, в иерархии правовых актов, в механизме преодоления дефектов, пробелов и коллизий в системе законодательства Российской Федерации как средство обеспечения ее единства. Потому попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства.

Есть федеральное законодательство, развивающееся как в рамках исключительной компетенции Федерации, так и в рамках совместных предметов ведения с ее субъектами. Есть законодательство субъектов Федерации, принимаемое как в пределах совместной компетенции, так и самостоятельно. Система законодательства строится на таких принципах, как: верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, самостоятельности собственного правового регулирования субъектов Федерации и его приоритета при условии соблюдения положений части 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ.

Единство системы конституционного законодательства характеризуется следующими принципами:

– принципиально единым источником любых властных полномочий в стране – народом;

– закреплением верховенства Конституции РФ и федерального законодательства на всей территории Российской Федерации;

– определением сфер исключительной компетенции РФ, совместной компетенции Федерации и ее субъектов, очерчиванием собственных полномочий субъектов Федерации;

– разграничением предметов ведения и полномочий (в том числе правотворческих) органов государственной власти РФ и субъектов РФ;

– гарантированностью самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства (отнесенному к их ведению);

– определением общей процедуры разрешения юридических споров и коллизий путем отнесения к ведению РФ федерального коллизионного права.

Это составляет правовую основу обеспечения единства двухуровневого конституционного законодательства Российской Федерации. Разумеется, ведущее место здесь принадлежит Конституции РФ и ее правовому регулированию федеративных отношений.

Конституция РФ не ставит вопросы о пределах соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей.

Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции РФ направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России: народовластия, федеративного, правового, социального государства, разделения властей, идеологического и политического многообразия, признания и гарантированности местного самоуправления, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

Вне этого субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои. Перечисленное служит основным целям – созданию условий существования России как целостного единого федеративного государства и обеспечению самостоятельности субъектов РФ, созданию единой системы законодательства.

Необходимо также учитывать, что если в условиях существования СССР РСФСР осуществляла все текущее правовое регулирование, то с заключением Федеративного договора и принятием Конституции РФ 1993 года по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, а по вопросам совместной компетенции – федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам собственного ведения субъекты Федерации самостоятельно осуществляют правовое регулирование, в том числе законодательное.

Федеративный договор закрепил основы разделения предметов ведения во внутрифедеральных отношениях66. Конституция РФ 1993 года признала здесь три сферы ее развития и функционирования.

Во-первых, согласно статье 71, установлены предметы исключительного ведения Российской Федерации. К их числу отнесены способы обеспечения публичных интересов и государственного суверенитета, статуса важнейших государственных экономических и ресурсных систем, единое правовое регулирование в масштабе Федерации.

Во-вторых, согласно статье 72, определены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Речь идет о мере согласованного решения социально-экономических вопросов, особенно в сферах культуры, образования, организации государственных структур и органов местного самоуправления. Закреплен перечень отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении, их – 10 (административное, трудовое, земельное и т.д.).

Упомянутая конституционная норма не дает полную расшифровку предметов совместного ведения (статья 72 Конституции РФ). Это действительно необходимо, так как и конституционная норма и упомянутый федеральный закон не вносят определенности, а, следовательно, совместное ведение в таком изложении представляет зону риска. Установлено, что нарушения, допускаемые субъектами РФ, касаются, прежде всего, прав человека и распределения полномочий. Итак, прерогативой Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина, а к общему ведению Федерации и ее субъектов – лишь защита прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, Российская Федерация взяла на себя ответственность за единую регламентацию прав и свобод на всей территории страны, субъекты РФ тем самым, по общему правилу, должны считаться с запретом регулировать отношения с участием граждан на своем уровне67.

Позиции авторов относительно самого института совместной компетенции также отличаются большим разнообразием: от полного одобрения до жестокой критики устанавливающих его конституционных положений. Особо актуален вопрос о границе между рамочным регулированием и детальной регламентацией общественных отношений.

Некоторые авторы вообще предлагают отказаться от совместного законодательного регулирования Федерации и субъектов, четко разграничив сферы их исключительного законодательного регулирования. Мы согласны с высказанной в литературе точкой зрения о неприменимости такой позиции.

Во-первых, мы полагаем, что внесение изменений в Конституцию России может быть оправдано лишь крайней необходимостью, когда по-другому поступить просто невозможно.

Во-вторых, реализация подобных идей неизбежно приведет к разрыву российского правового пространства. Понимание и практическое применение статьи 72 Конституции РФ возможны только в системной связи с положениями статьи 76. Имеются в виду нормы о прямом действии федеральных конституционных законов и федеральных законов на всей территории страны (пункт 1), о соответствии законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральным законам (пункт 2), о самостоятельном правовом регулировании субъектов Федерации вне предметов ведения Российской Федерации или законов ее субъектов в сферах собственного действия.

Конституция РФ не дает оснований для передачи даже части законодательных полномочий субъектам РФ относительно предметов исключительного ведения Федерации. Хотя в статье 78 Российской Конституции и предусмотрена возможность взаимной передачи части полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, речь идет только об исполнительных органах и их полномочиях.

В-третьих, в статье 73 гарантировано самостоятельное определение субъектами РФ всей полноты государственной власти вне пределов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, установленных в статьях 71, 72. Тем самым рамочная компетенция субъектов РФ открывает простор для их инициативных решений и действий, связанных со спецификой условий регионов68.

Однако законодательство субъектов Федерации не существует совершенно обособленно и автономно. В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ, конституционные нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России (в данном случае это касается и законодательства субъектов РФ) не должны противоречить ее конституции.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:

Система законодательства есть внешняя форма системы права, понимаемой как совокупность юридических норм.

Термин «законодательство» в отечественном правоведении понимается неоднозначно. Разные авторы включают в него разный набор источников права. В узкой трактовке законодательство обозначает лишь совокупность законов. При широком толковании в законодательство включаются не только законы, но и иные нормативные правовые акты, договорные источники. Представляется необходимым включение в законодательство в его широком понимании актов судебных органов, принимаемых в порядке нормоконтроля и толкования конституционных (учредительных) источников.

В правовом регулировании на разных его направлениях могут использоваться разные интерпретации термина «законодательство». Однако в каждом случае данный термин применительно к соответствующим сферам регулирования должен иметь строгое легальное содержание. Важно также на федеральном уровне принять закон, формулирующий общеправовые определения законодательства, системы законодательства, а кроме того, дающий состав системы федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, нормативных актов органов местного самоуправления и определяющий основные правила их принятия, изменения, действия.

Сложность многоцелевой, многофакторной системы законодательства проявляется в складывании в ее рамках разнообразных подсистем. Среди указанных подсистем, в первую очередь, выделяют отраслевую (в том числе комплексную), иерархическую, федеративную. Без учета отмеченного строения системы законодательства невозможно ее совершенствование, в том числе систематизация действующего законодательства, а также обеспечение ее сбалансированного, непротиворечивого действия.

Законодательство субъектов Российской Федерации, будучи автономной частью российского законодательства, образует собственную систему. Конституция РФ (часть 4 статьи 76) говорит о собственном правовом регулировании субъектов Российской Федерации. Как представляется, собственное правовое регулирование невозможно без собственного законодательства. Упоминание о собственном законодательстве субъекта РФ встречается также в некоторых постановления Конституционного Суда РФ69.

1.2. Преодоление дефектов, пробелов и коллизий в системе законодательства Российской Федерации как средство обеспечения ее единства

Система законодательства в Российской Федерации, как было показано в предыдущем параграфе, является системой сложноорганизованной, зависящей от ряда факторов, осуществляющей множество разных функций. Большинство исследователей полагают, что идеальной является такая система законодательства, в которой, четко закреплены права, обязанности и гарантии граждан и юридических лиц, определено соотношение и сила нормативных актов принимаемых в государстве уполномоченными на то органами, порядок их принятия, определен круг лиц, на которых они распространяются. Вряд ли возможно создать такую систему законодательства, которая была бы совершенна, без дефектов, пробелов и противоречий, чтобы не было неясностей положений актов законодательства, а законы государства не отставали от потребностей общественного развития, а сами возникающие противоречия не оказывали негативного влияния на регулируемые общественные отношения. Следовательно, постоянное появление в ней разного рода сбоев, несогласованностей, конфликтов неизбежно и само по себе не должно рассматриваться как недостаток, низкий уровень организации законодательства.

Для оценки качества, эффективности законодательства важно то, каков характер внутрисистемных противоречий, конфликтов, как долго они существуют, каковы социально-правовые последствия их действия. Важно также то, имеет ли законодательство организационный механизм, поддерживающий его действие, средства быстрого и максимально безболезненного устранения указанных противоречий, конфликтов и сохранения стратегического единства системы законодательства.

В свое время советское право с высокой степенью эффективности обеспечивало единство законодательных систем всех входящих в состав Советской Федерации образований за счет фактической унификации своей системы законодательства. Понятие «дефекта» и «пробела» «противоречие» в советской юридической литературе практически не исследовалось. Критика действующего законодательства в советский период не поощрялась, а наоборот, наказывалась.

С подписанием 8 декабря 1991 г. Соглашения о создании Содружества Независимых государств Союз ССР как субъект международного права прекратил существование. Правовое пространство Союза ССР распалось. Это привело к тому, что различные проблемы правового регулирования, прежде всего экономических, хозяйственных, социальных отношений, оказались неразрешенными. Распаду правового пространства способствовали следующие обстоятельства.

Разрушение союзной государственности осуществлялось как актами союзных федеральных органов власти, так и актами союзных республик, а разрушение Союза ССР произошло неправовым путем. Не были выполнены требования действующего на тот момент законодательства.

В этих условиях Российская Федерация как преемница Советского Союза восприняла на себя все его обязательства, в том числе и правовые. Правовая реформа, которая практически осуществлялась в стране на начальном этапе становления российской государственности, была реформой переходного периода, который характеризовался нестабильностью законодательства, и, как результат, нестабильностью общественных отношений. Принятые законы в силу объективных причин порой являлись нормой не слишком долгосрочного действия, поскольку характер общественных преобразований, быстро меняющихся общественных отношений не мог в тот период времени быть научно спрогнозирован на длительный период времени70. Расчет порой делался исключительно на самоорганизацию правовой действительности, абсолютизация метода проб и ошибок. Нестабильность, разбалансированность и противоречивость переходной системы законодательства требовал неординарной тактики правовых реформ – не ускорения, а убавления их скорости. Ведь, как известно, построение правовой государственности предполагал постепенность проведения правовой реформы, последовательное решение задач переходного периода, удержание темпов переходных правовых преобразований под контролем. Это обуславливается интересом самосохранения системы законодательства в тот период.

Возникновение переходной ситуации свидетельствует о том, что противоречия в правовой сфере не могут быть разрешены в рамках существующего общественно-политического строя. Они существенно отличаются от противоречий стабильной правовой системы, прежде всего тем, что имеющиеся различия достигают положения несовместимости и острого конфликта, которые можно преодолеть только качественной сменой типа правовой системы.

К внешним противоречиям правовой системы в переходный период можно отнести рассогласованность государства и правовой системы; несоответствие последней объективным потребностям общественного развития и реально складывающимся общественным отношениям нового типа; несоответствие правовой системы другим формам социальной регуляции – государственной идеологии, морали, нравственности; противоречия между правовой системой и привычными, сложившимися стереотипами сознания и поведения субъектов, их привычками и традициями. К внутренним противоречиям относятся существенный разрыв между наличным и потенциально возможным целевым состоянием переходной правовой системы; противоречивые тенденции ее развития: интеграция и дифференциация; несоответствие между действием правовой системы в целом и действием ее отдельных подсистем (компонентов)71.

Отметим, что в тот период времени на фоне разрастания регионального сепаратизма разрушение хрупкого единства законодательной системы страны шло во многом с периферии, со стороны региональных элит. Хотя в числе серьезных дестабилизирующих факторов, объективности ради, надо назвать и неправовой слом Конституции РСФСР 1978 года осенью 1993 года.

Юридические противоречия между различными нормативными актами ведут к деформации действующей системы нормативных правовых актов России, разрушают ее законодательную систему.

В этой связи актуальны вопросы обеспечения единства системы законодательства Российской Федерации, сущность которых – точное соответствие актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления нормам Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

К сожалению, в реальной жизни все выглядит достаточно сложно. В существующей системе мы наблюдаем различного рода дефекты, пробелы и противоречия, которые налагают свой отпечаток на систему права и законодательства. Это порой пересекающиеся понятия и на практике зачастую бывает сложно их отграничить друг от друга. Кратко остановимся на их характеристике.

В Словаре С.И. Ожегова дается следующее определение понятия «дефект» – изъян, недостаток, недочет72. Ряд исследователей полагают, что дефекты права возникают на стадии принятия норм, регулирующих общественные отношения, либо в процессе «исправления». К примеру, Н.А. Власенко дефектами системы права считает нарушения, деформации логико-структурного построения и развития системы права и ее элементов, в том числе нормативных актов73. В.М. Баранов полагает, что: «…дефекты законодательства выступают одной из главных причин правоприменительных ошибок»74. Дефекты в законодательстве могут также существенно влиять на решение вопроса о привлечении к ответственности. Это возможно в тех случаях, когда правовая норма по разному оценивается к примеру, гражданином и правоохранительными органами75.

Пробелы в системе права и системе законодательства. Сферу общественных отношений, требующую правового регулирования, законодатель закрепляет по отраслям права. Например, ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет, что «Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников».

Однако в реальной жизни в законодательстве не всегда можно найти юридическую норму, непосредственно регулирующую конкретное общественное отношение. Отсутствие таких норм – пробел в законодательстве. Такая ситуация, как правило, возникает в результате появления новых общественных отношений, требующих правового регулирования, которые в момент принятия закона не существовали или, с недоработками законодательной техники. К примеру, пробелом можно назвать отсутствие конституционных норм, что выглядит, по мнению С.А. Авакьяна, как «невключение отдельных предписаний, взаимосвязанных их групп в существующие нормативные правовые акты, так и непринятие целых актов, предназначенных для регулирования соответствующих общественных отношений»76.

«В определенной мере пробел, – пишет он, – уже может считаться дефектом регулирования. И все-таки понятие дефекта должно быть шире и охватывать также выбор концепции и качество регулирования. Дефект может быть обнаружен в одних случаях при оценке модели регулирования, правового акта и его конкретных норм. Однако бывает и так, что, казалось бы, идеально выбранная модель не срабатывает. В этом случае речь идет уже о дефекте правоприменения. Следовательно, дефекты в конституционном праве – категория весьма широкая, они связаны с выбором регулирования, качеством норм и удачностью их реализации»77.

Е.В. Тарибо, поддерживая тезис профессора С.А.Авакьяна, пишет, что по своим характеристикам пробел может выступать не только как юридико-технический изъян нормативно-правового акта, но может образоваться и в связи с бездействием законодателя, который не принял закон, на необходимость принятия которого указывается в самой норме Конституции, приходит к выводу о необходимости дополнить Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» разделом, в котором бы содержались полномочия о полномочии Конституционного Суда Российской Федерации проверять конституционность пробелов, образовавшихся в виду отсутствия нормативного правового акта, если его принятие вытекает из Конституции Российской Федерации»78.

Высокая динамика развития российского общества и государства неизбежно генерирует вопросы, связанные с полнотой и эффективностью регулирования наиболее значимых общественных отношений. Как известно, само место конституционного права в системе права Российской Федерации определяется, прежде всего, тем, что оно регулирует общественные отношения, которые являются основополагающими во всех областях жизни и служат основой формирования всех других общественных отношений79. Именно поэтому недостатки конституционно – правового регулирования таких социальных связей способны привести к экономической, политической, духовной стагнации общества, серьезным социальным кризисам. В какой степени эти недостатки свойственны российской Конституции?

В конституционно-правовых исследованиях неоднократно отмечалась необходимость совершенствования действующей Конституции РФ или отдельных ее положений80. Причем, содержательные аспекты предложений, имеющих целью улучшение конституционных норм, охватывают такие важные направления как перераспределение полномочий между Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ, совершенствование конституционно-правового статуса Правительства РФ, модернизацию Главы 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина, внесение в Конституцию РФ норм об избирательной системе, в том числе и о правовом статусе политических объединений как субъектов избирательного процесса, выделение норм о Конституционном Суде РФ в самостоятельную главу Конституции РФ, отражение в конституционных нормах членства России в Совете Европы, введение в Конституцию РФ главы, посвященной характеристике статуса субъектов Федерации, а также главы, посвященной принципам внешней политики государства81. Даже такой, далеко не исчерпывающий перечень предложений по совершенствованию Конституции РФ дает основания полагать, что в конституционно – правовой доктрине широко представлены идеи, охватывающие не только обновление уже существующих конституционных положений, но и внесение принципиально новых норм. Таким образом, сам факт наличия предложений о введении не только отдельных норм, но даже и новых глав в Конституцию РФ, свидетельствует о том, что определенная часть ученых признает наличие пробелов в этом основополагающем нормативном правовом акте. Являются ли пробелы в Конституции ее неотъемлемым, естественным свойством? По этому поводу следует высказать ряд соображений. В литературе отмечается, что самодостаточность Конституции РФ позволяет говорить о ее беспробельности82. Однако самодостаточность конституционных положений отнюдь не исключает их недостаточности для урегулирования отношений, если потребность в таком регулировании имеет высокую социальную значимость и является объективно обусловленной. Наличие в Конституции РФ значительного количества норм83 – принципов, норм – приоритетов, норм – дефиниций неизбежно влечет появление в ее тексте оценочных понятий, и оценка таких понятий затрагивает самые глубинные пласты конституционной герменевтики. Вместе с тем, проблема пробелов в Конституции РФ далеко выходит за пределы конституционной интерпретации. Это связано с выполнением Конституцией РФ ее учредительной функции. Не вызывает сомнений в обоснованности вывод С.А. Авакьяна о том, что слово «учредительный», применительно к функциям конституции, следует понимать в том смысле, что конституция либо закрепляет то, что существует как результат деяний людей, либо создает предпосылки для совсем новых общественных отношений, созревших в обществе, но не могущих возникать, пока не будет для них не6ходимой правовой базы, которая с принятием конституции и учреждается84. Неэффективность выполнения Конституцией РФ учредительной функции неизбежно будет являться фактором, сдерживающим динамику развития нашего общества и говорить о пробельности Конституции РФ следует именно с позиций социального прогресса. Ряд авторов справедливо полагают, что что конституция не должна быть нерушимой, а изменения конституции являются необходимым, объективным процессом, обусловленным исторически и логически. Пробелы в Конституции РФ могут быть и частными, своего рода локальными, но с позиций обеспечения общественного развития накопление многообразных «частных» пробелов может создать «критическую массу» ее пересмотра. Отнюдь не исключено и существование своеобразного генерального «учредительного конституционного пробела», когда социально значимые и прогрессивные по своей сути отношения в обществе уже сформировались, а в Конституции отсутствуют нормы, позволяющие эти отношения эффективно урегулировать. Проблема исследования «локального» и «генерального» конституционно – правовых пробелов затрагивает не только вопросы конституционного обеспечения перспектив социального развития. Указанная проблема прямо связана с концептуальным единством и системностью положений Конституции. В конституции всегда заложена определенная концепция, имеющая одновременно политический и юридиче­ский характер, позволяющая, по крайней мере, косвенным обра­зом, выделить ряд принципов, которые должны проводиться в жизнь юридической системой85. Поэтому необходимыми условиями преодоления как локального, так и генерального конституционно – правовых пробелов является обеспечение соответствия формы и содержания этих действий концептуальной основе Конституции, устранение понятийно – оценочных коллизий на основе формирования единого категориального аппарата. Очевидна также связь исследуемой проблемы и с трудностями восприятия западной модели конституционализма.

Следует согласиться с утверждением Р. Шарлета о том, что не существует универсальной модели демократического конституционализма и воспринятые на Западе конституционные идеи сами по себе не образуют гармоничного целого86. Не отрицая позитивного результата восприятия многих идей западного конституционализма, необходимо отметить и тот факт, что перенесение зарубежных конституционных положений на российскую почву может вызвать и такие недостатки конституционного регулирования общественных отношений, которые можно было бы назвать «пробелами конституционной рецепции». Любые правовые заимствования нуждаются во всестороннем осмыслении, а более всего такое осмысление необходимо применительно к рецепции зарубежных конституционно-правовых конструкций. Терминологическая неопределенность, фрагментарность конституционных положений многих зарубежных государств в значительной степени преодолевается посредством их конкретизации в весьма специфическом текущем законодательстве, а также развитой устоявшейся конституционной традицией, соответствующей ментальностью и психологическим восприятием конституционных норм. Поэтому для исключения конституционно – правовых пробелов даже в высшей степени апробированные положения Конституций зарубежных следует кропотливо «встраивать» в отечественную правовую систему, с учетом требований не только юридической техники, но и системы отраслей российского законодательства, а также психологического восприятия отдельных конституционных норм именно российским обществом.

В значительной степени проблема пробелов в Конституции РФ касается и связи конституционных норм с положениями текущего законодательства. Этот аспект рассматриваемой проблематики связан с системными представлениями о праве и соотношении его отдельных элементов. Сегодня одним из наиболее актуальных вопросов является рассмотрение взаимодействия Конституции РФ и текущего законодательства через призму таких философских категорий как «часть» и «целое». Как отмечает Д.А. Керимов, причинная зависимость между частями и целым в праве отнюдь не одинакова при этом многие нормы правовой системы прямо, непосредственно вытекают из конституционного законодательства, другие опосредованно связаны с Основным законом, дополняя и конкретизируя его87. Несмотря на определенную степень разработанности проблем взаимосвязи Конституции и положений текущего законодательства, следует признать, что исследования конституционных норм именно как части российской системы права еще далеко не завершены. Весьма опасными могут явиться попытки восполнения неполноты конституционных положений в нормах текущего законодательства. Проблема пробелов в Конституции РФ – это и проблема обеспечения единства российской системы законодательства. И создание действенного механизма защиты единой системы законодательства не мыслится без обеспечения конституционности актов, принимаемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Поэтому одной из насущных задач конституционно – правовой науки является установление пределов и закономерностей взаимодействия конституционных норм – принципов и основных руководящих начал, нашедших выражение в текущем законодательстве и, в первую очередь, в кодифицированных нормативных правовых актах.

Особая роль в преодолении правовых пробелов принадлежит судебным органам, в особенности органам судебного конституционного контроля. Мы разделяем точку зрения Я.К. Чепенко, которая считает, что в тех ситуациях, когда преодоление правового пробела происходит с помощью средств конституционного правосудия, Конституционный Суд РФ может прибегать к конституционно-правовому истолкованию. Одновременно в целях устранения правовых пробелов Конституционный Суд может обращаться к законодателю с конституционно-судебными поручениями, которые возможны как в императивной, так и в рекомендательной форме. Поручения Конституционного Суда РФ, справедливо отмечает Я.К. Чепенко, ориентируют законодателя на последовательную реализацию конституционных принципов и норм в текущем законодательстве, поэтому их игнорирование может влечь нарушение прав и свобод граждан. Важно, однако, выработать более четкие критерии разграничения императивных и рекомендательных обращений к законодателю, а сами обращения должны носить ясный, определенный характер88.

Многоаспектность и широта проблем, связанных с преодолением пробелов в конституционном праве являются уникальными. Они затрагивают не только функции Конституции, но ее основные черты, юридические свойства, а также пределы конституционного регулирования общественных отношений. Решение таких взаимосвязанных проблем возможно только в русле конструктивного восприятия самого понятия «пробел». Даже признавая наличие пробелов в конституционном праве, не следует считать их неотъемлемым свойством Конституции. Наличие таких недостатков лишь означает, что политико-правовой потенциал Конституции далеко не исчерпан, а его реализация является комплексной перспективной задачей не только конституционного права, но и всего российского правоведения89.

Противоречия, коллизии, конфликт в системе права и системе законодательства России. Еще в советский период в ряде работ по юриспруденции была заложена первоначальная теоретическая основа познания противоречий в праве90. Однако те противоречия, которые порождают переходные состояния, изучались мало, так как считалось, что в социалистическом праве антагонизмов нет, и новая переходная ситуация невозможна. Но она возникла. Возникновение переходной ситуации свидетельствовало о том, что противоречия в правовой сфере не могут быть разрешены в рамках существующего общественно-политического строя. Это отчасти объясняется тем, что «старая» правовая система не соответствует объективным потребностям общественного развития, складывающимся новым общественным отношениям. В стадии становления находится гражданское общество. Правовая и общая культура личности находится в полной запущенности: отсутствуют нормы и ценности, необходимые для этой культуры. В сознании многих людей смешались такие понятия, как «добро» и «зло», «правомерность» и «законность»; «милосердие», «правда», «порядочность». Кризис политический повлек за собой кризис духовный (а может быть наоборот, духовный кризис повлек за собой кризис политический).

Во многом этот процесс осуществляется самим государством (приватизация) или под его контролем (создание и деятельность политических партий, общественных организаций, средств массовой информации). Начинают создаваться правовые ограничители государственной власти. Формируется система гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Одним из видов противоречий, являются юридические коллизии. Термин «коллизии» в переводе с латинского означают «противоречие, расхождение интересов, взглядов, стремлений.

Важное значение имеет правильное решение вопроса о соотношении таких терминов, как «юридическое противоречие», «юридическая коллизия» и «юридический конфликт». Следует обратить внимание на ряд моментов. Во-первых, необходимо отметить, что хотя эти термины и лежат в одной плоскости, отражая развитие, они не являются идентичными. Во-вторых, рассматриваемые понятия относятся к понятиям, возникающим в других областях знания, но в связи с практическими целями или исследовательскими задачами являются «втянутым», по выражению Н.Н. Тарасова, в сферу права, в результате чего получают собственно юридическое содержание и приобретают статус правовых в силу их укоренения в понятийном строе юридической науки. Н.Н. Тарасов отмечает, что понятия такого рода, возникая и существуя в собственных областях, содержательно адаптируются к характеристикам юридической науки и особенностям юридической практики, приобретают отличный от своего прототипа объем, включаются в систему юридических понятий, то есть участвуют в формировании предмета науки. Такие понятия можно условно назвать «консолидированными», поскольку они включаются в юридический оборот не механически, а претерпевают серьезные изменения, «адаптируются» к задачам юридических исследований и приобретают новое содержание91.

Как известно, противоречие означает наличие двух высказываний, из которых одно отрицает другое. В то же время необходимо отметить, что понятие «противоречие» не тождественно понятию «несоответствие». Соответствие – это определенная согласованность, определенное равенство, подобие тех или иных предметов, явлений в каком-либо отношении (например, говорят о соответствии формы и содержания, природных дарований и убеждений, профессии и должности). Следовательно, смысловое поле понятия «несоответствие» несколько шире смыслового поля понятия «противоречие». Противоречие как бы конкретизирует, в чем именно заключается то или иное несоответствие92.

Существуют различные виды и формы противоречий в действующем законодательстве. Например, законы, иные нормативные правовые акты, изданные в одной общественной обстановке, действуют в совершенно других условиях. Те или иные законы могут не соответствовать объективным общественным потребностям, интересам, общественному правосознанию, уровню нравственного развития граждан данного государства. Могут быть противоречия между действующей Конституцией РФ и текущим законодательством, между конкретными законами или отдельными их частями, противоречия внутри закона и т.д. Ученые справедливо подчеркивают особую значимость для правового развития, совершенствования современной российской государственности вопроса о противоречиях конституционного характера93.

Самая распространенная категория противоречий была связана с нарушением принципа верховенства Конституции России и федеральных законов. В конституционном (уставном) законотворчестве субъектов Федерации в одностороннем порядке было установлено право приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат конституциям (уставам) или законам субъектов Российской Федерации (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми), суверенным правам и интересам субъекта Федерации (Дагестан), приостановления действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область).

Суверенные права Российской Федерации ущемлялись через перераспределение предметов ведения Российской Федерации в ведение республик. Например, отдельные республики закрепляли за собой право объявления военного положения и принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва); права принятия республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); право установления порядка введения чрезвычайного положения на территории республики (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); право на дачу согласия республики на дислокацию на ее территории воинских формирований (Северная Осетия); право определения всех природных ресурсов, находящихся на территории республики, ее собственностью (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва); право регулирования вопросов внешней политики и международных отношений; права самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми и др.)94.

Так, в 2000 году в майском телеобращении Президент РФ В.В. Путин отметил, что Конституции Российской Федерации противоречит пятая часть законов, принятых в субъектах Российской Федерации. По оценкам Генеральной прокуратуры, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству не соответствовало более 580 тысяч (!) актов субъектов Российской Федерации. К сентябрю 2000 года Конституции РФ не соответствовали отдельные положения уставов всех субъектов Российской Федерации, к примеру, входящих в Уральский федеральный округ, а также 27 % их законодательных актов, что повлекло обвальное сокращение инвестиций в регионе. Это уже не просто массив нарушений, а тотальное игнорирование Конституции Российской Федерации и федеральных законов95. И такая ситуация наблюдалась по всей стране.

Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти явилось одной из главных причин действия в субъектах Федерации нормативных правовых актов, не соответствующих федеральным законам и даже Конституции РФ. Насколько это явление получило широкое распространение, свидетельствуют данные Генеральной прокуратуры РФ: на 1 марта 2002 г. были приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституции и уставы 64 субъектов Федерации; отменено или изменено более 2500 иных нормативных актов96.

По сведениям, опубликованным Министерством юстиции Российской Федерации по состоянию на 2002 год, издание нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, противоречащих действующему законодательству, значительно снизилось. Так, за полтора года на юридическую экспертизу в территориальные органы Минюста России поступило 74572 нормативных правовых акта субъектов Федерации. Она состоялась по 67925 актам. При этом 7986 актов признано несоответствующими действующему законодательству. Без вмешательства прокуратуры и судов за этот период приведено в соответствие на основе экспертных заключений органов юстиции 75 % актов, признанных несоответствующими федеральному законодательству97.

Как мы уже отмечали, по своему содержанию коллизия – это противоречие между существующими правовыми актами, институтами, притязаниями и действиями по их изменению, признанию или отторжению. Коллизии свойственны следующие признаки: разное правопонимание и толкование; наличие законной процедуры рассмотрения коллизий и разрешения конфликтов; использование и оценка доказательств; наличие органа, уполномоченного разрешать конфликты; признание обязательной силы решения по спору; компенсация ущерба и восстановление прежнего юридического состояния либо формирование нового состояния98.

Вообще «коллизии» и «коллизионное право» представляют собой новые для конституционного права понятия. Конституция РФ 1993 года впервые в ст. 71 (п. «п. ») установила в качестве предмета ведения Российской Федерации «федеральное коллизионное право». Ю.А. Тихомиров определяет его как подотрасль коллизионного права, предназначенную для предотвращения и устранения юридических противоречий в федеративных отношениях и включающую в себя: комплекс правовых идей и концепций, отражающих правовое опосредование устройства и функционирования федерации; материальные компетенционные нормы, устанавливающие объем предметов ведения федерации и ее субъектов; процедуры преодоления разногласий и разрешения споров между участниками коллизионных отношений; ответственность участников коллизионных отношений99.

Коллизии в конституционном праве представляют собой самостоятельное правовое явление, противоречие публично-властного характера между правовыми актами, правовыми нормами, действиями государственных органов, должностных лиц, граждан, правопониманием в конституционно-правовой сфере.

Н.Е. Таева под «коллизионными нормами понимает нормы, направленные устранение коллизий, возникающих между конституционно-правовыми предписаниями (коллизионные нормы-предписания), а также нормы, закрепляющие юридические механизмы разрешения противоречий между субъектами конституционно-правовых отношений (коллизионные нормы-механизмы) и выполняющие функцию обеспечения единства и непротиворечивости системы правового регулирования, придающие ей стабильность. Конституционные «нормы-механизмы» ориентированы на правовую охрану конституционного строя в целом»100.

И.А. Стародубцева в широком смысле конституционно-правовые коллизии понимает как противоречия между правовыми явлениями, возникающими в правовой системе России (нормативными актами, правоприменением, правосознанием и др.), касающиеся предмета конституционного права. К ним она относит не только коллизии между правовыми нормами, но и все иные коллизии, которые возникают в правовой системе и касаются конституционно-правовых отношений. Конституционно-правовые коллизии оказывают на правовую систему России существенное влияние в связи с основополагающим местом Конституции Российской Федерации и конституционного права в правовой системе101.

В.М. Шакун к числу коллизий в конституционном праве относит: коллизии в конституционном законодательстве; коллизии статусов (компетенций или отдельных полномочий) государственных органов и должностных лиц; коллизии в федеративных отношениях; коллизии актов толкования102.

Каждый из названных видов коллизий в конституционном праве имеет свою специфику и может делиться на самостоятельные виды. Основными принципами разрешения и устранения коллизий в конституционном праве являются следующие: во-первых, коллизии должны разрешаться на основе верховенства Конституции РФ и закона; во-вторых, при разрешении коллизий не должны нарушаться права и свободы человека и гражданина; в-третьих, средства и процедуры разрешения коллизий должны иметь конституционно–правовую природу, быть закреплены законодательно и отвечать общим принципам построения правового государства.

Коллизии конституционных норм встречаются и в конституционном законодательстве субъектов РФ, что нарушает целостность системы, вносит дисбаланс в правовое регулирование общественных отношений. Законодательство субъектов РФ представляет собой часть системы нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации, которая как форма выражения права, в свою очередь, является элементом правовой системы России. Поэтому коллизии между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ влияют на состояние всей правовой системы, так как при сбоях в работе одного из элементов для дальнейшего функционирования система либо сама реформируется, либо изменяет элемент103.

Высшей степенью коллизионности в конституционном праве можно считать конституционный кризис, который представляет собой не просто суммарное сложение огромного числа коллизий в конституционно-правовой сфере, но и отражает системный кризис в публично-правовой сфере и обществе в целом. Конституционный кризис проявляется в девальвации Конституции, ее расхождении с общественной практикой; в функционировании социально-экономических, политических, государственно-правовых институтов с существенными отступлениями от требований Конституции; в разрушении единого правового пространства, а также в массовом нарушении конституционных норм.

Конституционное право Российской Федерации располагает легитимными средствами и способами предупреждения и разрешения коллизий публично-властного характера. Совокупность этих средств и способов может быть представлена в виде двух самостоятельных групп:

а) универсальные способы, к которым относятся следующие принципы: принцип разделения власти, принцип федерализма, идеологическое и политическое многообразие и многопартийность, экономический плюрализм, конституционная юстиция;

б) специальные способы, имеющие конкретно-целевое назначение для разрешения коллизий в конкретных сферах государственной и общественной жизни.

Поскольку особенности коллизий в конституционном праве предопределены спецификой предмета данной отрасли, способы их устранения и разрешения также должны иметь конституционно-правовой характер, соответствующий предмету и методу конституционного права как ведущей отрасли российского права.

В настоящее время существует немало противоречий, споров из-за нарушения компетенции органов, то есть орган власти выходит за установленные пределы, либо присваивает себе полномочия других звеньев, либо не в полном объеме осуществляет закрепленную за ним компетенцию. Распространенным является вторжение в «чужие» сферы, неизбежно порождающее коллизии и споры. Их обострение ведет к возникновению противоречий в экономике, в социальной сфере, в политических отношениях, негативные последствия которых трудно предвидеть.

Для своевременного устранения возникающих противоречий в правовом регулировании конституционно-правовых отношений, создания надлежащих условий для успешного проведения государственной политики, необходимо создание и эффективное функционирование в системе права механизма разрешения коллизий в конституционно-правовой сфере. Этот механизм должен представлять собой комплексную систему конституционно-правовых средств, направленных на предотвращение возникновения, на устранение и разрешение коллизий, обеспечивать внутреннее единство и стабильность правовой системы, ее гармоничное развитие.

Обеспечение единого правового пространства может рассматриваться одновременно и как общее условие устранения и разрешения коллизий в конституционно-правовом поле Российской Федерации, и как конечный результат деятельности, направленной на устранение коллизий104.

Большая роль в разрешении коллизий в конституционном праве принадлежит Конституционному Суду РФ. В то же время следует отметить, что роль Конституционного Суда Российской Федерации в разрешении коллизий в конституционном праве имеет двойственную природу, поскольку, с одной стороны, Конституционный Суд как орган конституционной юстиции способен разрешать (легитимным путем) юридические коллизии, не допуская их перевода в стадию юридического конфликта, и, тем более, кризиса; с другой стороны, решения Конституционного Суда РФ также не свободны от коллизионности, что вызывает необходимость совершенствования существующего механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ.

Именно Конституционный Суд РФ сформулировал в области правотворчества ряд позиций, касающихся недопустимости сужения правовых возможностей субъектов Федерации, а также права субъекта Федерации принимать собственные нормативные акты в случае отсутствия соответствующего федерального закона, регулирующего вопросы совместного ведения.

Способность Конституционного Суда РФ быть средством разрешения коллизий обусловлена особенностями и юридическими свойствами решений Конституционного Суда и содержащихся в этих решениях правовых позиций. Как справедливо отмечает Е.В. Тарибо, «что для того, чтобы решение Конституционного Суда было юридически и политически выверенным и реализуемым оно должно быть, во-первых, насколько это возможно оптимальным (достаточно простым) с точки зрения использования теоретических средств; во-вторых, оно должно быть максимально конструктивным, например, толкование должно снимать проблем больше, чем создавать; в-третьих, проверяемым (верифицируемым) с точки зрения действующей системы права, т.е. толкование конституционной нормы не должно отторгаться массивом нижестоящих отраслевых норм, а согласовываться с ними»105.

Конституционный Суд неоднократно отмечал: «Следует иметь в виду, что правовые позиции, содержащие толкования конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на которых основаны выводы Конституционного Суда Российской Федерации в резолютивной части его решений, обязательны для всех государственных органов и должностных лиц»106. Следовательно, решение обязательно и для самого Суда. Это дает основания полагать, что в последующих решениях по подобным вопросам Конституционным Судом будет принято аналогичное предыдущему решение. Поэтому следует говорить не просто об обязательности, а об общеобязательности решений Конституционного Суда Российской Федерации. В то же время законом предусмотрена возможность изменения правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда.

Возникновение юридических коллизий конституционного законодательства обусловлено негативными явлениями, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Иногда субъекты РФ дублируют федеральные нормы в принимаемых ими нормативных правовых актах, объясняя это удобством пользования ими. Например, все конституции республик и уставы краев, областей, автономных образований, городов федерального значения содержат положения о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Проанализировав основные законы субъектов РФ, можно отметить, то совместное ведение в порядке ст. 76 ч. 2 Конституции РФ означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос. Закон субъекта РФ с принятием федерального закона должен быть приведен в соответствии с ним. Если субъект РФ не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем, то последний в случае необходимости может сам осуществить правовое регулирование в этой сфере.

В целях разрешения проблемы устранения несоответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству можно предложить ряд конкретных мер. Одной из них могла бы стать регулярная деятельность федерального законодателя по созданию модельных законов для субъектов РФ, что позволит субъектам РФ обеспечить общую концептуальную основу нормативных актов, принимаемых на региональном уровне, преодолеть разнобой в решении однотипных задач правового регулирования.

В последние десятилетия расширилось поле действия национального и международного права. Естественно, между их нормами возникают противоречия, устраняемые с помощью норм, которыми служат нормы-принципы и нормы-доминанты. Так, в национальном праве получил признание приоритет принципов и норм международного права, что нашло свое отражение в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Причем международно-правовые акты в соответствии с регламентами палат Федерального Собрания РФ подлежат предварительной конституционно-правовой экспертизе. Конституционный Суд РФ вправе разрешать дела о не вступивших в силу международных договоров Конституции РФ.

Это означает, что ограничения и запреты, содержащиеся в международных договорах Российской Федерации, определяют пределы дискреции не только органов исполнительной власти и судов, но и законодателя107. Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ признана юрисдикция Европейского Суда по правам человека по вопросам толкования и применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней и установлена обязательность исполнения казуальных решений о соответствии Конвенции действий российских органов власти. Тем самым Европейскому Суду по правам человека предоставлены полномочия по уточнению пределов усмотрения, установленных Европейской Конвенцией. В последнее время вопрос обязательности следования им приобрел особую остроту в связи с вынесением в отношении России решений, в которых помимо выплаты компенсации пострадавшему лицу, предписывалась необходимость изменения Конституции, законодательства и правоприменительной практики. Так, по делу «Константин Маркин против России» Европейский Суд рекомендовал российскому государству внести изменения в пункт 3 статьи 11 Закона «О статусе военнослужащих» и в положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации.

В качестве примера можно привести и решение по делу «Анчугов и Гладков против России». В рамках данного дела правовая позиция заявителей заключалась в том, что ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, запрещающая лицам, осужденным к лишению свободы, участвовать в выборах, противоречит ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которой закреплено право на свободные выборы. Тот факт, что Россия присоединилась к конвенции, по мнению заявителей, свидетельствует о том, что данном случае применению подлежит напрямую норма Конвенции, т.к. в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Представляется, что такое решение посягает на независимость российского государства в установлении правовых отношений внутри государства. Конституция РФ не должна подвергаться изменениям из-за правовых позиций Европейского Суда. Поэтому решения Европейского Суда должны учитываться только в той мере, в которой они не противоречат Конституции РФ.

С учетом анализа практики ЕСПЧ в качестве главного приоритета определена задача решения проблем, которые признаны для России носящими устойчиво повторяющийся или системный характер. В том числе путем создания эффективных внутригосударственных средств правовой защиты от соответствующих нарушений. Например, в рамках реализации Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года и исполнения «пилотного» постановления ЕСПЧ по жалобе «Ананьев и другие против России» подготовлен и реализуется комплексный план действий по решению проблемы ненадлежащих условий содержания в следственных изоляторах. В свое время именно по рекомендации ЕСПЧ была предусмотрена выплата российским гражданам компенсации за затянутое, неэффективное правосудие108.

В соответствии с неоднократно обозначенной Конституционным Судом позицией не только Конвенция, но и решения Европейского Суда по правам человека – в той мере, в какой ими исходя из общепризнанных принципов и норм международного права дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, включая право на доступ к суду и справедливое правосудие, – являются составной частью российской правовой системы, а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами при применении соответствующих норм права109. Конституционный Суд РФ констатировал отсутствие нарушения ими конституционных прав заявителя в конкретном деле, в случае, если суд придет к выводу о невозможности исполнения постановления ЕСПЧ без признания таких законоположений не соответствующими Конституции РФ.

Несмотря на то, что юрисдикция Европейского Суда основана на международном договоре – Европейской Конвенции, возможности влияния Европейского Суда на национальную правовую систему отличаются от влияния, оказываемого действием классического международного договора. В последнем случае правовые положения международного договора применяются национальными органами власти в интерпретации, позволяющей исключить их противоречие положениям Конституции РФ. Европейская же Конвенция применяется наднациональным судебным органом, решения которого должны исполняться по смыслу Европейской Конвенции без санкционирующих действий со стороны национальных органов власти110, – считает Л.А. Шарнина.

Итак, ЕСПЧ не является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к национальным судам. Решения Европейского Суда не могут содержать указания государству о необходимости изменения законодательства. В противном случае это будет являться нарушением его суверенитета, что явно выходит за пределы его компетенции111.

Юридическая коллизия может приводить к конфликтам. В теории конфликта, получившей распространение в западной социологии пятидесятых годов XX столетия, конфликт рассматривался как выражение противоречий в обществе и государстве.

Становление правового государства связано не только с созданием законодательных и судебных учреждений, законов, но и с формированием правовых взглядов и убеждений. Известный русский юрист Б.А. Кистяковский в статье «В защиту права» писал, что беда российской интеллигенции заключается в отношениях к правовой норме как к внешнему правилу, а не правовому убеждению. И это затрудняет правовую реорганизацию государства, то есть превращение государственной власти из власти силы во власть права. Он призывал признать прочность правопорядка одной из абсолютных ценностей112. Эти же идеи позднее развивал русский государствовед И.А. Ильин в заметках «О свободной лояльности». Честным, верным, законопослушным, – считал он, – можно быть только по личной убежденности, в силу личного решения. Без этого нет правосознания и лояльности, и гражданин становится не опорой, а брешью в правопорядке. Человек есть самостоятельный субъект права, он сам управляет собой, отвечает за себя. В этом смысле правопорядок и государственность воплощают в себе идеи «общественного договора»113.

Главное заключается не в том, чтобы устранить конфликт, хотя это и важно, а в управлении им, в его регулировании, ослаблении. Важная роль в такой ситуации должна отводится законодательно закрепленным правилам и процедурам.

Интересными представляются следующие конституционные положения иностранных государств. Так, в Австрии в случае систематического нарушения законодательства представительным органом субъекта федерации объявляется роспуск этого органа. Федерация вправе временно изымать полномочия субъектов по принятию отдельных законов, если они не выполняют обязанности в законодательной сфере. В Конституции Германии 1871 года был выделен раздел III «Устав о конфликтах и наказании», в котором регламентировались конфликты между государствами союза. В статье 84 нынешней Конституции Германии предусмотрены меры воздействия на субъекты федерации – земли при нарушении ими ее законов.

Юридические коллизии можно классифицировать по различным основаниям.

Во-первых, в зависимости от того, какого рода факторы оказали решающее воздействие на их появление, можно выделить две разновидности юридических коллизий: коллизии, на возникновение которых в большей степени повлияли объективные причины, и коллизии, образовавшиеся под воздействием, главным образом, субъективных факторов.

Во-вторых, в зависимости от различной юридической природы коллизионных норм можно выделить следующие разновидности юридических коллизий:

– между общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, с одной стороны, и нормами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, актов Правительства РФ и центральных органов исполнительной власти РФ, актов органов местного самоуправления, с другой стороны;

– между нормами Конституции РФ и нормами федеральных конституционных законов;

– между нормами Конституции РФ, иных федеральных законов и нормами, содержащимися в указах Президента РФ, актах Правительства РФ и иных органов исполнительной власти;

– между нормами Конституции РФ, законодательством Российской Федерации и нормами конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ;

– между нормами Конституции РФ, федеральных законов и договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий;

– между нормативными актами органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и актами органов местного самоуправления, изданными вне пределов их ведения, а также между актами органов местного самоуправления различных уровней.

Приведенный перечень, безусловно, не является исчерпывающим.

В-третьих, если сталкивающиеся нормы имеют одинаковую юридическую силу, то юридические коллизии можно подразделить на: коллизии между нормами, содержащимися в одной статье нормативного правового акта; коллизии между нормами, содержащимися в разных статьях одного нормативного правового акта; коллизии между нормами, содержащимися в статьях различных нормативных правовых актов.

В-четвертых, в зависимости от того, какие элементы правовых норм не согласуются друг с другом, юридические коллизии можно разделить на три группы: коллизии между гипотезами правовых норм, коллизии между диспозициями правовых норм, коллизии между санкциями правовых норм.

В-пятых, коллизии статусов (компетенции) государственных органов и должностных лиц.

В-шестых, коллизии между нормативными правовыми актами и актами толкования114.

В отечественной литературе основательно изучаются предпосылки юридических коллизий, причины их проявления, социально-культурные основания юридических конфликтов.

Юридический конфликт часто рассматривается как понятие, тождественное юридической коллизии. Однако, на наш взгляд, более правильно характеризовать его как такую стадию развития, когда коллизионные ситуации перерастают в конфликтные, а юридическая коллизия – в юридический конфликт с присущим ему противоборством сторон. В теории конфликта, получившей распространение в западной социологии пятидесятых годов XX столетия, конфликт рассматривался как выражение противоречий в обществе и государстве. В.Н. Кудрявцев особое значение придавал рассмотрению конфликтов не в абстрактном социальном пространстве, а в реальной связи с действующими государственно-правовыми инструментами и структурами. Отсюда и практический смысл такого подхода: установить, могут ли нормы права воздействовать на зарождение, развитие и разрешение конфликта, а если не могут, то, как использовать юридический инструментарий для смягчения, прекращения конфликта или предупреждения его115.

Чем же отличается юридический конфликт от юридической коллизии?

Во-первых, юридический конфликт – это противоречие между субъектами права как сторонами конфликта (они же выступают субъектами конфликта, а объектом – право), а юридическая коллизия – противоречие правовых норм, принципов, толкований.

Во-вторых, юридический конфликт – это динамический, разворачивающийся во времени процесс, позволяющий выделить его стадии, а юридическая коллизия – статичное состояние правовой системы, характеризуемое отсутствием стадий и переходных процессов.

В-третьих, юридический конфликт разрешается установлением юридических прав сторон, а юридическая коллизия – установлением того, какая из противоречащих друг другу норм обладает юридической силой, а какая – нет. Иначе говоря, юридический конфликт разрешается правоприменительным решением (актом), а юридическая коллизия – правотворческим.

В отличие от унитарного федеративное государство имманентно включает в себя возможность возникновения публично-правовых споров между властными центрами различных уровней, а значит, залогом его устойчивости является наличие конституционных процедур предотвращения и разрешения конфликтов в системе вертикального разделения властей. Отсутствие таких процедур означает, что любые юридические коллизии, не имея адекватных правовых средств их разрешения, будут переноситься в политическую плоскость, что чревато значительными потрясениями самих основ организации и функционирования единого государства. Особые механизмы разрешения конституционно-правовых конфликтов между федерацией и субъектами составляют, таким образом, основу, принципиальную идею организации федеративного государства116.

Проблемы соответствия регионального законодательства федеральному усложняется чрезмерно большим кругом вопросов, находящихся в ведении федерального центра. В такой ситуации региональному законодателю приходится практически по каждому поводу соотносить свои законопроекты с федеральным законодательством. Такая ситуация поощряет законотворческую инициативу и фактически унифицирует региональное законодательство.

Законотворчество субъектов Федерации зачастую характеризуется отсутствием строго выверенного предмета собственного правового регулирования. Это проявляется по–разному: либо вторжением в сферу исключительного ведения Федерации; либо присвоением себе в одностороннем порядке каких-либо полномочий за счет ограничения компетенций Федерации в области совместного с ней ведения; либо принятием законов, однотипных как по структуре, так и по содержанию с законами федеральными, либо дублированием положений правовых актов.

Наиболее сложная проблема в правовом регулировании – оптимальное соотношение объема федерального и регионального правотворчества. Оптимальность заключается в законодательном разграничении той части вопросов в сферах совместного ведения, которую должны самостоятельно решать Федерация и сам субъект РФ. Другим показателем оптимальности может служить мера влияния (участия) субъекта РФ при решении вопросов сферы совместного ведения на федеральном уровне. Следует отметить, что влияние Федерации при решении вопросов совместного ведения намного выше. Возникает необходимость выяснения вопроса об оптимальном объеме федерального правового регулирования, и об оптимальном федеральном законодательстве в сфере совместного ведения. Должна ли Российская Федерация издавать лишь рамочные законы, либо она вправе принимать также нормативные правовые акты, прямо регулирующие определенные общественные отношения в данной сфере и непосредственно действующие? Следует определить меру связанности субъектов Федерации конкретными нормами федеральных законов по предметам совместного ведения.

На основе исследования многих проблем развития федерального законодательства и субъектов РФ было выявлено отсутствие на федеральном уровне регламентации порядка определения предметов ведения и полномочий, которые могут быть предоставлены субъектами РФ на основе федерального закона или двустороннего договора. Во многих случаях федеральный законодатель, принимая федеральный закон в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, излишне подробно осуществляет законодательное регулирование. Возникает вопрос: что остается делать субъекту РФ? Если осуществлять собственное правовое регулирование, то, видимо, неправильно будет принятие закона субъекта РФ с тем же названием, в котором будут подправлены отдельные федеральные нормы. Наиболее оптимально принятие закона субъекта РФ, устанавливающего особенности правового регулирования отношений в данной сфере совместного ведения с учетом специфики субъекта (природной, экономической, демографической и т.д.). Другой вариант – субъект РФ может не осуществлять правовое регулирование в случае, если федеральным законом излишне подробно осуществлено законодательное регулирование.

Как мы уже отмечали, по всем предметам совместного ведения необходимо стремиться к достижению баланса полномочий и четко определить, что по предметам совместного ведения в федеральных законах не должны содержаться нормы прямого действия, а лишь рамочные директивы, общие принципы, в пределах которых субъект РФ должен обладать свободой законодательного регулирования. На наш взгляд, следует вернуться к практике принятия на федеральном уровне основ законодательства Российской Федерации по вопросам совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

В единой системе законодательства России не должно быть и конкурирующего законодательства. Действительно, в нынешнем законотворчестве сохраняется значительный перекос, оказывающий непосредственное влияние на процесс обеспечения единого правового поля России. Федеральный законодатель должен содействовать формированию единого правового пространства России, поскольку решение проблемы обеспечения единства правовой системы должно способствовать укреплению государства и его институтов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Очевидно, что необходим действенный механизм обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральному законодательству при принятии региональных нормативных правовых актов. Такой механизм должен включать в себя систему мер, включающих запрет на вторжение субъекта Федерации в компетенцию Российской Федерации, издание нормативных правовых актов субъектами, которые противоречили бы Конституции РФ и федеральным законам в сфере совместного ведения.

Потребности общественной жизни заставляют субъекты Российской Федерации нормативно решать многие правовые вопросы, не рассмотренные по тем или иным причинам в федеральном законодательстве. Поэтому, думается, нельзя усматривать противоречие в основных нормативах, определяющих, что до издания соответствующих федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов сами субъекты вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. (статья 35 Устава Ставропольского края, статья 5 Устава Иркутской области, статья 21 Устава Курганской области, часть 1 статьи 11 Устава Псковской области).

Некоторыми российскими учеными-правоведами так называемое право «опережающего законодательства» рассматривается как путь к увеличению и без того существующего несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Однако нам такие высказывания представляются чересчур категоричными. Их авторы упускают из виду, что Федерация может не считать для себя актуальным регулирование определенных предметов совместной компетенции, оставляя решение этих вопросов на усмотрение субъектов Российской Федерации.

Проанализировав международный опыт преодоления коллизионных ситуаций, исследуя также аналогичные ситуации, имевшие место в отечественной истории ХХ века, включая период с августа 1990 по сентябрь – октябрь 1993 года, С.С. Алексеев сделал теоретический вывод: «…существующий строй никогда не создаст юридические механизмы, выраженные в писанном праве, которые позволили «законно» перейти к новой системе общественных отношений»117.

Критерий, примененный С.С. Алексеевым при анализе данного варианты разрешения коллизии, назовем социологическим, в том смысле что, используя его, обращаются к самым насущным интересам развития общества.

Механизм использования правосудия представляется С.С. Алексееву идеальным. Поэтому в его концепции разрешения юридической коллизии он занимает центральное место. Так, по мнению С.С. Алексеева, конфликт в России в 1993 году мог быть мирно разрешен, если бы Конституционный Суд взял на себя правовую оценку действующего законодательства с позиций принципов права и фундаментальных прав человека. Но этого не произошло. В этих условиях, согласно С.С. Алексееву, функции Конституционного Суда выполнил Президент, продемонстрировав на практике третий вариант разрешения коллизии. Не только тогда, в 1993 году, во время противостояния Президента, с одной стороны, и Всероссийского съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, с другой, а и в настоящее время в общественном сознании остались сомнения относительно юридической чистоты действий Президента. Решения, даже самые трудные, могут и должны разрешаться не на основе силы, а только на основе права.

Динамичное воздействие Конституции РФ на правовую систему в современных условиях осложняется факторами внешнего и внутреннего характера. Такими факторами являются: инкорпорация норм международного и европейского права, регулирующих основные права и свободы, столкновение консервативной функции права и его преобразующей роли; невысокий уровень доверия со стороны населения конституционным принципам и нормам; проблемы исполнения решений судебных органов и особенно решений Конституционного Суда РФ.

Важно учитывать и тот фактор, что знание юридических ошибок, которые часто встречаются на практике, позволяет избегать их на стадии подготовки, принятия и выполнения правового акта.

На наш взгляд, причинами появления, существования в законодательной системе противоречий, конфликтов, коллизий являются причины объективного и субъективного порядка.

В числе первой группы причин – сложность российской законодательной системы, ее многоцелевой (по предмету регулирования) и многофакторный (в том числе в силу множества субъектов правотворчества) характер; переходный характер российского общества и государства, выражающийся в необходимости постоянных перемен в правовом регулировании; высокий уровень общесоциальной конфликтности, порождаемой существенным недостатком в обществе ресурсов, благ и соответственно трудностями их распределения; неразвитость механизма разграничения правотворческих полномочий разных субъектов; сложный характер самого российского общества, являющегося многонациональным, многоконфессиональным, значительным по территории и региональным различиям в природных, экономических и иных условиях жизни людей; отсутствие слаженной деятельности по обеспечению единства законодательной системы.

В числе второй группы причин – неразвитость правового сознания, правовой культуры, низкий уровень владения приемами законодательной техники; неизжитость стремления с помощью законодательства изменить объективно складывающиеся отношения; корпоративный эгоизм правотворцев разного уровня.

Противоречия, конфликты, коллизии подрывают единство системы законодательства, требуют своего разрешения. Однако разрешаться они должны с помощью правовых средств, а не по логике целесообразности. В любом случае противоречия, конфликты не должны «загоняться» внутрь законодательной системы, откладываться «на потом».

В противном случае они будут не источником развития, а причиной дестабилизации законодательной системы, правового регулирования и правоприменения.

1.3. Проблемы обеспечения единства системы законодательства в Российской Федерации

Сложность и неоднозначность подходов к вопросам системы законодательства Российской Федерации, обозначенные нами ранее, предопределяют необходимость выделения нескольких направлений, способов обеспечения единства системы законодательства, придания ей качества целостности.

Прежде всего, следует отметить, что единство системы законодательства является сущностным проявлением конституционного принципа единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции РФ). При этом единство государственной власти не следует понимать как ее унификацию и осуществление из единственного властного центра.

В соответствии с Конституцией РФ, единство государственной власти сочетается с принципом осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную, судебную (статья 10 Конституции РФ), принципом разграничения предметов ведения и полномочий (в том числе и правотворческих) между органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, что вытекает из части 3 статьи 5, части 3 статьи 11, статьи 12, статьи 130, статьи 132 Конституции РФ.

Такое понимание единства государственной власти, безусловно, отражается в системе законодательства, выкристаллизовывается в ее собственный исходный принцип – единство системы законодательства, который заключается:

– в единых принципиальных основах всех видов правотворческого процесса;

– в единой, иерархически построенной системе правовых актов;

– в самостоятельности субъектов правотворческой деятельности в рамках конституционной модели правотворческих полномочий всех уровней власти;

– в обязанности субъектов правотворчества проводить, во-первых, работу по координации правотворчества и разграничению между собой правотворческих полномочий; во-вторых, оперативно приводить свои акты в соответствие с актами большей юридической силы; в-третьих, ликвидировать пробелы правового регулирования; в-четвертых, осуществлять планирование, прогнозирование правотворчества.

На наш взгляд, можно выделить следующие основные аспекты обеспечения единства системы законодательства, требующие дальнейшего содержательного рассмотрения в рамках исследования.

Во-первых, единство системы законодательства обеспечивается полноценным эффективным участием субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, а органов местного самоуправления – в законодательном процессе на уровне субъектов Федерации.

Во-вторых, принцип единства законодательства покоится на существовании особых средств постоянного мониторинга законодательства, выявления в законодательстве противоречий, несоответствий разных актов, их легального разрешения или устранения. На этом направлении задействованы, в частности, органы юстиции, суда и прокуратуры.

В-третьих, единство законодательства обеспечивается выделением в нем особого вспомогательного блока, направленного не на регулирование общественных отношений, а на обеспечение устойчивости самого законодательства, его оперативного обновления (законодательство о признании правовых актов утративших силу, недействующих, о приостановлении действия правовых актов, о внесении изменений и дополнений в действующие акты). Здесь следует отметить и совокупность коллизионных норм (коллизионное право), которые играют вспомогательную роль по отношению к системе законодательства в целом и являются еще одним инструментом обеспечения единства законодательства.

В-четвертых, исследуя вопросы обеспечения единства системы законодательства мы должны остановиться на проблемах обеспечения единства правового пространства, поскольку, в конечном итоге, обеспечение единства правового пространства Российской Федерации заключается в создании государством необходимых организационных, регулятивно-управленческих, методических, правовых и иных условий, при которых система законодательства приобретает состояние согласованности, соответствия и соподчиненности составляющих ее актов, норм, исходя из их юридической значимости118. Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации Концепция национальной безопасности Российской Федерации (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 2 4)119 относила к национальным интересам России во внутриполитической сфере, к основным направлениям защиты конституционного строя и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации во внутриэкономической деятельности.

В данном документе отмечалось, что единое правовое пространство страны размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов РФ, недостаточной слаженности государственного управления на различных уровнях.

Проблема разрушения правового пространства России, о чем мы уже говорили, – особую остроту имела в современной России вплоть до 2000 года. Несоответствие правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам наблюдалось не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Федерации. Лишь в начале нового столетия, благодаря решениям Конституционного Суда РФ, принятию федеральных законов, устанавливающих пределы законотворчества субъектов РФ и ответственность за несоблюдение Конституции РФ и федеральных законов; мерам Президента РФ по усилению контроля через расширение прав полномочных представителей главы российского государства; активизации контрольной деятельности Прокуратуры РФ и Министерства юстиции РФ120, субъекты РФ обновили свои конституции и уставы и устранили положения, нарушающие государственный суверенитет Российской Федерации.

Таким образом, сохранение единого правового пространства, единой системы законодательства – одна из важнейших задач, вставших перед Российским государством.

Как уже было указано выше, в Российском государстве идет формирование и совершенствование правовой системы, в которой активно участвуют законодательные органы государственной власти субъектов РФ. Они реализуют как полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения и субъектов РФ, так и собственную компетенцию. Таким образом, законодательные органы субъектов РФ ответственны за построение «нижнего этажа» правовой системы. Причем влияние органов государственной власти субъектов РФ не ограничивается уровнем самих этих субъектов. Они оказывают серьезное влияние и на организацию государственной власти на федеральном уровне: из представителей законодательных и исполнительных органов субъектов РФ формируется Совет Федерации Федерального Собрания, Государственный Совет РФ.

Создание механизма защиты единства системы законодательства РФ должно быть направлено, прежде всего, на обеспечение основополагающего признака – конституционности актов, принимаемых на федеральном уровне и уровне субъекта Федерации.

Подчеркивая ключевую роль федерального конституционного контроля в обеспечении единства правовой системы, – отметим, что до сих пор остается нерешенной такая важная проблема как исполнение решений Конституционного Суда РФ. И это происходит несмотря на то, что Закон о Конституционном Суде (ст. 80) обязывает государственные органы и должностных лиц привести законы и иные нормативные акты в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда РФ. В законе установлены различные сроки, для одних субъектов два, для других шесть месяцев.

К сожалению, перечисленные меры, хотя они со временем усиливаются в предписаниях закона, не всегда дают положительный результат. В Законе есть ст. 81 «Последствия неисполнения решения», которая гласит «Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом». Тем не менее, проблема остается, особенно это касается принятия новых законов и иных нормативных актов, восполняющих пробелы в законодательстве, отмечается Конституционным Судом в своих решениях121. Порой неисполненными оказываются и решения, содержащие прямое указание на необходимость возобновления производства по делу в целях пересмотра состоявшихся правоприменительных, в том числе судебных актов. К примеру, предпринятый в рамках профильного подразделения Секретариата КС анализ практики пересмотра судами общей юрисдикции уголовных дел участников конституционного судопроизводства в 1995–2016 гг. демонстрирует, что решения КС РФ исполнены в делах 124 заявителей (51,23%), тогда как в остальных 118 случаях соответствующие решения КС РФ до настоящего времени являются неисполненными122.

Не требует особых доказательств констатация того факта, что наиболее слабым звеном деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации является недостаточно высокий качественный уровень подготавливаемого и принимаемого ими регионального законодательства.

Следовательно, обеспечение реального повышения уровня создаваемых в процессе законотворческой деятельности региональных парламентских структур нормативно-правовых актов и законов могло бы непосредственно способствовать усилению эффективности работы этих властных институтов по основному и ведущему направлению их деятельности.

В этой ситуации внедрение в практику работы законодательных (представительных) органов четкой системы требований к качественному, отвечающему всем критериям юридической науки, оформлению принимаемых региональными парламентами законов и иных нормативно-правовых актов является одним из способов не только повышения эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, но и повышения общего правового регулирования всех сторон жизни ре­гионов, включая регламентацию действий системы государственного управления и вплоть до принятия конкретных правовых решений по отношению к различным проявлениям развития социально-экономических и политических процессов в субъектах Федерации.

Все это требует серьезных мер по совершенствованию качества и стабильности федерального и регионального законодательства. Именно поэтому сегодня проблема качества поднимается с новой остротой. В теоретическом плане необходимо выработать единый подход к проблеме качества законов, сформулировать требования, несоблюдение которых может повлечь за собой недостаточно эффективную реализацию закона. В настоящее время наметилось два подхода к пониманию качества закона.

Приверженцы первого подхода связывают качество закона с его способностью соответствовать экономическим и социальным реалиям. На первый план выходит соответствие закона общественным потребностям и его способность обеспечивать регулирование общественных отношений сообразно поставленным при издании закона целям. При этом выделяют три аспекта качества: социальный, политический и юридический. При изучении качества закона в его соотношении с экономическими, политическими и иными явлениями, речь идет, прежде всего, о качестве содержания норм права и их социальной обусловленности. Таким образом, представители данного похода придают большее значение содержательной характеристике качества закона.

Приверженцы второго подхода полагают, что в основе вопроса о качестве закона лежит философская категория качества, раскрывающая совокупность всеобщих признаков, составляющих сущность любого явления, процесса природы, и тем самым выступающая основанием изучения какого-либо явления, в данном случае закона. В рамках этого подхода проводится изучение качества формы закона, присущих ему признаков как источнику права и способам изложения норм права в тексте закона.

Поскольку в соответствии с рассматриваемым подходом форма и содержание находятся в тесной взаимосвязи, то и качество закона может быть раскрыто достаточно полно и всесторонне лишь через признание взаимосвязи формы и содержания. Поэтому все признаки, образующие качество закона, целесообразно дифференцировать на признаки, характеризующие закон как источник (форму) права, как нормативно-правовой акт, принятый законодательным органом государства; признаки закона как регулятора общественных отношений, то есть признаки, которые присущи нормам права, образующим непосредственное содержание закона.

Важную роль в обеспечении повышения качества подготовки нормативных правовых актов занимают специалисты, работающие над проектами указанных нормативных правовых актов.

Зачастую законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, в своем составе имеют очень мало компетентных профессионалов или не имеют совсем. Выходом из подобной ситуации может служить метод «заказа» законопроектов высококвалифицированным специалистам–ученым, усиление профессиональной подготовки вспомогательного аппарата законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Качество региональных законов выражается в свойствах, признаках, характеризующих законы как особую разновидность нормативных правовых актов.

На наш взгляд, качественными признаками закона являются: обязательные требования к тексту, непротиворечивость Конституции РФ и действующему законодательству, раскрытие содержания основных понятий, всесторонность рассмотрения предмета закона, предвидение и предупреждение возможных нарушений, компетенция органов и учреждений, в чьем ведении находятся предмет закона, порядок и процедура действия данных органов власти, материально-технические и финансовые основы их дея­тельности, ограничительные рамки действия закона, порядок и сроки введения закона в действие, приведение ранее действующих норматив­но-правовых актов в соответствие с принятым законом, простота, доступ­ность языка закона.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 01.07.2015 о толковании ч. 1 ст. 96 и ч. 1, 2; ст. 99 (части 1, 2, 4) Конституции РФ123 сформулирован принцип поддержки доверия к закону и действиям государства, который предполагает ответственность законодателя за: а) качество принимаемых решений; б) обеспечение присущей природе законодательных актов стабильности правового регулирования; в) недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм; г) предоставление гражданам и их объединениям адекватных временных и иных возможностей для адаптации к изменившимся нормативным условиям приобретения и реализации соответствующих прав и свобод.

В отечественной юридической литературе выделяют достаточное количество критериев качества законодательства, которое является результатом эффективности правоприменительной деятельности.

Качество региональных законов зависит от степени их соответствия этим признакам. В связи с этим признаки надлежащего качества по существу являются требованиями к качеству и могут быть сформулированы в виде подобного рода требований.

В отечественной юридической литературе выделяют достаточное количество критериев качества законодательства, которое является результатом эффективности правоприменительной деятельности.

Так, по мнению А.И. Козулина, признаками надлежащего качества законов являются:

– конституционность и законность как предметное и содержательное соответствие регионального закона другим источникам федерального и регионального законодательства;

– адекватность концепции регионального закона той роли в общественной жизни, которую он как источник права должен и может выполнить;

– основанное на концепции содержание закона, юридическими средствами обеспечивающее достижение целей его принятия;

– форма изложения содержания закона, обеспечивающая точность и ясность изложения содержания, удобство в использовании закона как юридического документа124.

Л.В. Гааг, наиболее значимыми критериями качества законодательства считает следующие: формируемое законодательство должно отвечать реальным сложившимся экономическим, социальным, политическим, национальным, культурным условиям жизнедеятельности общества; нормативно-правовые акты должны базироваться на естественно-правовых и нравственных началах, общепризнанных принципах и нормах международного права. Действующее законодательство должно выражать согласованную волю и интересы социальных групп, слоев, индивидов, которым они адресуются; качественные нормативно-правовые акты стимулируют активное социально полезное поведение субъектов в правовой сфере, повышают правовое сознание и правовую культуру; правотворческая деятельность должна базироваться на принципах законности и справедливости, свободы и ответственности, юридического равенства и гуманизма, целесообразности, исполнимости и др.; безусловно, законодательство должно быть непротиворечивым, ясно, четко, логически изложенным125.

Попытаемся обосновать принципиальные моменты предлагаемой системы требований к качественному юридическому оформлению законодательства, принимаемого региональными законода­тельными (представительными) органами государственной власти.

Первый момент: правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Изъятие тех или иных общественных связей из сферы правового регулирования и перенос на отношения, которые не требуют этого, может привести к существенному снижению эффективности правовых норм. В теории права достаточно полно раскрыты признаки отношений, требующих правового регулирования. Основываясь на них, отметим, что исходными данными, на основании которых можно судить о необходимости такого регулирования, могут служить официальные предложения юристов-практиков, мнения ученых, акты народной инициативы.

Вызывает опасение практика «двойного», шаблонного регулирования общественных отношений, когда региональные акты воспроизводят преимущественно нормативные акты федеральных органов. Эффективность данных региональных норм практически сводится на нет. В этой связи следует согласиться с мнением, что важнейшим направлением достижения сбалансированности федеральной правовой системы, культурной и соци­альной ее полноты и гармонии должно стать формирование полноценных, нешаблонных, не дублирующих структуру и источники правовой системы России субсистем права республик, краев и областей Российской Федера­ции126.

Второй момент: установление адекватной формы нормативного акта. Немаловажным фактором, влияющим на эффективность правового регулирования, выступает форма нормативного акта. Сама проблема материального разграничения региональных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ требует глубокого и всестороннего исследования.

Признав за областью собственные устав и законодательство, Конституция РФ тем самым распространила термин «закон» на определенные акты, принимаемые законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Это принципиально важно, так как закон, изданный в установленном порядке, обладает приоритетом юридической силы на соответствующей территории. Кроме этого, закон формирует и укрепляет региональную систему права, ведь законодательство опосредует устойчивые, типичные отношения, в принципе, стабильнее, чем акты исполнительной власти.

В условиях федеративного государства не должно быть каких-либо расхождений между понятиями, содержащимися в федеральном законодательстве, и законодательстве субъектов Федерации.

Известно, что терминология, которой пользуется законодатель, весьма неоднородна. Это общеупотребительные термины, специальные юридические и неюридические термины. Все они при использовании в региональных актах должны иметь тот же смысл, какой они имеют в федеральных. Если тот или иной термин может оказаться неясным для адресатов правовых норм, толковаться по-разному, то в тексте закона должно быть однозначно изложено его содержание, так как одна из проблем формирования непротиворечивой системы законодательства России порой заключается в терминологических противоречиях.

Не вызывает сомнения, что создание и развитие системы законодательства Российской Федерации, учитывающей национально-культурные и социально-экономические особенности различных регионов – одна из основных составляющих укрепления российской государственности.

Вместе с тем, признавая значимость закона как акта высшей юридической силы, нельзя впадать и в другую крайность. В средствах массовой информации, выступлениях политических лидеров и отдельных граждан высказывается множество идей и пожеланий о необходимости принятия региональных законов по огромному кругу вопросов.

И здесь нужно иметь в виду то, что законодатель должен не гнаться за количеством законов, а больше внимания обращать на их качество. К примеру, Госдума шестого созыва в свою последнюю сессию приняла больше всего законов за все время своей работы. В общей сложности в 2012–2016 годах в парламент было внесено 6012 законопроектов (в пятом созыве – 4390, в четвертом – 4808, в третьем – 4323, во втором – 4032). Принял шестой созыв Госдумы 1817 законов (пятый – 1608, четвертый – 1087, третий – 781, второй – 1045127.

В течение весенней сессии в 2019 году Государственной Думой было принято 325 законов. 280 из них направлены непосредственно на улучшение качества жизни, на решение проблем людей, защиту прав граждан. Несмотря на меньшее количество принятых законов в сравнении с предыдущим периодом, парламентарии были более социально ориентированы, а сами инициативы во многом посвящены решению действительно актуальных для российского государства проблем. Стержневым для законодателей, как и в предыдущие периоды, стали инициативы и поручения главы государства128.

Одной из основных задач на современном этапе является обеспечение согласованности законодательства субъектов и Федерации. В этом контексте слабая системность и существующая противоречивость федерального законодательства представляет серьезную проблему, и реализация вышеназванной задачи становится объективно еще более трудной. Законы субъектов Федерации не могут соответствовать двум противоречащим друг другу актам более высокого уровня. К сожалению, даже при вынесении Конституционным Судом решения о несоответствии федерального закона Конституции РФ в федеральные законы не всегда оперативно вносятся соответствующие изменения, о чем мы уже говорили выше. Законодательной работе субъектов Федерации мешает множественность регулирования одних и тех же ситуаций на федеральном уровне. Отрицательно сказывается изменчивость законов. Законы не могут оставаться неизменными вечно, но если они корректируются часто, с ними очень сложно согласовывать свое поведение.

На качество и эффективность закона влияет и состояние правовой науки в целом, и учет ее наработок при создании конкретного законопроекта. Очень важно, чтобы разрабатываемые законодателем и принимаемые в обществе идеи соответствовали определенным общим и частным целям конкретных нормативных предписаний. Если цели законодателем при разработке закона будут определены неверно, то результат их действия на практике будет неэффективным.

Эффективность правовой нормы может выражаться и за пределами общественной практики: в идеологическом, информационном и прочем воздействии на сознание людей.

На наш взгляд, важно обратиться к ошибкам, допускаемым в законотворческой деятельности. Представляя собой результат законодательного процесса, текст закона далеко не всегда являет идеал совершенства, хотя сложность правотворческой процедуры, несомненно, служит одним из условий подготовки и принятия качественного нормативного акта. Практически при подготовке каждого проекта законодатель сталкивается с проблемой перевода теоретических положений в нормативно-оценочные суждения о возможном и должном поведении субъектов права. Уже здесь закладываются элементы эффективности законодательного акта. И различные недостатки такого перевода квалифицируются в юридической литературе как законотворческие ошибки.

Во многих нормативных правовых актах можно найти примеры текстуальных конструкций, которые напоминают правовые нормы только внешне, так как привести их в действие крайне сложно. Нарушение элементарных требований нормативного построения приводит в ряде случаев к созданию статей закона, принятие или отмена которых не влекут за собой никаких последствий.

Таким образом, эффективность закона в стадии его разработки определяется не только его содержанием, но и формой, способом изложения нормативных установлений. Отступление при создании закона от требований законодательной техники, грамматики и формальной логики приводит к возникновению неясностей, пробелов, коллизий, что существенно снижает его качество и эффективность. Нельзя не учитывать и законотворческие ошибки (юридические, логические и грамматические).

Юридические ошибки считаются главными и представляют собой результат несоблюдения требований и правил непосредственно законодательной техники.

Логические ошибки в процессе правотворчества являются следствием несоблюдения принципов и законов формальной логики при подготовке и принятии нормативного правового акта. Наиболее типичные логические ошибки: логические противоречия, использование понятий не в соответствии с их общепринятым значением, нарушение соразмерности в опреде­лениях понятий, тавтология и другие.

Грамматические ошибки в процессе правотворчества возникают тогда, когда неверно применяется система морфологических категорий и форм, способов словообразования, синтаксических категорий и конструкций, если содержание правовой нормы устанавливается на основе анализа ее грамматического выражения в нормативном правовом акте.

Определенной гарантией подготовки качественного проекта является проведение его юридической (иной специализированной) экспертизы. Особенно большое значение экспертиза имеет для оценки качества проектов законов. Правовая экспертиза является составной частью нормотворческой деятельности и предполагает исследование проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия актам высшей юридической силы и предъявляемым к ним требованиям. Юридическая экспертиза осуществляется с целью выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Одно из требований антикоррупционной политики в России – антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Она рассматривается как важный инструмент создания законодательства, свободного от коррупционных рисков. Целью антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и их проектов коррупциогенных факторов и их последующее устранение. Субъектами проведения антикоррупционной экспертизы являются Прокуратура Российской Федерации Министерство юстиции РФ, федеральные органы исполнительной власти, иные органы, организации и их должностные лица129.

Правовую и антикоррупционную экспертизы не стоит разграничивать, а необходимо рассматривать параллельно. Как справедливо отмечает Е.-Д. С. Третьякова, практика показывает, что выявляемые в нормативных правовых актах факторы, способствующие проявлению коррупции, могут одновременно являться нарушением федерального законодательства и наоборот130.

Безусловно, высокое качество закона служит необходимой предпосылкой его успешного применения. Однако здесь многое зависит от социально-правовой активности субъектов правореализации и правоприменения, их правосознания и правовой культуры.

Усложнение социальных связей приводит к увеличению объемов правового регулирования. «Если законодатель теряет контроль за соответствующими процессами, способность управлять ими, – пишет Г.В. Мальцев, – он скорее всего получит переизбыток юридических норм со всеми вытекающими отсюда последствиями»131.

Наряду с недостаточностью конституционно-правового регулирования существует и другая проблема – перегруженность законодательства. В нормативных актах часто закрепляются правила, в которых отсутствует потребность: нефункциональные термины, определения, иные конструкции, делающие текст непонятным, неудобочитаемым для рядового пользователя правовой информации. Так, Лексин И.В., анализируя законодательство субъектов федерации в сфере административно-территориального устройства называет такие проявления избыточности правового регулирования: нормативное обозначение того или иного города как исторического центра субъекта федерации; включение в нормативные акты субъектов федерации их географических характеристик; упоминание в актах субъектов федерации советского законодательства, которым были учреждены данные субъекты федерации; наличие самоочевидных высказываний (например, что референдум субъекта федерации проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта федерации) и другие132.

Как известно, любой закон должен быть обращен к двум адресатам: во-первых, к обычному гражданину, во-вторых, к исполнителю. Для обычного гражданина закон является средством познания материи, своего места в соответствующих отношениях. Однако это совершенно не учитывает законодатель. К примеру, для конституционного права характерными становятся огромные по объему избирательные законы, акты о референдумах. «Разрастаются» и все более детализируются даже законы, которые традиционно были достаточно краткими и небольшими по объему: о политических партиях, о гражданстве, о правовом положении иностранных граждан. Достаточно очевидно, пишет С.А. Авакьян, что в этих актах чисто законодательная материя составляет не более 30 процентов, все остальное – это избирательные инструкции (чаще всего процедурные). Их надо читать тем, кто имеет непосредственное отношение к соответствующим избирательным действиям. В результате законы о выборах и референдумах стали недоступными (неусвояемыми) для рядовых граждан133. В качестве примера можно привести статью 89 ФЗ от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», закрепляющую методику пропорционального распределения депутатских мандатов. Еще один пример. В части 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»134 дан перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, который включает порядка 100 пунктов.

Следующий момент: соблюдение правил законодательной техники. Безусловно, правильное использование всех средств и приемов законодательной техники повышает качество содержания закона и, в конечном счете, играет существенную роль в обеспечении его реализации.

Законодательная техника является одной из составляющих законотворческого процесса, особым и важным компонентом методов познания. Содержание законодательной техники составляют определенные правила-требования подготовки законопроектов, которые можно разбить на три вида: 1) относящиеся к внешнему оформлению нормативных актов; 2) относящиеся к содержанию и структуре нормативных актов; 3) правила и приемы изложения норм права (язык нормативных правовых актов).

Понятие «законодательная техника» необходимо отличать от понятия «юридическая техника» Под по­нятием «техника» вообще подразумевается совокупность искусствен­ных средств и навыков по преобразованию тех или иных объектов действительности с определенными целями. В этом смысле техни­ка юридическая – все же техника, поскольку ее цель состоит в созда­нии правовых документов, что, разумеется, предполагает деятель­ность. Однако техническое здесь неотрывно связано с научным и не может существовать без научного. Научное (совокупность методов оформления правовых актов) и техническое (деятельность по их реа­лизации) – неразрывные составляющие юридической техники.

Как известно, высокое качество закона служит необходимой предпосылкой его успешного применения, и многое здесь многое зависит от социально-правовой активности субъектов правореализации и правоприменения, их правосознания и правовой культуры.

Обеспечению единства системы законодательства России способствует определенный уровень правосознания, грамотности населения, проживающего на территории Российской Федерации.. Чем выше уровень знания норм Конституции России, тем в большей степени позитивно будут оцениваться и соблюдаться обществом новые конституционные идеи наряду с теми, которые уже содержатся в Основном законе страны.

В науке давно обсуждается вопрос о том, что именно в отношении граждан к праву, закону кроются первопричины юридических коллизий, выражающихся в актах, действиях и т.п. Но и эти отношения, и правовые взгляды при всем их несовпадении могут быть условно разделены на две группы. Одна включает развитие теоретических взглядов, научно-правовых концепций и интерпретаций правовых процессов и явлений. Другая характеризуется уровнем обыденного сознания135.

Усиление контроля за соответствием вновь принимаемых, а также ранее принятых нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству является еще одним способом обеспечения единства системы законодательства России.

Как известно, важная роль в обеспечении единства правового пространства принадлежит правоохранительным органам. Особо следует отметить органы прокуратуры и Министерство юстиции РФ с его территориальными органами. Органы прокуратуры осуществляют общий надзор за исполнением законов органами законодательной (представительной) и исполнительной власти, управления и контроля, их должностными лицами, а также органами местного самоуправления.

Проблема обеспечения единства системы законодательства России является предметом пристального внимания Президента Российской Федерации и Совета Безопасности РФ. Успешное решение этой задачи органами государственной власти Российской Федерации призвано способствовать формированию сильного федеративного правового государства, обеспечению верховенства Конституции и законов, прав и свобод граждан.

Остановимся на роли президентской власти в формировании единого правового пространства. Конституционный статус Президента РФ дает ему возможность активно взаимодействовать со всеми властями федерального и регионального уровней, увязывая их усилия между собой. В соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а согласно частям 3, 4 этой же статьи, – определяет главные направления внутренней политики государства, представляет Россию внутри страны. Наконец, часть 1 статьи 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ на использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. федеральными и региональными органами государственной власти.

В Конституции Российской Федерации не содержатся нормы, прямо устанавливающие основания для федерального принуждения, который представляет собой установленное федеральной конституцией или законом право на вмешательство федерального центра в дела субъекта Федерации в случае нарушения его властями федеральной Конституции или федеральных законов, неподчинение законным требованиям федерального Правительства при нарушении прав человека. Вместе с тем, Конституционный суд Российской Федерации в своих Постановлениях признает существование федерального вмешательства в РФ. Конституция РФ содержит общие положения, открывающие возможность федерального вмешательства в дела субъектов РФ.

Конституция РФ содержит общие положения, которые указывают лишь на существование потенциальных возможностей вмешательства центра в дела регионов: Президент РФ как гарант Конституции РФ и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной власти на всей территории России (часть 1 статьи 78 Конституции РФ).

Среди форм формы федерального вмешательства, содержащиеся в федеральном законодательстве следует назвать прямое президентское правление и федеральная интервенция; досрочное прекращение полномочий (роспуск) высшего представительного (законодательного) органа власти субъекта федерации, отстранение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта федерации; приостановление действия нормативного акта органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и др.

Как видим, существующие сегодня в России меры федерального принуждения в зависимости от интенсивности их воздействия на субъекты Федерации можно условно разделить на две группы: меры превентивного характера и меры прямого принуждения.

К мерам превентивного характера отнесены наиболее мягкие способы воздействия федерального центра на субъект Федерации, имеющие своей главной целью указать субъекту Федерации на допущенные им нарушения федерального законодательства или предостеречь его от подобных нарушений в дальнейшем. Одной из этих мер, к примеру, является право Президента Российской Федерации приостанавливать своим указом действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе их соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, если данные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам, ее международным обязательствам, или нарушают права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 85 Конституции РФ).

Следующей превентивной мерой является право Президента РФ выносить предупреждение высшему должностному лицу или законодательному органу власти субъекта Российской Федерации. Само предупреждение не заключает в себе каких-либо карательных санкций, т.к. его главной целью является ликвидация нарушений федерального законодательства. Это своеобразная мера конституционно-правового пресечения.

Если меры превентивного характера не окажут должного воздействия на субъект Федерации, федеральный центр может использовать меры прямого принуждения, сопряженные с применением карательно-репрессивных санкций. Так, Президент России при наличии предусмотренных законом условий вправе инициировать процесс роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Ст. 19 Закона об общих принципах организации власти субъектов РФ предусматривает отрешение от должности Президентом РФ высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее выполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным законом.

В целях оказания помощи Президенту РФ в выполнении им конституционных полномочий создаются различные органы и назначаются должностные лица, среди которых важную роль играет институт полномочных представителей Президента РФ.

Благодаря учреждению института полномочного представительства Президента в федеральных округах удалось: организовать связь главы государства с субъектами Федерации, информирование Президента по всем проблемным аспектам взаимодействия органов государственной власти всех уровней и тем самым повысить эффективность их взаимодействия; вывести региональные подразделения федеральных структур из-под влияния органов власти субъектов Федерации; развить и повысить эффективность взаимодействия внутри страны в экономической, политической и других сферах на базе создания федеральных округов; повысить эффективность института федеральных инспекторов, выполняющих задачу связующего звена между полномочным представителем и субъектами Федерации; обеспечить единство правового пространства России.

С помощью института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах осуществляется контроль за исполнением федеральных законов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также за реализацией федеральных программ. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе вносит главе российского государства предложение о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Таким образом, информация, предоставляемая полномочным представителем Президента РФ, потенциально может служить основанием для применения, в отношении субъектов Федерации, как превентивных мер воздействия, так и мер прямого принуждения. Это напрямую сказывается и на состоянии законодательной системы. В результате она становится более интегрированной.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство РФ вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина136.

Для единства системы законодательства России очень важно, чтобы субъекты Российской Федерации не превышали своих законодательных полномочий и не планировали акты по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации. В этих целях Ю.А. Тихомиров предлагает выделить целую систему мер: четкое определение объема законодательного регулирования по линии субъектов РФ с учетом динамики общественных отношений; активное и целенаправленное использование законодательными органами субъектов РФ права законодательной инициативы на федеральном уровне (в том числе и совместно); согласование программ законодательной деятельности; одобрение Советом Федерации модельных законодательных актов для субъектов РФ – как «вслед» за федеральными законами, так и для их нормативной ориентации по предметам исключительной законодательной компетенции; систематический обмен правовой информацией, проведение консультативных семинаров и т.п.137

Следующим способом, обеспечения единства системы законодательства России, можно выделить создание единой интегрированной базы нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Важное направление работы по обеспечению единства законодательной системы – систематизация законодательства, его кодификационное и инкорпоративное упорядочивание, «уплотнение» и внутреннее сплочение. Названная работа ведет к увеличению числа внутрисистемных связей в законодательстве, а значит, – к его устойчивости. Систематизация законодательства предполагает выявление объективно складывающихся в нем структур, их уточнение, изменение при необходимости.

Одной из актуальных проблем, стоящей на пути достижения реального совершенствования деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации является проблема недостаточной урегулированности и организованности процесса подготовки рассматриваемых ими законопроектов и принимаемых законов. Особое значение в этой ситуации имеет на­учно обоснованное планирование регионального правотворчества. Планы позволяют придать законодательной работе системный характер, выделить в ней главные направления, обеспечить необходимые условия для научного прогнозирования эффективности новых законодательных решений.

На наш взгляд, правильно поступают те субъекты Федерации, которые нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой деятельности. Например, в регламенте Народного Хурала Республики Бурятия предусматривается, что работа Народного Хурала осуществляется по ут­вержденному им плану (статья 5). В статье 11 Закона Тверской области о нормативных правовых актах также предусматривается, что разработка их про­ектов осуществляется на плановой основе. Планированию работы по подготовке проектов законов и иных нормативных актов посвящена глава III Закона о нормативных правовых актах Воронежской области. Аналогичные нормы содержатся в законе Алтайского края «О правотворческой деятель­ности», Законе города Москвы «О законодательных актах городов Москвы», Законе Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Рес­публики Башкортостан» и в других актах субъектов РФ.

В рамках юридического, а именно – законодательного прогнозирования – должно развиваться и прогнозирование стабильности законодательства, т.е. установление прогноза того, насколько устойчив, неизменяем будет тот или иной закон (нормативный правовой акт), перспективы его изменения, каковы его возможные будущие состояния. Необходимо активизировать прогностическую деятельность государства на всех уровнях государственной власти. Цели юридического прогнозирования – обеспечение научного предвидения и динамики правовых состояний, т.е. меняющихся целей и уровней правового регулирования, и обеспечение оптимального правового воздействия на процессы, происходящие в обществе и государстве, исключение возможных отклонений и получение высоких конечных результатов138.

Как известно, эффективность деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти РФ очень во многом зави­сит от правильной организации законопроектной деятельности. Однако пока в этом направлении приходится констатировать наличие слишком многих недостатков. Снижают качество подготавливаемых про­ектов поспешность, слабость информационной базы, нехватка аналитиче­ских материалов и прогнозов, несогласованность между разными субъек­тами законодательной инициативы и разработчиками.

На наш взгляд, для преодоления отмеченного несовершенства законотворческого процесса, осуществляемого региональными парламентскими структурами, целесообразно внедрить в их деятельность комплекс мер, обеспечивающих рациональное планирование законодательной деятель­ности. Основными мерами, входящими в этот комплекс, могли бы быть следующие.

Во-первых, переведение законодательной деятельности региональных парламентских институтов на рельсы долгосрочных и краткосрочных программ. Законодательные (представительные) органы государственной вла­сти субъектов РФ могут утверждать ежегодные и перспективные про­граммы законодательных работ.

Во-вторых, введение четких, согласованных с Регламентами законодательных (представительных) органов субъектов РФ процедур участия в законодательном процессе органов исполнительной власти и др. Именно эти органы призваны готовить большую часть законопроектов. Особое внимание следует уделить процедуре использования права законодательной инициативы ее субъектами.

В-третьих, расширение информационной базы законодательной деятельности за счет подготовки аналитических, расчетных и прогнозных ма­териалов к законопроектам, более полного использования предложений научных институтов.

В-четвертых, поддержание регионального законодательства в «контрольном состоянии», предполагающем своевременную отмену и измене­ние устаревших актов.

В-пятых, придание законодательству в субъектах РФ характера доступности для обозрения и использования. В этом могли бы помочь специ­альные сборники законов, комментарии, пособия, иная правовая инфор­мация.

Кроме того, не вызывает сомнения тезис о том, что субъектам РФ при формировании собственных нормативных систем необходима четкая, обоснованная программа, которая бы давала конкретные ориентиры законодательной деятельности.

Однако на практике приходится с сожалением признавать, что реальная ситуация в сфере регионального законодательства зачастую складывается так, что во многих случаях планы законотворческой деятельности остаются лишь планами.

Таким образом, все эти, а также приведенные выше меры по обеспечению качественного юридического оформления принимаемых законода­тельным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов должны способствовать реальному повышению эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это позволит упорядочить нормотворческий процесс в субъектах Российской Федерации, что благоприятно скажется на всем правовом пространстве России.

Резюмируя вышесказанное, отметим, что важнейшими критериями законодательства становятся его соответствие долговременным целям и ценностям развития российского государства, обеспечение полноты и качества правового обеспечения проводимых в стране преобразований. Таким образом, проблемы обеспечения единства системы законодательства в современной России могут быть успешно решены только посредством продуктивной и целенаправленной работы по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности.

Глава 2.
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ЭЛЕМЕНТ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

2.1. Законодательство субъектов Российской Федерации как элемент единой системы отечественного законодательства: понятие и структура

Как мы уже отмечали, законодательство федеративного государства, которым является Российская Федерация, представляет собой единую систему, вне которой оно существовать не может, а законы субъектов Российской Федерации, являются его составной частью. В этом проявляется некая историческая преемственность, так как известная доля правотворческой самостоятельности (в рамках территориальной автономии) имелась в Российской империи.

Правовая система Российской империи «даже в отсутствие федерализации власти широко использовала практику автономного правового регулирования. Свои законодательные акты имели как национальные образования – Царство Польское, Отзейский край (Прибалтика), Финляндия, Бессарабия, – так и территориальные «русские» регионы (Сибирь)»139. По свидетельству С.В. Кодана, «в XIX веке правовая регуляция жизни России осуществлялась на уровнях общеимперского и регионального законодательства. Причем последнее во многом опиралось на обычное право, признаваемое государством в качестве источника норм при решении юридических дел. За пределы родовых органов управления коренными народами Сибири выносились лишь наиболее тяжкие уголовные преступления и ряд гражданских дел, по которым не было достигнуто приемлемое для сторон решение при рассмотрении спора в низших инстанциях (родах). Государством были предприняты попытки кодифицировать обычное право местного населения, что способствовало учету «степных законов» в разрешении дел государственными органами. При этом именно государство выступало инициатором кодификации и финансировало проведение соответствующих работ. Такая деятельность должна была способствовать интеграции обычно-правовых регуляций в законодательную систему России»140.

Однако уже в дореволюционный период – с середины XIX века – начинает складываться и постепенно укрепляться структурный перекос в здании общероссийской правовой системы – ее центрально–национальная полярность, в основном двухполюсное развитие правовых источников: жестко централизованного, правительственного и узконационального, во многом отчужденного от духовной сущности общественного правового уклада.

После Октябрьской революции 1917 года данный перекос, получивший законодательное закрепление, стал питательной средой для возникновения и укрепления кризиса советской государственности, что и привело, в последствии, к распаду СССР.

Проблема обеспечения единства cистемы законодательства в советское время остро не стояла, поэтому она не была предметом самостоятельных, развернутых изысканий, не порождала потребность выделения отдельного направления научных поисков и практических преобразований. В первые годы существования Советского государства не было, по сути, закона как особой устойчивой формы права. Конституция РСФСР 1918 года и Конституция СССР 1924 года предусматривали множественность законодательных органов. Декреты, резолюции и постановления отражали нечеткую структуризацию права. После первых конституций – РСФСР 1918 г., Союза ССР 1924 г. – появились акты о ВСНХ, о строительстве Советской власти в центре и на местах, о прокурорском надзоре, об отношениях между советскими республиками, положения о ЦИК СССР, о Совнаркоме СССР, О Верховном Суде СССР, акты о перевыборах советов, об отзыве депутатов.

В Конституции СССР 1936 года этот вопрос был решен иначе. Законодательные права предоставлялись только Верховному Совету СССР, Верховным Советам союзных и автономных республик. «Надо, наконец, покончить с тем положением, – заявил И.В. Сталин в докладе о проекте Конституции СССР 1936 года, – когда законодательствует не один какой-нибудь орган, а целый ряд органов, такое положение противоречит принципу стабильности законов. А стабильность закона нужна нам теперь больше, чем когда бы то ни было. Законодательная власть в СССР должна осуществляться только одним органов, Верховным Советом СССР»141.

К ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления (в области законности) Конституция СССР относила: контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций союзных республик с Конституцией СССР; установление основ законодательства о труде, о браке и семье; о судоустройстве и судопроизводстве, основ гражданского, уголовного и исправительно-трудового законодательства; законодательства о союзном гражданстве, законодательство о правах иностранцев, издание общесоюзных актов об амнистии (ст. 14 п. «г», «ф», «х», «ц», «ч», «ш»).

После принятия Конституции СССР 1936 г. и конституций союзных и автономных республик принимаются положения или иные акты о выборах, о государственном гербе, а с 1938 г. – законы о судоустройстве, о гражданстве.

Союзные республики, входившие в состав СССР, имели свои конституции, которые должны были соответствовать Конституции СССР.

Конституция СССР 1977 года, Конституция РСФСР 1978 года сыграли свою роль – в определенном смысле положительную и конструктивную – в социально-экономическом и политическом движении страны. Однако не следует предаваться иллюзиям: даже отражая благие намерения, наши конституции отнюдь не становились главным определяющим фактором развития общества и государства. К тому же объективные неувязки в создании концепций переплетались с субъективными моментами в методах руководства.

Приобрел остроту вопрос о развитии демократии, обеспечении политических прав граждан, в том числе в плане критических оценок существующей в стране системы. Попытки властей искоренять инакомыслие посредством высылки из страны диссидентов, их уголовного или административного наказания за так называемую антисоветскую деятельность, а то и помещение в психиатрические лечебницы, не нашли понимания у населения, а за рубежом вызвали резкое осуждение.

К середине восьмидесятых годов ХХ века произошла эволюция взглядов, которую можно выразить в следующих позициях:

– сначала говорилось, что мы строили не тот социализм, что настоящий социализм Сталин подменил удобной для себя моделью; потом – вначале робко, но постепенно и более смело стали высказываться утверждения, что у нас вообще никакого социализма и в помине не было, а 70 лет развития стали трагической исторической ошибкой;

– появились высказывания, сначала в прессе, а затем и официальные, что все это время наше общество и государство являлись тоталитарными, а истинной демократии мы никогда и не знали;

– в отношении статуса личности от критики отдельных моментов довольно быстро пришли к утверждению, что в стране до сих пор не было свободы личности, настоящих политических свобод и, прежде всего, свободы слова и печати; отсюда начался, образно говоря, полный «разгул свободы» средств массовой информации, а сами они стали претендовать на то, чтобы считаться «четвертой властью» в обществе и государстве;

– сначала появились осторожные высказывания о том, что нет необходимости партийного проникновения в любой производственный коллектив, общественное объединение, но постепенно стал звучать повторяющийся рефрен о том, что Коммунистическая партия узурпировала всю власть, превратилась в государственную (или надгосударственную) организацию, командовавшую всем в стране, опираясь на статью 6 Конституции, в отношении которой все явственнее становились призывы к ее исключению из Основного Закона;

– появился тезис о том, что развитие плановой государственной экономики привело страну к хозяйственному краху, что выход и спасение – в рыночной экономике;

– как в столице, так и в республиках стали звучать высказывания: наше государство, именуясь союзным и федеративным, на самом деле являлось гиперцентрализованным, не уважавшем права наций; выход из такой ситуации – в новой национальной политике и новой федерации;

– наконец, появился тезис: страна не имела настоящих парламентаризма и представительных органов власти народа, Советы были придатком КПСС, создававшем лишь видимость власти и демократии; главной задачей становится преобразование Советов в подлинно представительные учреждения.

Все эти оценки, конечно, не сложились в одночасье. Поэтому как изменения в обществе, так и конституционные реформы отражают ту гамму воззрений, которая имела место на момент принятия соответствующих решений142.

Конституция СССР 1977 года, в отличие от Конституции СССР 1936 года, не требовала полного соответствия конституций союзных республик Конституции СССР.

И лишь с середины 80-х годов начинает стремительно развиваться конституционное законодательство Союза ССР.

Первая союзная конституционная реформа приходится на 1 декабря 1988 года. Она выразилась в принятии Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах народных депутатов СССР143.

Первая конституционная реформа РСФСР состоялась 27 октября 1989 года. Были приняты Законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР144, о выборах народных депутатов РСФСР145. В значительной степени российские новшества стали отражением аналогичных союзных. Очередная российская конституционная реформа имела место 15 декабря 1990 г. Съезд народных депутатов принимает Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»146. Реформа была, весьма радикальной, как по характеру решений, так и по их направленности. Российские законодатели сделали первые шаги по исключению из конституционной материи и лексикона понятийного аппарата социалистической идеологической ориентации.

Так, в ряде статей об основных правах и свободах граждан сняты так называемые «идеологизмы», то есть указания на служение этих прав «интересам народа», целям «укрепления и развития социалистического строя», «коммунистического строительства» (статьи 37, 45, 48, 49). Статья 57 – об обязанности граждан соблюдать Конституцию и законы – скорректирована: на первое место поставлена Конституция РСФСР (ранее, конечно, СССР), добавлено указание на конституции и законы республик в составе РСФСР. Вместе с тем, исключены из круга норм, которые гражданин обязан соблюдать, «правила социалистического общежития», а также положение о том, что человек должен «с достоинством нести высокое звание советского гражданина». Из конституции исключена обязанность граждан «беречь и укреплять социалистическую собственность» (статья 59).

22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР принята «Декларация прав и свобод человека и гражданина»147. Она отразила новое видение конституционного статуса личности, не совпадающее с официально продолжающими действовать нормами Конституции РСФСР. В апреле 1992 года положения «Декларации» включаются в Основной Закон. Другим актом явился Закон о гражданстве, практически регулирующий все вопросы так, как это должно быть в независимом государстве.

Сокращается число категорий лиц, не участвующих в выборах. Согласно прежней редакции ст. 92 Конституции, этим правом не обладали лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы. Иначе говоря, это касалось не только отбывающих наказание, но и подследственных. Теперь в ст. 92 оставлена лишь первая группа – не участвуют в выборах лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда. Ранее была и такая категория не участвовавших в выборах, как «лица, находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения». Ее исключили из Конституции – лечение, даже принудительное, нельзя считать мерой наказания, к тому же лечебно-трудовые профилактории для страдающих хроническим алкоголизмом с этого времени начинают ликвидировать.

VII Съезд народных депутатов Российской Федерации принял Закон от 9 декабря 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России»148. Наряду с другими, было внесено изменение в ст. 7, в которой говорилось о том, что общественные объединения действуют в рамках Конституции и законов Российской Федерации, республик в составе РФ; было добавлено указание и на акты иных субъектов Российской Федерации, с которыми они теперь тоже должны считаться. Но более существенным явилось дополнение ч. 2 ст. 7: не допускалось создание общественных объединений (то есть партий, общественных организаций, движений), имевших своей целью не только насильственное свержение конституционного строя, но и «создание не предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации структур власти, незаконных вооруженных формирований».

Страна подошла к периоду демонтажа советского партийно-государственного строя. Стала складываться многопартийная политическая система, укреплялась самостоятельность местного самоуправления. И хотя лишь Конституция 1993 года прямо установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, уже с конца 80-х годов ХХ века они прямо не характеризуются как государственные органы. Важной гарантией действительности политических прав и свобод стали рассматриваться принципы федерализма, разделения власти, четко закрепленные в действующей конституции страны (ст. ст. 5, 10, иные). Наиболее бурное развитие получило законодательство о средствах массовой информации, закрепившее демократические принципы циркулирования массовой информации, в частности, отмену предварительной цензуры149.

Как известно, формально Россия стала именоваться федерацией только после распада Российской империи, однако фактически на протяжении нескольких десятилетий, по сути, представляла собой централизованное унитарное государство.

В советское время краевые, областные Советы народных депутатов не обладали законотворческими полномочиями и не осуществляли законодательную деятельность. Это право было предоставлено только автономным республикам, поэтому, в отличие от Советов народных депутатов краев, областей, Верховные Советы республик назывались законодательными органами.

Верховные Советы автономных республик принимали конституции республик, республиканские законы, самостоятельно определяли порядок формирования государственных органов.

Трансформация представительных органов краев и областей Российской Федерации в законодательные осуществлялась в процессе выравнивания правового статуса субъектов Федерации. 5 марта 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации»150. В этом Законе краевой, областной Советы народных депутатов были определены как представительные органы государственной власти соответственно края, области. Актами краевого, областного Совета являлись его решения, а не законы.

В Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 г., также не было зафиксировано право краев и областей осуществлять законодательную деятельность. В протоколе к Федеративному договору их представители обратились к Верховному Совету РФ с просьбой повторно «рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях»151.

В период, предшествовавший принятию новой российской конституции, серьезное влияние на выравнивание правового статуса субъектов Российской Федерации в части наделения представительных органов краев и областей законодательными полномочиями оказали нормативные акты Президента Российской Федерации. В Указе Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и местного самоуправления»152 отмечалась необходимость реформирования органов представительной власти в соответствующих субъектах Российской Федерации в целях обеспечения принципа народовластия и реализации принципа разделения властей. Значительным шагом вперед являлся Указ Президента РФ от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» и утвержденное данным Указом Положение «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»153 с последующими изменениями и дополнениями внесенными в него Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О действии законодательства Российской Федерации об организации государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации»154.

Согласно указанному Положению представительный орган соответствующего субъекта Федерации был наделен правом принятия законов и соответственно именовался уже не только представительным, но и законодательным органом155.

Принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации ознаменовало конституционное закрепление основных принципов российского федерализма.

Крупные перемены происходят в структуре федерального законодательства, которое в прошлые десятилетия характеризовалось унитарными признаками. Конституция РФ 1993 года несколько по-иному расставила акценты в вопросе построения и функционирования федеральной структуры законодательства. В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ, конституционные нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России не должны противоречить ее конституции. Значение свойства верховенства Конституции РФ с точки зрения ее воздействия на региональную законотворческую деятельность определяется особым статусом Конституции РФ как отправного и приоритетного источника всего национального законодательства. Это один из существенных аспектов правового суверенитета государства. Все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Из верховенства Конституции вытекает необходимость осуществления государственных мер в целях для ее защиты. Конституция РФ в силу ее верховенства, устанавливает общие принципы формирования и действия всей системы законодательства страны, включая законодательство субъектов Федерации156.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Любые отступления от принципа верховенства закона в системе нормативных правовых актов ведет к нарушению, закрепленного конституцией полновластия народа.

Конституция имеет высшую юридическую силу, которая определяется степенью ее обязательности. Конституция возглавляет пирамиду нормативно–правовых актов в стране, является Основным Законом. Н.С. Бондарь пишет, что «Основной закон является конституирующим актом в отношении всей системы государственности и всей ее правовой системы, включая субъекты Российской Федерации, их конституции (уставы), равно как и муниципальные образования с их уставами»157. Ни один федеральный закон или нормативно–правовой акт не может противоречить Конституции РФ. Если все же такие случаи возникают, то действует Конституция РФ. Контроль за соответствием Конституции всех других актов осуществляет Конституционный Суд (ст. 125). Решение Конституционного Суда окончательно и обжалованию не подлежит.

Нормы Конституции РФ имеют прямое действие. Это закреплено в ст. 15 Конституции. В ст. 18 Конституции РФ установлено, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

В Российской Федерации наряду с федеральной Конституцией действуют основные законы субъектов федерации. Федеративная природа современной России обусловливает существование наряду с Федеральной Конституцией основных законов ее 85 субъектов. Это конституции 22 республик в составе Российской Федерации (Башкортостан, Мордовия, Республика Крым и др.), 63 устава – краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Особенность конституций (уставов) субъектов Российской Федерации находит свое отражение в конституционной практике, признающей, что конституции (уставы) находятся в особой правовой взаимосвязи с Федеральной Конституцией158.

Прежде всего, федеральная Конституция устанавливает формы, в которых должны приниматься основополагающие для субъектов Федерации акты. Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, республика имеет свою конституцию, а край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ имеет свой устав. Может возникнуть вопрос, почему в республиках принимаются конституции, а в краях, областях, городах федерального значения и автономных образованиях уставы. Это объясняется предысторией развития субъектов Российской Федерации и их разным правовым статусом.

Республики в составе России (в прошлом автономные республики в составе РСФСР) всегда признавались государствами (хотя и не суверенными) и как таковые принимали собственные конституции.

Другие субъекты РСФСР – края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа – являлись административно-территориальными единицами высшего звена и своих основных законов не имели. Сейчас действующая Конституция России признает их субъектами Федерации, государственными образованиями, конституционно-правовой статус которых определяется федеральной Конституцией и их собственными основными законами, именуемыми конституциями (уставами).

Тем самым, на органы государственной власти субъектов Федерации, прежде всего законодательные, возложена обязанность по принятию правовых актов в форме соответственно конституции и устава. Конституции и уставы субъектов Федерации имеют высшую юридическую силу в системе регионального законодательства. Это закреплено в конституциях: Карелии (ст. 5), Татарстана (ст. 24); уставами Алтайского (ст. 2), Красноярского (ст. 7), Приморского (ст. 17), Ставропольского (т.11) краев; Архангельской (ч. 1 ст. 2), Воронежской (Преамбула), Тверской (ст. 12) областей; Еврейской автономной области (ст. 1); Ненецкого автономного округа (ст. 4) и др.

В целом орган законодательной власти любого субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации; принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему; утверждаются бюджет субъекта; устанавливает порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, порядок взимания налогов и сборов, установление которых относится к ведению субъекта, порядок управления и распоряжение собственностью субъекта; порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; устанавливает систему исполнительных органов государственной власти субъекта; устанавливает порядок назначения и проведения референдума субъекта; утверждает порядок заключения и расторжения договоров субъекта; определяет порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта); устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения; утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта; устанавливаются порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.

Перечень перечисленных выше полномочий во всех конституциях и уставах конкретизирован и изложен более подробно. Практически все конституции (уставы) содержат подробный перечень полномочий, которыми наделяется орган законодательной власти субъекта. Исключение составляют немногие конституции (уставы), в которых компетенция законодательного органа излагается в общем виде (например, ст. 16 Устава Пермского края содержит подробное регулирование – законодательное собрание принимает Устав Пермского края, вносит в него изменения и дополнения, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Пермского края и предметам ведения Пермского края и предметам совместного ведения Российской Федерации и Пермского края в пределах полномочий Пермского края, осуществляет полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим уставом и законами Пермского края). Также исключительными являются конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, использующие отсылочную норму (ст. 39 Устава Челябинской области и др.)159.

Из Конституции Российской Федерации не следует, что конституции субъекта РФ обладают большей юридической силой, нежели устав. Конституция РФ уточняет лишь способ принятия устава. Так, согласно ч. 2 ст. 66 он принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. Для конституций республик такое ограничение не предусмотрено. В Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подп. «а» п. 1 ст. 5) лишь указано, что конституция и поправки к ней могут приниматься не только законодательным органом республики, но и в ином порядке, если таковой установлен конституцией. Какие еще существуют отличия? Во-первых, часть 2 ст. 68 Конституции РФ закрепляет право республик устанавливать собственные государственные языки. Во-вторых, Конституции РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ обеспечения соответствия Конституции РФ и федеральным законам только конституций и законов, но не подзаконных актов республик. В отношении краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов указывается на обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам уставов, законов, а также иных нормативных правовых актов этих субъектов РФ (курсив мой. – В.Л.). (пункт «а» части 1 статьи 72).

Сфера законодательного регулирования, осуществляемого в субъекте РФ, довольно обширна и определяется, как мы уже отмечали, прежде всего, федеральной Конституцией. Законы субъекта принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерацией и субъектов РФ, предусмотренным ст. 72 Конституции РФ, и по предметам исключительного ведения субъектов РФ, предусмотренным ст. 73 Конституции РФ. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъекта РФ, принимаемого в рамках ст. 71,72 и 73 Конституции РФ, регулируются ст. 76 Конституции РФ.

В части 3 статьи 11, в статьях 71–73, 76 Конституции РФ установлены: принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, сферы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов, виды правовых актов, являющихся формой реализации таких полномочий, и их соотношение160.

Сама формулировка статьи 76 Конституции не препятствует федеральному законодателю принимать сколь угодно подобные законы, оставляя для регламентации законодателя субъекта лишь частности. Приведем лишь один пример. Конкретизация на федеральном уровне такой сферы совместного ведения, как установление общих принципов налогообложения и сборов на территории РФ (пункт «и» части 1 статьи 72), в свое время потребовала принятие Налогового кодекса. А ведь общие принципы налогообложения должны получить свое законодательное развитие и на уровне субъектов РФ, не говоря уже собственно о регулировании налогообложения в соответствии с этими общими принципами.

Действие Федеральных законов, распространяясь на всю территорию РФ, обеспечивают единообразное регулирование общественных отношений и одновременно входят в систему законодательства субъекта Федерации, действуя в его правовом пространстве. В то же время субъектам Российской Федерации необходимо обеспечить реальную самостоятельность их нормативно-правовых актов, изданных в рамках предметов ведения, которые относятся их исключительной компетенции.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные законы о правовых актах субъектов Российской Федерации. Наименования таких законов различны. Так, например, в Калужской области такой закон называется «О нормативных правовых актах органов государственной власти Калужской области»161, в Новосибирской – «О нормативных правовых актах Новосибирской области»162, в Орловской – «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области»163, в Волгоградской – «О законах и иных областных нормативных правовых актах»164. Аналогичные законы действуют в Республике Адыгея, Краснодарском крае, Астраханской, Волгоградской и в ряде других субъектах РФ. В Чукотском автономный округе действует кодекс «О нормативных правовых актах Чукотского Автономного округа»165.

Всем региональным основным законам, как и федеральной Конституции, присущи однотипные черты и юридические свойства. Это: учредительный характер; нормативность; легитимность; реальность; прямое действие; верховенство в региональной правовой системе; программность; преемственность; стабильность; юридическая база текущего регионального законодательства; наивысшая степень правовой защиты166. Конечно, это не означает, что некоторые черты и свойства конституций и уставов субъектов Федерации абсолютны. В реальной жизни они могут быть «скорректированы» и приведены в соответствие с федеральными законами и решениями Конституционного Суда РФ. К примеру, в постановлении от 22 января 2002 г. Конституционный Суд РФ признал ряд положений Конституции Республики Татарстан не соответствующими Конституции РФ167. Следовательно, выделяя такое свойство как «верховенство в региональной правовой системе» конституции (устава) все же следует иметь верховенство Федеральной Конституции в силу безусловной первичности ее положений.

В ряде субъектов РФ имеются главы, регулирующие взаимодействие высших органов государственной власти: гл. 6 Устава Архангельской области – «Взаимодействие Областного Собрания и Губернатора Архангельской области, Правительства Архангельской области»; гл. 8 Устава (Основного закона) Оренбургской области – «Взаимодействие Законодательного Собрания, Правительства области и органов местного самоуправления»; гл. 6 Устава Псковской области – «Взаимодействие Областного Собрания, администрации области и органов исполнительной власти области» и др. Таким образом, конституции и уставы субъектов РФ служат основой региональной правовой системы.

Следует особо отметить, что конституция (устав) обладает верховенством только в пределах границ территории соответствующего субъекта. Указанное утверждение нашло свое отражение в позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой положения актов субъектов Российской Федерации о высшей юридической силе их конституций (уставов) противоречит Конституции Российской Федерации до тех пор, пока не будет сделана оговорка об их высшей юридической силе только в пределах территориальных границ данного субъекта168.

Эти важные положения закрепляются на конституционном (уставном) уровне. Так, ст. 74 Устава Ростовской области закрепляет: «Законы и решения, принятые Законодательным Собранием, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия на территории Ростовской области действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и законом (решением) принятым Законодательным Собранием по вопросам собственного правового регулирования, действует областной закон (решение)».

Как и Конституция России, все конституции и уставы субъектов Федерации являются нормативно-правовыми актами прямого действия. Нормы о прямом действии содержатся в конституциях: Адыгеи (п. 2 ст. 6), Башкортостана (ст. 14), Ингушетии (ст. 7), Калмыкии (ст. 2). Мордовии (ст. 4), Хакасии (ст. 4); уставах Алтайского (п. 1 ст. 2) и Краснодарского (ст. 57) краев, Кемеровской (ч. 4 ст. 1) и Тамбовской (ч. 2 ст. 1) областей; г. Санкт-Петербурга (ст. 5), Еврейской автономной области ( ст. 1), Ненецкого (Преамбула) и Ямало-Ненецкого (п. 2 ст. 16) автономных округов и т.п.

Прямое действие региональных основных законов пересекается с прямым действием федеральной конституции. Приоритет федеральной Конституции неоспорим. Федеральные нормативные правовые акты принимаются по вопросам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов. Их действие не может быть приостановлено субъектами Федерации. Что же касается предметов исключительного ведения субъектов, акты, принятые по этим вопросам, имеют в регионах высшую юридическую силу169.

Исходя из такого разделения, в применении Конституции РФ следует опираться на такие постулаты: конституции и уставы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ, не могут ей противоречить; если субъект вторгся в компетенцию РФ, это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ; если РФ вторглась в компетенцию субъекта Федерации, это также противоречит Конституции РФ, и надо отменить федеральный акт.

Всеохватывающий характер и непосредственное действие конституционной регламентации в регионах проявляется в том, что предписания их основных законов общеобязательны для граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории субъекта Федерации. Нормы региональных конституций и уставов обязательны для исполнения органами публичной власти, их должностными лицами, представителями неправительственных объединений. Лица, нарушившие региональные правовые нормы, несут юридическую ответственность по действующему законодательству. Физические и юридические лица вправе обращаться в государственные, в том числе судебно-прокурорские органы, муниципалитеты, непосредственно ссылаясь на нормы конституций и уставов субъектов Федерации. Всем участникам правоотношений обеспечивается защита от произвола и правонарушений.

Конституции и уставы субъектов Федерации – органическая структурная составная часть единой системы конституционно-правового законодательства России. Совокупность действующих основных законов – Конституции Российской Федерации, конституций и уставов ее субъектов – образуют конституционную систему России. В.А. Ромашов и С.Л. Сергевнин полагают, что единственно возможным подходом к структурной идентификации системы регионального законодательства является «непосредственная включенность (интегрированность)» последней в единую законодательную систему федерации. Это принципиально важно, ибо иной подход, утверждающий изолированность либо недопустимо высокий уровень автономии региональной законодательной системы, по сути, ставил бы под сомнение обоснованность существования самого федеративного государства170.

Среди правовых актов, принимаемых в субъектах федерации, важное значение имеют законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Как мы уже отмечали, право на принятие своих законов субъекты Федерации получили не так давно. Поэтому вполне понятен интерес исследователей к изучению этого нормативного акта. Что же представляет собой закон субъекта Российской Федерации?

Выработка дефиниции понятия «закон субъекта Российской Федерации» в значительной степени осложняется отсутствием законодательного определения этого понятия на федеральном уровне. Представление о региональном законе формируется преимущественно на основе анализа отдельных норм Конституции Российской Федерации, актов федерального законодательства, материалов судебной практики, а также регионального законодательства171.

Т.А. Доценко понимает под законом субъекта Российской Федерации нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерацией и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта Российской Федерации по основным вопросам государственного, экономического и социального развития, находящимся в ведении субъекта Федерации172.

По мнению Ж.С. Жайкбаева, закон субъекта Российской Федерации – это юридический акт, принимаемый народом непосредственно либо правотворческим органом субъекта Российской Федерации, уполномоченным на это, в соответствии с установленным регламентом, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни субъекта Российской Федерации173.

С.В. Бошно под законами субъектов Российской Федерации понимает нормативные правовые акты, принимаемые региональным парламентом в соответствии с Федеральной Конституцией и федеральными законами, уставом, конституцией субъекта Российской Федерации, которые регулируют основные вопросы государственного, социального и экономического развития, относящиеся к совместному федеральному и региональному ведению либо к исключительному ведению субъектов Федерации174.

С.Б. Сафина рассматривает региональный закон как нормативный правовой акт особого рода, особой содержательной правовой природы, принимаемый на референдуме или региональным парламентом по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни, требующим устойчивого правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации175.

По мнению Т.А. Золотухиной, закон субъекта Российской Федерации (региональный закон) есть нормативно-правовой акт, юридическая сила которого производна от юридической силы Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принятый либо представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном особом порядке, не подлежащий отмене никаким органом государственной власти субъекта Российской Федерации, за исключением органа, принявшего закон, либо непосредственно населением субъекта Российской Федерации путем прямого волеизъявления граждан (референдума субъекта Российской Федерации) и направленный на регулирование социально значимых, устойчивых общественных отношений, подлежащих правовому регулированию на уровне субъекта в соответствии с принципами и порядком разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и регионами России (субъектами Федерации)176.

В.С. Ульихин считает, что закон субъекта Российской Федерации – это нормативный правовой акт, принятый в соответствии со строго формализованной процедурой специальным субъектом, обладающий большей юридической силой в системе правовых актов субъекта Российской Федерации, действующий в пределах его границ, отражающий консолидированную волю субъектов, способных влиять на региональный законотворческий процесс, и регулирующий общественные отношения, входящие в предмет регионального законодательного регулирования с учетом принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами177.

Е.А. Ершова полагает, что в определении понятия «закон» должны быть включены: указание «нормативный правовой акт» (родовое понятие), объект правотворчества, соотношение с формами российского и международного права, установление предмета правового регулирования178.

Внимательный анализ приведенных выше определений понятий «закон субъекта» на наш взгляд друг другу в принципе не противоречат. Каждый из авторов в сформулированную им дефиницию вкладывает, на его взгляд, важные признаки, позволяющие показать свое видение исследуемого понятия. Поэтому мы не видим смысла их рассматривать, поскольку все приведенные выше определения достаточно подробно проанализированы в диссертационном исследовании В.С. Ульихина179, в котором он предпринял анализ их сильных и слабых сторон, показав их достоинства и недостатки.

В законодательстве субъектов РФ также содержаться нормы, в которых дается понятие «закона». Например, в Марий Эл под законом понимается нормативный правовой акт, регулирующий наиболее важные стороны государственной и общественной жизни Республики Марий Эл180, а в Северной Осетии – Алания – нормативный правовой акт, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, регулирующие экономические, политические, культурные и иные общественные отношения в республике181.

В Томской области под законом понимается принятый Законодательной Думой Томской области или населением на областном референдуме в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и Уставом (Основным Законом) Томской области нормативный правовой акт, регулирующий наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения182.

В Калужской области под законом понимается нормативный правовой акт, принимаемый Законодательным Собранием, обладающий наибольшей юридической силой в системе нормативных правовых актов Калужской области183. Законодатель Краснодарского края прибавил к названным выше признакам принятие закона в соответствии с установленной процедурой, а также возможность его принятия путем непосредственного волеизъявления населения184. Законы Новосибирской185, Воронежской областей186, Республики Башкортостан187 содержат в себе такой признак закона, как регулирование наиболее значимых, устойчивых общественных отношений. Так, например, в Томской области под законом понимается принятый Законодательной Думой Томской области или населением на областном референдуме в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и Уставом (Основным Законом) Томской области нормативный правовой акт, регулирующий наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения188.

В юридической литературе выделяются и другие признаки регионального закон – стабильность, фундаментальность, как правило, продолжительный срок действия, самостоятельность и др.

Следует согласиться с В.С. Ульихиным, что «отсутствие того или иного признака закона в его определении отнюдь не означает, что они не свойственны данному виду актов. Как правило, они предусматриваются в других структурных единицах закона, регулирующего общественные отношения в области региональных нормативных правовых актов. Такую конструкцию, по его мнению, нельзя признать успешной, ведь определение регионального закона должно содержать в себе все его сущностные признаки»189.

В юридической литературе справедливо обращается внимание на то, что в настоящее время в России сложилась такая разновидность законов, как персональные. Персональные законы существуют не только на уровне Российской Федерации, но и в ее субъектах, причем в последних они практикуются более широко. В качестве примера можно привести закон Пермской области от 6 сентября 1999 г. № 608-91 (редакция от 23.12.2004) «О материальном обеспечении семьи умершего депутата Законодательного Собрания Пермской области 1 созыва Зайцева Н.В.»190, закон Красноярского края № 20-5087 от 21 сентября 2006 г. «О материальном обеспечении заслуженного тренера РСФСР по баскетболу Репиты В.В.»191, закон Курганской области от 2 июля 2002 г. № 201 (редакция от 04.12.2003) «О доплатах к трудовым пенсиям несовершеннолетним детям Малахова А.Б. – умершего депутата Курганской областной Думы, а также гражданам, имеющим особые заслуги и внесшим большой вклад в развитие области» (в данном законе поименно перечислены лица, внесшие большой вклад в развитие области, и установлены конкретные суммы доплат)192. В Калининградской области приняты и действуют персональные законы, касающиеся назначения ежемесячных пособий вдовам умерших первых лиц области193. Отличительной чертой данных законов является именно персональность: направленность не на установление каких-либо юридических норм, а на правовое обеспечение конкретных физических лиц194.

В иерархии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации следует выделить подзаконные нормативные акты. Конституция РФ 1993 года не употребляет прилагательное «подзаконный» в сочетании со словами «нормативный правовой акт» Однако, как отмечает А.А. Зелепукин, – анализ ее статей показывает, что термин «подзаконные» применим для обозначения всех остальных, кроме собственно законов, ступеней иерархической структуры законодательства195. Данный вывод можно сделать на основании ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, где указывается, что «Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации», кроме этого, в ч. 1 ст. 15 упоминается о законах и иных нормативных актах, принимаемым в РФ. Подзаконным является акт, изданный на основе закона.

Термин «подзаконные акты» в конституциях (уставах) встречается крайне редко. Обычно к ним относят: акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; акты высшего органа исполнительной власти; акты законодательного органа субъекта Российской Федерации; акты избирательных комиссий. Например, в ст. 80 Конституции Саха (Якутия) закреплено: «Правительство Республики Саха (Якутия) издает постановления, распоряжения и иные подзаконные акты». Конституция не разъясняет, в чем состоит особенность подзаконных актов, не определена их юридическая сила, а указана только форма и территория, на которую распространяется их действие. «В осуществлении своих полномочий Президент Саха (Якутия) издает указы и распоряжения, обеспечивает их исполнение на всей территории Республики Саха (Якутия)» (ст. 73). Аналогичная норма содержится, к примеру, в Законе Хабаровского края «О Правительстве Хабаровского края». Согласно ст. 15 Губернатор края издает постановления и распоряжения. Указы и распоряжения, как виды правовых актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предусмотрены в республиках: Саха (Якутия), Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртская, Чеченская, Чувашская, Калмыкия; в городе Москве, Красноярском крае, Ростовской, Владимирской, Ивановской, Кировской, Омской; Оренбургской, Орловской, Курганской, Нижегородской, Свердловской, Смоленской областях. Постановления и распоряжения как виды правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ предусмотрены в Республике Хакасия, Санкт-Петербурге, Еврейской автономной области. В Ханты-Мансийском автономном округе, В Ставропольском, Алтайском, Краснодарском, Приморском и Хабаровском краях; В Челябинской, Читинской, Волгоградской, Костромской, Магаданской, Рязанской, Саратовской, Томской, Тульской, Московской, Мурманской, Новосибирской, Пензенской, Сахалинской, Тверской, Тюменской, Ульяновской областях.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Они регламентируют общественные отношения, рассчитанные на длительное или постоянное применение, и адресованы неопределенному кругу лиц. Постановлениями могут быть утверждены положения, правила, регламенты, которые принимаются (или утверждаются) органами государственной власти в пределах предоставленной им компетенции. В соответствии с федеральным законодательством в форме постановления оформляется решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В некоторых субъектах предусматривается возможность принятия не содержащих юридических предписаний заявлений и обращений (Красноярский край), либо упоминаются только указы (Новгородская область), либо предусмотрено издание постановлений, а по вопросам деятельности администрации и иных органов исполнительной власти – распоряжений (Ярославская область), либо предусматривается только подписание актов высшего исполнительного органа государственной власти без издания собственных актов (Амурская, Тамбовская, Псковская области) и другие варианты196.

Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений. Распоряжение, как правило, носит индивидуальный характер и направлено на организацию той или иной стороны деятельности самой администрации и ее органов (должностных лиц). Распоряжением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации могут обнародоваться законы субъекта Федерации.

Акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации издаются в форме постановлений. В отличие от постановлений высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, постановления законодательного органа подразделяются на носящие нормативно правовой характер и не носящие нормативно-правовой характер197.

Федеральное законодательство и акты самих субъектов допускают договоры субъектов с органами власти Федерации и иных субъектов. Как известно, справедливо отмечает С.М. Шахрай, в Конституции Российской Федерации нет прямого ответа на вопрос о соотношении федеральных законов, договоров и законодательства субъектов Российской Федерации в разграничении предметов ведения и полномочий198. В 2003 году федеральный законодатель восполнил этот пробел, указав, что «договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий» (п. 9 ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ).

Некоторые особенности имеет система законодательства в сложноустроенных субъектах РФ. Исследование уставов таких субъектов Российской Федерации как, Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, показывает, что в них закрепляются нормы, регулирующие принятие совместных нормативных правовых актов законодательными и исполнительными органами государственной власти. Согласно ст. 18 ч. 3 Устава Тюменской области органы государственной власти области и автономных округов осуществляют совместную подготовку и принятие нормативных правовых актов области по вопросам защиты прав и свобод граждан, борьбы с правонарушениями, функционирования систем жизнеобеспечения, по вопросам административно-территориального устройства, местного самоуправления, затрагивающих интересы всего населения области, включая автономные округа.

Законы и иные нормативные правовые акты автономных округов не могут противоречить положениям Устава области, договорам между органами государственной власти области и автономных округов, нормативным правовым и ненормативным правовым актам областных органов государственной власти, принятым в пределах полномочий, отнесенных к их ведению договорами между органами государственной власти области и органами государственной власти автономных округов, а также полномочий, делегируемых органами государственной власти автономных округов.

Таким образом, «вполне реально, что в сложноустроенном субъекте в систему законодательства, – как полагает В.И. Ульянов, – будут входить Устав, законы субъекта и совместные законы, принимаемые с участием органов государственной власти входящих субъектов Федерации»199.

Как видим, под совместными законами в данном случае понимаются законы, принимаемые с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в рассматриваемой ситуации органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов).

Допустимо также, что законы сложноустроенного субъекта могут распространяться на входящий субъект. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о толковании части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации указал на то, что при реализации избирательных прав населения автономного округа по выборам органов государственной власти сложноустроенного субъекта, если субъекты не заключили договор о конкретизации условий и порядка формирования органов власти, то при отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области200.

«Указанные особенности в статусе сложноустроенного субъекта, – по справедливому мнению В.И. Ульянова, – указывают на наличие отличительных признаков от других видов субъектов Российской Федерации, что не противоречит Конституции России, так как учитываются сложившиеся традиции и специфика государственного правового регулирования в сфере федеративных отношений, Конституция Российской Федерации допускает особенности конституционно-правового регулирования статуса отдельных субъектов Федерации»201.

В некоторых субъектах Российской Федерации приняты нормативно-правовые акты в форме кодексов. Например, в Краснодарском крае и в Волгоградской области действуют свои Градостроительные кодексы, в Волгоградской области, кроме того, кодекс об административной ответственности. В Санкт-Петербурге принят и действует Социальный кодекс, устанавливающий как общие принципы социальной защиты, социальной поддержки на территории Санкт-Петербурга, так и конкретные механизмы, институты социального гарантирования, дифференцированно применяемые в отношении отдельных категорий граждан202.

Подводя итоги вышесказанному, следует подчеркнуть, что законодательство предстает системой, творимой, изменяемой, перестраиваемой множеством разных субъектов, часто относительно независимых друг от друга. Следует также указать, что федеративная структура как способ деления законодательства по субъектам правотворчества трех политико-территориальных уровней (Российская Федерация – субъекты Федерации – муниципальные образования) дополняется выделением в законодательстве секторов, входящих в круг правотворческих полномочий отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

В описанных условиях, чтобы сохранить единство и целостность, законодательная система предрасположена к формированию внутри себя внутренней иерархии актов по видам, по субъектам их принятия, по важности общественных отношений, регулируемых актами, составляющими законодательство. Следовательно, иерархическая структура законодательства в значительной мере направлена на решение внутренних задач, присущих законодательству как системе. Она призвана упорядочить, адаптировать к особенностям законодательной системы ту сложность, что привносят в нее предмет правового регулирования и активность субъектов правотворчества.

2.2. Особенности классификации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Одним из важнейших элементов правовой системы является совокупность действующих нормативных актов. Конституция РФ в ряде статей устанавливает различные виды нормативных актов, входящих в эту систему: «Конституция», «закон», «устав», «указ», «постановление», «распоряжение».

Правовые акты субъектов Российской Федерации по видам сходны с актами, перечисленными в федеральной Конституции. Однако они отличаются по объему и методам регулируемых ими отношений, по структуре актов, их содержанию и кругу адресатов, к которому они обращены.

Важнейшим структурным элементом правовой системы федеративного государства является конституционное законодательство, фундамент которого образуют основные законы федерации и субъектов. Совокупность действующих основных законов – Конституции Российской Федерации, конституций и уставов ее субъектов – образуют ее конституционную систему России, т.е. основу правовой системы государства. Безусловно, центральным звеном, фундаментом этой системы является Конституция РФ, которая обладает высшей юридической силой и прямым действием и применяется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15).

Как мы уже отмечали, в любой системе существует определенная иерархия ее структур, что выражается в требовании непротиворечивости конституций (уставов) субъектов Российской Федерации Федеральной Конституции.

Фундаментальное значение для разрешения проблемы их соотношения, как справедливо считает С.А. Авакьян, имеют:

во-первых, принцип приоритета в регулировании общественных отношений в федеральной конституции, состоящий в том, что РФ в своей Конституции либо регулирует общественные отношения, либо отказывается это делать и прямо (или же фактом отказа) передает их регулирование субъектам;

во-вторых, общий принцип верховенства федеральных актов – в ч. 2 ст. 4 Основного закона России Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

в-третьих, принцип разграничения компетенции между РФ и субъектами устанавливается в Федеральной Конституции посредством выделения трех групп вопросов – федерального ведения, совместного ведения и ведения субъектов РФ;

в-четвертых, введение конституционного принципа субординации актов: по первой группе вопросов действуют только федеральные акты; по второй группе вопросов действуют и акты РФ, и акты субъектов; по третьей группе вопросов действуют лишь акты субъектов РФ. Соответствующие акты субъектов не могут касаться первой группы вопросов. Во второй группе акты субъектов должны соответствовать федеральным законам в сферах совместного ведения. Соответственно, РФ не должна вторгаться в те вопросы, которые отданы субъектам в сфере совместного ведения и принадлежат им в сферах собственного ведения203.

На территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти, которая упоминается в ст. 73 Конституции РФ применительно к полномочиям субъектов РФ, обладает Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти. Субъекты РФ обладают лишь полномочиями государственной власти по предметам их ведения, а также совместного ведения. Принцип единства государственной власти, о котором мы уже упоминали, нашел отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № П-2 «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации204 и от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области»205.

Важнейшей новеллой Конституции РФ является положение о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в развитие которых установлены пределы действия, как федеральных законов, так и законов субъектов Федерации. Федеральное законодательство закрепляет и юридическую силу актов субъектов федерации и их соотношение с федеральными (ст. 76). Во-первых, по предметам, составляющим исключительное ведение Российской Федерации, высшей юридической силой обладают федеральные законы. Во-вторых, федеральные законы имеют высшую юридическую силу, если они приняты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Федеральные законы, принятые предметам ведения Российской Федерации и субъектов Федерации имеют прямое действие на всей территории России, включая территорию субъекта РФ. Следовательно, региональные законы не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации206.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, последние вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов. В случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ, изданным по предметам ведения субъекта Федерации, действует закон субъекта РФ.

Как видим, Конституция РФ предоставила всем субъектам возможность осуществления законотворчества в различных сферах как совместных с Российской Федерацией полномочий (ст. 72), так и собственных полномочий (ст. 73). В то же время субъекты РФ наделены правом принятия законов различающихся по предмету своего регулирования, по юридической природе, по месту и роли в системе российского законодательства.

Федеральная Конституция определяет формы актов органов государственной власти субъектов РФ. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что законодательный орган принимает акты в виде конституции (устава), закона и постановления, а высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) издает акты в форме указа (постановления) и распоряжения»207.

Таким образом, федеральное право устанавливает общие принципы формирования и действия всей системы законодательства государства, включая законодательство субъектов, выстраивает параметры – форму, уровень юридической силы, сферу действия законодательства субъектов РФ208.

Конституция РФ не ставит вопросы о пределах соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей.

Гарантии высшей юридической силы регионального закона во многом заключены в существовании института законодательной (представительной) власти субъекта Федерации209.

Конституция и уставы большинства субъектов Российской Федерации закрепляют право субъекта федерации на установление собственной системы органов государственной власти, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов. Так, Конституция Республики Бурятия устанавливает, что «к ведению Республики Бурятия относятся…установление системы республиканских органов власти, порядок их организации и деятельности, формирование государственных органов республики…»210. Устав Алтайского края провозглашает: «В ведении Алтайского края находятся…установление системы органов государственной власти Алтайского края в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а также формирование органов государственной власти Алтайского края»211. В ряде субъектов РФ имеются разделы или главы, в которых закрепляются общие принципы организации и деятельности органов государственной власти. Это, к примеру, гл. 2 раздела 4 Устава Красноярского края – «Система и правовой статус органов государственной власти края. Государственная гражданская служба края»; гл. 3 Устава Пермского края – «Государственная власть в Пермском крае»; гл. 2 Устава Сахалинской области – «Общие принципы организации государственной власти в Сахалинской области»; разд.4 Устава Московской области – «Система государственной власти в Московской области». Этот раздел включает несколько подразделов: гл. 4.1 – «Московская областная Дума»; гл. 4.2 – «Депутат Московской областной Думы»; гл. 4.3 – «Губернатор и вице-губернатор Московской области»; гл. 4.4 «Исполнительные органы государственной власти Московской области»; гл. 4.5 – «Судебная власть».

Ряд субъектов РФ не ограничиваются закреплением системы высших органов государственной власти. Они вводят главы, определяющие их взаимодействие (гл. 6 Устава Архангельской области – «Взаимодействие Областного Собрания и Губернатора Архангельской области, Правительства Архангельской области»; гл. 8 Устава (Основного закона) Оренбургской области – «Взаимодействие Законодательного Собрания, Правительства области и органов местного самоуправления»; гл. 6 Устава Псковской области – «Взаимодействие Областного Собрания, администрации области и органов исполнительной власти области»; гл. 8 Устава г. Санкт-Петербурга – «Взаимодействие органов государственной власти Санкт-Петербурга»; гл. 5 Устава (основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа –«Взаимоотношения Законодательного Собрания автономного округа с губернатором автономного округа и администрацией автономного округа».) Хотя к судебной системе субъектов РФ относятся только конституционные (уставные) суды и мировые судьи, в конституциях (уставах) этих субъектов есть главы, посвященные судебно-прокурорской власти. Это Конституции: Бурятии (гл. 7), Карелии (гл. 5), Кабардино-Балкарии (гл. 7) – «Судебная власть»; Коми (гл. 7), Татарстана (гл. 4 разд.4) – «Судебная власть. Прокуратура»; Мордовии (гл. 7 – «Мировые судьи»), Саха (Якутия) (гл. 6 – «Судебная власть, охрана законности и правопорядка») Алтайского (гл. 10 – «Судебная власть в Алтайском крае, прокурорский надзор, оказание юридической помощи, нотариат») и Красноярского (гл. 6 разд.4 «Суды и мировые судьи в крае») краев; городов федерального значения Москвы (гл. 6 – «Судебная власть и правоохранительные органы») и Санкт-Петербурга (гл. 7 – «Судебная власть Санкт-Петербурга»; Ямало-Ненецкого автономного округа (гл. 6 – Судебная власть в автономном округе») и др.

Конституционный Суд РФ, толкуя положения ст. 77 Конституции о самостоятельности субъектов РФ в установлении системы собственных органов государственной власти, сформулировал следующие правовые позиции: конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации исходили из федеральной схемы построения взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, что в свою очередь, означает: 1. При построении системы государственной власти необходимо неукоснительное соблюдение принципа разделения и самостоятельности каждой из ветвей власти при обязательном их взаимодействии; 2. Члены законодательного органа субъекта РФ получают свой мандат непосредственно от народа; 3. Должен быть обеспечен баланс полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти (постановление от 18 января 1996г. № 2-П212). Схема построения системы органов государственной власти субъектов РФ и взаимоотношений законодательной и исполнительной власти должна быть в основном аналогична федеральной, но может учитывать особенности тех или иных субъектов РФ. Отклонение от общей схемы допускается в той мере, в какой такие отклонения соответствуют принципам федерализма и самостоятельности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, в определенных законодательством пределах. Так, в частности, решаются вопросы об определении структуры парламента, его наименовании, количестве избираемых депутатов, в том числе работающих на постоянной основе, наименованиях высших должностных лиц, о существовании или отсутствии Коллегиального органа правительства субъекта РФ о создании или об отказе в создании конституционных (уставных) судов субъектов РФ и т.д.213

Конституционный Суд неоднократно рассматривал вопросы, связанные с установлением системы государственных органов власти субъектов РФ; им проверялась конституционность отдельных положений Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в части детализации регулирования вопросов формирования и деятельности органов государственной власти. Суд указал, что организация власти на уровне субъекта РФ в принципе должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации, а поэтому установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не может быть исключительной прерогативой субъектов. По мнению Суда, упомянутый Закон устанавливает лишь основные полномочия, которые в пределах полномочий и компетенции, вытекающей из Конституции, должны осуществлять соответственно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. При этом данный закон не содержит исчерпывающего перечня полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ и специально предусматривает, что законом субъекта РФ регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ, и что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ214.

Региональный законодатель должен содействовать решению главной стратегической задачи, стоящей перед Федерацией, – формированию единого правового пространства Российской Федерации, обеспечению единства правовой системы страны. На законодателя субъекта РФ возложена обязанность обеспечения соответствия региональных нормативных актов федеральному законодательству. Очевидно, что необходим действенный механизм обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральному законодательству при принятии региональных нормативных правовых актов.

Однако не все исследователи согласны с такой позицией и считают, что такие высказывания представляются чересчур категоричными. По их мнению, в таком случае упускается из виду тот факт, что Федерация может не считать для себя актуальным регулирование определенных предметов совместной компетенции, оставляя решение этих вопросов на усмотрение субъектов Российской Федерации. Следует иметь в виду и то, что принятие федеральных законов по предметам совместного ведения требует приведения в соответствие с ними ранее принятых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В зависимости от юридической силы законы классифицируются на Конституцию Российской Федерации, законы Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, текущие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации являются составной частью единой системы российского законодательства и представляют собой основной закон субъекта, регулирующий его статус, устройство государственной власти, правовое положение граждан, бюджет, вопросы местного самоуправления.

Практика принятия региональных конституций и уставов свидетельствует о том, что в ряде регионов конституции и уставы имеют официальное наименование основного закона. К таким регионам относятся республики Алтай, Саха (Якутия), Алтайский, Ставропольский края, Амурская, Владимирская, Орловская области и ряд других субъектов Российской Федерации. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации нередко характеризуются как основные законы и специалистами в области конституционного права.

Конституции и уставы субъектов РФ представляют собой основной закон субъекта, регулирующий его статус, устройство государственной власти, правовое положение граждан, бюджет, вопросы местного самоуправления. Региональные основные законы действуют не изолированно, а в рамках федеральной и региональной правовых систем. Конституция (устав) органическая составная часть и центральное звено, главный структурообразующий элемент региональной системы права, ее основной юридический источник. Значение конституций (уставов) субъектов Федерации проявляется в том. что они, обладая высшей юридической силой в системе регионального законодательства, устанавливают исходные начала этой системы.

Отнесение конституций и уставов субъектов Российской Федерации к законам соответствует принципу верховенства закона, установленному статьями 4, 15, 19 Конституции Российской Федерации, и исключает возможность возникновения каких-либо манипуляций, связанных с не приданием конституциям и уставам субъектов Российской Федерации статуса закона. В ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации закреплена формулировка «конституции (уставы) и другие законы субъектов Российской Федерации», буквальное толкование которой свидетельствует об отнесении региональных конституций и уставов именно к законам субъектов Российской Федерации215.

Следует подчеркнуть, что признание конституций и уставов субъектов законами не свидетельствует о том, что они «приравнены» к законам субъектов Российской Федерации. Конституции (уставы) закрепляют статус субъекта Российской Федерации как публично-правового образования в составе федерации. Законы субъекта принимаются для реализации норм, содержащихся в конституциях (уставах), способствуя их развитию. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, содержат нормы, позволяющие толковать понятие «закон субъекта Российской Федерации» в широком и узком смыслах.

При широкой трактовке под законом субъекта Российской Федерации понимаются все региональные законы, в том числе, конституции и уставы. иные региональные законы». При узкой трактовке под законами понимаются только обычные законы субъекта Российской Федерации, осуществляющие текущее правовое регулирование.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что, во-первых, закон субъекта ограничен предметом правового регулирования. Как мы уже показали, он может приниматься только в пределах полномочий, отнесенных к ведению субъектов в соответствии с разграничением предметов ведений и полномочий. Поэтому в юридической литературе справедливо отмечается, что в силу разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами России представительные органы власти субъектов Федерации наделены ограниченной нормотворческой компетенцией216. Во-вторых, закону субъекта Российской Федерации не свойственен признак абсолютной первичности правового регулирования. В полной степени говорить о первичности правового регулирования, как мы уже отмечали, можно лишь в отношении региональных законов, принимаемых по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации, ведь по указанным предметам ведения регулирование на федеральном уровне отсутствует, а регионы обладают всей полнотой государственной власти. А вот законы субъектов Российской Федерации, принимаемые по предметам совместного ведения, чаще всего базируются на нормах федеральных законов; они принимаются в развитие федерального законодательства, а нередко – и по прямому предписанию федерального законодателя217.

На практике вероятны ситуации, когда закон, предусмотренный конституционной (уставной) нормой, принят, но его предполагаемая цель не достигнута (например, издание закона о конституционном или уставном суде при его фактическом отсутствии). В этом случае не реализация закона субъекта может негативно повлиять на осуществление норм более высокого порядка. Для того, чтобы реализация конституции (устава) была эффективной, принятие закона бывает недостаточно. Требуется сочетание всех необходимых способов реализации, включая организационно-правовые и охранительные218.

Следует отметить, что закону субъекта РФ присущи следующие признаки: 1) закон субъекта Российской Федерации – это нормативно-правовой акт. Данная черта является базовой для закона субъекта Российской Федерации и отражает его основную функцию – регулирование общественных отношений посредством придания действия правовым нормам; 2) закон субъекта Российской Федерации принимается специальным субъектом – законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, референдумом. Ряд законов субъектов Российской Федерации был принят специально создаваемыми органами (например, Конституция Республики Дагестан принята Конституционным Собранием Республики Дагестан); 3) процедура принятия закона субъекта Российской Федерации строго формализована. Особенностью законодательного процесса в регионах России является наличие норм, регулирующих данную область правоотношений, как в федеральном законодательстве, так и законодательстве субъектов; 4) закон субъекта Российской Федерации может быть отменен только путем принятия другого закона; 5) закону субъекта Российской Федерации присущи свойства действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Необходимо отметить, что применительно к региональному уровню действие закона в пространстве определяется границами субъекта Российской Федерации. Такой вывод следует из положений статьи 5 Федеральной Конституции, в соответствии с которой каждый субъект имеет свои конституцию (устав) и законодательство; 6) ряд других признаков, отмечающихся в юридической литературе, свойственных закону субъекту Российской Федерации как одной из форм права219.

Конституционный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию о том, что региональные конституции и уставы отличаются от иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и «находятся в особой связи с Конституцией Российской Федерации и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства»220.

О приоритетном положении республиканских конституций и уставов субъектов Федерации в системе региональных законодательств свидетельствует и содержательная характеристика таких актов. В них интегрированы системы норм, регулирующих отношения между человеком и обществом, – с одной стороны, человеком и государством, властью – с другой, а также основы организации самой этой власти. Во всех учредительных документах имеются нормы, закрепляющие многообразие форм собственности в условиях рыночного хозяйствования; значительное внимание уделяется средствам предотвращения и разрешения юридических коллизий, нормам статутного характера, проблемам местного самоуправления221.

Как и Конституция России, все конституции и уставы субъектов Федерации являются нормативно-правовыми актами прямого действия222. Нормы о прямом действии содержатся в конституциях: Адыгеи (п. 2 ст. 6), Башкортостана (ст. 14), Ингушетии (ст. 7), Калмыкии (ст. 2). Мордовии (ст. 4), Хакасии (ст. 4); уставах Алтайского (п. 1 ст. 2) и Краснодарского (ст. 57) краев, Кемеровской (ч. 4 ст. 1) и Тамбовской (ч. 2 ст. 1) областей; г. Санкт-Петербурга (ст. 5), Еврейской автономной области ( ст. 1), Ненецкого (Преамбула) и Ямало-Ненецкого (п. 2 ст. 16) автономных округов и т.п.

В развитие конституционных (уставных) положений принимаются нормативные акты, регламентирующие правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации, такие, например, как: Конституционный закон Саха (Якутии) «О Президенте Республики Саха (Якутия) от 11 октября 2006 г. № 373-З (в ред. 28 июня 2012 г.); законы Пермского края «О Законодательном Собрании Пермского края» от 6 марта 2007 г. № 8-ПК (в ред. 9 июля 2012 г.); Пензенской области «О Губернаторе Пензенской области» от 10 апреля 2006 г. № 1005-ЗПО (в ред. 6 июня 2009 г.); Новосибирской области «О нормативных правовых актах Новосибирской области» от 25 декабря 2006 г. № 80-ОЗ (в ред. 14 июня 2012 г.); Орловской области «О Контрольно-счетной палате Орловской области» от 15 августа 2007 г. № 695-ОЗ (в ред. 2 марта 2012 г.) Самарской области «Об Уставном суде Самарской области» от 1 декабря 2006 г. № 145-ГД (в ред. 3 декабря 2009 г.) и др.. В Конституциях (уставах) обязательно имеется глава, посвященная высшему органу законодательной (представительной) власти и органам исполнительной власти: гл. 5 Конституции Бурятии – «Народный Хурал Республики Бурятия»; гл. 4 Конституции Коми; гл. 9 Конституции Тыва – «Законодательная (представительная) власть; гл. 7 Устава Ивановской области – «Ивановская областная Дума); гл. 5 Устава г. Санкт-Петербурга –«Законодательная власть Санкт-Петербурга»; гл. 3 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа – «Законодательная (представительная власть автономного округа»; гл. 6 Конституции Бурятии – «Правительство Республики Бурятия»; гл. 5 Республики Коми – «Исполнительная власть»; 8 Устава Ивановской области – «Органы исполнительной власти Ивановской области»;гл. 6 Устава Магаданской области – «Высшее должностное лицо и органы исполнительной власти Магаданской области» гдл.6 Устава г.Санкт-Петербурга – «Администрация Санкт-Петербурга»; гл. 4 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа – «Исполнительная власть автономного округа» и др.

Анализируя законодательство субъектов Российской Федерации, следует отметить, что оно постоянно находится в развитии, изменении и дополнении. И это вполне объяснимо. Меняется жизнь, совершенствуются общественные отношения, под которые необходимо подводить соответствующую нормативно-правовую базу. А это влечет необходимость внесения изменений в учредительные акты регионов – конституции и уставы.

Эти и другие обстоятельства обосновывают существование в системе региональных правовых актов законов, изменяющих конституцию (устав) в субъектах РФ. В теории конституционного права такие законы именуются конституционными законами.

Причем в конституциях субъектов термин «конституционный закон» используется по-разному. Так, в Республике Хакасия, термин «конституционный закон» применяется для обозначения законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики (ст. 133 Устава). В Конституциях Бурятии, Ингушетии, Карачаево-Черкессии, Кабардино-Балкарии, Удмуртии, Дагестана – закон субъекта о внесении поправок в конституцию.

В Конституции Республики Ингушетия закреплено, что республиканским конституционным законом устанавливается порядок организации и деятельности Правительства республики, порядок назначения Председателя, заместителя Председателя и судей Конституционного Суда Республики; назначение референдума, государственный флаг, герб и гимн, их описание и порядок официального исполнения223.

В соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия) конституционные законы принимаются по таким вопросам, как установление: порядка проведения референдума (ч. 2 ст. 37.1); организации и деятельности Государственного Собрания (Ил Тумэн) (ч. 3 ст. 55); статуса Правительства Республики (ст. 80.1); полномочий, организации и порядка деятельности Конституционного Суда Республики (ч. 2 ст. 89.1); порядка принятия Конституции Республики Саха (Якутия). В соответствии с ч. 3 ст. 62.1 конституционные законы Республики Саха (Якутия) принимаются не менее чем двумя третями голосов от установленного числа народных депутатов Республики Саха (Якутия)224.

В Республике Северная Осетия – Алания конституционные законами изменяют и дополняют Конституцию, а также регулируют вопросы организации органов государственной власти республики. Так, конституционные законы принимаются по следующим вопросам: 1) основы регулирования основ организации и деятельности парламента Республики Северная Осетия – Алания (часть 1 статьи 78.1 Конституции); 2) статус и порядок осуществления полномочий Главы Республики Северная Осетия – Алания (часть 5 статьи 80 Конституции); 3) порядок деятельности Правительства Республики Северная Осетия – Алания (часть 2 статьи 90 Конституции); 4) организация и порядок деятельности Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания (часть 11 статьи 101.1 Конституции)225.

В Республике Алтай конституционными законами являются законы, изменяющие конституцию, а также законы, принимаемые по таким вопросам, как: порядок и формы деятельности Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай (абзац четвертый статьи 102 Конституции); порядок формирования и деятельности Правительства Республики Алтай (абзац 3 статьи 119 Конституции); порядок образования и деятельности, полномочия Конституционного Суда Республики Алтай (абзац третий статьи 131 Конституции); флаг, герб и гимн Республики Алтай, их описание и порядок официального использования (абзац второй статьи 144)226.

Практика принятия конституционных законов существует также в Республике Адыгея. Ст. 72 Конституции гласит: «Конституция Республики Адыгея, конституционный закон Республики Адыгея принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов»227.

Наличие конституционных законов в указанных республиках, конечно, определяет своеобразие их системы законодательства. Однако разница подходов в отношении того, что должен регулировать конституционный закон свидетельствует об отсутствии четких критериев выбора этой формы. Скажем, чем объясняется принятие Конституционного закона Республики Адыгея от 17 июня 1996 г. «О Конституционной Палате Республики Адыгея» но обыкновенного Закона Республики Адыгея от 1 октября 1996 г. «О Кабинете Министров Республики Адыгея», или Конституционного закона Республики Северная Осетия – Алания от 28 сентября 1998 г. «О Правительстве Республики Северная Осетия – Алания» и, в то же время, Закона Республики Северная Осетия – Алания от 4 сентября 2002 г. «О Парламенте Северной Осетии – Алании».

Рассматривая конституционный закон как самостоятельную форму акта, И.Г. Дудко выделяет ряд его особенностей. Во-первых, он не является составной частью конституции республики. Его нормы не могут изменять содержание ее положений. Во-вторых, необходимость принятия конституционного закона предусмотрено положениями республиканской конституции и, следовательно, он имеет производный, но вместе с тем конституционный характер. В-третьих, конституционный закон может быть признан не соответствующим республиканской конституции228.

В некоторых субъектах РФ принимается Закон о поправке к конституции (уставу) субъекта РФ, который отличается от обычных законов субъекта РФ большей юридической силой и процедурой принятия. Так, в соответствии со ст. 74 Устава Хабаровского края изменения и дополнения в Устав Хабаровского края вносятся краевым законом, принятым Думой голосами не менее двух третей от установленного числа депутатов. Аналогичная норма содержится в Уставе Псковской области (ч. 1 ст. 65), где установлено, что Устав и поправки к нему принимаются Псковским областным Собранием большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъектов о внесении поправок в конституцию приняты также в Республике Бурятия, Республике Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республике, Кабардино-Балкарской Республике, Удмуртской Республике, Республике Дагестан).

Поскольку, закон субъекта РФ о поправке к уставу вносит изменения в сам устав, обладающий высшей юридической силой на территории субъекта РФ, следует говорить о большей юридической силе законов о поправке к уставу, нежели обычных законов субъекта РФ.

В некоторых субъектах РФ можно встретить отождествление конституционных (уставных) законов с законами о поправках. На наш взгляд, конституционный (уставный) закон по своей юридической природе принимается во исполнение конституции (устава), не может изменять содержащихся в них положений, а также не может стать их составной частью.

В ряде субъектах Российской Федерации существует и такая разновидность закона, как Закон субъекта Российской Федерации, принятый на референдуме. Федеральное законодательство, регулирующее вопросы референдума не говорит об особой юридической силе правовых актов, принятых на референдуме. Законодательство же отдельных субъектов Российской Федерации в отношении законов субъектов РФ, принятых на референдуме, иногда устанавливает правила об их большей юридической силе. Так, в соответствии со ст. 3.1 Закона Вологодской области «Об областных нормативных правовых актах» областные нормативные правовые акты находятся между собой в следующей соподчиненности: Устав области, законы области, принятые на областном референдуме, законы области и т.д.229

В законодательстве субъектов Российской Федерации, в отличие от федерального законодательства, закрепляется право инициировать поправки, пересмотр, изменение конституции (устава) субъекта, иногда – возможность предложить проект нового основного закона (в Удмуртской Республике; Республике Хакасии; Приморском крае; Воронежской, Мурманской областях и др.) Примером субъекта Федерации, в котором народ может инициировать не только изменение основного закона, но и проект нового, может быть Иркутская область. В законодательстве Алтайского, Краснодарского краев закреплено право законодательной инициативы230.

В субъектах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, наименования законов о внесении изменений в устав можно условно разбить на следующие группы:

1) закон субъекта о внесении поправок в устав (о поправках к уставу) (город федерального значения Москва, Московская область, Новосибирская область, Тульская область, Ульяновская область, Ставропольский край, Красноярский край, Омская область, Новгородская область, Воронежская область, Ростовская область, Нижегородская область, Брянская область, Липецкая область, Ивановская область, Кировская область, Костромская область, Кемеровская область, Камчатский край, Псковская область, Смоленская область, Иркутская область, Магаданская область, Тамбовская область, Ненецкий автономный округ);

2) закон субъекта о внесении изменений и (или) дополнений в устав (города федерального значения Санкт-Петербург Севастополь, Ленинградская область, Хабаровский край, Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Тюменская область, Калужская область, Свердловская область, Владимирская область, Рязанская область, Амурская область, Ярославская область, Мурманская область, Томская область, Вологодская область, Орловская область, Челябинская область, Краснодарский край, Волгоградская область, Сахалинская область, Забайкальский край, Самарская область, Астраханская область, Саратовская область, Пермский край, Оренбургская область, белгородская область, Курская область, Еврейская автономная область, Тверская область, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ);

3) уставный закон о внесении изменений в устав (Калининградская область).

Анализ практики принятия региональных законов, вносящих изменения в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, выявляет некоторые ее недостатки.

Например, в Конституции Республики Бурятия231, Уставе Брянской области232 предусмотрено, что изменение учредительных актов этих регионов производится путем принятия закона о поправке. Вместе с тем, на практике, такие законы имеют форму обычного регионального закона с наименованием, вообще не содержащим в себе слова «поправка»233. В этой связи возникает вопрос о правомерности использования формы обычного закона для внесения изменений в конституцию (устав), ведь самой конституцией (уставом) предусмотрено принятие закона о поправке к ней (нему). Думается, в этом случае уместно было бы перенять федеральный опыт внесения поправок в Конституцию Российской Федерации особыми законами, имеющими форму закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации с наименованием, кратко отражающем основную суть вносимых изменений234.

В целях обеспечения стабильности Конституций и уставов субъектов Российской Федерации устанавливается усложненная процедура их принятия и изменения. Исходя из важности вопросов, связанных и принятием, пересмотром, внесением поправок в конституции (уставы) субъектов в последних им посвящена специальная глава (например, гл. 10 конституций Республики Дагестан, Чеченской Республики, Карачаево-Черкесской Республики; гл. 11 Конституции Республики Ингушетии; глава 8 Конституции Республики Конституции Марий Эл – «Конституционные поправки и пересмотр Конституции»; гл. 9 Конституции Республика Хакасия – «Вступление в силу и порядок изменения Конституции Республики Хакасия»; глава 12.1 Устава г. Москвы – «Внесение поправок в Устав»; глава 16 Устава Свердловской области – «Внесение изменений в устав Свердловской области» глава 10 Устава Приморского края – «Порядок вступления в силу Устава Приморского края и внесения в него изменений» и др.). В тех субъектах, в конституциях (уставах) которых нет специальной главы, имеются специальные статьи, устанавливающие процедуру их принятия и изменения (например, уставы Амурской (ст. 81), Брянской (ст. 50), Липецкой (ст. 76), Тамбовской (ст. 55) областей, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (ст. ст. 48, 50, 52), г. Санкт-Петербурга (ст. 76, 77) и др.).

В ряде субъектов приняты специальные законы, регламентирующие процедуру изменения конституций (уставов). Это законы Кабардино-Балкарии «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» от 10 июля 1999 г. № 26-РЗ (в ред. 9 июля 2012 г.); Ненецкого автономного округа «О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2006 г. № 673-ОЗ (в ред. от 11.06.2019 № 98-оз) и др.

Важной гарантией высшей юридической силы регионального закона служит право высших представительных органов субъектов Федерации осуществлять контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов РФ, а также осуществлять контроль за соблюдением федерального законодательства на территории соответствующего субъекта Федерации и обеспечивать соответствие конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам235.

В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации встречаются нормы, посвященные контрольным полномочиям, которые обусловлены его назначением и функциями. В ряде субъектов приняты и в этой сфере действуют специальные законы: в Сахалинской области действует Закон Сахалинской области «О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы»236. В Хабаровском крае – Закон «Об осуществлении Законодательной Думой Хабаровского края контроля за соблюдением и исполнением законов Хабаровского края»237. В качестве примера можно привести Устав города Москвы, определяющий, что Московская городская Дума осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, исполнением бюджета города Москвы, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов города Москвы, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью города Москвы (ст. 38). Устав Псковской области (ст. 32) и другие конституции (уставы) включают аналогичную норму. Статья 45 Устава Вологодской области содержит еще больший перечень направлений, по которым законодательное собрание области осуществляет контрольные полномочия. Так, Законодательное Собрание области самостоятельно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за: соблюдением и исполнением законов и постановлений Законодательного Собрания области; исполнением областного бюджета, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета; исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; использованием органами местного самоуправления средств областного бюджета в соответствии с действующим законодательством; выполнением программ социально-экономического развития области; соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области; исполнением договоров, заключенных от имени области как субъекта Российской Федерации.

Одним из инструментов парламентского контроля за исполнительной властью является заслушивание отчетов об их деятельности. В связи с этим следует положительно расценить принятие Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», в соответствии с которым часть 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации дополнена новым пунктом «в» следующего содержания: «в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой», пункт «а» части 1 статьи 114 изложен в следующей редакции: «а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой»238.

На основании этих новелл законодательство субъектов Российской Федерации претерпело изменения, в результате которых в субъектах Российской Федерации принята практика заслушивания отчетов и докладов правительства и других органов исполнительной власти о состоянии государственных дел, что способствует усилению роли парламента как контрольного органа власти.

Одной из эффективных форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти являются парламентский и депутатский запросы. К сожалению, этот институт парламентского контроля не нашел отражения ни в Конституции Российской Федерации, ни в большинстве основных законов субъектов Российской Федерации.

Законодательные органы в некоторых субъектах РФ осуществляют контроль за соответствием нормативных актов, издаваемых исполнительными органами государственной власти на территории субъекта, его уставу (п. 27 ст. 23 Устава Архангельской области) и общий контроль за деятельностью администрации.

После принятия Федерального закона 2005 г. о парламентском расследовании Федерального Собрании приняты аналогичные законы в некоторых субъектах РФ. Так, в 2006 г. принят Закон о парламентском расследовании Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики. Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) постановлением от 15 июня 2005 г. (в ред.2008 г.) утвердило Положение о депутатском расследовании. Рядом субъектов внесены соответствующие дополнения об усилении парламентского контроля в законы о представительном органе власти либо в регламенты этих органов. К примеру, в Закон Республики Башкортостан включены в 2005 году статьи о парламентском расследовании, о контроле Государственного Собрания за исполнением законов Республики Башкортостан, а в 2008 г. – глава о порядке проведения парламентских расследований и парламентских слушаний; в Регламент Государственного Собрания – Хасэ Республики Адыгея в 2006 г. включена, с поправками в 2008 г глава о парламентских расследованиях; в Регламенте Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, в редакции 2008 г., есть глава о порядке подготовки и принятия парламентского запроса, итогового доклада по результатам парламентского расследования239.

На следующем уровне иерархии нормативных правовых актов субъектов России находятся обыкновенные законы субъектов Федерации, которые отличаются тематическим разнообразием. Такими законами устанавливается статус органов государственной власти, депутатов представительных органов, определяется порядок выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, закрепляется административно-территориальное устройство субъекта Федерации, его государственная и муниципальная службы, бюджетное устройство, налоги. Ряд законов регулируют вопросы экономики, собственности, образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения и т.д.

В субъектах федерации имеются органы исполнительной власти, которые принимают подзаконные акты в рамках своей компетенции: губернаторы областей/краев, президенты республик издают указы, распоряжения; администрации областей/краев, правительства республик – подзаконные акты (постановления, распоряжения, приказы, инструкции и др.). В некоторых субъектах получила развитие такая форма нормативных актов как кодексы.

Подводя итог вышесказанному, следует подчеркнуть, что наиболее важным признаком регионального закона как нормативного правового акта является высшая юридическая сила по сравнению со всеми другими правовыми актами, принимаемыми органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации. Другая важная особенность заключается в том, что, являясь актом законодательного (представительного) органа, закон получает юридическую силу при условии его подписания и обнародования руководителем высшего исполнительного органа государственной власти240. По характеру содержащихся в нем предписаний закон субъекта Федерации является актом, устанавливающим правовые нормы, которые регулируют важные стороны жизни субъекта Федерации, действуют на всей его территории и обладают высшей юридической силой по отношению к положениям иных актов, издаваемых в субъекте Федерации.

Глава 3.
ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА ОТЕЧЕСТВЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

3.1. Правотворчество субъектов Российской Федерации как средство обеспечения единства системы отечественного законодательства

С момента своего возникновения государство пытается воздействовать на общественные процессы различными путями, средствами и методами. Одним из наиболее эффективных средств во все времена выступает право. Но для того, чтобы это средство работало (влияло) на общественные отношения, необходимо его создать, а затем поддерживать в нормальном состоянии. Эта необходимость вынуждает государство создавать специальные органы, главной функцией которых является правотворчество, т.е. принятие, изменение и совершенствование правовых норм241.

Проблемам правотворчества посвящено много книг, диссертаций и статей, как в отечественной, так и в зарубежной литературе. Правотворчество – это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права и означает возведение в закон государственной воли. Правотворчество, являясь важнейшим средством управления обществом, непосредственно связано с типом, формой и функциями государства.

В. С. Нерсесянц рассматривал правотворчество через категорию «правоустановление» — это форма и направление государственной деятельности, связанная с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права242. В. М. Сырых определяет правотворчество как интеллектуальную деятельность, направленную на разработку норм права, с принятием и действием которых вносятся новые элементы в правовое регулирование общественных отношений243. Ю. А. Тихомиров и И. В. Котелевская понимают правотворчество довольно широко — как «процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур»244.

Существуют и другие точки зрения, однако большинство авторов под правотворчеством в отечественной юридической науке обычно понимают деятельность государственных органов, должностных лиц, а в случае референдума – всего народа по созданию, применению или отмене нормативных актов. Однако, при различиях в формулировках определения, большинство ученых признают правотворчество государственной деятельностью.

Однако, надо иметь в виду, что Конституция РФ 1993 года, по новому, определила статус органов местного самоуправления, а в конечном итоге – и самого местного самоуправления. Органы местного самоуправления не являются государственными, а местное самоуправление – формой государственной деятельности. Поэтому муниципальное правотворчество необходимо оценить как самостоятельный вид правотворчества, еще один канал (наряду с государством) формирования законодательной системы страны или шире – системы источников российского права. Кстати, если в систему источников права включать и корпоративные нормативные акты (например, уставы общественных, религиозных объединений), то наряду с государственным, муниципальным правотворчеством надо выделять еще и корпоративное правотворчество245.

В зависимости от вида принимаемых актов государственное правотворчество имеет разновидности. Так, в рамках правотворчества выделяют законотворчество как деятельность по принятию законов разного уровня. Выделяют также деятельность по принятию подзаконных актов. Термин «подзаконные акты» в конституциях (уставах) встречается крайне редко. Анализ федеральной и региональной нормативной базы позволяет выделить виды подзаконных нормативных актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, о чем мы уже ранее упоминали. К ним относятся: акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; акты высшего органа исполнительной власти; акты законодательного органа субъекта Российской Федерации; акты избирательных комиссий. Например, в ст. 80 Конституции Саха (Якутия) закреплено: «Правительство Республики Саха (Якутия) издает постановления, распоряжения и иные подзаконные акты». Однако данное положение не проясняет вопроса о юридико-конструктивных особенностях подзаконного акта и не содержит указания на их формы. Так, конституционно не определена юридическая сила актов Главы Республики Саха (Якутия), поскольку лишь установлены их формы и территория действия: « В осуществление своих полномочий Глава Республики Саха (Якутия) издает указы и распоряжения, обеспечивает их исполнение на всей территории Республики Саха (Якутия)» (ст. 73). Аналогичная норма содержится, к примеру, в Законе Хабаровского края «О Правительстве Хабаровского края». Согласно ст. 15 Губернатор края издает постановления и распоряжения. Указы и распоряжения, как виды правовых актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предусмотрены в 20 республиках: Саха (Якутия), Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртская, Чеченская, Чувашская, Калмыкия; в городе Москве, Красноярском крае, Ростовской, Владимирской, Ивановской, Кировской, Омской; Оренбургской, Орловской, Курганской, Нижегородской, Свердловской, Смоленской областях. Постановления и распоряжения как виды правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ предусмотрены в Республике Хакасия, Санкт-Петербурге, Еврейской автономной области, в Ханты-Мансийском автономном округе, в Ставропольском, Алтайском, Краснодарском, Приморском и Хабаровском краях; в Челябинской, Читинской, Волгоградской, Костромской, Магаданской, Рязанской, Саратовской, Томской, Тульской, Московской, Мурманской, Новосибирской, Пензенской, Сахалинской, Тверской, Тюменской, Ульяновской областях.

Сформулированное выше определение понятия «правотворчество» требует еще одного уточнения. Продуктом правотворчества являются нормативные акты (в Конституции РФ 1993 г. как тождественное понятию «нормативный акт» используется понятие «нормативный правовой акт»).

Однако понятием «нормативный акт» («нормативный правовой акт») не охватываются нормативные договоры. Думается, что нормативные договоры также следует рассматривать в качестве актов правотворчества.

Иногда к актам правотворчества относят судебную практику и судебные прецеденты. Однако представляется, что судебные акты, имеющие нормативное содержание, нельзя в полной мере относить к актам правотворчества. Они сохраняют природу правоприменительных актов. А вот включать судебные акты с нормативным содержанием в число источников права наряду с нормативными правовыми актами необходимо.

Огромную роль в правотворчестве играют его принципы. На наш взгляд, методологически верным будет начать анализ принципов правотворчества с создания целостного представления о принципах права.

Принцип – это такое начало, основополагающая идея, в которой проявляют­ся объективные закономерности, тенденции, потребности общественного раз­вития. Принципы права выступают в ка­честве базовых идей, которые объективируются в законодательстве.

Принципы права представляют собой основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса формирования, развития и функционирования права. Они характеризуют не только сущность, но и содержание права, отражают не только его внутреннее строение, статику, но и весь процесс его применения, его динамику. Принципы права выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на которой покоятся и реализуются не только отдельные нормы права, институты или отрасли права, но и вся система права246.

Эффективность действия конституционных принципов напрямую зависит от действенности юридического механизма их реализации, закрепляемого в законодательстве. В идеале правотворчество должно основываться на принципах федерализма, верховенства федеральной конституции, законности, справедливости, научности, демократизма, гласности, гуманизма. По сути, принципы правотворчества – это один из принципов права. В литературе выделяются и иные принципы правотворчества: принцип системности, принцип связи с практикой и др.247

Основные принципы правотворчества являются универсальными, ими пронизаны все стадии и уровни правотворческой деятельности. Так, например, один из основных принципов, на которых основано правотворчество субъектов РФ, – принцип федерализма.

Федерализм закреплен как одна из основ конституционного строя России. Конституционный смысл понятия «федерализм» отражен в преамбуле Конституции Российской Федерации, в статьях 1, 4, 5, 11, 65, 68 и др. Основные принципы федерализма перечислены в статьях 71, 72, 76 Конституции РФ.

Конституционный строй, отражая сущностные признаки государственности, есть тот юридический каркас, без которого не может существовать правовое государство. Принцип федерализма – это не просто один из принципов государственно-территориального устройства. Федерализм – это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, на что специально указывает преамбула Конституции РФ, в которой выражено добровольное желание всех наций, народов, субъектов Российской Федерации, т.е. всего многонационального народа России, сохранить «исторически сложившееся государственное единство». Он выступает как юридическая гарантия целостности территории России, составляющих ее республик и территорий. Конституция, закрепляя федерализм, одновременно устанавливает, как, на каких принципах устроена Российская Федерация248.

Основы конституционного строя включают следующие принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство Российской Федерации: 1) государственная целостность; 2) равноправие и самоопределение народов; 3) единство системы государственной власти; 4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; 5) равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5 Конституции Российской Федерации).

Принцип федерализма применительно к организации государственной власти и системы законодательства в субъектах Российской Федерации предполагает верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, единство системы государственной власти.

Одним из основных проявлений принципа федерализма, как мы уже отметили, можно считать равноправие субъектов – разграничение в Конституции Российской Федерации предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов государства в целом, всего многонационального народа России. Заметим, что предметы ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приведены непосредственно в Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъектов в ней не перечисляются, так как это практически невозможно сделать, поскольку они постоянно расширяются в интересах проживающего на территории субъекта Федерации населения.

Принцип федерализма способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни.

Следующий принцип – верховенства федеральной Конституции, о чем мы уже не раз упоминали. Конституция закрепляет основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство России, а также систему и полномочия Президента России, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, отправные нормы местного самоуправления. Ее назначение – обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, стабильность государственного строя, экономического и социального развития страны, ее международных отношений. Поэтому требование соблюдения Конституции России в равной степени необходимо как для России в целом, так и для отдельных субъектов федерации и муниципальных образований. Именно эти цели обусловили верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие норм Конституции России, обязательных для издания актов субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации закрепляет определенные принципы системы источников права, позволяющие проводить в жизнь основополагающие положения демократического и правового государства и избегать, а зачастую прямо отвергать те искажения или «умолчания», которые в прошлом приводили к замаскированным нарушениям прав человека и демократического устройства государства на «правовых началах».

Главным из этих принципов является признание и закрепление в Конституции прав и свобод человека как высшей ценности, а защита прав человека и гражданина становится обязанностью государства (ст. 2 Конституции России).

Такая характеристика дана в Конституции Российской Федерации для того, чтобы любой закон и иной акт государственной власти мог считаться правомерным только при условии обеспечения и соблюдения ими прав человека и гражданина. А указание на обеспечение прав человека правосудием возводит эти права в ранг, равнозначный закону, который, как известно, тем и отличается от моральных норм и обыкновений, обычаев, суждений, что его соблюдение обеспечивается судебной защитой. «В Конституции, – справедливо обращает внимание О.Е. Кутафин, – как ни в каком другом правовом акте, политико-правовые устои общества получают четкое законодательное выражение. Из общесоциологических категорий они переводятся в юридические, причем на самом высоком уровне. Конституция не только закрепляет сложившееся соотношение политических сил, но и определенным образом организует его.

Придание Конституции высшей юридической силы означает, что она является правовым актом высшего порядка, что ее нормы служат основой и исходной точкой прочих норм, составляющих систему права. Все другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить. Акт, противоречащий Конституции, либо отменяется, либо приводится в соответствие с ней»249.

Как мы уже отмечали, Конституции республик и уставы субъектов федерации должны соответствовать Конституции России и федеральным законам.

Данный принцип приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех без исключений федераций. Самостоятельное решение субъектами Федерации ряда вопросов имеет определенные преимущества: позволяет учитывать различные особенности конкретного субъекта, его национальные и исторические интересы в целом. Законодатель способен более мобильно и гибко реагировать на изменение конкретных политических, экономических, социальных и иных условий на своей территории, обладает возможностью оперативного восполнения законодательных пробелов. Очень часто законодательство субъектов необходимо для реализации требований именно федеральных нормативных актов250.

Принцип законности. Или, если быть более точными, – конституционной законности. Что мы понимаем под «законностью», каково соотношение понятий «законность» и «конституционная законность»?

Представления о законности возникли намного раньше, чем появились законы. Историю ее возникновения в отечественной литературе связывают с высказываниями Платона, Аристотеля, Цицерона, Ж. Бодена, Дж. Локка и некоторых других.

Историю развития практической законности принято начинать с реформ Петра I. Строгое соблюдение законов государства, надзор за которыми был возложен на прокуратуру (Указом Петра I от 18 января 1722 года), в последующем стало трактоваться как надзор за законностью. Таким образом, сложилось понимание законности как точного и строгого соблюдения действующих законов.

В начале XX века (до революции 1917 года) Б.А. Кистяковский писал: «Законность предполагает строгий контроль и полную свободу критики всех действий власти, а для этого необходимо признание за личностью и обществом их неотъемлемых прав. Таким образом, последовательное осуществление законности требует, как своего дополнения, свобод и прав личности и, в свою очередь, естественно вытекает из них как их необходимое целое»251.

Для советского времени было характерно определение законности как метода государственного руководства советским обществом, как строгое и неуклонное соблюдение и исполнение законов всеми органами государства, всеми учреждениями и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Под социалистической законностью понимался режим неукоснительного исполнения выражающих волю Советского народа законов и основанных на них правовых актов. Социалистическую законность определяли и через категорию «принцип» (принцип деятельности государства, права, принцип организации и деятельности механизма государственной власти, принцип деятельности органов государства, общественных организаций, должностных лиц и поведения граждан).

Несмотря на различный подход и определение социалистической законности, все ученые были едины в том, что сущность ее заключается в требовании строжайшего соблюдения и исполнения советских законов всеми без исключения участниками общественных отношений.

Конституция Российской Федерации 1993 года не содержит определения законности. Термин «законность» в ней употребляется в двух статьях: в части 1 статьи 72, где сказано, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности, а также в статье 114, где закреплено, что Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан. Других прямых упоминаний о законности в Конституции Российской Федерации нет.

В этом смысле Конституция Российской Федерации намного уступает Конституции СССР 1977 года, где в статье 4 было записано: «Советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию СССР и советские законы».

Хотя, как уже отмечено, Конституция РФ 1993 года прямо не содержит понятие законности, но, рассуждая о законности в принятом в советское время духе, отдельные авторы «находят» и в ней статьи, указывающие на законность. Так, В.Н. Кудрявцев ссылается на статью 15 Конституции РФ, где сказано: «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»252.

В настоящее время «законность» определяется по-разному. На некоторых авторов в их определении законности наложило отпечаток «советское понимание» законности. Так, например, С.А. Комаров определяет законность как «режим, принцип, метод государственного руководства обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных групп или народа в целом»253.

То, что понятие законности, сложившееся в юридической науке в советское время, должно быть переосмыслено, признается многими. Так, Г.И. Муромцев пишет: «Еще один пример сохранения старых подходов – проблема законности. В нашей научной и учебной литературе доминирующим остается советский подход, когда законность определяется как принцип, метод, режим государственного руководства обществом, состоящий в строгом, неуклонном соблюдении законов всеми субъектами права. Такой подход вытекает из командно-административных методов правового регулирования, которые господствовали в советское время»254.

Интересным представляется утверждение С.С. Алексеева, который, по нашему мнению, несколько раз менял свое представление о законности. В одной из последних работ он пишет: «Именно в силу нормативности права и других его достоинств может быть выдвинут, и может обеспечиваться принцип законности. То есть, не просто требования обязательности юридических норм, но такого рода требования обязательности юридических норм «всем лицам» – ко всем гражданам, должностным лицам, государственным органам – действовать в строгом соответствии с законом»255.

В современной юридической литературе несколько иначе, чем это было в советское время, стали подходить к понятию «законности». Так, А.С. Шабуров пишет, что «законность – фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и ее граждан»256.

Б.С. Эбзеев отмечает: «Законность – неотъемлемая черта конституционного правового государства, относящаяся ко всем сферам государственной жизни»257.

Х.С. Гуцериев отмечает: «В исторической эволюции идеи законности выделяются две основные теоретические модели (типы понимания) законности: этатистская (включая тоталитарную) и либеральная.

Этатистская модель законности (от древнекитайского легизма до юридического позитивизма и нормотивизма) предполагает отождествление права и законности; отвергается не только естественное право, но и, как правило, вообще всякое различение права и позитивного законодательства. Главным требованием законности признается исполнение под угрозой государственного принуждения юридически закрепленных обязанностей перед государством, а не обеспечение индивидуальных прав.

В основу либеральной теоретической модели законности (истоки ее – в европейской традиции – восходят к Аристотелю, Цицерону) положена концепция абсолютной ценности естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина. Что касается государства, то оно, согласно данной модели законности, создается на основе общего консенсуса, договорных связей между ним и индивидами с целью, прежде всего, защитить и гарантировать (с помощью механизма законности) индивидуальные права»258.

Особая роль в обеспечении законности принадлежит Конституции РФ. Это обусловлено тем, что, во-первых, Конституция РФ содержит нормы действующего права, которые являются основополагающими не только для всей системы права в целом и для каждой отрасли в отдельности. Что же касается законов и иных правовых актов, то все они издаются на ее основе.

Особую роль Конституции РФ в соблюдении законности, на наш взгляд, дает основание говорить о конституционной законности.

Как отмечает С.А. Авакьян, «конституционная законность – это понятие, употребляемое в конституционном праве в двух ас­пектах: 1) соблюдение требований и норм, прямо содержащихся в кон­ституции государства или вытекаю­щих из нее; 2) соблюдение всех законов и иных нормативных правовых актов государ­ства (как общее требование). Термин «конституционная» в данном случае подчеркивает, что требование закон­ности всегда является конституцион­ным по своей сути, так как общие предпосылки законности заложены в конституции государства и развиты в подконституционных актах»259. Также не стоит забывать и о верховенстве федеральных законов.

Понятия конституционности и законности взаимосвязаны, они представляют собой различные уровни обеспечения общего явления – верховенства права в разных сферах жизнедеятельности человека, функционирования государства и общества. Конституционность – явление более высокого правового порядка, чем законность. Она является ядром доктрины и практики конституционализма, нацеленного на обеспечение верховенства конституции в правовой системе страны260.

Конституционная законность правотворчества – одно из проявлений обще­го принципа правового демократического государства – принципа за­конности всей деятельности государства, его граждан и их организа­ций. Этот принцип закреплен в ряде статей Конституции Российской Федерации. Суть же принципа законности четко сформулирована в уже упоминавшейся нами выше, статье 15 Конституции. Согласно части 2 этой статьи «органы государственной власти, орга­ны местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объе­динения обязаны соблюдать Конституцию и законы». В этой краткой формулировке не раскрывается все содержание принципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность соблюдать законы.

Содержание принципа законности требует единообразного понима­ния, точного и неуклонного применения, исполнения и соблюдения законов и других нормативных правовых актов органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами, их объединениями и действий органов власти и должностных лиц строго в пределах своей компетенции.

Таким образом, принцип конституционной законности, несомненно, является основополагающим для любых действий и решений, осуществляемых в демократическом государстве.

Принцип законности основывается на верховенстве законов, в основе которого лежит полновластие на­рода, осуществление народом власти, прежде всего, через представительные органы. «В Российской Федерации, – гово­рится в Конституции Российской Федерации, – многонациональный народ России является единственным источником власти и носите­лем суверенитета. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного са­моуправления. Высшим непосредственным выражением власти на­рода являются референдум и свободные выборы» (ст. 3).

В Конституции РФ не случайно свободные выборы относятся к высшему выражению власти народа. Законотворчество представитель­ных органов означает создание правовых норм при опосре­довании воли народа. Поэтому законы являются наиболее полными, по сравнению с другими норматив­ными актами, выразителями воли народа.

Действительное выражение в законах воли народа призвано га­рантировать демократический характер законодательных органов и особый порядок принятия законов.

Следующий принцип правотворчества – принцип демократизма. Демократический характер законотворческого процесса име­ет ряд проявлений. Первое заключается в существовании демократических процедур разработки проектов законов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия. В законотворческом про­цессе большую роль играет принцип гласности, который является общим принципом организации и деятельно­сти органов власти, и особенно представительных, в любом демократическом государстве. Принцип демократизма проявляется в открытости и гласности про­цесса подготовки и принятия законов.

Второе выражение рассматриваемого принципа заключается в коллегиальности работы законодательных органов при осуществлении законодательной инициативы. В законодательном процессе ни одно решение не должно приниматься единолично или узкой группой, о чем мы подробно будем говорить в следующем параграфе.

Разработчики законопроекта не должны быть связаны партийными, корпоративными или религиозными нормами. В реальной жизни все значительно сложнее.

В отличие от советских конституций в Конституции РФ ничего не говорится о партийной власти, в ней даже отсутствует понятие «партия». Сделано это исключительно в силу того, что многопартийность является характеристикой не государства и не государственного устройства, а гражданского общества, которое сегодня в нашей стране пока еще не сформировано. Следовательно, основой политической системы общества является государство, а не партии. И только государство обладает правом создавать законы и требовать их соблюдения на своей территории. При этом государственная власть едина, а государственные функции выполняют независимые друг от друга органы, что составляет одно из существенных проявлений плюрализма власти и демократизма политической системы в целом261.

На законодательном уровне взаимодействие политических партий и российского государства получило свое нормативное выражение в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. «О политических партиях». Согласно ст. 10 вышеназванного закона не допускается вмешательство политических партий в деятельность государственных и муниципальных органов. Лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. По понятным причинам на депутатов всех уровней эта норма не распространяется.

Запрет на вмешательство в деятельность друг друга основан, прежде всего, на положениях ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации, а также на положениях ч. 4 ст. 3, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ и никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Вмешательство политических партий в деятельность государственных органов и должностных лиц следует расценивать как смешение государственных и общественных функций, которое чревато присвоением партиями властных полномочий. С другой стороны, запрет на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий должен служить гарантией реализации конституционных положений о многопартийности, свободе деятельности политических партий, их равенстве перед законом.

Как можно оценить эффективность этого запрета в условиях, когда подавляющее число руководителей субъектов Российской Федерации являются членами партии «Единая Россия», которая весьма весомо представлена также и в Правительстве РФ. При этом факт совмещения полномочий Председателя Правительства и Председателя партии «Единая Россия» вызывает вполне понятные затруднения в ответе на вопрос о том, в качестве кого он взаимодействует с государственными и негосударственными органами и организациями, общественными объединениями, физическими и юридическими лицами, средствами массовой информации при исполнении своих должностных обязанностей. В такой ситуации, у исполнительной власти отпадает необходимость согласовывать свои законодательные предложения с другими партиями.

Закономерный итог современного этапа партийного строительства заключается в превращении «Единой России» в доминирующую партийную политическую силу, тесно сросшуюся с государственным аппаратом.

Являясь «партией государства», «Единая Россия», вместе с государством сыграла положительную и прогрессивную роль в укреплении Российской Федерации, предотвращении ее развала, обеспечила упрочение позиций России на международной арене, приняла активное участие в выполнении государством многообразных социальных функций, стабилизировала политическую систему в те времена, когда она особенно остро в этом нуждалась. Трудно отрицать эти очевидные достижения.

Не менее явными являются и проблемы. Можно выразить сомнение, в том, что «Единая Россия», являясь «партией государства», сможет победить масштабную коррупцию, давно превратившуюся в фактор, тормозящий развитие не только государства, но и общества, препятствующий формированию среднего класса, который может стать социальной базой для формирования новых партий.

В равной степени сомнительным, в условиях отсутствия серьезной политической конкуренции, является и способность этой политической партии быть единственным выразителем интересов российского народа, так как противоречия между значительной части чиновничества и обществом уже сейчас выглядят очевидными. На последних выборах в Государственную Думу, «Единая Россия» получила конституционное большинство (343 мандата), что наглядно демонстрирует, что происходит нескрываемое движение к полуторопартийной, а на деле псевдопартийной системе. В равной степени сомнительным, в условиях отсутствия серьезной политической конкуренции, является и способность этой политической партии быть единственным выразителем интересов российского народа, так как противоречия между значительной части чиновничества и обществом уже сейчас выглядят очевидными. И это происходит на фоне того, что практически все властные структуры в стране сейчас столкнулись с катастрофическим падением доверия к себе. Как показал опрос Левада-Центра, проводимый через неделю после выборов в Государственную Думу седьмого созыва лишь 22% избирателей доверяют Государственной Думе; Совету Федерации – 24%.; Правительству – 26%, а политическим партиям всего лишь 12%. Так, на существующие противоречия между властью и народом указывают 36% респондентов. А, с учетом того, что такое противоречие во многом совпадает с конфликтами между чиновниками и гражданами, между бедными и богатыми, а также между олигархами и остальным обществом, почти 70% россиян фиксируют явные общественные противоречия. Все прочие конфликты рассматриваются россиянами как менее значимые262.

Для современной России превращение государственных и партийных институтов в некую неразделимую общность представляет собой очень опасную ситуацию. Причем угроза исходит и из сферы идеологии. Построение политических партий не гражданским обществом, а государством, означает, одновременно, формулирование им тех идей, взглядов, которые составляют идеологическую основу их деятельности. Идеология, хотя бы в самом общем, контурном виде, выражающая ту степень социального единства, которая является необходимым условием для успешного и бескризисного развития страны, у нас пока не сложилась. Напротив, сегодня все более углубляется разрыв не только между идеологией мощной государственной бюрократии и идеологическими воззрениями других групп населения, но и между теми социальными группами, которые являются носителями различных национальных и религиозных идей. Существование этих чреватых социальными кризисами процессов обусловлено несовершенством отечественных политических институтов. В реальной жизни по существу, та идеология, которая должна сформироваться в различных слоях гражданского общества, подменяется идеологией партийно-государственной, причем это не совокупность идеологий парламентских партий, а идеология партии доминанта, или партии власти. Поэтому было бы логичным предположить, что партия, которая победила на выборах в Государственную Думу, должна продолжать действовать сообразно своей идеологии, которая изложена в программе. Кроме того, если политическая партия набирает такое количество голосов, которое позволяет ей принимать законы голосами одной фракции, то можно утверждать, что эта партия, по сути, становиться законодательной ветвью власти, а парламент превращается в партийный орган. Идеология этой партии и становится в определенной мере государственной. Основными проявлениями этого порока партийной системы является сращивание партии и государственных институтов, создание неразделимого государственно-партийного властного конгломеранта, а также претензии на выражение идеологических представлений всего российского народа с последующей конвертацией идеологии партии в идеологию государства263.

Абсолютно прав С.А. Авакьян, который, выступая на международной научной конференции «Конституционное право и политика» сказал: «Практика дает немало примеров, когда в угоду своим целям политические элиты, пользуясь нахождением у власти и наличием необходимого большинства в палатах парламента, «пробивают» принятие таких актов и норм, которые вызывают критику политической и правовой науки не в силу дискуссионности, а по причине их явной неконституционности. Дошло до того, что в лексикон входят такие понятия как «конституционный цинизм». Речь идет о том, что конституционные ценности, рожденные человечеством, при подобном регулировании теряют изначальное наполнение264.

Представляется, что при разработке про­екта закона лицам, участвующим в его создании, следует стремиться к отражению в проекте реальных потребностей всего общества или, по крайней мере, его большинства, необходимо воздерживаться от идеологических оценок, политических деклара­ций и т.п.

В современных условиях значимость принципа демократизма труд­но переоценить. Разработка и нередко принятие конъюнктурных за­конопроектов, отражающих интересы отдельных политических или экономических образований, но не общества в целом, способны вне­сти серьезный деструктивный элемент в правовую систему, дискредитировать саму идею правового демократического социального го­сударства.

Третье проявление принципа демократизма правотворчества прояв­ляется в возможности всенародного обсуждения законопроектов. Эта форма широкого участия граждан в подготовке (доработке, совершенствовании) законопроектов и проектов дру­гих нормативных актов позволяет наилучшим образом учесть мнение парода, его волю в нормативном правовом регулировании важнейших общественных отношений. Это и форма контроля народа за разработ­кой проектов законов и других нормативных актов, организацией та­кой деятельности. К сожалению, в последние годы удельный вес законопроектов, выносимых на обсуждение народа, значительно сокра­тился.

Четвертое – беспрепятственное соблюдения всех формальных требований к законопроекту, определяемых федеральными и региональными нормативными правовыми актами.

Создание нового закона должно базироваться на строгой научной основе. Принцип научности означает, что юрис­ты, участвующие в рабочей группе по подготовке законопроекта, должны в совершенстве владеть методологией юридической техники, профессионально ориентироваться в общей теории права, а также в теории и практике той отрасли права, источником которой призван стать будущий закон. Принцип научности реализуется также в под­боре специалистов в иных областях знания для работы над законо­проектом; это должны быть профессионалы своего дела, обладающие достаточно широкой эрудицией. Значение принципа научности и в том, что сама концепция закона должна строиться на основе научно подтвержденных фактов и идей; включение догадок, гипотез, интуи­тивно полученных данных в сферу законодательного регулирования недопустимо.

Но законопроект не должен разрабатываться какой-то одной группой специалистов. Напротив, здоровая научная конкуренция, многообразие высказанных идей являются позитивными сторонами правотворчества. Важно, чтобы научные споры ве­лись в определенных этических рамках, чтобы разнообразие мнений специалистов по законопроекту не превращалось в тормоз принятия за­кона. Ведь нередко от несогласованности действий разработчиков, а за­частую – элементарной амбициозности, страдает общественный интерес.

Принцип системности законодательного процесса в целом и осуществления законодательной инициативы, в частности. Данный принцип — непременное условие правотворчества, адекватного потребностям общества и государства. Эта основопола­гающая идея законодательного процесса обусловлена развити­ем общественной жизни, постоянно возникающей потребностью нормативного правового регулирования одних отношений, измене­ния регулирования других, отмены такого регулирования третьих. Зна­чение соблюдения принципа системности усиливается в период серьезных изменений в политической, экономической и социальной сферах жизни общества, организации государственной власти и т.д. Оно в большей мере определяет возможность решения за­дач прогрессивного развитая общества и государства. В свою очередь, нарушение принципа постоянного развития и своевременного осуществления правотворчества влечет за собой тяжкие последствия.

С помощью рассматриваемого принципа возможно эффек­тивное решение задачи построения системного, компактного зако­нодательства преимущественно за счет увеличения роли базовых, системообразующих законов, необходимых для обеспечения чет­кого построения отраслей законодательства, решения важнейших проблем государства и общества. Для этого нужно изменить понимание сущности при­оритетов в законотворчестве. Приоритетный законопроект не дол­жен пониматься только формально — как законопроект, требую­щий первоочередного рассмотрения на пленарном заседании.

С содержательной стороны, приоритетные законопроекты, в первую очередь, должны быть проектами базовых (концептуаль­ных) законов, обладающих повышенной актуальностью в долгос­рочной перспективе и соответствующих стратегическим целям об­щественного и государственного развития.

В литературе можно встретить мнение о «блочном» принципе формирования законодательного массива, причем этот принцип упоминается и применительно к федеральному законодательному процессу, и применительно к законодательному процессу субъекта Российской Федерации. Между тем, этот принцип лишь дополняет принцип системности. Хорошо, когда родственные законы принимаются в блоке, например, избирательные законы, но вполне возможны ситуации, когда избирательные законы принимаются отдельно.

В научной литературе можно встретить точку зрения, что системной деятельности присущ признак концентрированности действий. При осуществлении законодательной инициативы этот принцип конкретизируется следующим образом: деятельность всех субъектов права законодательной инициативы, а также сотрудников аппара­тов высших органов государственной власти, юристов и иных специ­алистов, участвующих в работе над законопроектом, должна быть подчинена цели скорейшего создания качественного зако­на, о чем мы уже говорили. Подобная концентрированная деятельность обеспечивается не только высокой квалификацией участников разработки законопро­екта, но и всей системой органов государственной власти страны, четкостью и слаженностью деятельности их аппаратов, оперативнос­тью обмена информацией между ними, единообразием правил юри­дической техники.

В правотворческой деятельности реализуются также принцип согласования, сбалансированности правотворчества разных властных уровней. Для субъектов Федерации он означает необходимость учета содержания федерального законодательства в вариантах соответствия ему, следования ему, развития и конкретизации. Для Российской Федерации – необходимость учета правотворческой самостоятельности субъектов Федерации, делегирования им тех своих полномочий по принятию актов, которые лучше осуществлять на более низком властном уровне. Названные выше принципы правотворчества разных властных уровней означает необходимость тесного согласования своих правотворческих программ, планов, координации собственных правотворческих усилий, участия федеральных органов власти в той или иной форме правотворческий активности на уровне субъекта и, наоборот, участия органов власти субъектов Федерации в федеральном правотворческом процессе, прежде всего законодательном.

Еще один момент, на который, на наш взгляд, следует обратить внимание. Наиболее сложная проблема в правовом регулировании – оптимальное соотношение объема федерального и регионального правотворчества, на что мы уже обращали внимание. Оптимальность заключается в законодательном разграничении той части вопросов в сферах совместного ведения, которую должны самостоятельно решать Федерация и сам субъект РФ. Другим показателем оптимальности может служить мера влияния (участия) субъекта РФ при решении вопросов сферы совместного ведения на федеральном уровне. Следует отметить, что влияние Федерации при решении вопросов совместного ведения намного выше. Возникает необходимость выяснения вопроса об оптимальном объеме федерального правового регулирования, и об оптимальном федеральном законодательстве в сфере совместного ведения, определить меру связанности субъектов Федерации конкретными нормами федеральных законов по предметам совместного ведения.

Самостоятельность субъектов Федерации в правотворческой сфере создает, с одной стороны, реальные возможности оперативного решения вопросов регионального значении, а с другой – угрозу правовой инфляции, нагромождения однотипных и противоречивых актов федерального и регионального уровня, снижения авторитета закона265.

Проблема соответствия регионального законодательства федеральному, усложняется чрезмерно большим кругом вопросов, находящихся в ведении федерального центра. В такой ситуации региональному законодателю приходится практически по каждому поводу соотносить свои законопроекты с федеральным законодательством. Такая ситуация поощряет законотворческую инициативу и фактически унифицирует региональное законодательство.

Воздействие Конституции РФ на законотворчество субъектов РФ проявляется в различных формах, включая: а) требование соответствия конституций, уставов и иных законов субъектов РФ Конституции РФ; б) разрешение коллизий между конституциями (уставами), другими законами субъектов РФ и требованиями Конституции РФ в) обоснование регионального законодательства с помощью единых для всей системы федеративного законодательства конституционных принципов и ценностей; г) конкретизация в сочетании с дополнением норм региональных законов на основе Конституции РФ. Наличие нормативно-правовых связей законов субъектов РФ с Конституцией РФ имеет принципиальное значение для выработки критериев нормоконтрольной деятельности в сфере регионального законодательства266.

На основе исследования многих проблем развития федерального законодательства и субъектов РФ было выявлено отсутствие на федеральном уровне регламентации порядка определения предметов ведения и полномочий, которые могут быть предоставлены субъектами РФ на основе федерального закона или двустороннего договора. Во многих случаях федеральный законодатель, принимая федеральный закон в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, излишне подробно осуществляет законодательное регулирование. Возникает вопрос: что остается делать субъекту РФ? Если осуществлять собственное правовое регулирование, то, видимо, неправильно будет принятие закона субъекта РФ с тем же названием, в котором будут подправлены отдельные федеральные нормы. Наиболее оптимально принятие закона субъекта РФ, устанавливающего особенности правового регулирования отношений в данной сфере совместного ведения с учетом специфики субъекта (природной, экономической, демографической и т.д.). Другой вариант – субъект РФ может не осуществлять правовое регулирование в случае, если федеральным законом излишне подробно осуществлено законодательное регулирование267.

Однако запаздывание федерального законодателя порождает необходимость регулирования отношений на региональном уровне. Решение подобных и иных проблем возможно с использованием механизма опережающего правотворчества, о котором мы уже говорили, в соответствии с которым до издания федерального закона, по тому или иному предмету совместного ведения, субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативно-правовые акты. Некоторыми российскими учеными-правоведами так называемое право «опережающего законодательства» рассматривается как путь к увеличению и без того существующего несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. По их мнению, ситуация опережающего законодательства – вынужденная, обусловленная медлительностью федерального законодателя и другими факторами. Она не может быть целесообразной в нормальных условиях стабильного развития государства, потому что порождает проблемы, связанные с приведением различающихся региональных законов большого количества субъектов в соответствии с федеральными законами268.

Конечно, опережающее правотворчество не может затрагивать права и свободы человека и гражданина, не должно нарушать экономическое пространство. Не могут им, и устанавливаться принципы и иные положения, имеющие для всей Российской Федерации важное значение.

А как быть в том случае, если тот или иной вопрос, относящийся к предметам совместного ведения, не может быть урегулирован законодательством субъекта, или же его регулирование может нанести ущерб другим субъектам или интересам Федерации. Полагаем, что в подобной ситуации Федерация должна взять на себя решение возникшей проблемы, иначе говоря, опередить субъекта РФ в законотворчестве. С этой целью в сложившейся ситуации представляется целесообразным законодательное закрепление требования о том, что если субъекту Российской Федерации удалось найти оптимальную схему законодательного регулирования общественных отношений, необходимо сначала (или одновременно) осуществить право законодательной инициативы и внести в Государственную Думу проект федерального закона по данному поводу. Необходимо отметить, что принятие федеральных законов по предметам совместного ведения требует приведения в соответствие с ними ранее принятых здесь нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, слишком часто вносятся изменения и дополнения в недавно принятые законы. Так, более половины принятых с 1994 года по настоящее время законов подверглась изменениям и дополнениям, что свидетельствует о спешке при подготовке нормативных решений, недостаточной юридической и содержательной проработке проектов, а порой принятии их без соответствующих экономических, финансовых, экологических обоснований, без анализа прогнозов их эффективности. Все это снижает престиж законов, идею их общеобязательности, способствуют оправданию нарушения правовых норм. В итоге оказывается, что многие противоречия федеральному законодательству появляются в актах субъектов Федерации, муниципальных образований не в момент их издания, а после изменения Российской Федерацией собственных актов.

Очевидно, что должно быть оптимальное соотношение федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения. Федеральный закон должен полно и детально регулировать отношения в сфере совместного ведения не вторгаясь в те вопросы, которые целесообразно регулировать не региональном уровне. Мы разделяем высказанную в литературе точку зрения о том, что с учетом традиций российской государственности оптимальное соотношение федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов должно соответствовать следующей схеме: федеральный закон должен регулировать отношения в сфере совместного ведения с той степенью полноты и детализации, которая необходима и достаточна на федеральном законодательном уровне. При этом из сферы регулирования федеральных законов исключаются только те вопросы, которые целесообразно урегулировать на региональном уровне. Законы субъектов Российской Федерации, не дублируя федеральные законы, осуществляют регулирование по предметам совместного ведения только в той мере, в какой это необходимо для учета региональных особенностей данного субъекта Федерации. В большинстве случаев основная регулятивная нагрузка должна лежать на федеральном законодательстве, в соответствии с которым субъекты РФ при необходимости осуществляют дополнительное региональное правовое регулирование общественных отношений. По некоторым вопросам (например, по вопросам организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации) доля субъектов в правовом регулировании должна преобладать над долей Федерации. Реализация такого подхода может обеспечить необходимую степень единства, унификации, согласованности и обозримости нормативно-правовой системы России, а также упростить задачу уравновешивания нормативно-правовой базы различных субъектов между собой269.

Очевидно, что необходим действенный механизм обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральному законодательству при принятии региональных нормативных правовых актов. В юридической литературе еще нет однозначного подхода, что это должен быть за механизм.

К сожалению, в нашей стране еще бывают случаи принятия зако­нов, противоречащих Конституции Российской Федерации. Такие законы признаются Конституционным Судом РФ неконституционны­ми. Принятие противоречащих Конституции РФ федеральных законов не всегда связано с умыслом разработчиков и законодателей. Нередко так происходит в силу недостаточного уровня их профессионализма, неорганизованности, поспешности, и в связи с не вполне квалифицированной правовой экспертизой зако­нопроекта.

Особая роль в системе средств обеспечения законности принадлежит судебной власти, осуществляющей нормоконтроль, поскольку от того, насколько эффективно осуществляется режим законности, зависит стабильность и законодательной системы. По состоянию на 1 января 2019 года Конституционный Суд РФ исследовал нормы 365 региональных законов 75 субъектов Российской Федерации, из них 33 основных закона субъектов (12 конституций, 21 устав); по итогам такого рассмотрения было принято 73 постановления, в которых получили оценку региональные законы на соответствие требованиям Конституции РФ270. Иначе говоря, судебный нормоконтроль за состоянием законности является одним из самых действенных способов обеспечения единства законодательной системы Российской Федерации. Мы разделяем, высказанную в литературе точку зрения, что признание конституционно-уставного законодательства субъектов РФ в качестве предмета конституционного нормоконтроля должно получить законодательное подтверждение271.

Как мы уже отмечали, Конституция РФ в силу ее верховенства, устанавливает общие принципы формирования и действия всей системы законодательства страны, включая законодательство субъектов Федерации. Применительно к уставам и конституциям субъектов Федерации Конституция России выстраивает параметры в ракурсе их формы, юридической силы, сферы действия.

В региональных основных законах получает отражение разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти – например, уставы Тюменской (ч. 2 ст. 1) и Ульяновской (ст. 6) областей; гарантированность закрепленных федеральной Конституцией без каких-либо ограничений и изъятий прав и свобод граждан –уставы Амурской (ст. 7), Ульяновской (ст. 2), Читинской (ст. 2) областей и др. Субъекты РФ признают верховенство не только Конституции России, но и всей системы федерального законодательства (ст. 2 Конституции Дагестана; уставы Владимирской (п. 5 ст. 1), Магаданской (ст. 7), Челябинской (п. 3 ст. 1) областей и др. В соответствии со ст. 5–7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, осуществляя законодательное регулирование, принимает один вид законов, которые имеют наименование «законы субъекта Российской Федерации» (например, законы Воронежской области), и все они являются одинаковыми по юридической силе.

Часто региональные законодатели не учитывают, что уже аналогичные законопроекты находятся на рассмотрении Государственной Думы. Если в Государственную Думу внесены альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Государственную Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее. А в случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственно Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении.

Разработка законопроекта представляет собой сложный процесс, поэтому нормативные правовые акты регионального уровня должны содержать положения, обеспечивающие механизм эффективной законотворческой деятельности при подготовке законопроекта в представительном органе субъекта Федерации. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается региональным парламентом не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением регионального парламента. Законы субъекта РФ, принятые парламентом субъекта РФ, направляются главе региона, который обязан обнародовать закон, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцати календарных дней с момента поступления указанного закона272.

В случае отклонения губернатором регионального закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. И такой закон не может быть повторно отклонен главой региона.

Следует отметить, что опыт координации законотворческой деятель­ности накапливается и позитивно влияет на совершенствование взаимодействия Президента РФ, Правительства РФ и Государственной Думы в сфере законодатель­ного процесса

Серьезное значение придается промульгации законов в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах. Практически во всех уставах есть статьи, определяющие порядок подписания и обнародования законов. Механизм, закрепленный в уставах, как правило, идентичен. В качестве примера остановимся на порядке промульгации законов в Республике Мордовия.

К примеру, в Республике Мордовия законы, принятые Государственным Собранием в течение пяти дней, направляются на подписание и обнародование главе республики, который в десятидневный срок должен его подписать и обнародовать. Если глава республики отклоняет закон, то отклоненный закон Главой Республики Мордовия возвращается в Государственное Собрание Республики Мордовия с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений.

Закон Республики Мордовия, одобренный большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен Главой Республики Мордовия и подлежит подписанию Главой Республики Мордовия в течение пяти календарных дней и обнародованию ( ст. 87 Конституции Республики Мордовия).

Возрастание роли правотворчества субъектов Федерации обусловлено объективной тенденцией децентрализации российской государственности, утверждением в ней подлинно демократических начал. Правотворчество субъектов Российской Федерации направлено, с одной стороны, на решение задач, стоящих перед Федерацией, а с другой – на достижение собственных целей и задач, связанных с особенностями развития своего региона.

3.2. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации как процедурно-процессуальное средство обеспечения единства отечественного законодательства

Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации, как об этом мы писали выше, начал развитие с момента принятия Конституции Рос­сийской Федерации 1993 года.

Субъекты Российской Федерации, в лице своих законодательных (представительных) органов государственной власти, становятся активными участниками законодательного процесса, как на региональном, так и на федеральном уровне. Конституция (статьи 5, 76) сущест­венно перераспределила законодательные полномочия между Российской Фе­дерацией и входящими в ее состав республиками, краями, областями, города­ми федерального значения, автономной областью, автономными округами. В результате субъекты Российской Федерации получили большие возможности не только для принятия законов, о чем мы писали в первой главе исследования, но и создания правовой основы для законо­дательного процесса. В этих усло­виях существенно возрастают проблемы установления процессуальных форм законотворчества, от совершенства которых зависит качество законодательного процесса и его результатов.

Следует отметить, что, несмотря на самостоятельность субъектов Рос­сийской Федерации при формировании законодательного процесса, этот ин­ститут имеет глубокие исторические корни, традиции правопреемства, прежде всего с федеральным законодательным процессом, а также с практикой осуще­ствления деятельности бывших Советов народных депутатов. Законодатель­ный процесс регионов является как бы обобщенным выражением сложивших­ся и апробированных процедурных требований в практике деятельности представительных органов Российского государства. Правовое регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации осуществляется нормативными правовыми актами, форма и содержание которых определяются самими субъектами Российской Федерации с учетом требований федерального законодательства. Несмотря на большое разнообра­зие актов в регионах, в их основе всегда лежат процес­суальные нормы, подробно регламентирующие все стадии, этапы законодательного процесса.

Важность правового регулирования законодательного процесса неодно­кратно подчеркивалась в юридической литературе. Чем детальнее разработан законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации, тем эффективнее он влияет на развитии всей системы законодательства. В связи с этим особую актуальность приобретает исследование особен­ностей формирования нормативной базы, устанавливающей основы законода­тельной процедуры по подготовке законопроекта в субъектах Российской Федерации. Существенно возрастают проблемы установления процессуальных форм законотворчества, от совершенства которых зависит качество законодательного процесса и его результатов. В юридической литера­туре даже сложилось мнение, что «государственно-процессуальные формы не только регламентируются в законодательном порядке, но и выступают как ор­ганизационно-процедурные обычаи»273. Следует согласиться с В.Н. Синюковым, который писал: «здо­ровое право – это право, имеющее своим источником традицию, обычай…»274.

Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации является сложным много­гранным правовым явлением, осуществляемым в различных процессуальных формах, при помощи которых про­исходит его становление и которые обеспечивают его качество и эффектив­ность применения. Объектом законодательного процесса может выступать не только закон субъектов Российской Федерации, но и законопроект федерального нормативного правового акта.

Анализ работ, посвященных законодательному процессу, показывает, что авторы зачастую допускают отождествление таких понятий, как «законотворческий процесс», «законодательный процесс», «законодательная процедура»275. Так, например, В.М. Платонов определяет законодательный процесс как «процесс осознания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия нормативных правовых актов наибольшей юридической силы уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур»276.

Определяющим признаком законодательного процесса является, прежде всего, его урегулированность правовыми нормами.

Законодательный процесс в качестве вида правотворческого процесса Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин определяют как совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность277. А.Н. Кокотов определяет законодательный процесс как нормативно установленный порядок создания (производства) законов, а также как саму процедурно оформленную деятельность по созданию законов278. В юридической литературе законодательный процессе рассматривают в широком и узком смысле. В широком смысле федеральный законодательный процесс – порядок деятельности Федерального Собрания по созданию законов. В более узком смысле законодательный процесс – конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов от внесения законопроекта в парламент до опубликования принятого закона и его вступления в силу.

Ф.З. Халиков определяет законодательный процесс как совокупность процедур, урегулированных нормами конституции (устава), закона субъекта РФ, иных нормативных правовых актов субъектов РФ, по реализации законодательной инициативы, рассмотрению, принятию, подписанию, официальному опубликованию и вступлению в силу закона субъекта Российской Федерации, а также по осуществлению обеспечительных процедур, направленных на его качественное содержание279. Е.А. Холодилова законодательный процесс определяет в качестве вида правотворческого процесса, как порядок разработки, внесения, рассмотрения, принятия, обнародования федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации280. Ряд авторов полагает, что законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действия по подготовке, обсуждению и принятию законов, а законотворческий процесс есть процесс создания текстов законопроектов, их подготовки к рассмотрению и рассмотрение в парламенте государства, охватывающий усилия различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем – на различных стадиях законодательного процесса. В этом случае законодательный процесс рассматривается как часть более широкого понятия «законотворческий процесс».

Имеются и иные теоретические и легальные определения правотворческого и законодательного процесса. При всем различии приведенных нами определений их объединяет то, что законодательный процесс в них начинается со стадии законодательной инициативы и имеет своим исходным продуктом – законы. С таким подходом к процессуальному срезу правотворчества стоит согласиться, однако с некоторыми уточнениями. Первое. На наш взгляд, правотворческий процесс должен охватывать и процесс заключения нормативных договоров. Второе. Процесс правотворчества вряд ли надо связывать в его начальной фазе с правотворческой инициативой. В поддержку этого в юридической литературе высказаны ряд мнений, которые заслуживают внимания.

Отсутствует единство трактовок выше названных категорий и в нормативных правовых актах. Законотворческий процесс и законодательный процесс используются в некоторых случаях как синонимы. Показательным примером в этом смысле является Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П281, в тексте которого процесс рассмотрения и принятия законов определяется так: «…внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществляться в рамках установленной Конституцией РФ законодательной процедуры…», «…в законотворческом процессе участвуют не только Государственная Дума, но и Совет Федерации, и Президент Российской Федерации…», «…отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса…».

В литературе широко распространен взгляд на законотворческий процесс как на процесс, состоящий из двух этапов (стадий): предпроектный (этап формирования права), и проектный возведение воли народа в закон.

На предпроектном этапе существует множество вариантов решений, но ни одно из них не является окончательным.

На данном этапе происходит зарождение идеи будущего федерального или регионального нормативного правового акта. Выявляется общественная потребность в правовом урегулировании тех или иных сторон общественной жизни.

Создавая норму права, законодатель из всего многообразия общественных отношений выбирает только те, которые могут быть урегулированы только правом. «После этого законодателю необходимо найти, а иным субъекта – участникам процесса создания закона предложить надлежащий способ разрешения возникших вопросов, что связано с поиском наиболее целесообразных, эффективных и ориентированных на общее (типичное) методов и приемов правового регулирования общественных отношений. Выбирать приходится и отвечая на вопросы о месте будущей нормы в общей системе законодательства…Другими словами, основная черта и особенность отражения в законе явлений общественной и экономической жизни состоит в многовариантном характере этого процесса…»282.

Проектный этап, собственно говоря, и есть ни что иное, как законодательный процесс. Важнейшим отличительным признаком данного этапа является его достаточно подробная урегулированность правовыми нормами. Данная процедура призвана обеспечить, во-первых, внесение законопроектов по действительно наиболее важным вопросам, а во-вторых, – всестороннее обсуждение принятых к рассмотрению законопроектов.

Необходимо учитывать, что и на предпроектном этапе осуществляется нормативное правовое регулирование законотворческой деятельности.

Однако ряд авторов не относит предпроектный этап к законодательному процессу.

На наш взгляд, законодательный процесс это система организационных действий (или процедур), в результате которых создается закон, а их совокупность (процедур) составляет стадии законодательного процесса.

Представляется, что для правового ре­гулирования законодательной процедуры в субъектах Российской Федерации характерны два признака:

а) использование в нормотворческой практике уже сложившихся процессуальных форм в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации;

б) полная самостоятельность в установлении правил регионального законодательного процесса.

Такая градация связана с отсутствием правового регулирования на фе­деральном уровне законодательного процесса в субъектах Российской Феде­рации. Вместе с тем, правила принятия федеральных законов достаточно де­тально разработаны и закреплены в федеральных актах.

В целом технология правотворчества представляет собой многофакторное понятие. Это и порядок (этапы) подготовки проектов, и определение видов нормативных актов, принимаемых правотворческим органом, и научно-информационное обеспечение процесса разработки и принятия проектов, и организация компетентной экспертизы проектируемых решений, и выработка наиболее целесообразных правил законодательной техники.

Отдельные процедурные нормы, применяемые при формировании законодательства в субъектах Российской Федерации, заложены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В большинстве стран с так называемой развитой демократией организация и порядок деятельности высшего представительного органа регулируются двумя нормативными правовыми актами: конституцией и регламентом. И преимущества в подобной модели правового регулирования налицо. На данные акты не распространяется вето президента и юрисдикция конституционного суда, и никто, кроме самих депутатов представительного органа, не может повлиять на процесс принятия регламента. Таким образом, законодательная власть в определенной степени обеспечивает себе самостоятельность при определении собственной организации и порядка деятельности и ограждается от влияния исполнительной и судебной власти.

Одними из самых распространенных нормативных актов, содержащих процедурные нормы, являются регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти акты принимаются и действуют во всех без исключения регионах.

Регламент занимает особое место среди нормативных актов, устанавли­вающих законодательный процесс в субъектах Российской Федерации. Это специальный правовой акт, нормы которого призваны устанавливать порядок осуществления полномочий законодательных (представительных) органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации. Они содержат достаточно большое количество про­цессуальных норм, закрепляющих правила принятия нормативных правовых актов. Эти нормы в регламентах регулируют разнообразные процессуальные отношения, начиная от порядка внесения законопроекта, его регистрации, рассмотрения в депутат­ских комиссиях (комитетах), рассмотрения проектов законов на заседаниях законодательных органов, голосования и заканчивая подписанием и опублико­ванием.

Принятие регламентов отнесено к исключительной компетенции зако­нодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому регламенты можно отнести к категории наи­более гибких, динамичных правовых актов, изменение которых напрямую за­висит от политических, экономических и социальных условий развития регио­нов.

Регламенты законодательных органов, несмотря на одинаковую право­вую природу, имеют различное содержание. Оно проявляется в том, что пра­вовые нормы охватывают самые разнообразные сферы процессуальных отно­шений, такие, как: порядок формирования органов при законодательном (представительном) органе, процедуру голосования и принятия решения, формы работы депу­татских комиссий (комитетов), особенности работы депутатских групп и фракций, порядок проведения сессий, процедуры согласования на должность отдельных должностных лиц исполнительных органов и выра­жения недоверия главе исполнительной власти и другие вопросы. Однако в названных правовых актах законодательная деятельность не выделяется в отдельные раз­делы, а сливается с другими процессуальными нормами.

К нормативным актам регионов, содержащих процессуальные нормы, относятся и отдельные законы.

Как правило, такие законы устанавливают законодательные процедуры, этапы законотворческой деятельности. Стадии законодательного процесса регулируются в отдельных главах данных нормативных правовых актов: законодательная инициатива; подготовка проектов правовых актов к первому чтению, рассмотрение законопроектов (первое чтение); доработка законопроектов ко второму чтению; рассмотрение законопроектов (второе чтение); вступление законопроектов в силу.

Практически все ученые, рассматривая законодательный процесс, сходятся в том, что первой его стадией является законодательная инициатива. Причем ряд авторов использует такие словосочетания как «подготовка законопроекта» или, например, «внесение законопроекта» и т.д. В этой связи представляется более точной формулировка, предложенная профессором С.А. Авакьяном «осуществление права законодательной инициативы», которая, на наш взгляд, охватывает процесс подготовки законодательной инициативы и последующий этап ее реализации.

Как мы уже отмечали выше, без реализации законодательной инициативы невозможно начало самого законодательного процесса. Осуществление законодательной инициативы есть обязательная стадия законодательного процесса, к рассмотрению которой мы переходим.

В научной литературе можно встретить различные определения законодательной инициативы. Так, под правом законодательной инициативы в узком смысле понимается право компетентных органов и лиц вносить предложения в законодательный орган о принятии новых законов, изменении или отмене старых, которые обязательны для рассмотрения высшим законодательным органом. В широком смысле право законодательной инициативы понимается как внесение предложений законодательного порядка, направленных в высший законодательный орган, по отношению к которому у законодательного органа нет обязанности принимать их к рассмотрению.

Большинство исследователей определяют законодательную инициативу как первый этап законодательного процесса, означающий внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думой уполномоченным на то лицом или органом – субъектом законодательной инициативы.

Существуют различные точки зрения относительно количества стадий законодательного процесса. Так, одни авторы выделяют лишь две стадии законодательного процесса – подготовку законопроекта и официальное возведение воли народа в закон; другие авторы различают три стадии – подготовку законопроекта (предварительная стадия), обсуждение и принятие закона (основная стадия) и стадия введения закона в действие (решающая стадия); третьи авторы (их большинство) говорят о четырех стадиях законодательного процесса – внесение законопроекта, обсуждение законопроекта, принятие закона и его опубликовании; четвертые – выделяют шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование и вступление его в силу.

Если исходить из этимологического значения слово «стадия», то стадия и законодательного процесса – это его пространственно-временная, динамическая характеристика, включающая в себя совокупность процессуальных действий, завершающихся принятием закона. Применительно к субъекту Российской Федерации каждую стадию законодательного процесса, в том числе и осуществление законодательной инициативы, можно рассматривать как самостоятельный этап деятельности субъектов, осуществляющих вышеназванное право от имени субъекта Федерации, которая регулируется соответствующим нормативными правовыми актами.

Официальный, юридически значимый характер стадий законодательного про­цесса проявляется и в том, что он проходит в очень жестких правовых рамках. При создании закона не допускается отступление от тех или иных правил за­конотворческой процедуры. Правила, устанав­ливающие процедуру прохождения законов, всегда носят обязательный императивный характер. Это вытекает не только из сущности законодательного (представительного) органа государственной вла­сти, но и из формы правового акта – закона, который является результатом за­конодательного процесса.

Законодательная инициатива является одной из форм участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне.

Вызывает интерес тот факт, что стадии законодательного процесса подверглись незначительному изменению с момента зарождения парламентаризма. Так, А.Д. Градовский выделяет следующие фазы законотворчества: а) инициатива (возбуждение вопроса о необходимости издать новый закон, отменить, видоизменить или дополнить уже существующий); б) обсуждение законопроектов, включающее возможность внесения поправок; в) заключительное голосование; г) утверждение законопроекта – санкция королевской власти, предполагающая право вето283. Коркунов Н.М. выделяет пять стадий: а) почин; б) обсуждение; в) утверждение; г) обращение к исполнению; д) обнародование284.

Более обоснованной нам представляется позиция профессора С.А. Авакьяна285, который выделяет от четырех до семи стадий законодательного процесса в зависимости от определенных обстоятельств:

1) осуществление права законодательной инициативы;

2) подготовка законопроекта к рассмотрению Государ­ственной Думой;

3) рассмотрение законопроекта в Госдуме, принятие ею закона;

4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федера­ции, направление его Президенту.

Вместо этой стадии возможна другая, хотя и не всегда обязательная: неодобрение закона Советом Федерации. Тогда следует еще одна стадия — создание согласительной комиссии обеих палат, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе и его принятие либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо двумя третями голосов (если Дума не согласна с предложениями). В последнем случае закон направляется Президенту уже самой Думой.

При определенных об­стоятельствах четвертой стадии может вообще не быть: если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (согласно ст. 106 Конституции РФ) или если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, тогда на 15-й день со дня поступления из Государственной Думы фе­деральный закон направляется Председателем Совета Фе­дерации Президенту Российской Федерации для подпи­сания и обнародования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу, то есть в этом случае имеет место «молчаливое» одобрение закона Советом Федерации.

5) подписание закона Президентом и его обнародова­ние.

При отклонении Президентом закона (право вето) появляется дополнительная стадия законодательного про­цесса – рассмотрение закона в обеих палатах, принятие предложений Президента или преодоление вето двумя третями голосов, после чего следует подписание закона Президентом и его обнародование.

Таким образом, законодательный процесс на федераль­ном уровне может состоять из 5 или 7 стадий, причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии, а то и всего из 4 стадий. Однако его нельзя ограничивать лишь рамками Федерального Собрания, несмотря на то, что основная часть стадий законодательного процесса приходится именно на данный парламент, его активным участником является также Пре­зидент России, и в определенной мере на принятие зако­нопроектов влияют иные субъекты законодательного про­цесса.

Справедливо будет отметить, что в научной юридической литературе нет единого мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авто­ров предлагает выделить этап создания (разработки) проекта норма­тивного акта, выявления потребностей в принятии закона, или дея­тельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса.

Среди тех, кто признает стадию законодательной инициа­тивы начальной стадией законодательного процесса, имеются разно­гласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается с внесения законопроекта, или она вклю­чает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению. Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня. Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.

Понятие «законодательная инициатива» в рамках парламентского законодательного процесса имеет, как минимум, два основных значения: законодательной инициативой называют одну из стадий законодательного процесса и как право уполномоченных субъектов внести проект закона в законодательный орган Право законодательной инициативы – это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о том, принимать или не принимать такой законопроект к рассмотрению.

Само содержание права законодательной инициативы включает: возможность субъекта права законодательной инициативы – внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение; возможность субъекта права законодательной инициативы тре­бовать от парламента включения законопроекта или законодательно­го предложения в повестку дня или же представления мотивированного отказа; возможность субъекта права законодательной инициативы обра­титься в соответствующие органы за защитой своих прав.

Субъект права законодательной инициативы может в любое время внести проект закона в зако­нодательный орган; требовать его рассмотрения проекта со стороны законодательного органа; выступать с докладом по проекту; вносить поправки, либо отозвать законопро­ект.

Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не «связан» внесенным предложением по существу, т.е. не обязан принять предлагаемый закон.

Очевидно, что обязанность законодательного органа: является гарантией реализации права законодательной инициа­тивы; определяет статус субъекта законодательной инициативы, вы­деляя его, таким образом, из круга иных участников законодательной деятельности; с формально-юридической точки зрения служит основой для

реализации механизма судебной защиты в случаях нарушения парла­ментом права субъекта законодательной инициативы.

Содержание конкретных процедур, определяющих последова­тельность действий субъекта права законодательной инициативы, за­висит от расстановки политических сил, а также от содержания само­го нормативного акта.

Важной является и форма, в которой может быть осуществлено право законодательной инициативы. Так, одни авторы считают, что право законодательной инициативы может быть лишь в форме готового законопроекта, другие в форме предложений о необходимости каких-либо правовых нововведений.

В практике ряда государств, право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею, концепцию будущего за­кона, второе – предполагает наличие текста со всеми атрибутами зако­на (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировка­ми и т.д.). Иначе говоря, законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в уст­ной форме).

Выбор формы может зависеть от вида субъекта зако­нодательной инициативы. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии – законодательные предложения. В Финляндии право законодательной инициативы реализуется Пре­зидентом республики в форме «правительственного предложения», а парламентом – в форме «парламентской инициативы».

Непосредственно в Конституции РФ термины «законодательное предложение» и «поправки к законопроектам» используются только в контексте статьи 134 «Предложения о поправках и пересмотре положе­ний Конституции Российской Федерации». Таким образом, форма законодательного предложения может быть использована субъектом законодательной инициативы только для внесения изменений в Кон­ституцию РФ. Но глава 16 Регламента Государственной Думы конкретизирует вопросы о процедуре рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции. Предложения о пересмотре, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию глав 1, 2, 9 или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данных предложений.

Из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3–8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки, в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации, принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Положение статьи 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3–8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований статьи 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации; кроме того, должно быть соблюдено положение статьи 134 Конституции Российской Федерации, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда от 31 октября 1995 года № 12-П286 по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации; пункт 1 резолютивной части).

Закон ориентирует законодателей двух уровней на взвешенный и рациональный подход в вопросах рассмотрения и принятия поправок.

Законодательное предложение выдвигает лишь идею принятия либо изменения какого-либо закона. В дальнейшем для рассмот­рения по существу такая инициатива нуждается в оформлении ее в законопроект. При внесении законодательных предложений не возникает законодательного процесса в полном смысле этого слова, а всего лишь возможно начало разработки соответствующе­го законопроекта. Поэтому законодательный орган, на наш взгляд, должен рассматривать уже готовый законопроект и прини­мать по нему решение.

Следует иметь в виду, что важнейшей особенностью осуществления права законодательной инициативы с уча­стием субъектов Российской Федерации является осуществление законотворчества на двух уровнях – федеральном и ре­гиональном. Это вызвано тем, что деятельность законодательных (представи­тельных) органов субъектов Российской Федерации ограничена их территори­ей и организационно не связана с Парламентом Российской Федерации. Поэтому существует лишь одна возмож­ность их взаимодействия, которая проявляется в установлении федеральным законодательством правовых форм участия регионов в законотворчестве Пар­ламента Российской Федерации. Отсюда характерной чертой данного законо­дательного процесса является единство федерального и регионального право­вого регулирования. Также следует отметить, что законодательная инициатива должна пройти через особый механизм законодательного про­цесса, осуществляемый в субъектах Российской Федерации, а затем в порядке, установленном федеральными нормативными актами, передаваться для рас­смотрения Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Поэтому пред­ставляется обоснованным исследование осуществления законодательной инициативы как в рамках законодательного процесса субъек­тов Российской Федерации, так и на федеральном уровне.

В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции РФ, субъекты законодательной инициативы вносят на рассмотрение парламента проект законодательного акта. Законопроекты вносятся в нижнюю палату парламента – Государственную Думу. Круг субъектов законодательной инициативы определяется непосредственно Конституцией РФ. Это Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации.

Субъектами законодательной инициативы являются также высшие судебные инстанции страны – Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы в силу части 1 статьи 15 Конституции имеет прямое действие и реализуется субъектами этого права на равных основаниях, самостоятельно, в установленных Конституцией пределах и с соблюдением вытекающих из нее требований. Следовательно, реализация этого права не может ставиться в зависимость от усмотрения иных органов и лиц, в том числе других участников законодательного процесса. При этом, однако, различен объем этого конституционного права. Глава государства, Совет Федерации, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, Правительство РФ и органы народного представительства субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в полном объеме. Это означает, что указанные органы и лица вправе вносить законопроекты по любому вопросу, поскольку этот вопрос отнесен к предметам ведения РФ или совместного ведения РФ и ее субъектов, так как этот законопроект касается полномочий Федерации. Иными словами, классические представления о регулировании законами только свободы и частной собственности остались в прошлом. Из принципов демократии и правового государства, как они закреплены в Конституции, вытекает, что федеральные законы могут приниматься по всем предметам, указанным в ст. 71, 72 (см. комментарии к ним), что прямо указано в ст. 76 Конституции. Этим не исключается участие в нормировании соответствующих отношений главы государства и Правительства287.

Что же касается высших судебных органов Федерации – Конституционного, Верховного Судов – Конституция оговаривает, что принадлежащее им право законодательной инициативы, то как мы отмечали выше, ограничено «вопросами их ведения»288. Отсюда следует, что указанное положение может и должно интерпретироваться в системном единстве с положениями Конституции, определяющими статус, цели и задачи, полномочия органов правосудия, осуществляющих различные виды судопроизводства. При этом отчетливо просматривается опасность излишне широкой интерпретации понятия «вопросы ведения» высших судов, которые не должны в силу принципа разделения властей превращаться в законодателей.

Исходя из содержания статьи 104 Конституции Российской Федерации, можно сделать вывод, что в Основном законе различаются две группы субъектов законодательной инициативы. В первую группу входят субъекты (в том числе законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации), чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками. Во вторую группу субъектов входят те из них, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

Возможна совместная законодательная инициатива нескольких субъектов Федерации.

Парламент обязан рассмотреть любую законодательную инициа­тиву, поступившую от надлежащего, то есть предусмотренного Кон­ституцией РФ, субъекта права законодательной инициативы.

Таким образом, поскольку законодательный орган не должен, да и не может рассматривать в качестве законопроектов предложения о совершенствовании законодательства, поступающие от любых лиц, Конституция РФ, опираясь на имеющуюся практику, четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа. Государственные и общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, а также отдельные граждане имеют возможность вносить свои инициативные законопроекты только через субъектов, наделенных этим правом.

Эффективная законодательная регламентация порядка осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации является основной гарантией реализации права субъектов Российской Федерации на участие в федеральном законодательном процессе.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации вносят подготовленные законопроекты в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Нормативными правовыми актами, регулирующими процесс реализации законодательной инициативы, являются Конституция Российской Федерации и Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В регламенте определяются условия и процедуры внесения и рассмотрения законодательной инициативы.

В соответствие со статьей 104 данного Регламента право законодательной инициативы осуществляется в соответствующей форме, о чем мы говорили в первом параграфе монографии.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены (часть 1 статья 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с изм. на 18 июля 2019 г.):

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект

в) перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации (по законопроектам, предусмотренным статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации);

е) документы и материалы, предусмотренные статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

ж) документы и материалы, предусмотренные статьей 212 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по проекту федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период);

з) документы и материалы, предусмотренные статьей 264_10 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по проекту федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год);

и) документы, предусмотренные пунктом 4 статьи 16 и пунктом 3 статьи 36 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации);

к) официальные отзывы Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации

м) заключение Правительства Российской Федерации и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки недр (по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции в соответствии с пунктом 3 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»); .

н) документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории Российской Федерации),

о) документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом Российской Федерации и субъектом Российской Федерации.

При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы – коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту (ч. 3 ст. 105 Регламента).

Как видно из перечисленных правовых требований, соответствующая форма законодательной инициативы должна быть подготовлена квалифицированными специалистами в области юриспруденции и экономики. При этом важное значение, имеет соблюдение единых подходов к юридической технике законопроекта.

Перечисленные в части 1 статьи 105 Регламента документы должны быть представлены субъектом права законодательной инициативы при внесении в Государственную Думу проекта федерального закона или проекта федерального конституционного закона.

К проекту закона прикладывается пояснительная записка, в которой содержится обоснование необходимости принятия соответствующего закона, излагается концепция и общая характеристика предлагаемого законопроекта. Если реализация законопроекта потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, в пояснительной записке должны быть приведены соответствующие расчеты, которые готовятся в качестве самостоятельных документов. Если реализация законопроекта не потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, то это должно быть мотивировано отражено в пояснительной записке. Пояснительная записка не должна повторять текст законопроекта.

Интересно, что в сравнении с Конституцией России 1978 года, перечень субъектов законодательной инициативы сократился. Сегодня из него исключены комитеты и комиссии обеих палат парламента, Генеральный прокурор, общероссийские общественные организации. Тем не менее, и ныне в нашем государстве правом законодательной инициативы обладает достаточно большой круг субъектов, чем в большинстве зарубежных конституций. Как можно заметить, субъектами права законодательной инициативы выступают органы, должностные лица, имеющее непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных вопросов. Статья 104 Конституции Российской Федерации наделяет законодательные органы субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы общего характера по любым вопросам, являющимся предметом федерального законодательного регулирования, наравне с Президентом РФ, Советом Федерации, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы и Правительством РФ. При этом не предусматриваются какие-либо ограничения по внесению законодательных инициатив, с точки зрения содержания проектов законов. Таким образом, субъекты Российской Федерации пользуются универсальным правом законодательной инициативы, что свидетельствует об их значительном потенциале в определении федеральной законодательной политики.

В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъ­ектов Российской Федерации принадлежит право осуществления законодательной инициати­вы от имени субъекта Федерации. Иными словами, правом законодательной инициативы обладает региональный парламент в целом, а не его структуры – руководящий или совещательный орган, одна из палат, депутатское объединение, комитет или комиссия, подразделение аппарата. Участие регионов в законодательном процессе на уровне Российской Федерации имеет большое значение для соз­дания единой правовой основы российского государства.

Положительный эффект заключается в том, что законодательные (представительные) органы субъектов Рос­сийской Федерации могут использовать предоставленное право для наиболее полного отражения в федеральном законодательстве специфических эконо­мических, природных, демографических, национальных и иных условий ре­гионов. К таким нормам, например, могут относиться: порядок взимания фе­деральных налогов, основы ценовой политики, отношения в сфере собствен­ности и другие.

Поскольку субъекты Российской Федерации наиболее тесно связаны с процессами реализации федерального законодательства, то они всегда значительно раньше федеральных органов обнаруживают нормы, которые фактически утратили силу, препятствуют развитию прогрессивных отношений в обществе.

Основными источниками правового регулирования осуществления права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации в Государственной Думе Федераль­ного Собрания являются Конституция Российской Фе­дерации (статьи 104, 134), Федеральный Закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»289, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»290, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также конституции (уставы) субъектов Федерации, регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федера­ции. И федеральные, и региональные правовые акты, содержащие правила внесения проектов федеральных законов, содержат ограниченный объ­ем процедурных норм, регулирующих этот процесс.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации определяет только формы осуществления права законодательной инициативы регионами, требования к документам, представляемым наряду с законопроектом (в том числе и официальное решение коллегиального органа субъекта Российской Федерации). Каких-либо иных положений относительно процедуры рассмотрения проектов федеральных законов на уровне регионов Регламент Государственной Думы не содержит.

На территории субъектов Российской Федерации практика регулирова­ния осуществления права законодательной ини­циативы находит свое отражение в конституциях (уставах) и регламентах.

Анализ регламентов законодательных органов субъектов Российской Федерации показывает, что во многих из них механизм подготовки законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания расписан достаточно подробно. Так, в Регламенте Московской областной Думы раздел четвертый посвящен порядку реализации Думой права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В ст. 135 Регламента закреплено, что право законодательной инициативы Думы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу РФ:

1) проектов федеральных законов о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов, проектов федеральных законов;

2) проектов федеральных законов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

3) поправок к проектам федеральных законов.

Предложение об обращении с законодательной инициативой в Государственную Думу может быть внесено в Думу субъектами права законодательной инициативы, которые представляют: текст проекта федерального закона; пояснительную записку, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого проекта федерального закона, а также мотивированное обоснование необходимости его принятия или одобрения; перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта федерального закона, реализация которого потребует материальных затрат).

В зависимости от предмета правового регулирования проекта федерального закона могут быть представлены иные документы в соответствии с требованиями Регламента Государственной Думы.

Законодательная инициатива с приложенными документами регистрируется в порядке, установленном для регистрации законопроектов.

В случае нарушения субъектом права законодательной инициативы порядка ее внесения, данная законодательная инициатива Думой не рассматривается и возвращается ее автору по решению Председателя Думы. (ст. 135).

Подробный механизм подготовки законодательной инициативы предусмотрен и Регламентом Законодательного Собрания Краснодарского края. Согласно ст. 112 Регламента Право законодательной инициативы Законодательным Собранием осуществляется в порядке, определенном статьей 104 Конституции Российской Федерации и главой 12 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации: проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;

законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам.

Регламентом предусмотрено, что законопроекты вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации после их рассмотрения на пленарном заседании Законодательного Собрания.

Проекты федеральных законов вносятся в Законодательное собрание с соблюдением норм Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в части внесения проектов федеральных законов. Решение по проекту федерального закона принимается в форме постановления Законодательного собрания. Законодательное Собрание большинством голосов присутствующих на пленарном заседании депутатов принимает решение о назначении представителя (представителей) Законодательного Собрания при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 113 Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края, утвержденное Постановлением от 25 мая 2011 года № 2572-п с измен. от 26 июня 2019 г.)

Таким образом, в основном регламенты законодательных (представительных) органов выступают как нормативные акты, закрепляющие свод правил внутренней организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Названные акты подробно устанавливают порядок подготовки и ведения сессий, заседаний, правомочия депутатов. Подробно закрепляются процедурные правила подготовки законодательной инициативы на федеральном уровне.

В то же время, субъекты Российской Федерации, создавая правовые нормы, устанавли­вающие процедуру осуществления законодательной инициативы, должны со­гласовывать их с федеральными нормами, установленными Регламентом Го­сударственной Думы.

От степени соответствия регионального нормативного регулирования осуществления законодательной инициативы законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации федеральному законодательству зависит эффективность осуществлении самого предоставленного права.

Субъектный состав осуществления права законодательной инициативы субъектом Российской Федерации имеет особенности и характерные признаки:

1) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации – в случае реализации конституционного права на законодательную инициативу в Федеральное Собрание Российской Федерации;

2) субъекты законодательной инициативы, предусмотренные региональными нормативными актами, – в случае реализации права на внесение предложения о разработке законопроекта в соответствующий законодательный орган субъекта Российской Федерации с целью его последующего представления в Государственную Думу;

3) члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: в Совет Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 95). Конституцией закрепляется одновременно два признака порядка формирования палаты: по два представителя от каждого субъекта федерации и по одному представителю от законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации. Однако в рамках конституционной нормы данные признаки могут противоречить друг другу. Представители субъектов Федерации необязательно являются представителями их законодательных и исполнительных органов власти. Они могут быть избраны населением субъектов291. Справедливости ради следует отметить, что изначально в тексте Конституции РФ 1993 года присутствовал только первый признак. Второй был вписан Президентом страны Б.Н. Ельциным.

Вторая и третья субъектная группа участвуют в осуществлении законодательной инициативы субъектом Российской Федерации опосредованно.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации – это единственные государственные органы, наделенные Конституцией Российской Федерации (статья 104) правом зако­нодательной инициативы в Федеральное Собрание Российской Федерации. Исполнительные органы государственной власти напрямую такими правомочиями не обладают. Они могут выступать только как инициаторы подготовки и внесе­ния какого-либо проекта федерального закона и направления его на рассмот­рение законодательного органа субъекта Федерации. То есть в данном случае их право на законотворчество ограничивается соответствующей территорией субъекта Российской Федерации.

В условиях бурного развития активности регионов в сфере правотвор­чества наблюдается тенденция, когда субъектом законодательной инициативы в Государственной Думе выступают не один, а несколько законо­дательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этих целях регионы либо объединяются в рамках ассоциации, либо обращаются к другим субъектам с просьбой поддержать их законодательную инициативу на уровне Российской Федерации. Но в любом случае субъектом права законодательной инициативы, как уже подчеркивалось выше, могут быть только законодательные (представитель­ные) органы государственной власти. В случае формирования общей законо­дательной инициативы нескольких регионов необходимо, чтобы каждый кол­легиальный орган на своей территории вынес соответствующее решение и оформил его нормативным правовым актом (статья 105 часть 3 Регламента Го­сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации).

В России как федеративном государстве Совет Федерации имеет двойственную природу. С одной стороны, будучи палатой общенационального парламента, Совет Федерации призван осуществлять свою деятельность в интересах всего российского народа. С другой стороны, данная палата представляет интересы субъектов Российской Федерации. Это обусловливает наличие особых задач и функций у Совета Федерации, связанных с отражением интересов как Федерации в целом, так и субъектов Российской Федерации, с поиском баланса федеральных и региональных интересов.

Двойственная природа Совета Федерации влияет на содержание его конституционно-правового статуса, под которым понимаются урегулированные нормами конституционного права принципы организации и деятельности, порядок формирования, полномочия, гарантии деятельности Совета Федерации; организационно-правовые взаимоотношения с иными государственными органами в Российской Федерации292.

Членом Совета Федерации является представитель от субъ­екта Российской Федерации, уполномоченный осуществлять в Совете Федера­ции Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия. Однако членов Совета Федерации нель­зя в полной мере рассматривать как лиц, осуществляющих право законодательной инициативы от имени субъектов Российской Федерации. Не­смотря на то, что они выступают представителями регионов, формы их участия в федеральном законотворчестве устанавливаются только федеральными норма­тивными актами и де-юро не зависят от решения ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Субъекты законодательной инициативы, предусмотренные норматив­ными актами субъектов Федерации могут также инициировать проекты федеральных законов, однако на другом уровне – региональном.

Осуществление законодательной инициативы в Федеральном Парламен­те – одно из самых серьезных полномочий законодательных органов субъек­тов Российской Федерации. В данном случае регионы могут подготовить и представить проект закона и по вопросам ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации).

Содержание законодательного процесса, осуществляемого законода­тельными органами субъектов Российской Федерации при реализации права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федера­ции, также имеют свои отличительные признаки.

Следует отметить, что закрепление в специальных законах порядка и правил подготовки законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации регламентируется законодательством субъекта Российской Федерации.

Так, Законом г. Москвы от 14 декабря 2001 г. № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» (с изменениями от 26.09.2018) устанавливается, что субъекты законодательной инициативы в Московской городской Думе, а именно: депутаты Московской городской Думы, комиссии, фракции и рабочие группы Московской городской Думы, Мэр Москвы, Прокурор города Москвы, представители от Московской городской Думы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления. Право законодательной инициативы в Московской городской Думе принадлежит также Председателю Московского городского суда, Председателю Арбитражного суда города Москвы, Уставному Суду города Москвы, Уполномоченному по правам человека г. Москвы, Московской городской избирательной комиссии, по вопросам их ведения, а в случаях предусмотренных Законами г. Москвы, – Совету муниципальных образований города Москвы.

Законодательная инициатива реализуется внесением в Московскую городскую Думу проекта закона города Москвы, проекта постановления Московской городской Думы; гражданам, реализующим право гражданской законодательной инициативы в порядке, установленном законом города Москвы. Гражданская законодательная инициатива реализуется внесением в Московскую городскую Думу проекта закона города Москвы. Проекты законов города Москвы по вопросам формирования, исполнения и изменения бюджета города Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы принимаются к рассмотрению на заседании Московской городской Думы по представлению Мэра Москвы.

А в статье 2 Закона Кемеровской области от 23 июня 2003 г. № 33-ОЗ «О законодательной деятельности в Кемеровской области» (с изменениями от 02.04.2019 г. № 20-ОЗ) устанавливаются содержание и виды законодательной деятельности. При этом раскрывается, что законодательная деятельность предусматривает прогнозирование, планирование, разработку, оформление, предварительное рассмотрение, научную экспертизу законопроектов и внесение их в Совет народных депутатов Кемеровской области. Законодательная деятельность реализуется и в виде подготовки проекта федерального закона (изменений или дополнений к нему, о признании федерального закона утратившим силу полностью или частично) в связи с реализацией права законодательной инициативы Советом народных депутатов Кемеровской области в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Осуществление конституционного права субъектов Российской Федерации на законодатель­ную инициативу в Федеральный Парламент по своей правовой природе не является императивным. Это право может быть реализовано исключительно по желанию самого субъекта во всех случаях, когда он сочтет необходимым выступать с инициа­тивой о внесении конкретных корректив в действующее законодательство.

На региональном уровне реализация права инициативы отличается от федерального процесса. Во-первых, на уровне субъектов РФ круг инициаторов намного шире, чем на федеральном уровне, во-вторых, только в регионах активно принимаются изменения в учредительные акты о расширении круга инициаторов за счет народной законодательной инициативы. В-третьих, на уровне субъектов есть прецеденты использования такой формы законодательной инициативы как законопредложение, чего нет на уровне РФ293.

Предметом законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации являются: проекты законов первичного правотворчества; проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы; проекты законов о признании утратившими силу ранее принятых законов; проекты законов об утверждении договоров соответствующих субъектов федерации (органов государственной власти субъектов федерации); проекты поправок к законопроектам, перечисленным выше. На уровне субъектов Российской Федерации могут приниматься и кодифицированные акты. Поэтому предметом законодательной инициативы могут быть проекты кодексов.

Иногда в качестве предмета законодательной инициативы называют законодательные предложения (например, в Самарской области). Конечно, депутаты вправе высказываться о желательности разработки того или иного закона. Однако на основе подобных высказываний надо еще разработать законопроект как письменный текст, официально его представить в парламент, и лишь после этого начнутся соответствующие процедуры. Причем, реализация законодательной инициативы будет связываться не с тем депутатом, который когда-то в устной или письменной форме внес предложение о разработке законопроекта, а с тем субъектом законодательной инициативы, который воплотил это предложение в текст и представил его в парламент в установленном законом порядке. Поэтому с точки зрения автора, из предмета законодательной инициативы стоит исключить законодательные предложения.

Своеобразным предметом законодательной инициативы являются поправки к ранее внесенным законопроектам (Челябинская область). Здесь законодательная инициатива оказывается способом включения субъектов законодательной инициативы в работу по совершенствованию проектов законов, внесенных другими субъектами. Законодательная инициатива в этом случае играет роль гарантии, действенного учета интересов субъекта, управомоченного вносить поправки к законопроектам294.

Также следует отметить, что законодательная инициатива должна пройти через особый механизм законодательного про­цесса, осуществляемый в субъектах Российской Федерации, а затем в порядке, установленном федеральными нормативными актами, передаваться для рас­смотрения Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Поэтому пред­ставляется обоснованным исследование осуществления законодательной инициативы как в рамках законодательного процесса субъек­тов Российской Федерации, так и на федеральном уровне.

Субъекты Федерации имеют реальные возможности воздействовать на федеральное законодательство, так как они наделены правом законодательной инициативы. Осуществление этого права принадлежит региональным парламентам – конституции Бурятии (п. 3 ст. 65), Дагестана (п. 19 ст. 68), Коми (п. 16 ст. 73), Северной Осетии-Алании (п. 4 ст. 71) и др. Высшие должностные лица субъектов Федерации могут вносить проекты нормативных правовых актов на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации, инициировать рассмотрение вопросов в Государственном Совета при Президенте РФ.

Изучение уставов субъектов РФ дает основание утверждать, что право законодательной инициативы, как правило, имеют одни и те же субъекты. В конституциях (уставах) субъектов РФ точно установлен круг субъекту права законодательной инициативы. Это право принадлежит депутату, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ. Право законодательной инициативы, кроме названных выше ее субъектов, имеют Конституционный и Верховный суды республики, но только по вопросам их ведения (Республика Коми). На сегодняшний день законодательством 67 субъектов РФ3 (21 республика, 6 краев, 35 областей, 1 город федерального значения, 1 автономная область, 3 автономных округа) закрепляется право законодательной инициативы судов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов. Можно выделить три вида судов, которые конституциями (уставами) субъектов РФ наделяются правом законодательной инициативы, — это конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции субъектов РФ (верховные суды республик, краевые, областные суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суды автономных округов) и арбитражные суды субъектов РФ. Право законодательной инициативы в парламентах субъектов РФ на нормативном уровне закреплено за 24 конституционными (уставными) судами субъектов РФ, 58 судами общей юрисдикции субъектов РФ, 49 арбитражными судами субъектов. В подавляющем большинстве субъектов РФ (51) законодательной инициативой наделяются одновременно несколько видов судов, как правило, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в некоторых субъектах к ним добавляются конституционные (уставные) суды295.

В Ставропольском крае такое право предоставлено депутатам Федерального Собрания РФ, избранным от этого края, а также депутатским формированиям в Государственной думе Ставропольского края. Правом законодательной инициативы наделены представительные органы местного самоуправления и общественные организации в лице их республиканских органов (Республика Карелия); президиум, постоянные комиссии и комитет парламентского контроля Государственного Совета, а по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудящихся – Республиканский Совет профессиональных союзов (Республика Татарстан); городские и районные органы местного самоуправления общественно-политические организации (Республика Удмуртия); постоянные комитеты Государственного Собрания (Республика Марий Эл); Конституционный суд, Верховный суд, прокурор республики могут вносить законопроекты по любым вопросам (Республика Башкортостан); десять тысяч жителей, обладающих избирательным правом и подписавших петицию (г. Москва). В Свердловской области правом законодательной инициативы кроме губернатора обладают правительство и Уставный Суд; В Иркутской области такое право предоставлено прокурору области, областному и арбитражному судам, но только по вопросам их ведения. В Свердловской области эти органы могут участвовать в законотворческой деятельности без каких-либо ограничений. В Псковской области – главам местного самоуправления районов и городов Пскова и Великие Луки. Устав Сахалинской области закрепляет право законодательной инициативы за Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области, представителям коренных малочисленных народов Севера при Сахалинской областной Думе по вопросам их ведения, а также областными объединениями профсоюзов по вопросам, затрагивающим трудовые и иные социально-экономические права и интересы населения Сахалинской области. Устав Приморского края наделяет правом законодательной инициативы Уполномоченного по правам человека в Приморском крае и избирательную комиссию Приморского края по вопросам их ведения, а Конституция Саха (Якутия) – республиканские органы политических партий. Правом законодательной инициативы наделены также комитеты и комиссии, республиканские группы (фракции), главы местного самоуправления, представительные органы местного самоуправления городов и районов (Самарская область). Устав (Основной закон) Амурской области предписывает, что проекты законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих трудовые и социально-экономические права трудящихся, разрабатываются органами государственной власти области с учетом мнения объединений профсоюзов области. В большинстве субъектов Федерации право представлять законодательному органу власти проект закона о бюджете наделено только высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Например, такие нормы содержатся в Уставе Хабаровского края, в Конституции Саха (Якутия).

Как видим, в каждом субъекте РФ круг субъектов права законодательной инициативы неодинаков. Общим же является легальное и официальное признание определенного круга органов, правомочных вносить проект закона или законодательное предложение, участвовать в его доработке, рассмотрении и принятии296.

Как мы говорили выше, право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР и поправок к законопроектам. Из этого следует, что субъекты Российской Федерации, в лице своих представительных (законодательных) органов, вправе вносить законопроекты, как по предметам совместного ведения, так и по предметам исключительного ведения Российской Федерации.

В соответствии со статьей 119 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае, если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или одобрения законопроекта в первом чтении, председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз. Ответственный комитет может в целях уточнения отдельных положений законопроекта внести в него правку юридико-технического и лингвистического характера, при этом повторные правовая, юридико-техническая и лингвистическая экспертизы законопроекта Правовым управлением Аппарата Государственной Думы не проводятся. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии или об одобрении закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, данное предложение ответственного комитета ставится на голосование. Решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном настоящим Регламентом порядке297. (в ред. Постановлений ГД ФС РФ от 10.06.2005 № 1978-IV ГД, от 09.07.2010 № 3996-5 ГД, от 10.02.2017 № 916-7 ГД)

Постановление Государственной Думы о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, при этом в Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации – по вопросам их ведения, а в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Действительное выражение в законах воли народа призвано га­рантировать демократический характер законодательных органов и особый порядок принятия законов.

Субъекты Российской Федерации, в лице своих законодательных (представительных) органов государственной власти, становятся активными участниками законодательного процесса, как на региональном, так и на федеральном уровне.

Примечания

[1] Кравец А.С. Вероятность и системы. Воронеж, 1970. С. 36.

[2] См.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 2000. С. 256.

[3] См.: Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. С. 336; Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001.

[4] См.: Автономов А.С. Методологические аспекты исследования системы категорий конституционного права // Теоретические проблемы российского конституционализма. М., 2000. С. 10.

[5] Бельский К.С. О системе административного права // Государство и право. 1998. № 3. С. 5.

[6] См.: Сорокин В.В. Концепция эволюционного развития правовой системы в переходный период: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 14.

[7] Теория государства и права: учебник для вузов / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2000. С. 323, 483–485.

[8] Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994. С. 80.

[9] Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 86–91.

[10] Черданцев А.Ф. Теория государства и права: учебник. М., 1999. С. 399.

[11] См.: Правовая система социализма. Кн. 1. М., 1986. С. 38–44.

[12] Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малькова. М., 1997. С. 159.

[13] Мальцев Г.В. Правовая система субъекта Российской Федерации: материалы научно-практ. конференции «Государственность и право республик в составе Российской Федерации» (10–11 апреля 1996 г.). Нальчик, Ростов-на-Дону, 1996. С. 5.

[14] Колесов Ю.И. Правовое пространство России. Участие органов юстиции в обеспечении его единства: монография / под ред. В.И. Кайнова. М., 2004. С. 32.

[15] См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

[16] См.: По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 90-О // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.

[17] См.: Керимов А.Д. Форма государственного устройства Российской Федерации // Гражданин и право. 2001. № 12. С. 18.

[18] См.: Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

[19] См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. № 65-O «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2001. № 20. С. 2059.

[20] Лебедев В.А., Анциферова О.В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2005. С. 12–14.

[21] См.: Колесов Ю.И. Указ. раб. С. 34.

[22] См.: Интервью М. Лесаж, профессора Университета Париж – 1, главному редактору журнала «Государство и право» // Государство и право. 1999. № 1. С. 13.

[23] См.: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. от 15.12.2001 и 04.07.2003) // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; 2001. № 51. Ст. 4825.

[24] Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. 2-е изд., доп. М.: Норма, 2014. С. 413.

[25] Общая теория государства и права: академический курс: в 2 т. Т. 2. Теория права / под ред. М.Н. Марченко. М., 1988. С. 236.

[26] Лебедев В.А., Анциферова О.В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2005. С. 24–25.

[27] Баранов В.М. Плюрализм форм современного российского права в ракурсе конституционализма. Сперанские чтения «законы для пользы и безопасности людей»: материалы правового форума. Владимир: Атлас, 2014. С. 13.

[28] Власенко Н.А., Рафалюк Е.Е. Концепция проекта закона о нормативных правовых актах и совершенствование законотворческого процесса // Научные концепции развития российского законодательства: монография. 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2015. С. 76–83; см.: проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект) / Т.Я. Хабриева [и др.]. М., 2013. 70 с. См. также: Концепция Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2013. № 3 (195). С. 84–99; Черепанов В.А. О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2014. № 3 (207). С. 105–111; Бошно С.В. Проект закона о нормативных правовых актах: столкновение правотворчества, теории и практики // Государство и право. 2015. № 11. С. 15; проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (подготовлен Минюстом России) (не внесен в Государственную Думу, текст по состоянию на 26.12.2014) // СПС «КонсультантПлюс». URL:http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ &n=127365#06473735518250754 (дата обращения: 23.05.2019); О нормативных правовых актах в Российской Федерации (инициативный проект федерального закона). 5-е изд., перераб. и доп. / рук. авт. колл. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2019. 88 c.; Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» // Эталон. Законодательство Республики Беларусь / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2019..

[29] См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 42 и сл.

[30] См.: Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971. С. 64.

[31] Аничкин Е.С. Преобразование Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце ХХ – начале ХХI в. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 13–14.

[32] См.: СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

[33] См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635. До октября 2016 года этот комитет назывался «комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству», в настоящее время – это «Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству». В Совете Федерации подобный комитет называется по-прежнему – комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.

[34] См.: Постановление Государственной Думы от 33 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

[35] См.: Приказ Министерства юстиции РФ от 4 июня 2009 г. № 174 «Об утверждении Положения о департаменте конституционного законодательства» // Бюллетень Министерства юстиции РФ. № 2007.

[36] Закон Республики Хакасия от 26 марта 2003 г. № 12 «О конституционной комиссии Республики Хакасия» (с изм. и доп. от 05.04.2011 № 32-ЗРХ) // Вестник Хакасии. 2003. 24.

[37] См.: Лукьянова Е.А. Государственность и конституционное законодательство России: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 323–324; Чепус А.В. Конституционное законодательство Российской Федерации: генезис, современное состояние и основные тенденции развития: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 86.

[38] См.: Кравец И.А. Российская Конституция и проблемы эффективности ее реализации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 4. С. 66.

[39] Тихомиров Ю.А. Система конституционного законодательства // Законодательство и экономика. 1998. № 6. С. 7.

[40] Соболева Е.А. Законы субъектов Российской Федерации в нормотворческой деятельности Конституционного Суда РФ: теория и практика: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2019. С. 13.

[41] Сафина Л.Б. Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации: вопросы теории и пути совершенствования: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2019. С. 17.

[42] Хабриева Т.Я. На путях создания российской модели правового государства // Доктрины правового государства и верховенства права в современном мире: сб. статей / отв. ред. В.Д. Зорькин, П. Д. Баренбойн. М.: ЛУМ; Юстицинформ, 2013. С. 103.

[43] Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 27.

[44] См.: Костылев В.М., Самигуллина Ю.В. Юридические нормы субъекта федерации: феномен ее совокупности: учеб. пособие. Уфа, 2004. С. 29.

[45] См.: Исаков В.Б. Законотворчество уставов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. № 12. С. 70.

[46] Марченко М.Н. Источники права: учеб. пособие. М.: ТК Велби; Проспект, 2005. С. 327, 329.

[47] Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 159.

[48] Крашенинников П. В. Закон и законотворческий процесс. М.: Статут, 2017. С. 13.

[49] Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 158.

[50] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 18–20.

[51] Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 50–51.

[52] Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Спарк, 2001. С. 101.

[53] БВС РФ. 2003. № 12.

[54] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. «О проверке конституционности Лесного кодекса РФ» // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429; Вестник Конституционного Суда. 1998. № 2.

[55] См.: Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 6.

[56] См.: Саликов М.С. Источники конституционного права // Конституционное право России: учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. Екатеринбург, 2001. С. 48–49.

[57] См.: Белкин А.А. Источники права и судебная практика в Российской Федерации // Ученые записки Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. СПб., 2001. С. 11.

[58] Лебедев В.А., Анциферова О.В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2005. С. 51.

[59] См.: Гусев Д.В. Законодательство Российской Федерации: понятие и система в условиях постсоветского развития российской государственности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2003. С. 15–16.

[60] Устав (Основной Закон) Омской области. Принят Законодательным Собранием Омской области 26 декабря 1995 г. (с изм. от 22.03.2018) // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1995. № 6. Ст. 155.

[61] Конституция Республики Башкортостан. Принята 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 (с изм. 04.03.2014) // Известия Башкортостана. 1994. 6 янв.

[62] Устав Красноярского края. Принят Законодательным собранием Красноярского края 28 февраля 1996 г. (с изм. от 13.11.2018) // Красноярский рабочий. 1996. Март. № 60.

[63] Устав Иркутской области. Принят Законодательным собранием Иркутской области 19 января 1995 г. (с изм. от 17.09.2018) // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М, 1997.

[64] Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. Принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 25 апреля 1995 г. (с изм. от 27.06.2019) // СЗ Ханты-Мансийского автономного округа. 2000. № 10.

[65] См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 119.

[66] В настоящее время Федеративный договор сохраняет историческое, политическое и в определенной мере юридическое значение (имеется в виду его нормативное «присутствие» в статье 11 и заключительных и переходных положениях Конституции РФ, влияние на конструирование ряда конституционных норм ее главы «Федеративное устройство», а также приобретение им статуса элемента основ конституционного строя). Не следует сбрасывать со счетов и геополитическое значение российского опыта Федеративного договора и определенный политико-правовой потенциал его для возможных инноваций в направлении совершенствования федеративных отношений (Митюков М.А. Конституция и Федеративный договор: проблемы соотношения (политико-правовые дискуссии начала 90-х годов): монография. М.: Проспект, 2019. С. 293).

[67] Анализ ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации приводит к выводу о том, что «законодательство» как предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации употребляется в значении отрасли. Следует отметить, что речь идет о законодательстве в тех случаях, когда необходимо обозначить устоявшиеся отрасли законодательства, признанные юридической наукой. Всего в ст. 71 и 72 Конституции РФ перечислено 20 отраслей законодательства.

[68] См.: Конституционное законодательство России / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 43–44.

[69] Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. «О проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 марта 1997 г. «О проверке конституционности статьи 3 Федерального закона «О рекламе»» // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1372.

[70] Лебедев В.А., Анциферова О.В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2005. С. 48–51.

[71] См.: Сорокин В.В. Указ. соч. С. 16.

[72] Словарь русского языка / С.И. Ожегов; под ред. Л.И. Скворцова. 24-е изд., испр. М.: Оникс; Мир и образование, 2008. С. 207.

[73] Власенко Н.А. Логико-структурные дефекты системы советского права // Правоведение. 1991. № 3. С. 22.

[74] Баранов В.М. Признаки ошибочности концепции законопроекта // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29–30 мая 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. М.: Проспект, 2009. С. 95–97.

[75] Лебедев В.А. Преодоление дефектов, пробелов и коллизий в системе законодательства Российской Федерации как средство обеспечения ее единства // Проблемы права. 2016. № 2 (56). С. 22.

[76] Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: материалы Vеждународной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28–31 марта 2007 г. / под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С. 11.

[77] Там же.

[78] Тарибо Е.В. Проблемы эволюционного развития российской модели судебного конституционного нормоконтроля: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2019. С. 25–26.

[79] Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 43.

[80] Лебедев В.А. Конституционное развитие России // Lex Russica. 2018. № 11 (144). С. 16–22; Он же. Конституция Российской Федерации: перспективы реформирования или дальнейшее раскрытие потенциала? // Проблемы права. 2018. № 4. С. 7–12.

[81] См. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД, «Сашко», 2000. С. 215–228; Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск: Южно-Уральский издательский дом «Образование», 2008, и др.

[82] Пряхина Т.М. К вопросу о самодостаточности российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. С. 8.

[83] Таева Н.Е. Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2018. С. 13–15.

[84] Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД; Сашко, 2000. С. 11.

[85] Ведель Ж., Девольве П. Конституция как основа юридической системы. Проблемы сравнительного правоведения (по материалам VI советско-французского симпозиума юристов. Москва – Киев, 1979 г.). М: Институт государства и права АН СССР, 1981. С. 13.

[86] Шарлет Р. Правовые трансплантации и политические мутации: рецепция конституционного права в России и в новых независимых государствах // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 2. С. 20.

[87] Керимов Д.А. Основы философии права. М.: Манускрипт, 1992. С. 123.

[88] Чепенко Я.К. Правовые пробелы в механизме конституционного обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2017. С. 9–10.

[89] Лебедев В.А. Пробелы в Конституции Российской Федерации: неотъемлемое свойство или потенциал улучшения? Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: материалы Международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28–31 марта 2007 г. / под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С. 68.

[90] См., например: Никитинский В.И. Преодоление противоречий в законодательстве в процессе правоприменительной деятельности // Сов. государство и право. 1983. № 2. С. 13–21; Баймаханов М.Т. Противоречия в развитии правовой системы Алма-Ата, 1972; Дагель П.С. Диалектика правового регулирования общественных отношений // Правоведение. 1971. № 1. С. 51–60.

[91] Тарасов Н.Н. Методологические проблемы юридической науки. Екатеринбург, 2001. С. 165–166.

[92] См.: Закон: создание и толкование / под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 121.

[93] См.: Тихомиров Ю.А. О конституционных противоречиях и конфликтах // Конституционный вестник. 1993. № 15.

[94] См. Сафина С.Б. Конституционное законодательство республик и составе Российской Федерации: вопросы теории и пути совершенствования: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2019. С. 58 и след.

[95] См.: Законодательство России в XXI веке: материалы научно-практ. конф. (Москва, 17 октября 2000 г.). М., 2002. С. 58.

[96] См.: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал рос. права. 2002. № 6. С. 21.

[97] См.: Чайка Ю. Министерство юстиции в системе Российской государственности // Рос. юстиция. 2002. № 9. С. 9.

[98] См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1995. С. 133.

[99] См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2000. С. 293.

[100] Таева Н.Е. Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2018. С. 18.

[101] Стародубцева И.А. Коллизионные отношения как разновидность конституционно-правовых отношений: монография. Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2016. С. 88.

[102] Шакун В.М. Коллизии в конституционном праве Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2005. С. 8.

[103] См.: Стародубцева И.А. Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. Воронеж, 2004. С. 35.

[104] См. подробнее: Лебедев В.А. Коллизии в конституционном праве России // Вестник Челябинского государственного университета. Право. 2011. Вып. 30. № 35(250). С. 5–11; Он же. Коллизии в конституционном праве. Материалы секции конституционного и муниципального права VI Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения». Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции / отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Проспект, 2014. С. 40–45; Хачанян С.В. Конституционные коллизии в правовой системе Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2017.

[105] Тарибо Е.В. Проблемы эволюционного развития российской модели судебного конституционного нормоконтроля: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2019. С. 30.

[106] См.: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 1997 г. «О разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 418 УПК РСФСР в связи с запросом Каратаузского районного суда Красноярского края» // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4900; определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 2059.

[107] Шарнина Л.А. Усмотрения в конституционном праве: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2019. С. 31.

[108] Александр Коновалов: об итогах года уходящего и перспективах наступающего // РГ. 2014. 31 дек.

[109] Информация Конституционного Суда Российской Федерации «Развитие судебной системы Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты» (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2012–2013 годов) (подготовлена Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации; одобрена решением Конституционного Суда Российской Федерации от 22.04.2014) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.02.2015).

[110] Шарнина Л.А. Усмотрения в конституционном праве: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2019. С. 34.

[111] Лебедев В.А. Конституционные права и свободы человека и гражданина в современной России: концепция, ограничения, механизм охраны и защиты: монография. М.: Проспект, 2016. С. 187.

[112] См.: Вехи. Интеллигенция в России. М., 1991. С. 125–325.

[113] Ильин И.А. Наши задачи. М., 1992. С. 182–183.

[114] См.: Буяков А.Ю. Юридические коллизии и способы их устранения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 12–13.

[115] Кудрявцев В.Н. Юридический конфликт // Государство и право. 1995. № 9. С. 9.

[116] См.: Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М., 2002. С. 261.

[117] См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 146.

[118] См.: Сомов С.Д. Единое правовое пространство Российской Федерации: понятие и механизм обеспечения // Бюллетень Министерства юстиции. 2002. № 11. С. 47.

[119] См.: Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170. Концепция национальной безопасности 10 января 2000 года утратила свою юридическую силу и была преобразована в Стратегию национальной безопасности РФ, утвержденную Президентом 12 мая 2009 г. Принятый документ действует до 2020 г.

[120] Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 367.

[121] Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. 6-е изд., перераб и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2019. С. 797.

[122] Бондарь Н.С. Правосудие: ориентация на Конституцию: монография / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян. М.: Норма; ИНФРА-М, 2018. С.146.

[123] РГ. 2015. 8 июля.

[124] См.: Козулин А.И. Качество регионального закона // Вестник Гуман. ун-та. Серия «Право». 2000. № 1(2). С. 206.

[125] Гааг Л.В. К вопросу о качестве правотворчества // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. статей. Томск: Изд-во Томского ун-та, 2015. С. 35.

[126] Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1994. С. 339.

[127] http://www.rbc.ru/politics/25/07/2016/5795314c9a7947daf4d5b941

[128] Изотов С. Надумали. Месячные каникулы парламентарии намерены провести в трудах // Известия. 2019. № 138 (30368). 26 июля.

[129] См. подробнее: Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. 2-е изд., доп. и испр. М.: Проспект, 2015. С. 339–371.

[130] Третьякова Е.-Д. С. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование на материалах деятельности территориальных органов Министерства юстиции в субъектах Российской Федерации в пределах Сибирского федерального округа: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 10–11.

[131] Мальцев Г.В. Социальные основания права. М., 2014. С. 744.

[132] Лексин И.В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы. М.: ЛЕНАНД, 2014. С. 250–252.

[133] Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. С. 3–12.

[134] СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005 (в ред. от 28 марта 2017 г.).

[135] См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 21.

[136] См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учеб. и научно-практ. пособие. М., 2000. С. 120–121.

[137] Тихомиров Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. № 2. С. 36.

[138] Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 6.

[139] См.: Синюков В.Н., Синюкова Т.В. Правовые системы субъектов Федерации: общая характеристика и пути совершенствования // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России: На примере Саратовской области. Саратов, 1997. С. 43.

[140] Правовые проблемы евроазиатского сотрудничества: глобальное и региональное измерения. Екатеринбург, 1993. С. 63–64.

[141] См. Чрезвычайный VIII съезд Советов. Стенографический отчет. М.: Изд-во ЦИК СССР, 1936. С. 30–31.

[142] Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 86–87.

[143] Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 727, 729.

[144] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.

[145] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1304.

[146] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.

[147] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

[148] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 55.

[149] Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 7. Ст. 300.

[150] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 13. Ст. 663.

[151] Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации). В кн.: Федеральное конституционное право России. Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 г. М., 1996. С. 208.

[152] Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3924.

[153] Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 43. Ст. 4089.

[154] Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5072.

[155] Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства: монография. М.: Проспект, 2015. С. 224–225.

[156] Для обозначения законодательства субъектов Федерации некоторые исследователи предлагают использовать термин «региональное законодательство» (см.: Толстошеев В.В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. 1998. № 11. С. 8–9; Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 160–188.) Мы разделяем высказанную в научной литературе точку зрения о том, что традиционно под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающей общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Исходя из данного определения, регион может совпадать с границами территории субъекта РФ, а может и объединять территории нескольких субъектов Федерации, что и имеется в российской действительности. Отсюда следует, что на территории таких регионов России действует законодательство нескольких субъектов РФ, а не региона (см.: Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 106).

[157] Бондарь Н.С. Конституция России в современную эпоху глобальных перемен: от политических иллюзий к юридическому реализму. Серия «Библиотека судебного конституционализма». Вып. 9. М.: Юрист, 2018. С. 18.

[158] См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Государственного Собрания-Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.

[159] Шишпаренок О.Н. Закрепление правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти в Конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. В кн.: Конституционное (уставное) регулирование в субъектах Российской Федерации: материалы сравнительно-правового анализа / под ред. В.В. Игнатенко. Иркутск: Институт законодательства и правовой информации Иркутской области, 2007. С. 124.

[160] Пределы осуществления субъектами Российской Федерации собственного нормотворчества ограничены п. «о» ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей, что в ведении Российской Федерации находятся судоустройство; прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности. Таким образом, по перечисленным сферам нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут быть приняты, а формирующиеся правовые системы субъектов Российской Федерации не могут включать в свой состав соответствующие отрасли права. Это, однако, не означает, что органы государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий не могут принимать нормативные акты, регулирующие те или иные отношения, относящиеся к данным отраслям права. (См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.: Изд-во Московского университета, 2000. С. 70–71).

[161] Закон Калужской области от 25 июля 1995 г. № 12 «О нормативных правовых актах органов государственной власти Калужской области» (в ред. от 01.07.2013). Принят Законодательным Собранием Калужской области от 13 июля 1995 г. № 278 // Весть. 1995. № 157. 1 авг.

[162] Закон Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. № 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области» (в ред. от 01.10.2013). Принят Новосибирским областным Советом депутатов 7 декабря 2006 г. № 80-ОСД // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. № 1. 5 янв.

[163] Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области». Принят Областным Советом народных депутатов Орловской области 4 апреля 2003 г. (в ред. от 05.08.2011) // Орловская правда. 2003. № 69. 18 апр.

[164] Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 г. № 736-ОД «О законах и иных областных нормативных правовых актах» (в ред. от 26.11.2013). Принят Волгоградской областной Думой 19 сентября 2002 г. // Волгоградская правда. 2002. № 181. 8 окт.

[165] Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа. Принят Думой Чукотского автономного округа 20 февраля 2009 г. (в ред. от 05.12.2013) // Ведомости. 2009. № 8/3(386/3). 27 февр.

[166] Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). 2-е изд., изм. и доп. М.: Юркомпани, 2013. С. 38.

[167] См.: СЗ РФ. 2002. № 6. Ст. 627.

[168] См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» // РГ. 2000. № 142. 25 июля.

[169] Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). 2-е изд., изм. и доп. М.: Юркомпани, 2013. С. 318.

[170] Ромашов В.А., Сергевнин С.Л. Региональное законодательство в России // Правоведение. 2000. № 6. С. 59.

[171] Ульихин В.С. Особые законы в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации: конституционные вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Улан-Удэ, 2017. С. 42.

[172] См.: Доценко Т.А. Законы в Российской Федерации (конституционно-правовые вопросы): автореф. дис. … канд. юр. наук. СПб., 2004. С. 28.

[173] См.: Жайкбаев Ж.С. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в правовой системе России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 12.

[174] Бошно С.В. Формы российского права. М.: Право и закон, 2004. С. 57.

[175] Сафина С.Б. Законодательство субъектов РФ: вопросы теории и практики: монография. Уфа: РИО БашГУ, 2003. С. 56.

[176] Золотухина Т.А. Закон субъекта Российской Федерации как источник права. Ростов-на-Дону, 2005. С. 10–16.

[177] Ульихин В.С. Особые законы в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации: конституционные вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Улан-Удэ, 2017. С. 53–54.

[178] См.: Ершова Е.А. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права // СПС «КонсультантПлюс».

[179] Ульихин В.С. Особые законы в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации: конституционные вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Улан-Удэ, 2017. С. 42.

[180] Закон Республики Марий Эл от 6 марта 2008 г. № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл» (в ред. от 19.04.2013). Принят Государственным Собранием Республики Марий Эл 28 февраля 2008 г. // Марийская правда. 2008. № 45. 15 марта.

[181] Закон Республики Северная Осетия – Алания от 18 марта 2002 г. № 4-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия – Алания» (в ред. от 17.07.2013) // Северная Осетия. 2002. 2 апр.

[182] Закон Томской области от 7 марта 2002 г. № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» (в ред. от 27.12.2013). Принят Государственной Думой Томской области от 21 февраля 2002 г. № 49 // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сб. нормативных правовых актов). 2002. № 4 (65). 20 марта.

[183] Закон Калужской области от 25 июля 1995 г. № 12 «О нормативных правовых актах органов государственной власти Калужской области» (в ред. от 01.07.2013). Принят Законодательным Собранием Калужской области от 13 июля 1995 г. № 278 // Весть. 1995. № 157. 1 авг.

[184] Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в ред. от 18.12.2013). Принят Законодательным Собранием Краснодарского края 26 мая 1995 г. // Кубанские новости. 1995. № 98. 21 июня.

[185] Закон Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. № 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области» (в ред. от 01.10.2013). Принят Новосибирским областным Советом депутатов от 7 декабря 2006 г. № 80-ОСД // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. № 1. 5 янв.

[186] Закон Воронежской области от 1 февраля 1995 г. № 11-з «О нормативных правовых актах Воронежской области» (в ред. от 06.10.2010). Принят Воронежской областной Думой 19 января 1995 г. // Коммуна. 1995. № 63. 5 апр.

[187] Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» (в ред. от 11.07.2012). Принят Законодательной Палатой Государственного Собрания Республики Башкортостан 11 июля 1996 г. // Советская Башкирия. 1996. № 162(23640). 27 авг.

[188] Закон Томской области от 7 марта 2002 г. № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» (в ред. от 27.12.2013). Принят Государственной Думой Томской области от 21 февраля 2002 г. № 49 // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сб. нормативных правовых актов). 2002. № 4 (65). 20 марта.

[189] Ульихин В.С. Особые законы в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации: конституционные вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Улан-Удэ, 2017. С. 56–57.

[190] См.: Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской обл. 1999. № 7; 2005. № 2.

[191] Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2006. № 39 (132).

[192] См. Новый мир. 2002. 10 июля; 2003. 10 дек.

[193] См., например: Закон Калининградской обл. от 21 марта 2002 г. № 130 «О материальном обеспечении вдовы И.И. Кожемякина» (ред. от 16.02.2005) // РГ (г. Калининград). 2002. 5 апр.; 2005. 4 марта.

[194] Федякова Н.А. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституционные вопросы): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 17–18.

[195] Зелепукин А.А. Российское законодательство: состояние и проблемы оптимизации / под ред. Н.И. Матузова. Саратов: ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России», 2007. С. 54.

[196] Сазонов П. А. Статус высшего должностного лица: особенности конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации. Конституционное (Уставное) регулирование в субъектах Российской Федерации: материалы сравнительно-правового анализа / под ред. В.В. Игнатенко. Иркутск: Институт законодательства и правовой информации Иркутской области, 2007. С. 166–167.

[197] Региональное право: учебник / под ред. В.Н. Ширяева, А.В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии, 2008. С. 68.

[198] Шахрай С.М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М.: Наука, 2013. С. 350.

[199] Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 1999. С. 15.

[200] См.: СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

[201] Ульянов В.И. Указ. соч. С. 16.

[202] Бондарь Н.С. Ростовская область как субъект конституционно-правовой жизни Российской Федерации: вчера, сегодня, завтра. Серия «Библиотечка судебного конституционализма». Вып. 4. Ростов-на Дону: Профпресс, 2014. С. 35.

[203] Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 200.

[204] СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

[205] СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

[206] Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2004. С. 130–131.

[207] Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

[208] Борисова М.М., Дудко И.Г. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 126.

[209] Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2004. С. 132.

[210] Ст. 63 Конституции Республики Бурятия // СПС «КонсультантПлюс». Регионы.

[211] Ст. 61 Устава (Основного Закона) Алтайского края // СПС «КонсультантПлюс». Регионы.

[212] СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

[213] Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д.Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 645–646.

[214] Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» от 18 января 1996 г.

[215] См.: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 г. № 250-О «По запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. СПС «КонсультантПлюс».

[216] Липатов Э.Г. Законы субъектов РФ как способы осуществления нормотворческих полномочий субъектов Федерации // СПС «Консультант-Плюс».

[217] Ульихин В.С. К вопросу о понятии закона субъекта Российской Федерации // Вестник Бурятского университета. 2013. № 2. С. 155.

[218] Ишеков К.А. Реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2015. С. 26.

[219] Сафина С.Б. Законодательство субъектов РФ: вопросы теории и практики: монография. Уфа: РИО БашГУ, 2003. С. 52–59.

[220] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 5.

[221] Систематизация законодательства в Российской Федерации / под ред. А.С. Пиголкина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 94.

[222] Прямое действие региональных основных законов пересекается с прямым действием федеральной конституции. Приоритет федеральной Конституции неоспорим.

[223] Конституция Республики Ингушетия (принята всенародным голосованием 27.02.1994) (ред. от 13.04.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в сб. Конституций субъектов Федерации «Конституции Республик в составе Российской Федерации». Вып. 1. Издание Государственной Думы 1995 г.

[224] Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. (в ред. Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2016 г. 1651-3 № 859-V // Сборник законов Саха (Якутия) за 1992 год. Ст. 90.

[225] Конституция Республики Северная Осетия – Алания. Принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 г. (в ред. от 10.05.2017) // СПС «КонсультантПлюс».

[226] Конституция Республики Алтай (Основной Закон). Принята Законом Республики Алтай от 7 июня 1997 г. № 21-4 (в ред. от 13.06. 2018) // Звезда Алтая. 1997. 11 июня.

[227] Конституция Республики Адыгея (в ред. от 08.05.2018) // Ведомости Законодательного Собрания (Хасе) –Парламент Республики Адыгея. 1995. № 6. Март.

[228] Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2004. С. 235.

[229] Об областных нормативных правовых актах Закон Вологодской области от 17 января 2001 г. № 647-ОЗ (с изм. на 18.07.2019, № 49-ОД) // Красный Север. 2001. 13 февр.

[230] Комарова В.В. Демократия в России // Основные черты российского и немецкого государственного и правового порядка: общее и особенное: материалы немецко-российского симпозиума 11–12 октября 2011 г. Потсдам (Германия) / отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 20.

[231] См.: Конституция Республики Бурятия. Принята Верховным Советом Республики Бурятия 22 февраля 1994 г. (в ред. от 06.05.2013) // Бурятия. 1994. № 43. 9 марта.

[232] Устав Брянской области. Принят Брянской областной Думой 20 декабря 2012 г. № 91-З (ред. от 04.04.2018 № 25-3) // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2012. № 20. 21 дек.

[233] См.: Закон Республики Бурятия от 27 июня 2012 г. № 2737-IV «О внесении изменений в Конституцию Республики Бурятия». Принят Народным Хуралом Республики Бурятия 27 июня 2012 г. // Бурятия. 2012. № 66. 28 июня.

[234] См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // РГ. 2008. № 267. 31 дек.; Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // РГ. 2008. № 267. 31 дек.

[235] Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2004. С. 132.

[236] Закон Сахалинской области от 17 апреля 2014 г. «О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы» // Губернские ведомости. 2014. 6 мая.

[237] Об осуществлении Законодательной Думой Хабаровского края контроля за соблюдением и исполнением законов Хабаровского края от 30 мая 2007 г. № 121) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2003. № 4.

[238] Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // РГ. 2008. 31 дек.

[239] Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 828.

[240] Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2004. С. 150–151.

[241] Радько Т.Н. Актуальные проблемы права: учебник для магистров. Формула права, 2012. С. 294.

[242] См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М.: Норма; ИНФРА-М, 1999. С. 415.

[243] См.: Сырых В.М. Социология права. 4-е изд., доп. и перераб. М.: Юстицинформ, 2012. С. 168.

[244] Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М.: Издание г-на Тихомирова М. Ю., 1999. С. 33.

[245] Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Законодательная инициатива – стадия законодательного процесса в Российской Федерации: монография. Челябинск: Изд-во ИИУМЦ «Образование», 2010. С. 7.

[246] См: Теория государства и права / под ред. М.Н. Марченко. М., 2000. С. 432.

[247] Иванников И.А. Правотворческая деятельность в СССР и в Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование // К 25-летию Конституции Российской Федерации. О стратегическом планировании законотворчества в России и актуальных вопросах развития юридической науки и практики: сб. научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. Южный федеральный университет. Ростов-на Дону; Таганрог: Изд-во Южного федерального университета, 2019. С. 128.

[248] Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В.В. Лазарев // СПС «ГАРАНТ». 2003.

[249] Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 172, 174.

[250] Лебедев В.А. Законодательная инициатива-стадия законодательного процесса в Российской Федерации: монография / В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман. Челябинск: Изд-во ИИУМЦ «Образование», 2010. С. 9.

[251] Кистяковский Б.А. Государство правовое и социалистическое // Теория государства и права. СПб., 2001. С. 221.

[252] Кудрявцев В.Н. Законность: содержание и общественное состояние // Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 4.

[253] Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1996. С. 269.

[254] Муромцев Г.И. Проблема теории государства и права в новых условиях // Труды Московской гос. юрид. академии. М., 2001. С. 75.

[255] Алексеев С.С. Частное право. М., 1999. С. 14.

[256] Теория государства и права: учебник / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 435.

[257] Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд: учеб. пособие для вузов. М., 1997. С. 96.

[258] Гуцериев Х.С. Законность и профилактика правонарушений (теоретико-правовой анализ): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1998. С. 11.

[259] См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 305.

[260] См.: Кравец И.А. Конституционность нормативных правовых актов: понятие, критерии, последствия проверки актов на соответствие Конституции // Проблемы права: Международный правовой журнал. 2005. № . 4. С. 10.

[261] Лебедев В.А. Государственная власть и политические партии в современной России: конституционно-правовые проблемы их взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 11; Он же. Конституционный идеал и политическая реальность: парадоксы российской многопартийности // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8; Лебедев В.А., Киреев В.В. Суверенная демократия или суверенитет демократии // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 5.

[262] Соловьева О. Люди устали от стабильности // Независимая газета. 2017. 13 июля.

[263] Лебедев В.А. Идеологическое многообразие и российская многопартийность: размышления о судьбе статьи 13 Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11. C. 4.

[264] Авакьян С.А. Конституционное право и политика: проблемы взаимодействия в современном мире // Конституционное право и политика: сб. материалов международной конференции. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. 28–30 марта 2012 г. / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Издательство «Юрист», 2012. С. 17.

[265] Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). 2-е изд., изм. и доп. М.: Юркомпани, 2013. С. 407.

[266] Соболева Е.А. Законы субъектов Российской Федерации в нормоконтрольной деятельности Конституционного Суда РФ: теория и практика: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2019. С. 11–12.

[267] Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства: монография. М.: Проспект, 2015. С. 190–191.

[268] Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы: монография. Хабаровск, 2001. С. 292.

[269] Суворов Г.Н. К вопросу о реализации законодательных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения (опережающее правотворчество) // Проблемы конституционного развития Российской Федерации: сб. статей, посвященных 90-летию проф. Б.С. Крылова / отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 329.

[270] Соболева Е.А. Законы субъектов Российской Федерации в нормоконтрольной деятельности Конституционного Суда РФ: теория и практика: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2019. С. 4.

[271] Там же. С. 13.

[272] См.: Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстиционформ, 2018. С. 132–141.

[273] См.: Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. М., 1976. С. 58.

[274] Синюков В.Н. Теоретические вопросы формирования правовой системы Са­ратовской области // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: материалы научно-практической конференции (26–27 ноября 1997 г.). Саратов, 1998. С. 21.

[275] См.: Законодательный процесс в России: граждане и власть / отв. ред. А.А. Захаров. М., 1996. С. 11; Выстропова А.А. Принципы законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации // Вестник Волгоградского Государственного университета. Сер. 3. Экономика. Право. Ч. 2. Право. Вып. 2. 1997. № 2. С. 24.

[276] Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. С. 35.

[277] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. М., 2003. С. 478–489.

[278] Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 63.

[279] Халиков Ф.З. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 7.

[280] Холодилова Е.А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (проблемы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 7.

[281] См.: СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5492.

[282] См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 110.

[283] Градовский А.Д. Общее государственное право: лекции. СПб., 1885. С. 308–310.

[284] Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2 . СПб., 1990. С. 19.

[285] Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 278; Он же. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 510–511.

[286] См.: СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

[287] См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 802.

[288] В Республике Беларусь Конституционный Суд, в отличие от Конституционного Суда Российской Федерации, перестал быть субъектом права законодательной инициативы с 24 ноября 1996 г. в результате проведенного народного голосования по тексту Конституции, на основании которого произошли существенные изменения в правовом статусе Суда. В Казахстане Конституционный Совет такими полномочиями не обладал и не обладает. (См.: Остапович И.Ю. Конституционно-контрольное нормотворчество специализированных органов конституционного контроля Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстана: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2017. С. 38).

[289] См.: СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

[290] См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

[291] См.: Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / науч. ред. Н.М. Добрынин. Новосибирск: Наука, 2009. С. 342.

[292] См.: Векшин А.А. Конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.

[293] Пискунова Е.А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 20.

[294] Холодилова Е.А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (проблемы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 19.

[295] Збарацкий Б.А. Судебная законодательная инициатива в субъекте Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 10 (107). Окт. С. 30–31.

[296] Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства: монография. М.: Проспект, 2015. С. 186–189.

[297] http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/reglduma/