В. А. Лебедев

Обеспечение единства системы отечественного законодательства в процессе правотворчества субъектов Российской Федерации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.52

ББК 67.400.6

Л33

Автор:
Лебедев В. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Дудко И. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры конституционного и муниципального права, руководитель Научнообразовательного центра по правам человека Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

В монографии рассматриваются конституционно-правовые проблемы обеспечения единства системы законодательства Российской Федерации. Автор исследует вопросы понятия и структуры системы законодательства Российской Федерации, анализирует причины появления противоречий, конфликтов и коллизий, предлагает возможные пути их устранения.

Отдельное внимание уделено вопросам совершенствования правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации как средства обеспечения единства системы отечественного законодательства.

Издание адресовано специалистам в области конституционного права, студентам юридических вузов и факультетов и широкому кругу читателей, интересующихся вопросами конституционно-правовой тематики.

В монографии используются федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2020 г.

УДК 342.52

ББК 67.400.6

© Лебедев В. А., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Монография посвящена доктринальным и прикладным проблемам обеспечения единства системы законодательства в процессе правотворчества субъектов Российской Федерации. Как известно, проблема обеспечения единства системы законодательства в советское время не стояла, поэтому она не была предметом самостоятельных, развернутых изысканий, не порождала потребность выделения отдельного направления научных поисков и практических преобразований. Однако нельзя не сказать и о том, что данная проблема не формулировалась и не изучалась.

Определенные исследования в этой области проводились и в постсоветское время.

После принятия Конституции РФ 1993 года в Российской Федерации происходит стремительное и масштабное развитие законодательства, направленное на реализацию принципов правового государства и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни. Повышение роли закона сделало его главным регулятором общественных отношений, а законодательство, в точном смысле этого слова, – основой всей правовой системы государства. Однако это только конституционно закрепленная модель, которая требует своего практического осуществления и иногда его не находит.

Правовые акты, принимаемые на уровне субъектов Российской Федерации, не свободны как от мелких юридических ошибок, так и от серьезных концептуальных просчетов. Поэтому особую актуальность приобретает проблема обеспечения соответствия указанных правовых актов федеральному законодательству и, прежде всего, Конституции Российской Федерации.

В монографии получил отражение законодательный процесс субъектов Российской Федерации как процедурно-процессуальное средство обеспечения единства отечественного законодательства.

Глава 1.
ДОКТРИНАЛЬНЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие, единство и структура системы законодательства Российской Федерации в отечественной конституционно-правовой доктрине

Применение системного анализа в любой области знания – дело отнюдь не простое, несмотря на кажущуюся доступность и ясность абстрактных принципов, которыми следует при этом руководствоваться. В различных отраслях знаний понятие «система» заключает в себе различную сущность. В философском смысле под системой понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. Элементом системы может быть не любая часть исследуемого объекта, а лишь некоторый его существенный компонент, имеющий определенное назначение или выполняющий определенную функцию, такой, что при его исключении из состава объекта возникает качественно новый объект1.

В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что поскольку юридическая наука в целом, ее отрасли связаны с философскими категориями и основываются на них, в каждой из отраслей при изучении государственно-правовых явлений возникают проблемы, решение которых невозможно без правильного методологического подхода, без правильного применения философских положений2. Поэтому, говоря о системе права, необходимо иметь в виду, что внутреннее единство, согласованность, дифференциация характерны для всей системы права, присущи компонентам (элементам) права. В этой связи необходимо учитывать принцип относительности систем, сущность которого состоит в том, что каждая система, с одной стороны, является частью (элементом) более обширной системы, а с другой – включает в себя подсистемы нисходящего порядка. Возникновение любого целого может иметь место лишь в том случае, если реально существуют части, совокупность которых способна создать некую целостную организацию3.

Как справедливо отметил А.С. Автономов, увидеть в изучаемом объекте систему как таковую без всякого обращения к системному подходу невозможно. Итак, система – это совокупность взаимосвязанных элементов, образующих определенную целостность, которая обладает собственными свойствами, не сводимыми к сумме свойств ее элементов4.

В юридической науке понятие системы не выходит за рамки его философского содержания, однако имеет определенную специфику. Как полагает К.С. Бельский, «под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве»5.

С учетом вышеизложенного, правовая система обладает рядом характеристик, отличающих ее от несистемных образований в правовой сфере и иных систем, – компонентностью, автономностью, целостностью, организованностью. Правовая система остается таковой даже в моменты некоторой дезорганизации, пока она способна преследовать свою цель и в ней сохраняются системообразующие факторы. Важным критерием наличности правовой системы выступает определенное качественное состояние общества, сложившееся под воздействием данной системы. В переходный период правовая система не теряет своей целостности и не прекращает своего функционирования. В широкой области изменений правовой действительности можно заметить постоянство основного компонентного состава правовой системы, которое представляет собой внутренне присущую правовому комплексу необходимость6.

Представляется, что затронутые нами воззрения на системные объекты в праве применительно к правовой системе довольно удачно используются В.Д. Переваловым, который под правовой системой понимает целостный комплекс правовых явлений, обусловленный объективными закономерностями развития общества, осознанный и постоянно воспроизводимый людьми и их организациями (государством) и используемый ими для достижения своих целей. По мнению указанного автора, можно выделить пять уровней правовой системы: субъектно-сущностный (субъекты права); интеллектуально-психологический (правопонимание, мотивы правового поведения, др.); нормативно-регулятивный (нормы права, их регулирующее содержание); организационно-деятельностный (формы реализации права, юридически оформленные связи и отношения); социально-регулятивный (освоение правовой действительности, итоговые акты правового поведения). Наряду с понятием «правовая система» он оперирует понятием «система права», под которой понимает внутреннее строение (структуру) права, отражающее объединение и дифференциацию юридических норм. Под системой законодательства понимается совокупность нормативно-правовых актов или внешнее выражение системы права7.

Идея комплексности права, соединения составляющих его элементов особыми связями и отношениями присутствует и в дефиниции С.С. Алексеева. Последний определяет правовую систему как «право, рассматриваемое в единстве с другими активными элементами правовой действительности – правовой идеологией и судебной (юридической) практикой»8. С.С. Алексеев включает в него собственно право как особое институционное нормативное образование, юридическую практику, правовую идеологию, правотворческую и правоприменительную деятельность компетентных органов, всю совокупность актов – документов (нормативных, индивидуальных, интерпретационных) правоотношения (судебные права и юридические обязанности), юридические санкции9.

Как считает А.Ф. Черданцев, правовая система охватывает не только право как нормативную систему, его источники, но и правосознание, юридическую науку, юридическую практику правотворчества, систематизации законодательства, правоприменение, толкование, договорную, нотариальную, следственную практику и т.д.10

Более широкой трактовки правовой системы придерживаются В.Н. Кудрявцев, А.М. Васильев, В.П. Казимирчук. Среди элементов правовой системы они рассматривали правовые нормы, институты и принципы; юридические учреждения, правовое сознание, правовую культуру; правотворчество; правореализацию в формах применения, исполнения, соблюдения и использования права; правопорядок11.

Н.И. Матузов, кроме права как особого элемента правовой системы, среди прочих называет правосудие, юридическую практику, нормативные, правоприменительные и правотолкующие акты, правоотношения, субъективные права и обязанности, правовые учреждения (суды, прокуратура, адвокатура), законность, ответственность, механизм правового регулирования, правосознание и др.12

Г.В. Мальцев считает, что правовая система есть «внутреннее расчлененное, иерархически построенное единство правовых норм и правовых актов, на базе которых складываются правовые институты и учреждения, формируются правовые идеи и представления»13.

Ю.И. Колесов, отстаивая широкое видение правовой системы включает в нее все юридические явления общества, задействованные в механизме правового регулирования (нормативного воздействия) на общественные отношения, а также правовые явления, охватываемые более широким понятием правового воздействия, в частности, правосознание, правовую культуру и др.

В этой связи он считает недопустимым использование термина «правовая система субъектов Российской Федерации». По его мнению, которое мы полностью разделяем, в России имеется одна правовая система – правовая система Российской Федерации. В противном случае получается, что в нашем государстве действует большое количество конкурирующих правовых систем, и любой субъект Федерации может, к примеру, признать на своей территории в качестве источника права судебный прецедент?!14

Обосновывая свою позицию, Ю.И. Колесов ссылается на Конституцию России. Согласно статье 3 Конституции, «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Далее, статья 5 Основного закона содержит положение о том, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти…». Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статье 1 закрепляет, что одним из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации является принцип государственной и территориальной целостности Российской Федерации15. Соответственно, в силу Конституции РФ и развивающих ее положений федерального законодательства недопустима множественность суверенных властей, обладающих верховенством и независимостью.

Вместе с тем некоторые авторы обосновывали суверенитет субъектов РФ, признавая ограниченность последнего, ссылаясь на двухуровневость его конструкции в федеративном государстве. Однако Конституционный Суд Российской Федерации расставил все точки над «i», подчеркнув, что суверенитет Российской Федерации «исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации»16. Иными словами, не может быть «суверенитета в суверенитете». Поэтому субъекты Федерации не имеют статуса суверенного государства, а потому не вправе наделять себя свойствами такового даже при условии, что их суверенитет признавался бы усеченным. В этой связи более чем спорными признаются предложения о закреплении конституционной нормы, согласно которой субъекты Федерации признавались бы суверенными «только в своих внутренних делах, то есть в том, что отнесено к их ведению»17.

Безусловно, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и вне предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. По вопросам, которые в силу статьи 73 Конституции России относятся к ведению субъектов, за конституциями и уставами субъектов РФ признается высшая юридическая сила. Однако это не означает наличия у них собственной правовой системы, поскольку и то, и другое проистекает не из суверенного волеизъявления субъектов, выраженного в их нормативных правовых актах, а из Конституции Российской Федерации как высшего нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России. И даже нормативные правовые акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации в пределах их исключительной компетенции, по сути, являются юридической формой осуществления полномочий, предусмотренных статьей 73 Конституции РФ.

Свою позицию по данному вопросу Конституционный Суд изложил в постановлении от 7 июня 2000 г.18 и определениях от 27 июня 2000 г. № 92-О и от 19 апреля 2001 г. № 65-О19. Из названных решений Конституционного Суда следует, что положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которой обладают субъекты Российской Федерации в порядке статьи 73 Конституции Российской Федерации, следует рассматривать в системном единстве не только с положениями статьи 76 (части 2 и 5), согласно которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут им противоречить, а в случае противоречия действует федеральный закон, но и с положениями статьи 77 о том, что самостоятельное установление субъектами Российской Федерации системы своих органов государственной власти должно соответствовать основам конституционного строя, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (часть 1), и что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2). Следовательно, и те, и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы20.

Поэтому известное обращение к субъектам Федерации, разрешающее им взять себе столько суверенитета, сколько они смогут «проглотить», следует признать крайне неосмотрительным. Ведь оно, по сути, «развязало руки» региональным лидерам, поощрив развитие их необоснованных, антиконституционных притязаний на полную независимость от центральной государственной власти, что создало угрозу российской государственности21.

Как верно заметил в своем интервью главному редактору журнала «Государство и право» профессор Университета Париж – 1 М. Лесаж, когда Б.Н. Ельцин сделал это заявление, «он забыл добавить: в рамках конституции, в рамках федерации»22.

Следует иметь в виду и часть 1 статьи 120 Конституции Российской Федерации, согласно которой российские суды подчиняются только федеральной Конституции и федеральным законам. Применение же судами законодательства субъектов Российской Федерации вытекает из части 2 статьи 120 и прямо предусмотрено статьей 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»23, допустимо лишь при условии, что нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не противоречат Конституции Российской Федерации.

Следует особо подчеркнуть, что субъекты Федерации не обладают правом принятия уголовных, уголовно-процессуальных, гражданских процессуальных и ряда других законов, которые формируют основные отрасли права страны. Следовательно, поскольку понятие правовой системы охватывает все отрасти, в субъектах Федерации объективно не может сложиться правовая система. По этой же причине, на наш взгляд, в субъектах Федерации отсутствуют предпосылки формирования системы права, которая представляет собой сложный многоуровневый комплекс, состоящий из норм права, правовых институтов и отраслей права.

Еще одним из аргументов против существования в России региональных правовых систем является тот факт, что у субъектов Федерации нет некоторых собственных правовых учреждений, например органов прокуратуры. Согласно статье 71 Конституции России прокуратура находится в исключительном ведении Российской Федерации. Отнесение негосударственных правовых учреждений (адвокатура, нотариат) к сфере совместного ведения Федерации и субъектов РФ также предполагает отсутствие полной самостоятельности регионов при регламентации деятельности указанных структур.

Итак, на наш взгляд, правовых систем в субъектах Российской Федерации нет и быть не может. А имеет ли право на существование и есть ли своя законодательная система у субъектов РФ? На сей счет в юридической литературе существуют различные точки зрения.

Система законодательства является составным элементом правовой системы, то есть, будучи сама системным объектом, входит в систему большего порядка. И в то же время понятия «система права» и «система законодательства» между собой различаются. «Система законодательства отражает систему права и строится на ее основе. В этом смысле система права, справедливо отмечает В.Н. Синюков, имеет первичный исходный характер, а система законодательства – производный. Система права служит объективной основой для системы законодательства права»24.

И.Н. Синякин, отличая систему законодательства от системы права, акцентирует внимание на том, что система права и система законодательства – это тесно взаимосвязанные самостоятельные категории, представляющие два аспекта одной и той же сущности – права. Система права, по его мнению, – это внутренняя структура права, соответствующая характеру регулируемых им общественных отношений. Система законодательства – внешняя форма права, выражающая строение его источников, то есть систему нормативных правовых актов. Право не существует вне законодательства, а законодательство, в широком его понимании, и есть право25.

Итак, система законодательства есть внешняя форма права (системы норм права) или нормативно-регулятивного уровня правовой системы.

Обращение к вопросам понятия системы законодательства требует, прежде всего, определения смысла, который вкладывается в термин «законодательство». Несмотря на то, что термин «законодательство» часто используется в правотворческой деятельности и является предметом исследования специалистами различных отраслей права, тем не менее, четкого, однозначного теоретического определения он на сегодняшний день не имеет. Все это создает практические трудности в правотворчестве, правоприменении и процессе систематизации нормативных правовых актов. Анализ научной литературы дает основание выделить два основных подхода к пониманию законодательства – в широком и узком смысле слова.

Законодательство в широком смысле – это система нормативных правовых актов. Широкое понимание законодательства объединяет в единое целое все законы и подзаконные акты, существующие в государстве. В узком смысле слова законодательство рассматривается как упорядоченную совокупность собственно законов.

Надо отметить, что и в современном понимании законодательства в узком смысле существуют различия: это либо отнесение к законодательству только законов (при этом под законом подразумеваются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы), либо только нормативных актов высшего органа законодательной власти. Иногда термином «законодательство» обозначают законы и иные нормативные правовые акты законодательного органа.

Резюмируя вышесказанное, отметим, что по вопросу определения понятия законодательства существуют различные подходы. Так, под законодательством понимается совокупность: издаваемых в государстве законов и подзаконных нормативных правовых актов; нормативных правовых актов высшего законодательного органа, Президента РФ и Правительства РФ; всех нормативных актов высшего органа законодательной власти; только законов.

Представляется, что право на существование имеют все эти подходы. Однако в любом случае термин «законодательство», даже при самой широкой его трактовке, нельзя отождествлять с понятием источники права. Законодательство – это самая важная часть, но лишь часть системы источников права.

Вряд ли следует включать в законодательство обычаи, деловые обыкновения; спорно также включение общепризнанных принципов и норм международного права. Здесь возникает вопрос: объективированы ли эти принципы и нормы в наших актах (источниках)? Если и признавать реальность названных принципов и норм, то их следует включать не в число источников права, а в само право, понимаемое как система юридических норм.

С другой стороны, представляется необходимым включение в законодательство (в его широкой интерпретации) судебных источников. В первую очередь, это, конечно, касается решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов. Однако, в системе законодательства акты судебных органов следует обособлять от законов и иных нормативных правовых актов. У них все-таки своеобразная природа. Это акты с нормативным содержанием, исходящие от органов правосудия, а не правотворчества26.

На наш взгляд, легальное закрепление разных значений термина «законодательство» необходимо не только в отраслевых источниках права, но и в специальных актах, закрепляющих систему законодательных, иных источников, определяющих основные правила их принятия. Одним словом, необходимо законодательство о законодательстве. Обоснование принятие своеобразного «закона о законах» неоднократно высказывалось в научной литературе. Предлагалось несколько таких законопроектов, но соответствующий закон так и не был принят.

К примеру, В.М. Баранов, считает целесообразным принять не закон о нормативных правовых актах (его идея дискредитирована многолетним торможением власти и низкой эффективностью реализации региональных законов о законах), а федеральный закон в виде Кодекса о формах действующего права. По его мнению, в Кодексе желательно, пусть рамочно, выразить отношение государства ко всем известным России формам права, закрепить их «социальные роли»27. Известны несколько проектов российского закона о нормативных правовых актах, наиболее значимые и обсуждаемые подготовлены в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — это проекты 1989, 1992, 1995 (проект Института государства и права Российской академии наук с учетом проектов ИЗиСП), 2000, 2006, 2012, 2014 (разработан Минюстом России на основе проектов ИЗиСП) 2019 гг.28

Законодательство – образование системное, требующее постоянной работы по своей систематизации. В этой работе важно учесть те сложные связи, зависимости, которые цементируют (должны цементировать) составляющие законодательство источники права. Именно они определяют то, что именуют структурой законодательства.

Выделяют обычно три такие структуры, в каждую из которых входит нормативный правовой акт, – отраслевую, иерархическую, и федеративную29.

Отраслевая структура. В одном из первых определений система законодательства была представлена как результат систематизации по отраслевому и комплексному признакам, при этом субординация актов определялась компетенцией издавших их органов, а также их содержанием и структурой30. В основу систематизации по отраслевому принципу положены, в первую очередь, предмет и, во вторую очередь, метод правового регулирования. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, совпадающие с одноименными отраслями права. Так, нормы уголовного права выражены в уголовном законодательстве, семейного права – в семейном законодательстве и т.д. Здесь сделаем одну оговорку. Сфера законодательства субъектов несколько ограничена, так как многие отрасли законодательства находятся либо в сфере федерального ведения (например, согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское законодательство), либо в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (например, в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению относится административное, трудовое, семейное законодательство). Учитывая, что в последние годы федеральный законодатель существенно расширил свою сферу ведения по совместным с субъектами Федерации предметам, рамки регионального законодательства заметно сузились. На фоне этого сфера федерального законодательного регулирования отличается полнотой и единственным ее ограничением выступает формально существующая сфера остаточного ведения субъектов РФ (ч. ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ)31.

На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, совпадающие с одноименными отраслями права. Так, нормы конституционного права выражены в конституционном законодательстве, уголовного права – в уголовном законодательстве, семейного права – в семейном законодательстве и т.д.

Немаловажным фактором является закрепление в ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» открытого перечня вопросов, которые отнесены к ведению и полномочиям субъекта РФ и должны быть урегулированы только в форме закона субъекта РФ. Среди них: утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении; установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ, порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядка его изменения; установление системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Центральное место в системе законодательства Российской Федерации занимает конституционное законодательство, хотя о нем, как отрасли законодательства в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ ничего не говорится. Конституционное законодательство является ядром, как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации. К тому же понятие «конституционное законодательство» является легальным. О нем упоминается в п. 1 ст. 4 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»32, в Регламенте Совета Федерации, где речь идет о Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству33, в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, где говорится о Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству34, в Приказе Министерства юстиции РФ – о Департаменте конституционного законодательства35.

На уровне республиканских парламентов только Верховный Совет Республики Хакасия содержит в своей структуре комитет по конституционному законодательству, государственному строительству, законности и правопорядку. В этой же республике принят закон «О конституционной комиссии Республики Хакасия»36, который определяет в качестве задачи конституционной комиссии анализ изменений в конституционном законодательстве Российской Федерации и выявление положений Конституции Республики Хакасия, требующих соответствующих изменений. Названный закон закрепляет полномочие комиссии направлять предложения по совершенствованию конституционного законодательства Республики Хакасия для проведения экспертиз в федеральные органы государственной власти, научные учреждения и организации Российской Федерации.

В нормативных правовых актах других республик термин «конституционное законодательство» сегодня практически не встречается.

Конституционное законодательство в научной литературе рассматривается в широком и узком смысле слова. В первом случае конституционное законодательство включает в себя не только законы, но и иные нормативные акты, регулирующие общественные отношения, входящие в предмет конституционного права как отрасли права37. Во-вторых, конституционное законодательство сводится к системе законов в собственном смысле слова, предметом регулирования которых являются конституционные общественные отношения38. Ю.А. Тихомиров включает в конституционное законодательство федеральную конституцию, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные законы и конституционные законы ряда республик в составе РФ, текущие федеральные законы, законы субъектов РФ, федеральные законы о ратификации международных договоров, а также законы о внесении поправок в Конституцию РФ39.

Е.А. Соболева в состав конституционно-уставного законодательства субъектов РФ предлагается включать: конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ, а также конституционные и уставные законы. При выделении последних, считает она, следует исходить, прежде всего, из материального признака, связанного с предметом их регулирования, в частности закреплением с их помощью основных статусных характеристик субъекта РФ40.

Сафина в своем диссертационном исследовании предлагает в состав конституционного законодательства республики следует включать: конституцию республики; законы об изменениях и дополнениях (поправках) конституции; акты нормативного толкования республиканской конституции; принимаемые республикой декларации; заключаемые республикой договоры; конституционные законы республики; обычные законы и подзаконные акты республики41. Существуют и другие точки зрения, которые, на наш взгляд, получили достаточное освещение в юридической литературе.

Как отмечает Т.Я. Хабриева, в России создана новая система законодательства, развивающая основные конституционные положения. Базовые отрасли оснащены кодексами, отражающими современный уровень социального запроса и его юридического решения. На основе новых ценностей и принципов сложилась структура правового регулирования, которая обеспечивает потребности решения долгосрочных задач в экономической, социальной, технологической и других сферах42.

В рамках отраслевой системы законодательства отдельно выделяются комплексные отрасли по двум основаниям:

– по предмету правового регулирования (отношения в определенной сфере государственного управления: оборона, здравоохранение, связь и т.д.);

– по заимствованию норм и институтов из различных отраслей права.

Иерархическая структура. С.В. Поленина характеризует систему законодательства, в одном из ее проявлений, как совокупность связанных иерархией и сопряженностью общегосударственных и республиканских законов и иных нормативных актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления43.

Иерархическая структура законодательства Российской Федерации существенно отличается от законодательства советского периода, поскольку юридическая сила нормативных правовых актов, являющихся основанием ее построения, определяется не только местом, которое занимает орган, создающий нормативный правовой акт, в общей системе правотворческих органов, но также предметом регулирования, порядком принятия, формой нормативного правового акта. К примеру, соотношение юридической силы федеральных конституционных законов и федеральных законов определяется не местом расположения принявшего их органа, а предметом регулирования и, соответственно, особым порядком принятия, которые, в свою очередь, установлены Конституцией Российской Федерации.

Отметим, что в настоящее время первостепенное значение приобретают вопросы именно такого вертикального построения системы законодательства России с учетом ее федеративного устройства и наличия местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на ряд основополагающих принципов функционирования данной системы: двухуровневое построение законодательства, в котором выделяется законодательство Федерации и ее субъектов; обеспечение необходимого единства (законодательство Федерации и субъектов); создание и использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных актов как по линии Федерации, так и по линии ее субъектов.

В зависимости от юридической силы и иерархии государственных органов, их принявших, выделяется вертикальная (иерархическая) система законодательства. По этим критериям весь комплекс нормативных правовых актов делится на законы, принимаемые высшими представительными органами государства или путем референдума, регулирующие наиболее важные сферы жизни общества и имеющие высшую юридическую силу, и подзаконные акты, которые издаются во исполнение законов и не противоречат им. Естественно, что иерархически выстроена и совокупность законов.

Особенностью современной иерархической структуры законодательства является и принципиально важные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Исходя из требований статьи 76 Конституции, иерархия между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации должна присутствовать только по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В иерархии законов на первом месте стоит Конституция РФ, затем законы РФ о поправках Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы. Далее идут конституции (уставы) и законы субъектов РФ о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ (там, где они есть), а также конституционные и уставные законы, обычные законы субъектов РФ.

В этом месте исследования, отметим, что вообще, принимать конституцию (устав), законы и другие нормативно-правовые акты – это право, а не обязанность субъекта. Возникает вопрос: «Обязан ли каждый субъект РФ иметь Конституцию или устав, и являются ли Конституция и устав документами учредительного свойства?». Текстологический анализ норм, содержащихся в статьях 65–79 Конституции РФ, позволяет утверждать, что основной закон субъекта Российской Федерации, также как и другие его атрибуты (наличие столицы, флага, герба, гимна и т.п. ), является лишь факультативным признаком. Существование какого-либо субъекта федерации, его преобразование, прекращение существования, характеристика компетенции фиксируется непосредственно в Конституции РФ и никак не зависит ни от наличия, ни от отсутствия у него основного закона44.

В подтверждение этого вывода можно сослаться на практику субъектов РФ в отношении своих полномочий, установленных частью 6 статьи 5 Конституции РФ, принимать или не принимать свой основной закон. По свидетельству В.Б. Исакова, в 1993 году основные законы (конституции или уставы) были приняты лишь в 6 субъектах Федерации, к концу 1994 г. – в 20; с 1995 г. – в 45; в 1996 г. – в 59; в 1997 г. – в 65 и 1998 г. – в 67. Следовательно, к началу 1999 года, по меньшей мере, в 22 субъектах РФ своего основного закона не было. И никто за это время ни разу не поставил вопрос о легитимности этих публичных образований45.

В этой части нашего анализа иерархической (вертикальной) структуры законодательства выделим несколько проблемных вопросов, решение которых имеет принципиальное значение для обоснования нашей позиции. Во-первых, каково соотношение юридической силы Конституции РФ и международных договоров, имея в виду приоритет последних, по сравнению с российскими законами, заложенный в части 4 статьи 15 Конституции РФ? Буквальное прочтение нормы, содержащейся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ – «если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» – и соотнесение ее с нормой Федерального закона, позволяет утверждать, что все три вида договоров, перечисленных в Федеральном законе, – межгосударственные, межправительственные и межведомственные – имеют приоритет перед законом Российской Федерации в случае, если международным договором Российской Федерации «установлены иные правила, чем предусмотренные законом».

Эта позиция, однако, имеет ряд существенных недостатков. Как отмечает М.Н. Марченко, уже с первого взгляда это представляется как нонсенс, поскольку ни одно суверенное государство, какие бы общечеловеческие ценности оно не разделяло (хотя бы на словах) и какую бы «интернационалистскую» идеологию не исповедовало, не может себе позволить, без риска утраты самостоятельности, добровольно и безоговорочно поставить свое национальное право в полную зависимость от международного, пусть даже договорного, права.

Если признать, что любой международный договор имеет высшую юридическую силу по отношению к российскому закону, то возможно прийти к парадоксальному выводу, что, скажем, международный договор, заключенный министерством в пределах предмета его ведения, может иметь высшую юридическую силу не только по отношению к нормативным актам правительства, но и федеральному закону. В качестве попытки объяснить явную несогласованность конституционных положений и положений Федерального закона, в литературе высказано мнение, что приоритетом по отношению к национальным законам, традиционно понимаемым в отечественной и зарубежной литературе не только в собственном узком смысле, но и в широком смысле – в смысле совокупности всех правовых актов, основанных на законе, обладают все без исключения разновидности международных договоров РФ, но только каждый на своем уровне: соответственно, – на уровне Указов Президента, постановлений Правительства, на ведомственном и межведомственном уровнях. Что же касается ратифицированных международных договоров РФ, то они, имея приоритет над национальными законами Российской Федерации, обладают им и на всех других законодательных уровнях46. При этом следует иметь в виду, что данный приоритет не является абсолютным, неограниченным. Поскольку согласно ст. 125 Конституции РФ любые международные договоры Российской Федерации, не соответствующие Конституции РФ, «не подлежат введению в действие и применению». Итак, Конституция не устанавливает общий примат международно-правовых принципов и норм над внутригосударственным правопорядком, закрепляет приоритет международного договора Российской Федерации в применении, если и поскольку между ним и нормой национального закона возникла коллизия. Это означает, что нормы закона, предусматривающие иные правила, чем установленные договором, сохраняют свою юридическую силу, но не применяются при разрешении дел, касающихся государства, также участвующего в соответствующем договоре47. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 марта 2013 г. сказано, что Судам надлежит иметь в виду, что международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в статье 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны), а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации.

Как справедливо отмечает П. В. Крашенинников, «наряду с международным договором Российской Федерации может применяться также и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый во исполнение указанного международного договора (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»). Такой акт не заменяет договор, но определяет способы и процедуры реализации содержащихся в нем положений»48.

Как верно отмечает Б.С. Эбзеев, в самом тексте ч. 4 ст. 15 Конституции РФ отчетливо присматривается признание международного и внутригосударственного права двумя различными правовыми системами, что имеет под собой глубокие основания. В частности, международное право отличается от внутригосударственного права по объему регулирования, субъектам, процессам создания и источником, гарантиям соблюдения и продолжает оставаться в основном межгосударственным правом. Что же касается Конституции, она устанавливает механизм их согласования и взаимодействия. Такое согласование и взаимодействие осуществляются в структуре национального правопорядка, в конституционных и отраслевых правоотношениях, а также в правоприменении, следовательно, функционально возложено не только на законодательную и исполнительную власть, но и на правосудие49.

Конституция Российской Федерации не уточняет, что понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права, не называет характеризующих их признаков. В то же время правила, закрепленные в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, означающие, что не только международные договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России и подлежат применению, вызывали в судебной практике вопрос – какие именно принципы и нормы международного права относятся к общепризнанным, в каких международно-правовых актах они содержатся. М.В. Баглай, полагает, что включенная в Конституцию формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» таит в себе «много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм»50. По мнению О.Е. Кутафина, общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую не закреплены в каких-либо конвенциях. Они получили название норм «общего» международного права, или «общих», «универсальных» норм51.

По мнению Б.С. Эбзеева, поскольку в Конституции РФ не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права, эти принципы и нормы должны быть признаны таковыми Российской Федерации; без подобного признания они не могут считаться частью ее правовой системы, порождающей для государства в целом, его органов и должностных лиц юридические обязательства52.

В постановлении Пленума ВС РФ от 10 декабря 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»53 впервые в отечественной юридической практике было дано легальное определение понятия общепризнанных принципов международного права как основополагающих норм международного права, принимаемых и признаваемых мировым сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Тем самым Верховный Суд РФ указал на главные конституционные признаки общепризнанных принципов международного права, в числе которых – основополагающий характер, императивность содержащихся в них велений и всеобщность признания в качестве таковых.

Думается, что ввиду обладания Российской Федерацией государственным суверенитетом, материализуемым в Конституции РФ, оценки верховенства Конституции как одной из основ конституционного строя, закрепления того же приоритета международных договоров именно в Конституции РФ (это положение сама Конституция может и изменить), очевиден приоритет именно Конституции РФ. Естественно, что он распространяется и на законы РФ о поправке к Конституции РФ.

Во-вторых, какие акты обладают большей юридической силой в сфере совместного ведения – нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ или конституции (уставы), другие законы субъектов РФ? Ответ на этот вопрос помогает дать правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в деле по проверке конституционности норм Лесного кодекса РФ54. Суть указанной позиции заключается в том, что федеральные органы государственной власти вправе принимать по предметам совместного ведения собственные акты в развитие федеральных законов. Это вытекает, например, из статей 90, 115, 125 (пункт «а» части 2) Конституции РФ. Такие акты в силу общего распределения правотворческих возможностей РФ и субъектов РФ в сфере совместного ведения носят наряду с федеральными законами отправной характер для законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ.

В-третьих, каково место судебных актов в иерархической структуре законодательства, поскольку мы включили их в систему законодательства? Одни авторы полагают, что место акта правосудия в системе источников права определяется местом признанного им незаконным нормативного акта55. Тогда акты судебного толкования по юридической силе равны юридической силе толкуемых актов. Если, например, Конституционный Суд РФ толкует норму Конституции РФ, то его соответствующее решение по юридической силе равно Конституции РФ56. Такой подход имеет право на существование. Он, более того, очевиден. В то же время представляется, что судебные акты с нормативной «начинкой» составляют отдельный, обособленный раздел законодательства со своей внутренней иерархией, определенной законодательством о судебной системе и о судопроизводстве57.

В-четвертых, каково место в иерархической структуре законодательства внутрифедеральных

...