Публичные финансы и финансовое право : ежегодник. Выпуск I

Ежегодник

Выпуск I

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73

ББК 67.402

П88

Изображение на обложке Phongphan / Shutterstock.com

Рецензенты:

Лютова О. И., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ;

Попкова Ж. Г., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно- правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия.

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента И. А. Цинделиани.

В ежегодник включены новые и ранее опубликованные статьи профессорско-преподавательского состава кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, а также аспирантов, соискателей и магистров. В работах рассмотрены актуальные проблемы публичных финансов и финансового права.

Рассчитан на юридическую общественность, будет интересен и полезен научным работникам, аспирантам, магистрантам, бакалаврам, обучающимся по юридической специальности, практическим работникам.

УДК 347.73

ББК 67.402

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ПРЕДИСЛОВИЕ

Вниманию читателей представляется ежегодник научных трудов профессорско-преподавательского состава кафедры финансового права РГУП, а также аспирантов, соискателей и магистров, обучающихся по соответствующим образовательным программ. На протяжении нескольких лет кафедрой финансового права РГУП неоднократно издавались сборники научных трудов.1

Основной целью издания сборников научных трудов является популяризация научных знаний, связанных с публичными финансами и финансовым правом в целом, а также предоставление возможности молодым ученым сделать свои первые шаги по публикации своих научных исследований. В настоящем сборнике публикуются не только новые, но и ранее опубликованные труды, сохраняющие свою актуальность и востребованность. Сегодня человеческое общество проходит серьезные испытания, которые продемонстрировали очень важный аспект, связанный с существующими социальными институтами, в том числе и с таким важным социально-экономическим институтом, как финансовая система государства. Государство может реализовать стоящие перед ним функции имея серьезные финансовые ресурсы, а их наличие обеспечивается стабильно функционирующей финансовой системой, формируемой двумя сегментами —публичными и частными финансами. Представляется, что в условиях цифровой трансформации экономических отношений проблемы функционирования публичных финансов и правовой формы организации финансовой системы государства в целом будут отстаиваться предметом широкого исследовательского интереса. Надеемся, что начинания по подготовке таких издании получить востребованность среды исследователей проблем публичных финансов и финансового права.

СТАТЬИ ПРОФЕССОРСКОГО-ПРЕПОДАВАТЕЛЬСКОГО СОСТАВА

Писенко К. А.,
профессор кафедры финансового права,
главный научный сотрудник
Центра исследования проблем правосудия ФГБОУВО
«Российский государственный университет правосудия»,
доктор юридических наук, доцент

Особые экономико-правовые режимы территорий в контексте стратегического планирования и мировой социально-экономической трансформации2

Аннотация. Статья3 посвящена комплексу вопросов создания, функционирования особых экономико-правовых режимов территорий в контексте проблематики т.н. институтов развития, стратегического планирования, применения современных технических средств обработки информации, повышения эффективности обеспечения целей и задач национального развития в интересах российских граждан в условиях мировой социально-экономической трансформации.

Ключевые слова: особые экономические зоны, институты развития, особые экономико-правовые режимы территорий, мировой социально-экономический кризис, бюджетные расходы, налоговые льготы, национальное развитие, интересы граждан, экономико-математическое моделирование, прогнозирование, стратегическое планирование, технические средства обработки информации.

Pisenko K. A.,
Professor of the Financial Law Department and chief researcher
of the problems of justice research Center,
doctor of law, associate professor,
Russian State University of Justice

Special Economic and Legal Regimes of Territories in the Context of Strategic Planning and Global Socio-Economic Transformation

Abstract. The article is devoted to a complex of special economic and legal regimes of territories creation and functioning issues in the context of problems of so-called development institutions, strategic planning, application of modern technical means of information processing, improving the effectiveness of ensuring the goals and objectives of national development in the interests of Russian citizens in the context of global socio-economic transformation.

Keywords: special economic zones, development institutions, special economic and legal regimes of territories, world socio-economic crisis, budget expenditures, tax benefits, national development, citizens ‘ interests, economic and mathematical modeling, forecasting, strategic planning, technical means of information processing.

Введение

В последнее время все смелее и острее раздается критика и ставятся проблемы эффективности удовлетворения публичных нужд, решения общегосударственных задач, проблемы стагнации национального развития, в неразрывной связи с проблемой эффективности публичных расходов. Наиболее заметной ввиду проходящих административно-финансовых реформ стала проблема целесообразности дальнейшего финансирования и существования в текущем виде т. н. институтов развития (ИР). Также проблемной областью выступает в этом же контексте такой экономико-правовой компонент, как особые экономические зоны, а также иные территории с особым экономико-правовым статусом и эффективность, соответствие государственным задачам деятельности их субъектов в контексте социально-экономического результата функционирования, управления и правового регулирования в отношении субъектов таких территорий (далее субъектов особых экономико-правовых территориальных режимов (субъекты ОЭПТР).

Следует сразу отметить, что в ряде случаев субъекты ИР и ОЭПТР, в частности, особых экономических зон (далее — ОЭЗ) совпадают или находятся в тесной экономико-правовой взаимосвязи. В настоящей статье будет рассмотрена проблематика создания и функционирования института особых экономико-правовых режим территорий в контексте задач стратегического национального развития в контексте мировой социально-экономической трансформации и цифровизационных аспектов современной действительности. В основной фокус внимания ставится проблема эффективности обеспечения публичных нужд посредством создания и функционирования института особых экономико-правовых режимов территорий и предложения, направленные на разработку системных, концептуальных подходов к их преодолению.

Теоретические основы. Методы

Настоящая статья представляет собой межотраслевое исследование, включающая в себя в качестве основной юридическую проблематику, с обращением также к экономическим и управленческим аспектам темы. Соответственно теоретическую основу настоящей статьи составляют работы, материалы, данные, не только правовой, но и смежной направленности. Юридические исследования представлены, прежде всего, работами в области финансового права, а также иных отраслей публичного права, предпринимательского права и др. Методологическую основу настоящего исследования составляют комплекс философских, общенаучных и частно-научных методов познания, в том числе историко-правовой, сравнительно-исторический, формально-юридический и др.

Результаты исследования

Суровые реалии масштабного, мощного текущего мирового социально-экономического кризиса максимально обострили социальные противоречия, и как никогда, поставили в причинно-следственную связь и зависимость эффективность модели распределения публичных доходов и расходов, и социально-политическую стабильность, и безопасность государства, его граждан. Как представляется, именно в этом контексте необходимо рассматривать текущие отечественные административно-финансовые реформы, инициированные политическим руководством страны.

В настоящее время проводится целый комплекс реформационных мероприятий, которые затронули и в особенности отдельные органы исполнительной власти, государственный аппарат в целом, и т.н. институты развития, и субъектов особых экономико-правовых территориальных режимов.

Следует сразу оговориться о том, что несмотря на всеобщее употребление в политическом, управленческом, правовом и экономическом контекстах являющегося продуктом глобализационного тренда понятия Института развития, это понятие назвать правовым вряд ли возможно, в связи с тем, что законодательством это понятие не определяется, и правовой статус Института развития или субъекта Института развития не установлен. Российскому законодательству известны сходные легальные понятия, например, института инновационного развития, определение которого дается в законе о науке — «коммерческая или некоммерческая организация (ее правопреемник), созданная (в том числе путем реорганизации) и (или) осуществляющая деятельность на основании федерального закона, указа или распоряжения Президента Российской Федерации, акта Правительства Российской Федерации, закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, являющаяся получателем средств государственной поддержки в допускаемой законодательством Российской Федерации форме, самостоятельно осуществляющая инновационную деятельность и (или) являющаяся субъектом инновационной деятельности, которому Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации предоставляются средства на оказание поддержки юридическим и физическим лицам, осуществляющим инновационную деятельность». Как будет ясно из дальнейшего изложения, данное определение не может выступать как базовое для правового определения института развития, поскольку не раскрывает множество имеющих значения для правового регулирования характеристик и критериев ИР, кроме того, его использование ограничено целями и сферой применения Закона о науке4.

Таким образом, несмотря на всеобщность употребления, понятие института развития по сути не является правовым для национальной российской правовой системы, необходимо заметить, что оно заимствовано из глобального современного экономического или политико-экономического лексикона. При этом сам термин Института развития известен национальному правовому регулированию, но его правовое содержание как понятия, не установлено. Так, например, один из российских т.н. Институтов развития — госкорпорация Внешэкономбанк (ВЭБ), создан и действует в соответствии с федеральным законом о государственной корпорации развития (ранее — о банке развития)5, иными словами ВЭБ и есть т.н. корпорация — банк развития. Сам закон неоднократно использует термин института развития, однако, не определяет его, ссылаясь на него, как нечто уже кем-то определенное и не вызывающее сомнений в правовой определенности. Например, согласно ст. 3 Внешэкономбанк наделен правом «1.1) выдавать банковские гарантии… институтам развития», «10) взаимодействует с международными организациями развития, корпорациями и институтами развития иностранных государств и принимает участие в реализации международными организациями развития, корпорациями и институтами развития иностранных государств проектов на территории Российской Федерации и за рубежом» и т.д.

В отсутствие определения в российском законодательстве понятия Института развития, актуальность появления которого или замещающего его понятия в условиях недавних изменений российской Конституции, отражающих усиление деглобализационных и суверенизацонных российских политических тенденций, только усиливается, для уяснения доминирующих пока подходов к пониманию феномена института развития приходится довольствоваться только доктринальными или официальными определениями.

Так, согласно информации, размещенной на сайте уполномоченного органа исполнительной власти — Минэкономразвития России, «институты развития являются одним из инструментов государственной политики, стимулирующих инновационные процессы и развитие инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Основная цель институтов развития — преодоление так называемых «провалов рынка» для решения задач, которые не могут быть оптимально реализованы рыночными механизмами, для обеспечения устойчивого экономического роста и диверсификации экономики. Институты развития выступают в качестве катализатора частных инвестиций в приоритетных секторах и отраслях экономики и создают условия для формирования инфраструктуры, обеспечивающей доступ предприятиям, функционирующим в приоритетных сферах экономики, к необходимым финансовым и информационным ресурсам»6.

Ввиду отсутствия единого правового статуса и определяющих его понятий, вероятно, сложно выстроить исчерпывающий перечень таких институтов, особенно, если учесть, что некоторые субъекты права могут обладать отдельными признаками Института развития. В связи с этим вероятно неслучайно, что даже Минэкономразвития, формулируя свои подходы к пониманию Института развития не указывает полный их перечень, ограничиваясь указанием лишь некоторых, опираясь, в частности, на функциональный подход, отмечая, например, что «в различных субъектах Российской Федерации создано более 200 организаций, которые, исходя из осуществляемых функций, могут быть отнесены к институтам развития»7.

Раскрывая содержание направлений функционирования институтов развития регулятор указывает, что к ним «относятся сферы, являющиеся ключевыми с точки зрения реализации государственной социально-экономической политики: развитие экономической и социальной инфраструктуры; развитие инновационной сферы; содействие развитию внешнеэкономической деятельности; поддержка малого и среднего бизнеса; устранение региональных дисбалансов в развитии (поддержка проектов в сфере транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, энергосбережения). Ключевыми направлениями деятельности региональных институтов развития являются поддержка малого и среднего предпринимательства, стимулирование развития инноваций, ликвидация технологического отставания. Преимущественно региональные институты развития создаются в виде фондов поддержки, региональных венчурных фондов, бизнес-инкубаторов»8.

Следует отметить, что Институты развития и субъекты особых экономико-правовых территориальных режимов в ряде случаев совпадают. Так, например, такой ИР, как Фонд «Сколково» является субъектом ОЭПТР в качестве субъекта свободной экономической зоны, имея при этом специфический статус особой экономической зоны технологического характера. Как отметил В. А. Щербаков, федеральный закон о «Сколково» «ввел новый тип, по сути, специализированной ОЭС — инновационный центр, в отношении которого были введены новые льготные правила функционирования. На территории инновационного центра учреждались даже собственные особые правила осуществления медицинской и образовательной деятельности»9. Это последнее обстоятельство, как будет показано далее, было подвергнуто обоснованной научной критике с позиций публичного, в частности, конституционного права.

Также к институтам развития относится, например, являющееся субъектом ОЭПТР государственное акционерное общество «Особые экономические зоны» (далее — АО ОЭЗ)10, наделенное полномочиями в сфере функционирования особых экономических зон11.

Включение АО ОЭЗ в программу современных административно-финансовых реформ, кардинальных для него, свидетельствует вероятно о недостаточности о принятых ранее мер по усилению контроля в данной сфере, в частности, введения в 2016 г. казначейского сопровождения «финансово-хозяйственной деятельности акционерного общества «Особые экономические зоны» и юридических лиц, созданных для управления особыми экономическими зонами»12.

Исследователи отмечают множество фактов, свидетельствующих о неэффективности и нарушениях при функционировании АО ОЭЗ и иных субъектов ОЭПТР. Как отмечает О. В. Романовская, «…формирование акционерных обществ с функциями государственного управления вызывает серьезные нарекания. Сейчас действует акционерное общество «Особые экономические зоны», выполняющее права и обязанности управляющей компании. В его ведении находятся 17 особых экономических зон (ОЭЗ) России. В июне 2016 г. глава контрольного управления Администрации Президента РФ К. Чуйченко озвучил цифры, свидетельствующие о злоупотреблениях при расходовании бюджетных средств в ОЭЗ. За последние 10 лет на развитие 33 ОЭЗ израсходовано 186 млрд руб. Налоговые и таможенные поступления от самих зон составили 40 млрд руб. Стоимость одного рабочего места в ОЭЗ — 10 млн руб., что равнозначно средней заработной плате в нашем государстве за 25 лет… Еще больше претензий к центру «Сколково», функции управляющей компании которого принадлежат специально созданному Фонду… практика указывает на многочисленные финансовые нарушения в деятельности Фонда «Сколково», что серьезным образом подрывает к нему доверие»13.

Как отметила Н. Л. Платонова, «в числе недостатков, связанных с использованием зон, аудиторы указали некачественную и несвоевременную подготовку плановых документов по их созданию и функционированию; несоблюдение сроков подготовки и принятия документов, предусмотренных соглашениями о создании ОЭЗ; низкий уровень обоснования необходимости выделения бюджетных инвестиций; нарушение во всех ОЭЗ сроков строительства объектов инфраструктуры и т.д. Было отмечено появление в России в последние годы «инструментов ускоренного развития экономики, применяемых на ограниченных территориях». Это инновационные территориальные кластеры, индустриальные (промышленные) парки, агропромышленные парки, технопарки и т.п. По мнению специалистов Палаты, существующий набор механизмов, использующих метод зонирования территорий, избыточен. Он нуждается в инвентаризации, оценке и ликвидации неэффективных инструментов. Факты, изложенные в материалах Счетной палаты РФ, свидетельствуют о необходимости углубленного анализа положения дел в рассматриваемой области и проведения на его основе работы по совершенствованию нормативно-правовой базы, а также организационных условий существования ОЭЗ на территории России»14.

Критике подвергаются и т.н. территории опережающего социального экономического развития (далее — ТОР или ТОСЭР) в связи с необоснованным сокращением платежей резидентов в бюджет при отсутствии реальных частных инвестиций для достижения общественно значимых целей.

Следует также заметить, что критика в адрес ОЭПТР направлена не только в область финансово-бюджетных и в целом интересов, но и соответствия создания ряда ОЭПТР основам конституционного строя. Так, по мнению О. В. Романовской, «…в настоящее время приняты федеральные законы15, согласно которым многие функции суверена на определенной территории выполняются не органами государственной власти, а организациями частного права (зачастую коммерческими организациями — акционерными обществами)… Анализ приведенных Законов указывает на использование иной матрицы управления: 1) определяется территория, на которой вводятся ограничения для осуществления функций органами государства и местного самоуправления; 2) предусматривается создание управляющей компании; 3) осуществляется передача функции управления территорией именно специально созданной управляющей компании; 4) закрепляется организационно-правовая форма управляющей компании (как правило, акционерное общество). В то же время при принятии Законов отсутствовало понятное объяснение по поводу неэффективности «стандартной» системы. Во главу угла ставится аксиома: государство не справляется с реализацией публичных задач»16.

Однако, в настоящее время, по всей видимости, парадигма изменилась в обратную сторону, поскольку по целому ряду ИР, включая АО ОЭЗ в рамках проводимой административно-финансовой реформы, властные полномочия возвращаются ФОИВам полностью или в части. При этом, по своим параметрам проводимая в настоящее время реформа кардинально отличается от ранее принимаемых мер, которые носили более точечный и мягкий характер. Выше уже говорилось о переводе финансово-хозяйственной деятельности АО ОЭЗ на казначейское обслуживание. Также можно упомянуть и об имевшей место в прошлом практике досрочного прекращения функционирования некоторых особых экономических зон17.

Здесь необходимо несколько слов сказать в целом об основном содержании инициированных политическим руководством страны современных административно-финансовых реформ. На основе озвученных решений готовятся правовые изменения, касающиеся статуса, а в ряде случаев самого существования ряда ИР и субъектов ОЭПТР, как самостоятельных субъектов.

Как было объявлено председателем Правительства России М. Мишустиным, реформа институтов развития, состоит из четырех направлений. По его словам, «старая структура уже не отвечает вызовам времени, хотя и сыграла важную роль. По поручению президента правительство проведет оптимизацию институтов развития, чтобы они в полной мере могли работать на достижение национальных целей развития, которые определены указом Президента18. Мы проанализировали деятельность основных действующих институтов развития, на сегодняшний день их 40. Все они создавались для решения конкретных задач. От них требовались определенные действия, которые в свое время дали значимые результаты. Но за последние годы появились новые вызовы, которые требуют существенной корректировки их работы и перспективных планов». По словам председателя Правительства РФ, анализ показал, что деятельность этих институтов «слабо увязана с новыми национальными целями развития», в них отсутствуют «единые механизмы управления» и есть пересечение функций с федеральными органами исполнительной власти и коммерческими организациями»19.

В рамках реформы, во-первых, будет сформирован крупный инвестиционный блок на базе ВЭБ.РФ с передачей под его управление, целого ряда фондов и иных организаций, в частности, фонда «Сколково». Во-вторых, Государственная акционерная компания ОЭЗ и еще семь других институтов развития будут ликвидированы, часть их функций будет перераспределена между ВЭБ.РФ и федеральными органами исполнительной власти. И третьим вектором реформы станет укрупнение некоторых институтов развития, например, к Российскому научному фонду присоединят Российский фонд фундаментальных исследований20.

Следует обратить внимание, что эта реформа проходит параллельно с рядом других политико-правовых реформационных мероприятий. Так, «20 ноября президент Владимир Путин подписал указ21 о ликвидации Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям (Роспечать), а также Федерального агентства связи (Россвязь). Их функции переданы Минцифры»22. Процессы консолидации наблюдаются и по другим направлениям23.

К слову, не лишним отметить, что практически одновременно с указанными мероприятиями административно-финансовой реформы, Федеральному казначейству от Минэкномразвития были переданы полномочия оператора системы по торгам госимуществом, в чем нельзя не заметить усиления мер обеспечения фискального интереса в данной сфере24.

Таким образом, можно сделать вывод, что все указанные направления реформы объединяются, как минимум одним общим фактором, который, исходя из сложившейся в мировой и российской экономике и финансах ситуации, можно назвать основным наряду с некоторыми другими — это фактор экономико-фискальный, связанный с необходимостью централизации публичных финансовых потоков и усиление контроля за их распределением в целях обеспечения их направления на достижение реальных социально-экономических результатов в интересах общенационального развития, неразрывно связанного с интересами большинства граждан страны.

Нынешнее реформирование ИР, в том числе ОЭПТР проходит не автономно, а в контексте масштабной финансово-административной реформы, т. е. в контексте ярко выраженных общегосударственных, прежде всего, стратегических, в том числе социально-экономических и связанных с ними фискальных задач. Реформа проходит с учетом осознанной неудовлетворенности результатами. Оптимизация расходов — это важный фактор, но сами расходы выполняют служебную роль запуска и поддержки необходимых темпов развития в целях социально-экономического благополучия, здоровья, безопасности граждан.

Очевидно, также что предпосылки и задачи реформы не ограничиваются только поименнованными в планах, озвученных председателем Правительства России, институтами развития, выявленные проблемы эффективности, соразмерности результата государственным вложениям и нарушения, характерны и для более широкого перечня субъектов. Кроме того, следует отметить, что и институтов развития в России значительно более 40, и среди них также немало субъектов особых экономико-правовых территориальных режимов, и они не ограничиваются особыми экономическими зонами. Представленные выше примеры научной критики подходов к созданию и деятельности территорий с особым экономико-правовым режимов, были адресованы в ряде случаев не только особым экономическим зонам, но, например, к таким особым экономико-правовым территориальным режимам, как режим международного медицинского кластера или территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) или территории свободного порта «Владивосток» и др. Из неупомянутых выше можно назвать также, в частности, зоны территориального развития (ЗТР).

Таким образом, в России, на сегодняшний существуют различные разновидности и модификации особых экономико-правовых режимов, вводимых на определенной территории. Исторически первыми ОЭПТР в современной России в начале 90-х стали т. н. Свободные экономические зоны, которые возникали одновременно в разных регионах страны, а также Зоны свободной торговли или Свободные таможенные зоны. В конце 90-х возник новый вид ОЭПР — Особые экономические зоны. При этом в отношении ОЭС вводился режим Свободной таможенной зоны. Такие ОЭС создавались посредством принятия отдельных федеральных законов, но уже в 2005 г.25 был принят специальный федеральный закон об ОЭС, который в частности, предусмотрел разновидности ОЭС: технико-внедренческие, портовые, туристические и рекреационные, промышленные и производственные26.

Несмотря на наличие специального закона, в дальнейшем практика создания ОЭЗ на основе отдельного закона сохранилась27. В 2011 г. принимается следующий системный законодательный акт, который дал правовое рождение еще одному виду из семьи ОЭПТР — т. н. Зонам территориального развития (ЗТР)28. Концептуальной новеллой закона стала, прежде всего, нацеленность на региональное развитие — на «ускорение социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику». Была установлена связь между понятием «особой» зоны и регионом (субъектом Российской Федерации). В качестве средства запуска и развития инициативы традиционно устанавливались различные меры государственной поддержки.

Также в соответствии с законом 2014 г. в России созданы и действует еще один вид ОЭПТР — территории опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации (далее — ТОР или ТОСЭР)29. Рассмотрение иных российских законов, вводящих различные режимы из системы ОЭПТР, позволяют выделить в особый вид ОЭПР и т. н. Свободный порт, в частности, на примере Свободного порта Владивосток (далее — СП). Так, согласно ч.2. ст.4 федерального закона о Свободном порте Владивосток30, к его территории, не относятся территории, на которых созданы особые экономические зоны, зоны территориального развития или территории опережающего социально-экономического развития. За вычетом этих территорий, действие Закона распространяется на всю территорию нескольких субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа, таким образом, спецификой данного ОЭПР является, в том числе, его межрегиональный или федерально-окружной характер.

Перечисленные выше виды экономико-правовых режимов имеют ряд общих признаков, непосредственно связанных с проблематикой фискально-бюджетных и экономических интересов государства, таких, в частности, как:

1) введение особого экономико-правового режима в отношении определенной территории, 2) преференциальный характер таких экономико-правовых режимов, заключающийся в предоставлении налоговых льгот и/или прямого публичного финансирования (например, субсидий) и др. административных и финансовых преференций, 3) предоставление указанных преференций посредством конструкции резидентства на такой территории и некоторые другие.

Помимо общих признаков, создание и функционирование указанных и иных соответствующих данным признакам особых территориальных режимов, как следует из приведенных материалов, выявляемые в ходе контроля и экспертного анализа их деятельности проблемы, также во многом сходны. Все это в совокупности, обуславливает целесообразность применения в отношении различных видов таких территориальных режимов единой родовой категории — особых экономико-правовых режимов территорий, которая и была применена в настоящей статье31.

Обсуждение и заключение

Ряд выводов и предложений сделан по ходу изложения, далее необходимо также сделать следующие основные выводы. Так, с учетом высказанной в отношении к конкретным типам ОЭПТР позиции, что «эффективность конкретных ТОР будет связана не только с нашим федеральным законодательством, но и позицией управляющих компаний, которые должны будут соблюдать баланс в защите интересов резидентов ТОР, населения территорий и публичных интересов государства»32 отметить, что такая позиция не может быть поставлена исключительно в зависимость от желания и умения управляющих компаний или иных субъектов управления в отношении ТОР и иных ОЭПТР, но должна быть юридически предопределена через систему правовых средств, обеспечивающих закрепление лучших управленческих практик в сторону обеспечения интересов населения России, и противодействие плохим практикам, в том числе, например, через угрозу лишения полномочий, привлечение к публичной и гражданско-правовой ответственности и др.

Важным обстоятельством является разнообразие форм ОЭПТР, а также соотношение их с категорией т.н. институтов развития. С учетом изложенного важной представляется в целом постановка проблемы создания, функционирования и согласованности с национальными целями и задачами, и системности формирования различных экономико-правовых режимов территорий, в том числе факторов их соотношения между собой, с точки зрения ожидаемого эффекта от применения налоговых и иных льгот и преференций, бюджетных расходов на их функционирование в целом, в том числе в контексте реформирования государственного аппарата и т.н. институтов развития. Такой эффект может проявляться в увеличении поступлений в среднесрочной, и долгосрочной перспективе налоговых и неналоговых поступлений в бюджет от увеличения налогооблагаемой базы за счет создания новых предприятий и производств и\или расширения объема производств, в решении проблем занятости и потребления через создание новых рабочих мест и стимулирование спроса, через выход предприятий на национальный и мировые рынки, через оживление в целом социально-экономической жизни, и в конечном счете рост показателей удовлетворения необходимых социально-экономических потребностей граждан России.

Отмеченная выше критика в отношении не только бюджетно-правовой и экономической проблематики, но обеспечения соответствия деятельности ОЭПТР основам конституционного строя предопределяет необходимость выработки системных подходов к созданию и деятельности ОЭПТР с учетом широкого спектра публичных интересов, и их баланса, как между собой, так и в отношении частных интересов.

В связи с этим целесообразно обратить внимание на новеллы российской Конституции, в частности, связанные с появлением в составе территории нашей страны т.н. федеральных территорий. Согласно новой редакции ч. 1 ст. 67 Конституции России, «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом»33.

Дальнейшего исследования в связи с этим предполагает вопрос соотношения ОЭПТР с понятием и институтом федеральных территорий, в том числе с учетом конституционно-правовых аспектов критики в отношении управления в зонах ОЭПТР. В связи с этим, интересно обратить внимание на позицию Конституционного Суда России по данной новелле, согласно которой «положение о возможности создания федеральных территорий по своему буквальному смыслу не предполагает возможности образования федеральных территорий с приданием им статуса, равного статусу субъектов Российской Федерации, и не может расцениваться как противоречащее статье 5 (часть 1) Конституции Российской Федерации, исчерпывающим образом определяющей состав России как федеративного государства (что, однако, не аналогично определению состава ее территории — статья 67, часть 1, Конституции Российской Федерации), а равно другим положениям глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации, которые подлежат неукоснительному соблюдению федеральным законодателем при реализации указанной возможности»34.

Теория и практика свидетельствует о недостаточности и ограниченности последующего контроля в части касающейся бюджетных расходов и недополученных доходов. Санкции и пресечение нарушений в условиях, когда бюджетные средства уже израсходованы или доходы недополучены, решают лишь малую часть порожденных нарушениями проблем. Следовательно, необходимо развитие форм, институтов и содержания, прежде всего, санкционирования, предварительного и текущего контроля в рассматриваемой сфере. В доктринальном плане целесообразна дальнейшая комплексная проблематика налогово-бюджетных аспектов правового обеспечения функционирования ОЭПТР35.

В частности, необходим эффективный алгоритм утверждения создания нового вида ОЭПТР, в том числе оптимальной экономико-правовой модели ОЭПТР для решения конкретной комплексной задачей, связанной с инициативами по созданию ОЭПТР. Такой алгоритм нужен для обеспечения общественных интересов, выражающихся в конкретных результатах. Этот алгоритм должен базироваться на сочетании правовых, экономических, математических данных, методологических подходов, свойственных стратегическому планированию и прогнозированию в условиях наличия множества факторов, влияющих на экономико-правовой статус ОЭПТР с учетом необходимости прогнозируемости и эффективности его функционирования. Среди таких факторов: проблема межотраслевого характера регулирования отношений в сфере ОЭПТР, включающего национальное налогово-бюджетно-, конституционно-, административно-, гражданско-правовое регулирование, а также наднациональное регулирование, в особенности с учетом фактора ЕАЭС, необходимость обеспечения комплексе публичных интересов, в том числе развития территорий в интересах граждан, фискальных интересов публично-правовых образований, безопасности, в том числе экономической безопасности и др.

Наличие указанных и иных связанных с ними факторов предопределяет необходимость обработки большого объема данных на основе специального программного обеспечения, разработку и применение экономико-математических моделей и алгоритмов, современных технических средств обработки информации, сопряжения теории и практики правоприменения с современными техническими достижениями, в чем должны сыграть свою роль доктринальные исследования36, установление и применение критериев полезности ОЭПТР, выработка проверяемых и соотнесенных с национальными целями и задачами обеспечения прав граждан показателей планируемых результатов, установление, коррекция соответствующих видов, форм и мероприятий санкционирования и контроля, повышение уровня информационно-технологической, экономико-математической и правовой грамотности должностных лиц, ответственных за проведение мероприятий по планированию и обоснованию, а также санкционированию и контролю создания, деятельности, реорганизации ОЭПТР.

Список источников

1. Бюджетное право: учебник / Н. Д. Вершило, Т. А. Вершило, О. Н. Горбунова и др.; под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018. 400 с.

2. Гордеев В. Мишустин сообщил подробности реформы институтов развития // https://www.rbc.ru/business/23/11/2020/5fbb635d9a79476260 e82afa?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop

3. Гриценко Е. В. Федерализм и местное самоуправление в свете российской конституционной реформы 2020 года // Сравнительное конституционное обозрение. 2020. № 4. С. 80—97.

4. Деятельность Институтов развития // Официальный сайт Минэкономразвития России. URL: http://old.economy.gov.ru/minec/activity/sections/instdev/institute/

5. Комарова В. В. Особый правовой статус территорий в России (на примере инновационного центра «Сколково») // Российская юстиция. 2011. № 6. С. 44—47.

6. Лисица В. Н. Особые экономические зоны: регулирование, управление и контроль // Административное право. 2010. № 4. С. 61—82.

7. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию мероприятий, связанных с созданием и обеспечением функционирования инновационного центра «Сколково» в 2013—2015 годах» (совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации) // URL: http://www.ach.gov.ru/activities/buLLeten/882/28144/?sphrase_id=2575494 (дата обращения: 20.02.2017).

8. Павлов П. В. Правовые аспекты и исторические предпосылки создания института особых экономических зон в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 8.

9. Платонова Н. Л. О правовом регулировании и практике функционирования в России особых экономических зон // Предпринимательское право. 2016. № 3. С. 11—14.

10. Предложена новая номенклатура научных специальностей, по которым присуждаются ученые степени // Сайт Института Лабораторной Медицины. URL: https://dpo-ilm.ru/laboratory-news/3011202

11. Романовская О. В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. № 2. С. 143—154.

12. Россия. Особые экономические зоны // URL: http://www.russez.ru/management_company/

13. Сафина С. Д. Казначейское сопровождение контрактов: правовое регулирование и практика финансового контроля // Финансовое право. 2017. № 12. С. 12—15.

14. Окунь С., Скоробогатько Д. Особые зоны по специальным ценам. Правительству поручено остановить создание ОЭЗ // URL: http://kommersant.ru/doc/3008286 (дата обращения: 20.02.2017).

15. Финансовое право в условиях развития цифровой экономики: монография / К. Т. Анисина, Б. Г. Бадмаев, И. В. Бит-Шабо и др.; под ред. И. А. Цинделиани. М.: Проспект, 2019. 320 с.

16. Щербаков В. А. Территории опережающего социально-экономического развития и другие зоны со льготным режимом предпринимательской деятельности: сравнительный анализ // Юрист. 2017. № 2. С. 22—27.

17. Tsindeliani I. A., Anisina K. T., Burova A. S., Kopina A. A., Migacheva E. V., Rodygina V. E. Main elements of taxation in the conditions of the development of digital economy (Principales elementos de tributación en las condiciones del desarrollo de la economía digital) // Utopía y Praxis Latinoamericana [En línea], 24.1 (2019): 129—137. Web. 10 dic. 2019.

18. Юридические факты и их влияние на отраслевые институты права: проблемы и направления развития / В. К. Андреев, В. С. Белых, И. В. Бит-Шабо и др. М.: Проспект, 2021.

Селюков А. Д.,

профессор кафедры финансового права ФГБОУВО
«Российский государственный университет правосудия»,
доктор юридических наук, профессор

Вершило Т. А.,
зам. зав. кафедрой финансового права ФГБОУВО
«Российский государственный университет правосудия»,
кандидат юридических наук, доцент

Противоречия публично-правового метода и возможности защиты публичных интересов через целеполагание в законодательстве37

Аннотация. В статье предпринята попытка раскрыть структуру и противоречивость публично-правового метода как основного метода правового обеспечения государственного управления. Необходимость его применения обусловлена спецификой существования социума. Названы условия, когда государство в своей деятельности опирается на гражданско-правовой или публичной-правовой методы. На основе анализа интересов различных представителей, реализующих публично-правовой метод, раскрываются противоречия его применения в процессе управленческой деятельности государства, в результате чего от имени государства реализуются негосударственные интересы. Показана роль целеполагания как способа преодоления противоречий в процессе применения публично-правового метода

Ключевые слова: публично-правовой метод, государство, публичные интересы, государственные интересы, целеполагание, управленческая деятельность государства, конституционная реформа.

Selyukov A. D.,
Doctor of Law, Professor of the
Russian State University of Justice

Vershilo T. A.,
Сandidate of legal sciences, associate professor,
deputy head Department of Financial Law,
Russian State University of Justice

Contradictions of the Public-Legal Method and the Possibility of Protecting Public Interests Through Goal-Setting in Legislation

Abstract. The article attempts to reveal the structure and inconsistency of the public law method as the main method of legal support of public administration. The need for its application is due to the specifics of the existence of society. The conditions are named when the state relies on civil or public-legal methods in its activities. Based on the analysis of the interests of various representatives implementing the public law method, the contradictions of its application in the process of state management activities are revealed, as a result of which non-state interests are realized on behalf of the state. The role of goal-setting as a way of overcoming contradictions in the process of applying the public-legal method is shown

Keywords: public-legal method, state, public interests, state interests, goal-setting, administrative activity of the state, constitutional reform.

Механизм государственного управления базируется на применении двух общепринятых правовых режимов взаимодействия с другими представителями общества, между сторонами соответствующего правоотношения. Основным применяемым режимом является установленное законом юридическое неравенство сторон, согласно которому одна сторона вправе давать другой стороне определенные законом указания, а вторая сторона обязана выполнять эти указания, если их смысл не противоречит закону. Другим правовым режимом является применение юридического равенства сторон и возможность их взаимодействия между собой посредством сделки.

Необходимость для социума властного метода вытекает из потребности нормального существования достаточно крупного сообщества людей, в структуре которого появилась особая форма власть в виде государства, которое свою волю распространяет на всех проживающих на подвластной территории и опирается помимо прочих инструментов на нормы права, базирующиеся на публично-правовом методе или методе юридического равенства.

Если метод38 юридического равенства необходим государству и обществу преимущественно для упорядочения единичных, коллективных — в целом частных интересов, чтобы они передали друг другу эквивалент по сделке, то публично-правовой метод требуется для обеспечения одинаковых интересов большинства социума на территории государства, включая решение проблем внешней угрозы, осуществления функций, связанных с организацией жизнедеятельности общества как целостного образования в границах государства.

Государство во всех названных случаях выступает определяющим началом того, что публично-правовые и частноправовые отрасли права представляют собой совокупность правовых норм, правил поведения, которые установлены или признаны государством и обеспечиваются им в целях их применения. При этом метод юридического равенства применяется ко всем случаям, когда субъекты правоотношений обеспечивают свои интересы и свободны в своей деятельности в пределах, установленных законом, а публично-правовой метод применяется в целях обеспечения интересов государства, т.е. всего социума, и базируется на наличии у государства права и возможностей обязывать других субъектов на своей территории выполнять общую волю государства выраженную в законе39.

Смысл40 применения публично правового метода заключается в обеспечении интересов всего социума, что совпадает с миссией самого государства быть орудием самосовершенствования общества (А. Б. Венгеров41), обеспечивать его безопасность и основные потребности. То есть, цель существования государства и цель применения публично-правового метода совпадают, однако их искажение в реальной практике осуществляется представителями государственного аппарата. Содержание42 публично-правового метода состоит в предоставлении права и одновременно обязанности уполномоченному представителю государства воздействовать способом предписаний, приказов на поведение и волю указанных законом субъектов, которые выступают в качестве обязанной стороны исполнить поступившие указания.

С самого начала существования государства отмечается определенное противостояние смысла применения (фактически речь идет о сущности43 этого метода) и конкретной формы проявления публично-правового метода, поскольку уполномоченные представители государства в процессе применения властных приемов воздействия на своих подчиненных и остальное население на территории своего государства имеют возможность осуществлять не только общие интересы всего социума, но также и свои частные интересы, которые не совпадают с интересами общества как целостного явления44. Другими словами, сущность публично-правового метода в полном объеме или частично может не реализовываться45 при том, что его форма и частично некоторые содержательные его признаки могут присутствовать46.

За основу подобного разграничения единого публично-правового метода на две его формы (одну — отвечающую его сущности и вторую — применяемую в открытом или скрытом виде, прикрываемую законом деятельность по подмене интересов всего социума (по сути самого государства) интересами власть имущих и иных слоев47) мы берем идею востребованности в государственном управлении со стороны всего социума на пространстве государства. Однако такая востребованность может получать различные варианты своего претворения в жизни.

Мы считаем, что необходимость в создании государства как публичной власти, востребованной самим ходом развития общества, и использовании им публично-правового метода изначально возникло как потребность в создании властно-управленческих структур внутри общества которые решали общие проблемы организации жизни, осуществляли руководство всеми сферами постепенно усложняющегося общества48. Так, названный уже А. Б. Венгеров пишет, что согласно органической теории понимания государства оно рассматривается «как объединение людей, объективно необходимое для существования общества, для выполнения общих социальных функций: поддержки жизнеобеспечения граждан, организации общественного производства, обмена результатами труда, их распределения. И, уж конечно, для противодействия всем внешним и внутренним разрушительным силам и процессам»49. Причем, названное свойство возникающего государства и применяемого им властного метода — обеспечивать общие интересы — одновременно не могло не обеспечивать и личные интересы уполномоченных представителей государства50, которые могли совпадать с общими интересами, а могли и не совпадать с ними, но именно они со временем превратили государство в классовую организацию51 по обеспечению узко классовых интересов52. Однако даже на этом этапе существования государства оно не могло не отражать одновременно общих потребностей своего населения53. В свою очередь право представляло и представляет собой «сложный комплекс норм и институтов, правил и процедур, производная функций социального общения, политического признания и доктринального обоснования их приемлемости или неприемлемости»54, тем самым обеспечивает общий интерес и общую значимость.

В настоящее время открытое закрепление законом преимуществ отдельных слоев общества не практикуется55. В условиях диктаторского государства таковые признаки подмены сущности публично-правового метода приобретают гипертрофированную форму неограниченной власти чиновника. Кстати, и само государство также может иметь такие содержательные элементы, которые противоречат его сущности, то есть оно в лице своих уполномоченных субъектов действует вопреки интересов общества.

По сути, от имени государства в процессе применения публично-правового метода реализуется два вида деятельности: один вид — (как правило широко поддерживаемый официальной идеологией и пропагандой) направлен на обеспечение коренных потребностей общества, что можно обозначить как публичные интересы56; другой вид — (не очень афишируемый, или вообще реализуемый в скрытой форме) направлен на обеспечение исключительно власть имущих представителей и отдельных слоев общества, интересы которых во многом могут не совпадать с ожиданиями большинства населения государства57.

К сожалению, публично-правовой метод во втором случае формально используется от имени государства, но не в интересах государства и всего общества. То есть, его используют в системе форм и методов реализации властной деятельности государства, но без должной пользы для самого государства и, соответственно, общества. В данном случае, автор считает, что интересы государства являются частью интересов общества58, но в этом случае они включают в себя сгусток национальных интересов, отражают стратегически значимые потребности общества59.

Примером расхождения интересов государства и конкретной его деятельностью в части осуществления внутренней экономической политики можно назвать ситуацию последнего времени до января 2020 года, когда социально-экономическая политика вела к ухудшению положения населения, что потребовало принятия комплекса новых мер для исправления положения60. В данном случае напрашивается вопрос: что может выступить сдерживающим элементом недопущения политики подмены интересов государства другими частными интересами? Во времена Советского Союза таковым фактором была политика партии пока верхушка ее не предала идеологию и способствовала перерождению основ существования страны и его государства. Сейчас такой идеологии нет. Есть система национального права, формально отражающая национальный интересы общества, но должных ожидаемых результатов в социально-экономическом развитии общества пока не получено. Например, майскими указами Президента РФ был определен целый комплекс долговременных индикаторов экономического и социального развития страны61. Однако результатов до сих пор нет. Не решил проблему и принятый ранее Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»62. Он также остался невыполненным63.

В такой ситуации напрашивается мера по созданию такого правового института, который мог стать определяющей основой направленности всего правового поля государства на обеспечение национальных интересов общества, которая могла выступить противовесом попыток подменять сущность государства интересами власть имущих слоев.

В определенной мере таким правовым институтом или, другими словами, инструментом, обеспечивающим приоритет национальных, публичных интересов в деятельности государства может быть целеполагание64 как способ ориентации политики государства на достижение необходимых для нормального развития национального общества результатов. Оно может стать организационной основой устранения противоречия между интересами государства и реальной направленностью деятельности представителя государства, что реализуется прежде всего через способы целеполагания.

Наибольшие проблемы, как уже отмечалось, с качественным целеполаганием отмечаются в бюджетной сфере. Ни в одном акте бюджетного законодательства нет сформулированных по количеству и качеству будущих результатов бюджетной деятельности в форме надлежащего целеполагания. Даже целевые бюджетные программы часто ограничиваются указанием на получение определенного вида результатов, количества бюджетных инвестиций, без конкретизации необходимых характеристик конечных результатов. О каком нормальном целеполагании может идти речь, когда правительство РФ в 2018 и 2019 года активно сокращали количество коек в больницах, а в апреле 2020 года «Министр здравоохранения РФ Михаил Мурашко, выступая в Госдуме 13 мая, сообщил, что средства на перепрофилирование стационаров под лечение пациентов с COVID-19 были распределены из расчета в 800 тысяч рублей на одно койко-место. В общей сложности на перепрофилирование коечного фонда выделено 78 млрд рублей»65.

Одновременно недоработки формирования целеполагания сказываются на отношениях между двумя группами публичных субъектов. Речь идет, например, о распорядителях средств по расходам и государственных учреждениях. При этом не всегда права учреждения надлежащим образом обеспечены нормами права, вследствие чего оно не имеет возможности осуществить свою миссию и реализовать свои публичные интересы.

Также наблюдаются чаще всего скрытые конфликты интересов между публично-правовыми образованиями по поводу распределения межбюджетных трансфертов, причиной которых в конечном итоге являются положения бюджетного законодательства, которые не содержат нормы юридической ответственности за состояние бюджетных доходов в нижестоящих уровнях бюджетной системы. То право делить деньги консолидированного бюджета между региональными и местными бюджетами у представителей федеральной власти есть, но надлежащей ответственности в за некачественное распределение денег — нет. Взять хотя бы проводимую политику приоритетной финансовой поддержки крупных регионов (где в основном сосредоточено население страны) фактически в ущерб менее развитым регионам66. По этой причине уровень бедности в различных регионах различается более чем в два раза.

В целом «порядок правового обеспечения межбюджетных отношений с момента принятия Бюджетного кодекса по настоящее время во многом приближен по механизму их функционирования к гражданско-правовым началам, поскольку федеральный уровень власти по отношению к регионам, а регионы по отношению к местным органам власти строят бюджетные отношения так, как будто речь идет о неких обособленных и независимых субъектах, забывая, что есть единство государства, объединяющее в единое целое все три вида публично-правовых образований, что Конституция Российской Федерации требует достижения на всей территории страны единого социального пространства и равенства стандартов социальной поддержки каждого человека, где бы он ни проживал»67. По этой причине, «Защита бюджетных прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции сводится, в основном, к оспариванию положений нормативно-правовых актов субъектов РФ, регулирующих межбюджетные отношения и нарушающие права отдельных муниципальных образований», — указывает Е. А. Бочкарева68.

«Но намного важнее, когда принимаемые органами исполнительной власти государства решения затрагивают в целом публичные интересы общества, а возникающие при этом конфликты не становятся предметом разрешения судебных споров. Речь идет, например, о случаях, когда Счетная палата Российской Федерации находит недостатки в бюджетной деятельности органов исполнительной власти, но поскольку эффективного метода устранения недостатков пока нет, то прежний порядок деятельности может долго не меняться. А сами контрольно-счетные органы не вправе вмешиваться в деятельность исполнительных органов власти»69.

В нашем понимании целеполагание на национальном уровне предполагает сформированную общегосударственную непротиворечивую систему координат, идеалов и ценностей, которые оформлены нормами права. В таком случае оно будет выступать руководящим началом для всей управленческой деятельности государства. По аналогии в христианстве таковым целеполаганием выступает Бог, как определяющая воля для верующих. Оно оставляет место для личного творчества тех, кто им руководствуется, но гарантирует необходимое единство мыслей и деятельности с теми, кто составляет население государства.

Конечно, не может быть неизменного целеполагания на все века. Многое зависит от степени цивилизованности самого общества, его структурного состава, зрелости его гражданского общества, когда большинство индивидов и их объединений осознают свои текущие и долговременные интересы. Например, во время Великой Отечественной войны победило целеполагание в форме единства интересов государства, его аппарата и большинства населения страны. Понятно, насколько четко было выражено такое целеполагание деятельности государства и каким оно было. На достижение победы было настроено и законодательство, и официальная идеология, и практика жизнедеятельности общества.

Целеполагание является частью планирования, как способа формирования логистики развития экономики и в целом управленческой деятельности государства. Любое планирование как более широкое понятие есть указание на порядок деятельности, определенный на каждый отрезок времени для каждого структурного элемента действующей социальной системы., что в принципе необходимо делать. Однако целеполагание есть нечто иное. Оно есть отражение в конкретных показателях интересов государства, которые сами есть сгусток, наиболее значимые интересы всего социума в рамках национальных границ государства. В настоящее время единого плана экономического развития в России нет. По мнению Г. В. Атаманчука: «Отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий»70.

Проводимая в настоящее время конституционная реформа означает недостаточность действующей системы конституционных положений в плане нечеткости их целеполагания, чтобы полнее обеспечивать миссию государства по отношению к обществу. Не было также надлежащих механизмов обусловленности всего комплекса положений национального законодательства принципами и положениями Конституции РФ. Конституционный суд выполнял положительную функцию — оценивал конституционность отдельных законов и их положений общему содержанию Конституции РФ. Однако вне поля его рассмотрения оставался вопрос о соответствии правовой модели Конституции РФ всего отраслевого массива законодательства. Данный вопрос призвано решить вносимая в проект Конституции РФ положение о наделении правом Конституционного суда давать оценку проектам законов.

Заслуживает поддержки содержание будущей новой 75.1 статьи Конституции РФ71, где уточняется целеполагание функционирования государства в социально-экономической сфере: «В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность». Дополнительно к этому, считаем, необходимы надлежащие меры ответственности и личной заинтересованности всех должностных лиц, которые будут осуществлять вышеназванное целеполагание. Надо сделать так, чтобы каждый исполнитель был лично заинтересован в достижении того, что определено целеполагании государства.

Таким образом, публично-правовой метод может применяться в ущерб сущности и самой миссии государства. Он в этой ситуации может лишь частично отражать реальные потребности национального общества, позволяя под прикрытием государства и мнимой защиты публичных интересов, осуществлять побочные, по сути, негосударственные интересы конкретных лиц, которые наделены правом применять публично-правовой метод. Во многом государство выступает прежде всего как регулятор72, устанавливающий порядок деятельности или, другими словами, процедуру деятельности и свои интересы всего лишь ограничивает общей задачей обеспечения устойчивого развития экономической сферы жизнедеятельности общества. В отдельных случаях оно вступает в сделки с представителями негосударственной сферы экономики, применяя метод юридического равенства. Когда государство устанавливает правила дорожного движения оно применяет властный метод воздействия и запрещает участникам движения на дорогах самим выбирать формы и порядок движения. Но постановку цели движения, его направление и самое главное — интересы определяют сами участники движения. По сути такой метод регулирования, не затрагивающий интересы и цели деятельности подконтрольных лиц, просматривается в банковской и страховой сферах, где государство поставило от своего имени мегарегулятор на рынке финансовых услуг73. Список таких случаев регулирования без постановки целей деятельности для его участников можно продолжить.

На основе сказанного можно сформулировать вывод, что ни один из уполномоченных представителей государства, должностных лиц не вправе, находясь при исполнении своих служебных обязанностей, реализовывать иные интересы кроме интересов государства. Всякий иной случай, который реализуется на практике, можно квалифицировать как подмена интересов государства, как правонарушение74. Также представляется важным необходимость закрепления персонифицированной ответственности для лиц, отвечающих за постановку и реализацию целеполагания в управленческой деятельности государства.

Институт целеполагания должен из себя представлять совокупность правовых норм в виде общей части, определяющей степень соответствия управленческой деятельности государства национальным интересам общества, а также его конкретизацию в рамках каждого закона, где должна отражаться цель и ожидаемые результаты его принятия. Необходимо дополнительно проработать вопрос о степени государственности (как критерий, отражающий сущность государства) конкретных государственных интересов, которые обнародованы субъектами государственной политики и зафиксированы в соответствующих документах. Дело в том, что не всегда продекларированное от имени государства является на самом деле интересом, отвечающим потребностям общества. К сожалению, только история позволяет правильно оценить какие шансы для ускоренного развития потеряла страна, вследствие подмены стратегических интересов государства на сиюминутные интересы самих политиков. Признаком цивилизованности государства может считаться такой показатель, который свидетельствует о том в правилах его функционирования не допускаются случаи подмены интересов государства личными интересами должностных лиц или иными частными интересами.

Список источников

1. Аристотель. Сочинения: в 4 т. Т. 4 / пер. с древнегреч.; общ. ред. А. И. Доватура. М.: Мысль, 1983. 830 с. (Филос. наследие. Т. 90). С 39.

2. Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): учеб. пособие. М., 2000.

3. Бочкарева Е. А. О роли судов в обеспечении сбалансированности бюджетной системы в Российской Федерации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 8 (39).

4. Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник для юридических вузов. 3-е изд. М., Юриспруденция, 2000.

5. Венгеров А. Б. Патология государственности // Общественные науки и современность. 1991№ 5.

6. Гражданское право: учебник: в 2 т. / под ред. Б. М. Гонгало. Т. 1. 2-е изд. перераб. и доп. М., Статут, 2017

7. Графский В. Г. Всеобщая история права и государства: учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., Норма, 2007

8. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Указы Президента Российской Федерации как инструмент стратегического целеполагания в российской экономике // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2019. № 3.

9. Квашнин В. А. Ранние законы о роскоши в Древнем Риме: дис. … д-ра ист. наук. Вологда, 2015.

10. Ленин В. И. ПСС. Т. 39.

11. Потестарность: генезис и эволюция. СПб., 1997.

12. Селюков А. Д. Причины, сфера проявления и особенности споров в бюджетной сфере // Вопросы правосудия. 2020. № 2

13. Селюков А. Д. Учет диалектики публичных и частных интересов в процессе осуществления финансовой деятельности государства // Публичное право сегодня. 2016. № 1.

14. Селюков А. Д., Прошунин М. М. Роль государства в развитии рынка финансовых услуг (тезисное изложение финансово-правового анализа) // Российское правосудие. 2018. № 1.

15. Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1983.

16. Юридические факты и их влияние на отраслевые институты права: проблемы и направления развития / В. К. Андреев, В. С. Белых, И. В. Бит-Шабо и др. М.: Проспект, 2021.

17. Goal setting in the mechanism of public-legal regulation of finance / I. Tsindeliani, A. Selyukov, E. Bochkareva, S. Mironova // Opcion. 2019. Vol. 35. No SpecialEdition24. P. 247—259.

18. Financial law as a public law branch: A fresh look at the signs of publicity / I. A. Tsindeliani, I. V. Bit-Shabo, A. D. Selyukov [et al.] // Journal of Legal, Ethical and Regulatory Issues. 2019. Vol. 22. No 5. P. 1—12.

Бит-Шабо И. В.,
профессор кафедры финансового права
ФГБОУВО «Российский государственный
университет правосудия»,
доктор юридических наук, доцент
E-mail: inessavita@mail.ru

К вопросу о цифровизации сферы деятельности государственных социальных внебюджетных фондов

Аннотация. Цифровизация современного общества затрагивает все сферы жизнедеятельности, в том числе и управленческие процессы, для удовлетворения общественных и частных интересов. Особую актуальность приобретает использование цифровых технологий в области пенсионного, социального, медицинского обеспечения, в сфере, управление которой осуществляется государственными социальными внебюджетными фондами.

В статье были исследованы научные позиции, современные цели, принципы и задачи цифровизации социальной сферы. Обоснован вывод о цифровизации, как современного принципа функционирования государственных социальных внебюджетных фондов.

Ключевые слова: государственные социальные внебюджетные фонды, принцип цифровизации, единая цифровая платформа, социальные услуги.

Bit-Shabo I. V.,
Professor of the Department of Financial Law
in Russian State University of Justice, Doctor of Law
E-mail: inessavita@mail.ru

To the Question of Digitalization of the Sphere of Activity of State Social Extra-Budgetary Funds

Abstract. Digitalization of modern society affects all spheres of life, including management processes, to meet public and private interests. Of particular relevance is the use of digital technologies in the field of pension, social, medical security, in the field, which is managed by state social extra-budgetary funds. The article explored the scientific positions, modern goals, principles and tasks of digitalization of the social sphere. The conclusion about digitalization as a modern principle of functioning of state social extra-budgetary funds has been substantiated.

Keywords: state social extra-budgetary funds, the principle of digitalization, a single digital platform, social services.

Цифровые вызовы современности принимают все субъекты общественных отношений: от физических лиц до публично-территориальных образований. Развитие мировой и национальной экономик, необходимость удовлетворения социально-культурных потребностей общества, преодоление последствий различных кризисных явлений требуют от всех государств адекватного ответа, одним из составляющих элементов которого является внедрение цифровых технологий, результатов деятельности искусственного интеллекта в управленческие процессы. На сегодняшний день использование цифровых технологий субъектами управления — необходимое условие эффективной работы, заключающееся в выполнении возложенных на них функций и предоставлении услуг в срок и в объеме, достаточном для удовлетворения общественных и частных интересов.

Следует отметить, что Российская Федерация находится в авангарде общемирового процесса диджитализации государственного управления, о чем свидетельствуют, например, результаты работы платформы обратной связи (далее — ПОС) в 2020 году. Около 2,5 тысяч органов власти и организаций разметили на своих сайтах виджет с новой электронной формой обращений ПОС75.

Особую актуальность приобретает использование цифровых технологий в области пенсионного, социального, медицинского обеспечения, т.е. в сфере, управление которой осуществляется государственными социальными внебюджетными фондами, поскольку зачастую потребность в получении таких государственных услуг возникает у лиц, не имеющих возможности личного обращения за ними, ограниченных в силу возрастных, физиологических особенностей в возможностях.76

Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»77 называет цифровую трансформацию одной из национальных целей развития государства, целевыми показателями которой в рамках социального обеспечения определены:

• достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления;

• увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95 процентов78.

Государственные социальные внебюджетные фонды демонстрируют высокую степени вовлеченности в процессы цифровизации и ориентированы на ее дальнейшую оптимизацию.

Так, внедрение искусственного интеллекта в деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации (далее — ПФР) позволяет человеку дистанционно применять различные сервисы для получения государственных услуг, например, получение материнского капитала или назначения пенсии.

В конце февраля 2021 г. Правительством РФ была представлена Концепция цифровой и функциональной трансформации социальной среды на период до 2025 года79 (далее — Концепция), которая ориентирована на оптимизацию деятельности государственных внебюджетных фондов, за исключением Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Реализация Концепции должна обеспечить оптимизацию:

• предоставления ПФР и Фондом социального страхования РФ (далее — ФСС России) государственных услуг;

• взаимодействия указанных фондов со страхователями (юридическими лицами) и т.д.

В соответствии с разделом III Концепции трансформация социальных услуг будет осуществляться на основании следующих принципов:

• ориентация на потребности и интересы граждан и организаций (клиентоцентричность);

• переход на предоставление услуг, объединенных в клиентские сценарии и жизненные ситуации, включающие в себя государственные услуги разных организаций (бесшовный клиентский путь);

• обеспечение возможности начать процесс получения услуги в любом из каналов обращения за услугой (единый портал), клиентский офис и т.п.) и продолжить в другом с сохранением всей истории взаимодействия (омниканальность) и прочих в соответствии с Концепцией.

Согласно Концепции будет функционировать единая цифровая платформа, объединяющая информационные системы Министерства труда и социальной защиты РФ, ПФР, ФСС России и учреждений медико-социальной экспертизы. Среди услуг, которые благодаря этой платформе можно будет получить дистанционно:

• оформление опекунами и попечителями пособий на опекаемых и подопечных;

• взаимодействие граждан с инвалидностью с учреждениями медико-социальной экспертизы в рамках получения необходимых документов и т.д.

Предполагается, что к 2025 году около 80% социальных услуг можно будет получить в электронном виде, а время их получения должно сократиться в 2 раза.

В целом Концепция должна стать основой «социального казначейства», системы, которая создаст условия для получения социальных услуг в электронном формате, дистанционно, избавит от необходимости предоставления подтверждающих бумажных документов, что позволит сэкономить временные и материальные ресурсы. Практика функционирования отдельных элементов «социального казначейства» сложилась путем автоматического предоставления материальной поддержки семьям с детьми до 8 лет в конце 2020 г.80

Основными целями функционирования системы «социального казначейства» согласно Концепции являются:

• бездокументарность получения социальных услуг от государства, т.е. лицо будет получать государственную социальную помощь, исходя из сложившихся жизненных обстоятельств (за исключением отдельных случаев невозможности такого предоставления);

• оптимизация и снижение сроков предоставления государственных социальных услуг, а также снижение затрат на их предоставление.

При этом отдельные шаги (и весьма успешные) в направлении внедрения и использования цифровых технологий были сделаны ПФР еще 5 лет назад, когда был разработан и принят к реализации Федеральный реестр инвалидов81 (далее — ФГИС ФРИ), являющийся федеральным государственным информационным ресурсом, необходимым как лицам с инвалидностью, так и органам власти, осуществляющим взаимодействие с ними. Формируется реестр за счет поступлении данных от ПФР, Федерального бюро медико-социальной экспертизы, Федерального медико-биологического агентства, Фонда социального страхования России, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федеральной службы по труду и занятости России, Министерства здравоохранения России и прочих.

Доступная для всех информация находится в разделе аналитик на сайте ФГИС ФРИ https://sfri.ru.Она включает в себя статистику по лицам с инвалидностью по разным критериям: половозрастному, группе инвалидности и т.д.

На сегодняшний день население может использовать мобильное приложение ФГИС ФРИ для дистанционной работы с данными, отображаемыми на портале ФГИС ФРИ.

Также ряд регионов создал и ведет порталы социальных услуг, ориентированные на потребителей и поставщиков социальных услуг. Так, на сайте https://soc.admoblkaluga.ru/ функционирует интерактивный портал социальной защиты населения Калужской области, посредством которого можно получить ряд услуг в электронном виде, среди которых как традиционные (например, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг), так и введенные в последнее время (ежемесячная денежная выплата на ребенка от 3 до 7 лет включительно)82.

Активные действия ведутся и в направлении цифровизации деятельности фондов обязательного медицинского страхования. Так, в 2020 г. Правительством РФ был выделен 1 млрд рублей на создание не менее трех цифровых сервисов ГИС ОМС, к которым должно быть подключено не менее 5 тыс пользователей. В 2021 г. на указанные мероприятия должно быть выделено еще 1,8 млрд рублей83.

Постановлением Правительства РФ от 11.06.2021 № 901 были утверждены Правила функционирования государственной информационной системы обязательного медицинского страхования84 (далее — Правила), а сама ГИС будет вводиться в эксплуатацию поэтапно и в полной мере начнет работать в 2022 г.

С 01.07.2021 медицинские организации для включения в реестр организации — участников ОМС будут подавать уведомления о включении в реестр и необходимые документы исключительно посредством электронной формы через ГИС ОМС85. Возможность подачи уведомления на бумажном носители исключается. При этом подключение к ГИС ОМС медицинских организаций, уже включенных в такой реестр, должно быть обеспечено до 12.07.202186.

Следует понимать, что цифровизация деятельности государственных внебюджетных фондов должна проходить в системе мероприятий, в которую вовлечены различные субъекты. Так, например, трудовые отношения требуют цифровизации делопроизводства, что оптимизирует документооборот работодателя и, например, ПФР. Или же упомянутая выше ГИС ОМС согласно Правилам будет взаимодействовать с ЕГИСЗ, системой «Электронный бюджет», портал госуслуг, что позволит оптимизировать процесс информационного обмена между субъектами, представляющими услуги медицинского страхования.

Выше изложенное позволяет утверждать о необходимости признания цифровизации, в качестве принципа функционирования государственных социальных внебюджетных фондов, и всей социальной сферы в целом. При этом реализация указанного принципа должна оказывать воздействие на уровень эффективности возложенных на государство в целом социальных функций и обеспечивать удовлетворение социальных нужд общества в целом.

Список источников

1. Постановление Правительства РФ от 16.07.2016 № 674 (в ред. от 13.11.2019) «О формировании и ведении федерального реестра инвалидов и об использовании содержащихся в нем сведений» // СЗ РФ. 2016. № 31. Ст. 5011.

2. Постановление Правительства РФ от 11.06.2021 № 901 «Об утверждении Правил функционирования государственной информационной системы обязательного медицинского страхования и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 25. Ст. 4814.

3. Распоряжение Правительства РФ от 16.07.2016 № 1506-р (в ред. от 28.05.2020) «Об утверждении концепции создания, ведения и использования федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр инвалидов» // СЗ РФ. 2016. № 31. Ст. 5040.

4. Распоряжение Правительства РФ от 20.02.2021 № 431-р (в ред. от 07.06.2021). // URL: http://static.government.ru/media/files/i2keGFnJGgf832zbAW9tQ7yDDLuEe3Ru.pdf (дата обращения: 07.06.2021).

5. Приказ Минцифры России от 18.11.2020 № 600 «Об утверждении методик расчета целевых показателей национальной цели развития Российской Федерации «Цифровая трансформация» (вместе с «Методикой расчета показателя “Достижение “цифровой зрелости” ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления”», «Методикой расчета показателя “Достижение “цифровой зрелости” ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления” для субъекта Российской Федерации», «Методикой расчета показателя “Увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95%”», «Методикой расчета показателя “Доля домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к сети Интернет”», «Методикой расчета показателя “Увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий”», «Методикой расчета показателя “Увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий”» на уровне субъектов Российской Федерации») // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

6. Приказ Минздрава России от 10.02.2021 № 65н «О внесении изменений в Правила обязательного медицинского страхования, утвержденные приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.02.2019 № 108н» // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 12.07.2021).

7. Письмо ФФОМС от 02.07.2021 № 00-10-92-04/3728 «О подключении медицинских организаций к ГИС ОМС» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

8. Юридические факты и их влияние на отраслевые институты права: проблемы и направления развития / В. К. Андреев, В. С. Белых, И. В. Бит-Шабо и др. М.: Проспект, 2021.

Вершило Т. А.,
зам. зав. кафедрой финансового права
ФГБОУВО «Российский государственный университет
правосудия», кандидат юридических наук, доцент
E-mail: tvershilo@yandex.ru

Матьянова Е. С.,
доцент финансового права ФГБОУВО «Российский
государственный университет правосудия», кандидат
юридических наук, доцент
E-mail: e.gubenko@inbox.ru

Доктрина принципов финансового права в российской юридической науке87

Аннотация. В статье анализируются существующие теоретические осмысления правовых принципов и принципов права, изложены научные подходы исследователей теории права к классификации принципов права, лежащих также и в основе финансового права как отрасли права, рассматривается специфика принципов финансового права.

Ключевые слова: правовые принципы, принципы права, финансово-правовые принципы, свойства принципов финансового права

Vershilo T. A.,
Сandidate of legal sciences, associate professor,
deputy head Department of Financial Law,
Russian State University of Justice

Matyanova E. S.,
Candidate of Law, Associate Professor,
Associate Professor, Department of Financial Law,
Russian State University of Justice

Doctrine of Principles of Financial Law in Russian Legal Science

Abstract. The article analyzes the existing theoretical ideas of legal principles and principles of law, outlines the scientific approaches of law theory researchers to classifying the principles of law, which also underlie financial law as a branch of law, and considers the specificity of financial law principles.

Keywords: legal principles, principles of law, financial and legal principles, properties of principles of financial law.

Понятие «принцип» имеет важнейшее значение для всех направлений науки. Этимологическое значение термина «принцип» (лат. principium — основа, первоначало) — основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т.п.88

Для юридических наук ключевым является понятие «принципы права», всеобщее значение которого — общие начала и смысл права89. Принципы права выступают предметом исследования в различных направлениях правовой науки. В результате сформированы разнообразные подходы к пониманию принципов права90. Среди предложенных позиций наибольший интерес вызывают новые подходы к природе, функциям и назначению принципов права, выработанные теоретиками права91. Так, согласно позиции В. В. Ершова, принципы права прежде всего являются не «идеями», «положениями», «началами» и т.п., а «действительными средствами правового регулирования общественных отношений, важнейшими элементами единой системы права наряду с системой форм права»92.

Философское осмысление понятия «принцип», имеет двоякое значение. В первом значение принцип — первопричина, (откуда все произошло), во втором — первооснова (из чего все произошло)93. Думается, что именно философские подходы к понятию «принцип» привели к использованию терминологических разграничений, позволяющих соотнести принадлежность принципов права к двум сферам — к сфере правосознания и сфере нормативного закрепления как средства поддержания порядка. Так, в научных трудах высказывается мнение, согласно которому понятие «правовой принцип» является категорией правосознания, основополагающей идеей и началом права, а «принцип права» — текстуально закрепленной идеей в системе действующих норм права94, либо даже самостоятельной формой права95. Наряду с этим подходом встречаются мнения и о частичном совпадении этих понятий в ряде случаев96, и о синонимичности данных понятий97. Предпочтительным, на наш взгляд, является использование различных терминов для разграничения смысловой нагрузки.

В исследованиях, посвященных теории права, принципы права классифицируют в зависимости от того на какую сферу правового воздействия они распространяются. На основе этой классификации выделяют общие, межотраслевые, отраслевые, специально-отраслевые принципы права98, а также институциональные принципы права99.

Общие принципы права (законность, социальная справедливость, равноправие, гласность и др.) выражают существенные черты права в целом, его регулятивные особенности и содержание, направленные на всю совокупность общественных отношений. Для общих принципов права характерно распространение их с одинаковой силой на все отрасли права независимо от регулируемых отраслевых общественных отношений. Межотраслевые принципы права (неотвратимость ответственности, состязательность и др.) — руководящие начала для смежных отраслей и подотраслей права, например, для процессуальных отраслей права. Для межотраслевых принципов права характерно проявление в каждой из смежных отраслей права с учетом особенностей отдельной отрасли права. Отраслевые принципы права определяют наиболее характерные особенности отдельной отрасли права. Содержание отраслевых принципов права соответствуют специфике каждой отдельной отрасли права. Специально-отраслевые принципы права отражают руководящие начала для отдельных подотраслей той или иной отрасли права. Специально-отраслевые принципы финансового права носят более узконаправленный характер, составляют достаточно большую группу принципов финансового права. Так, специально-отраслевые принципы финансового права определяют исходные финансово-правовые положения для банковского, налогового, бюджетного права и т.д. Институциональные принципы права — общие начала для более мелких структурных образований отраслей и подотраслей права — институтов права, например, принципы страхового права.

Теоретическое осмысление правовых принципов и принципов права, наряду с подходами исследователей теории права к классификации принципов права лежат в основе и финансового права как отрасли права. Это прослеживается в различных научных исследованиях в которых рассматриваются специально-отраслевые и институциональные принципы права100.

В целом в финансово-правовых отраслевых принципах конкретизируются общеправовые принципы и фиксируются отраслевые особенности присущие всем или большинству структурных образований финансового права. Финансово-правовые принципы устанавливают основы и ориентиры для развития подотраслей и институтов финансового права, а также для совершенствования финансового законодательства.

Специфика принципов финансового права заключается в том, что многочисленные подотрасли и институты финансового права имеют самостоятельное правовое оформление принципов, например, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» содержит главу, закрепляющую принципы организации Банка России, Бюджетный кодекс РФ — главу, определяющую принципы бюджетной системы Российской Федерации и т.д.

С позиции системного подхода к исследованию финансово-правовых принципов, система принципов финансового права — особое правовое образование, обеспечивающее реализацию всех возникающих финансовых правоотношений на основе объединения принципов финансового права в общую систему, порождающего новое качество системы принципов в целом и каждого принципа, входящего в систему, в частности101.

По мнению А. А. Подшибякиной собственные системные свойства принципов финансового права и состоят в том, что каждый из принципов финансового права, обладающий специфическим содержанием, «может быть представлен в виде определенного массива информации, имеющей нормативный характер для последующего правоприменения»102.

По аналогии с теорией права в науке финансового права принципы финансового права определяются как «основополагающие начала, лежащие в основе финансового права, выражающие его сущность и определяющие его функционирование»103. Несколько иной подход использует К. С. Бельский, с его позиции, принципы финансового права — это «такие начала, в которых проявляются объективные закономерности, тенденции и потребности общества, его главные «устои»104. Н. И. Химичева и Е. В. Покачалова определи принципы финансового права как «основополагающие начала, правила и требования, выражающие наиболее существенные особенности и целенаправленность финансового права»105.

Несомненный интерес вызывают подходы И. А. Цинделиани к правовой природе принципов финансового права. По его мнению, они «являются непосредственными правовыми регуляторами общественных отношений в сфере публичных финансов. Обладая регулирующими свойствами, принципы финансового права не должны отождествляться с нормами финансового права, поскольку являются самостоятельными правовыми средствами регулирования. Принципы финансового права, исходя из их регулирующих свойств, должны рассматриваться как элементы системы финансового права»106.

Вопрос содержание принципов финансового права является дискуссионным для науки финансового права. Ученые в своих трудах выделили достаточно большое количество принципов финансового права. Первенство в этом вопросе отдают Е. А. Ровинскому, который сформулировал принципы финансовой деятельности советского государства107. Данные принципы, как исходные начала финансовой деятельности, закрепленные в правовых нормах, по мнению ученых, и будут принципами финансового права108.

Н. И. Химичевой были сформированы общеотраслевые принципы современного финансового права. В числе основных общеотраслевых принципов ею названы: принцип приоритетности публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений; принцип социальная направленности финансово-правового регулирования; принципы законности и плановости; принцип единства финансовой политики и денежной системы; принцип федерализма; принцип самостоятельности органов местного самоуправления; принцип участия граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; принцип равноправия субъектов РФ в области финансовой деятельности; принцип распределения функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти109. Позднее Н. И. Химичевой были подвергнуты корректировке формулировки ранее названных принципов и добавлен принцип экономического стимулирования110.

Л. Н. Земцова при исследовании принципов законности банковской деятельности как института финансового права применила системный подход к принципам финансового права и сгруппировала принципы на пять основных блоков. В первый блок принципов финансового права автором отнесены базовые организационные принципы, которые направлены на построение финансовой системы и организацию финансовой деятельности: принцип распределения функций в области финансовой деятельности; принцип федерализма; принцип разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей. Во второй блок принципов финансового права автором включены функциональные принципы осуществления финансовой деятельности и обеспечения функционирования финансовой системы: принцип плановости; принцип единства финансовой политики и денежной системы; принцип приоритетности публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений; принцип реализации частных интересов граждан. Третий блок автор формирует социальноориентированными принципами финансового права: принцип гласности в финансовой деятельности государства; принцип участия граждан Российской Федерации и общественных организаций в финансовой деятельности государства; принцип социальной направленности финансово-правового регулирования. В четвертый блок системы принципов финансового права названный автором инновационным включен один принцип — принцип экономического стимулирования. В пятый блок системы принципов финансового права составляет по мнению автора системообразующий принцип финансового права — принцип законности111.

...