Р. А. Тория

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА

МОНОГРАФИЯ

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста РФ
Е. Ю. Грачевой

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 332.1

ББК 67.402

         Т60

Автор:

Тория Р. А. — кандидат юридических наук, доцент, докторант Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ Е. Ю. Грачевой.

Монография посвящена анализу правового регулирования реализации политики государства в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Рассматривались следующие компоненты: концепция государственной национальной политики; российское законодательство в области прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока; эффективность инструментов реализации политики в отношении коренных малочисленных народов; финансово-правовой аспект поддержки экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, через призму которой выявлены финансово-правовые особенности исполнения федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока». Рассмотрены вопросы перехода от модели управления затратами к модели управления результатами – одной из основных задач бюджетной реформы.

Законодательство приводится по состоянию на сентябрь 2015 г.

Данная монография адресована практикующим юристам, экономистам, студентам учебных заведений, обучающимся по юридическим и экономическим специальностям, аспирантам, преподавателям, а также всем, кто интересуется вопросами национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

УДК 332.1

ББК 67.402

© Тория Р. А., 2016

© ООО «Проспект», 2016

ВВЕДЕНИЕ

Россия — одно из крупнейших многонациональных государств в мире, которое населяют представители более 193 национальностей. Преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложилось как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российского государства. Среди народов, проживающих в Российской Федерации, особое место занимают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, права которых гарантируются Конституцией РФ, законодательством РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Положение малочисленных народов Севера в последние десятилетия осложнено неприспособленностью их традиционного образа жизни к современным экономическим условиям. Кризисное состояние традиционных видов хозяйственной деятельности привело к обострению социальных проблем. В отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на первый план выступают социальные и экологические проблемы, проблемы сохранения их языка и культуры. Требуется законодательное отражение особенностей бюджетной системы, налогообложения, предпринимательской деятельности, участия иностранных инвесторов в освоении природных ресурсов.

Для того чтобы решить все эти задачи, необходимо выделение средств на финансирование здравоохранения, строительство больниц, поликлиник, их материальное и кадровое обеспечение. Устойчивое развитие малочисленных народов Севера предполагает укрепление социально-экономического потенциала, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей на основе целевой поддержки государства и мобилизации внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущих поколений. На пути решения поставленных задач важно объединение усилий органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества. В свою очередь полноценное регулирование обозначенных процессов допустимо на основе применения финансово-правовых норм, что и стало целью настоящего монографического исследования.

Глава 1.
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РФ

1.1. Стратегия государственной национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

Российская Федерация является одним из крупнейших многонациональных государств в мире, на ее территории проживают представители 193 национальностей¹. Большинство народов России на протяжении нескольких веков образовывалось на территории современного российского государства, и каждый народ внес свой вклад в развитие как российской государственности, так и российской культуры.

В настоящее время в Российской Федерации используется 277 языков и диалектов 160 народов, населяющих государство, а в государственной системе образования применяется 89 языков, 30 из них — в качестве языка обучения и 59 — в качестве предмета изучения. Большинство народов, населяющих нашу страну, составляют этнические общности территории России, и в этом смысле они являются коренными народами.

По высказыванию Р. Ш. Гарипова², понятие «коренной народ» является категорией международного права и впервые использовано в 1921 г. в международно-правовой литературе в связи с проведением Международной организацией труда исследования по проблемам трудящихся из числа коренного населения. Анализ существующих в литературе позиций дает возможность представить следующую формулировку признаков коренных народов:

• это историческая связь (преемственность) коренных народов с территорией их настоящего проживания;

• самосознание себя в качестве коренного народа;

• наличие собственного языка, культуры, обычаев, традиций и иных социальных, экономических и политических институтов, полностью или частично регулирующих их жизнь;

• желание сохранить свою землю и этническую самобытность в качестве основы для продолжения своего существования как народа.

Среди народов, проживающих на территории Российской Федерации, особое место занимают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, о которых пойдет речь в ходе настоящего исследования. В России коренные малочисленные народы признаны особым субъектом правоотношений. При этом на региональном уровне в законодательстве используются и другие понятия для обозначения отдельных этнических общностей. В основе такого деления заложен не столько учет местных особенностей, сколько отсутствие внятной регламентации понятийно-категориального аппарата на уровне федерального законодательства³.

Коренные малочисленные народы — это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслы, насчитывающие в России менее 50 тысяч и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»⁴).

Представленное в законе определение позволило Д. С. Велиевой и Т. В. Заметиной выделить следующие очевидные признаки коренных малочисленных народов:

• проживание на территориях традиционного расселения своих предков;

• сохранение традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов;

• численность менее 50 тысяч человек;

• осознание себя самостоятельными этническими общностями.

В работе также отмечаются позиции других авторов, которые добавляют к указанным признакам следующие:

• народ должен самоидентифицироваться в качестве национального меньшинства;

• характеризоваться историческим единством;

• обладать ярко выраженными культурными характеристиками;

• иметь общее культурно-лингвистическое единство;

• иметь особое экономическое пространство;

• обладать способностью к проявлению общей воли во взаимодействии с институтами власти и другими этническим группами, стремлением к учреждению собственных национальных институтов власти⁵.

Общий список позиций коренных малочисленных народов Российской Федерации определяется Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы. В нынешний период времени существует перечень, утвержденный постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации»⁶.

В соответствии с требованиями законодателя, в целях признания народа коренным малочисленным народом следует соответствовать определенным условиям осознания народом себя как самостоятельная этническая общность. При этом под этносом⁷ рассматривается исторически сложившаяся в определенной стране устойчивая совокупность людей, которая обладает общими признаками:

• менталитетом;

• национальным самосознанием;

• стабильными особенностями культуры;

• сознанием своего существа и отличия от других народных образований.

Опираясь на общее определение коренных малочисленных народов, в ст. 1 Федерального закона от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁸ закреплена дефиниция коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, которая рассматривает их как народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Очевидно, что в представленном определении законодатель уточнил исключительно место проживания этих народов, не установив в отношении них других отличительных признаков и черт, разграничив тем самым их от иных коренных малочисленных народов.

Как пишет П. В. Гоголев⁹, следует говорить о широком понимании категории «север» и об учете государством при определении таких территорий не только географических, но и иных оснований, поскольку в нормативных правовых актах используется различная методология определения районов Севера (Крайнего Севера) и приравненных к ним местностей, обусловленную целями регулирования.

Из чего можно сделать вывод о том, что понятие «север» на уровне законодательного регулирования активно используется и рассматривается как в определенном смысле правовая категория, которая включает в себя географические и климатические особенности места расположения, а также социально-экономические факторы, например наличие или отсутствие инфраструктуры на определенной территории, включая особенности проживания человека на данной территории.

В период становления и последующего развития советского государства государственная политика была нацелена на усиление принципа патернализма в отношении коренных малочисленных народов Севера, которая предполагала наличие господствующего представления о том, что следует исключить из перечня субъектов государственно-правовых отношений национальные меньшинства и этнические группы советского народа. Эти позиции нашли отражение в работах А. И. Лепешкина и Б. В. Щетинина¹⁰.

Так, В. А. Кряжков¹¹соглашается с таким подходом и считает, что его нельзя рассматривать в качестве дискриминационного, поскольку он (подход) носил всеохватывающий характер и отражал свойства тоталитарного государства.

Однако существует и противоположная точка зрения ученых, которые приходят к следующим закономерным выводам «о положительной роли советской государственной политики 1950–1960-х годов в развитии коренных малочисленных народов». Отмечается, что «советский вариант модернизации проводился в смягченном режиме путем развития традиционных отраслей хозяйствования, что на долгие годы позволило сохранить материальную основу национальных культур малочисленных народов», а «охота и рыболовство не только не пострадали, но и получили серьезный потенциал развития на ближайшие десятилетия». Более того, ускорилось «развитие коренных народов с образованием автономных округов, национальных районов, наследных (поселковых) органов самоуправления и организацией государственного медицинского, торгового, бытового и транспортного обслуживания оленеводов, охотников, рыбаков, ведущих кочевой и полукочевой образ жизни»¹².

Следуя предложенной логике и обобщая исследования советского периода, ученые подчеркивают, что на развитие коренных народов Крайнего Севера в советский период оказывали влияние разнополярные процессы:

• с одной стороны, наблюдалось укрепление взаимоотношений между русским и коренными народами;

• с другой — происходили отдельные действия, которые были связаны с повсеместным распространением болезней, в частности алкоголизацией населения; в то же время наблюдалось улучшение качества жизни и питания, а также нарушение гармоничных отношений с природой.

Эти процессы позволили ученым¹³ говорить о появлении нового типа общества, связанного с утратой самобытных традиций.

В начале 90-х гг. XX столетия произошло изменение приоритетов в направлениях государственной политики в области коренных малочисленных народов, которое, в первую очередь, было связано с признанием их специфических интересов в той или иной форме права на земли и природные ресурсы. Происходит постепенная замена понятия «малые народы» на привычное для российской современной правовой системы понятие «коренные малочисленные народы», применяемое и в отношении народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. В последующем создается концепция традиционного природопользования — исконных земель, которые не подлежат отчуждению под промышленное освоение¹⁴. Провозглашенные концептуальные идеи нашли отражение в Указе Президента РФ от 22 апреля 1992 г. № 397 «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера»¹⁵. Изданный указ дал толчок развитию регионального законотворчества, стали появляться родовые хозяйства и общины, национальные предприятия и прочие формы хозяйствующих субъектов коренных народов.

Некоторые правоведы отмечают, что «на современном этапе продолжается развитие контуров, заданных в перестроечное и постперестроечное время. Главной целью государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на данном этапе является развитие партнерских отношений»¹⁶.

Особо отмечается, что на современном этапе политика нашего государства, проводимая в области развития коренных малочисленных народов, направлена на защиту их интересов, создание условий для поддержания и развития коренной культуры, традиций и сохранения самобытности.

С точки зрения идеологического аспекта принципы патернализма остаются отраженными в важнейших актах Российской Федерации, несмотря на постоянный отход государства от полноценной поддержки сфер жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера¹⁷.

В целях всестороннего и полноценного учета интересов народов Российской Федерации и обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в ходе реализации государственной национальной политики, руководствуясь ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ¹⁸ и Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909¹⁹ была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации²⁰.

В основе Концепции государственной национальной политики Российской Федерации 1996 года лежало сохранение единства и целостности российского государства. В результате мер по укреплению государственности в РФ, принятых в 2000-е годы, удалось преодолеть дезинтеграционные процессы и сформировать необходимые предпосылки в целях создания общероссийского гражданского самосознания на основе общей судьбы народов России, восстановления исторической связи времен, укрепления национального согласия и духовной общности населяющих ее народов. На базе принятых документов были созданы правовые гарантии в отношении прав коренных малочисленных народов, проведены существенные мероприятия, направленные на развитие национально-культурной автономии, обеспечение прав граждан и национальных (этнических) общностей в таких приоритетных направлениях развития, как образование и укрепление национальных языков.

Позднее Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666²¹ была утверждена Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее — Стратегия), в которой определена система современных приоритетов, целей, принципов и основных направлений, задач и механизмов реализации государственной национальной политики Российской Федерации в рассматриваемой области. Принятие Стратегии оказало существенное влияние на политику распределения бюджетных средств в отношении финансового обеспечения коренных малочисленных народов, поскольку, как справедливо отмечает Д. Л. Комягин²², содержание закона о бюджете предопределено государственными стратегическими планами.

Следующим документом в данной сфере стал Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»²³, в соответствии с которым рассматриваемая Стратегия является базовым документом стратегического планирования, разработанного в рамках определенного целеполагания. По сути, в этом документе определены направления, цели и приоритеты государственной национальной политики.

В качестве основных целей Стратегии заявлено:

• обеспечение интересов государства, общества, человека и гражданина;

• укрепление государственного единства и целостности России;

• сохранение этнокультурной самобытности ее народов;

• сочетание общегосударственных интересов и интересов народов России;

• обеспечение конституционных прав и свобод граждан.

Стратегия основывается на принципах построения демократического федеративного государства и призвана стать основой для координации деятельности органов государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления и иных государственных органов и их взаимодействия с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики Российской Федерации.

Основными направлениями реализации предложенной Стратегии можно рассматривать активизацию всестороннего сотрудничества народов Российской Федерации, развитие их национальных языков и культур.

При этом среди основных вопросов государственной национальной политики Российской Федерации, требующих пристального внимания государственных и муниципальных органов власти и относящихся к теме настоящего исследования, можно отнести:

• сохранение и развитие культур и языков народов Российской Федерации;

• укрепление их духовной общности;

• обеспечение прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств.

Безусловно, что с учетом реального положения дел, необходимости решения появляющихся проблем и перспектив развития национальных отношений можно говорить о том, что государственная национальная политика российского государства требует новых и концептуальных подходов. Согласно положениям Стратегии, последняя должна быть направлена на выработку общих подходов в разрешении поставленных задач в отношении государственной национальной политики Российской Федерации следующими субъектами — государственными и муниципальными органами, политическими и общественными силами, а главное, Стратегия должна иметь комплексный межотраслевой социально-ориентированный характер, призванный развивать потенциал многонационального народа Российской Федерации (российской нации) и составляющих его народов (этнических общностей).

В свою очередь, государственная национальная политика основывается на основных началах (принципах), в том числе вытекающих из положений Конституции Российской Федерации. В их числе можно выделить принципы, которые направлены на реализацию следующих конституционно гарантируемых прав, а именно:

• право на признание общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов при безусловном сохранении исторически сложившегося государственного единства Российской Федерации, гарантию права коренных малочисленных народов и национальных меньшинств (ст. 71, 72 Конституции РФ);

• предоставление права каждому лицу свободно определять свою национальную принадлежность, содействовать со стороны государства развитию национальных цивилизаций и стилей, защиту прав граждан России, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности, общекультурных ценностей и языковых особенностей (ст. 26 Конституции РФ);

• запрещение любых форм ограничения прав граждан по национальному признаку, а также действий, направленных на разжигание национальной розни, и общепризнанных нормах международного права и находит свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов РФ.

Важно также помнить, что на развитие межнациональных отношений в нашей стране существенное влияние оказывает наследие прошлого. В частности, на начальной стадии развития советского государства определенные народности были подвержены массовым депортациям и репрессиям, было разрушено множество памятников национального и культурного наследия. После распада СССР начался новый этап в развитии государственности, основанный, с одной стороны, на традициях российской государственности, а с другой, на принципах федерализма и гражданского общества.

Наследие прошлого, геополитические и психологические последствия распада СССР, социально-экономические и политические трудности переходного периода обусловили ряд кризисных ситуаций и сложных проблем в области межнациональных отношений, серьезное и негативное воздействие на которые оказали безработица, правовая неурегулированность земельных и иных отношений, наличие территориальных распрей, проявление этнократических устремлений. Каждый из перечисленных факторов нашел отражение в жизни населения различных регионов, что потребовало принятия, помимо общей концепции, региональных и местных прогнозов специального назначения. Эти выводы нашли отражение в работе Р. Абдулатипова²⁴.

Возвращаясь к стратегическому развитию, можно выделить факторы, оказывающие негативное воздействие на развитие национальных, межнациональных (межэтнических) отношений (п. 15 Стратегии):

• высокий уровень социального и имущественного неравенства, региональной экономической дифференциации;

• размывание традиционных нравственных ценностей народов Российской Федерации;

• правовой нигилизм и высокий уровень преступности, коррумпированность отдельных представителей власти;

• сохранение проявлений дискриминации по отношению к гражданам различной национальной принадлежности в правоприменительной практике;

• недостаточность образовательных и культурно-просветительских мер по формированию российской гражданской идентичности, воспитанию культуры межнационального общения, изучению истории и традиций народов России, их опыта солидарности в укреплении государства и защиты общего Отечества;

• распространенность негативных стереотипов в отношении некоторых народов;

• недостаточный уровень межведомственной и межуровневой координации в сфере реализации государственной национальной политики Российской Федерации, включая профилактику экстремизма и раннее предупреждение межнациональных конфликтов в субъектах Российской Федерации;

• недостаточная урегулированность миграционных процессов, вопросов социальной и культурной интеграции и адаптации мигрантов, не позволяющая в должной мере обеспечить текущие и будущие потребности экономического, социального и демографического развития страны, интересы работодателей и российского общества в целом;

• влияние факторов, имеющих глобальный или трансграничный характер, таких как унифицирующее влияние глобализации на локальные культуры, нерешенность проблем беженцев и вынужденных переселенцев, незаконная миграция, экспансия международного терроризма и религиозного экстремизма, международная организованная преступность.

Преодоление вышеназванных факторов, отрицательно воздействующих на развитие изучаемых отношений, в первую очередь, должно быть осуществлено путем постановки новых задач и приоритетных направлений в сфере государственной национальной политики Российской Федерации, решение которых требуется проводить, руководствуясь нормами провозглашенной Стратегии.

В то же время имеют место факторы, которые направлены на ослаб­ление национальной государственности и зарождают межнациональную напряженность: это факты дискриминации граждан и нарушений конституционных прав человека по национальному признаку.

Представляется, что следствием таких действий может быть отсутствие единого и системного подхода, разработанного на общегосударственном уровне, на отношения межнационального (межэтнического) характера, взвешенного взгляда на национальные вопросы, недостаточное количество принятых нормативных правовых актов, регулирующих отдельные стороны федеративных и национальных отношений. В этой связи предлагается особое внимание уделить разработке соответствующих норм, регламентирующих вопросы межнационального (межэтнического) характера, основанных на базовых конституционных принципах, при наличии научно обоснованных выводов и рекомендаций правового сообщества.

В этой связи можно обратиться к п. 19 Стратегии, который закрепляет основные принципы государственной национальной политики Российской Федерации, среди которых:

• государственная целостность;

• национальная безопасность РФ;

• единство системы государственной власти;

• равноправие и самоопределение народов;

• равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств;

• предотвращение и искоренение любых форм дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

• уважение национального достоинства граждан, предотвращение и пресечение попыток разжигания расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды;

• государственная поддержка и защита культуры и языков народов РФ;

• взаимное уважение традиций и обычаев народов РФ;

• обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов (малочисленных этнических общностей), включая поддержку их экономического, социального и культурного развития, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни;

• обеспечение прав национальных меньшинств;

• содействие добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, а также обеспечение поддержки их деятельности по сохранению и развитию родного языка и культуры, укреплению связей с Россией;

• обеспечение интеграции в российское общество иностранных граждан и лиц без гражданства, переселившихся в РФ на постоянное место жительства;

• разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления в сфере государственной национальной политики РФ;

• концептуальность в решении задач государственной национальной политики РФ при оценке ее межотраслевого характера;

• недопустимость создания политических партий по признаку расовой, национальной или религиозной принадлежности;

• взаимодействие государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики РФ;

• преемственность исторических традиций солидарности и взаимопомощи народов РФ;

• своевременное и мирное разрешение межнациональных (межэтнических) противоречий и конфликтов;

• пресечение деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, нарушение межнационального мира и согласия, разжигание расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды.

Среди приоритетных направлений государственной национальной политики (п. 20 Стратегии) в Российской Федерации отмечаются:

1. совершенствование государственного управления в сфере государственной национальной политики РФ;
2. обеспечение межнационального мира и согласия, гармонизация межнациональных (межэтнических) отношений;
3. обеспечение равноправия граждан, реализации конституционных прав граждан в сфере государственной национальной политики РФ;
4. создание условий для социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов;
5. обеспечение социально-экономических условий для эффективной реализации государственной национальной политики РФ;
6. укрепление единства и духовной общности многонационального народа РФ;
7. сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов РФ;
8. создание условий для обеспечения прав народов РФ;
9. развитие системы образования, гражданско-патриотического воспитания подрастающего поколения;
10. обеспечение оптимальных условий для сохранения и развития языков народов России, использования русского языка как государственного языка РФ;
11. информационное обеспечение реализации государственной национальной политики РФ;
12. совершенствование взаимодействия государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества;
13. развитие международного сотрудничества в сфере государственной национальной политики РФ.

Базовые принципы и направления реализации государственной национальной политики позволили сформулировать те задачи, которые поставлены перед государством и муниципальными образованиями в области продвижения государственной национальной политики РФ. Предлагаемые задачи можно разграничить по нескольким сферам, включающим:

• совершенствование государственного управления;

• обеспечение равноправия граждан, реализацию их конституционных прав; обеспечение межнационального мира и согласия, гармонизацию межнациональных (межэтнических) отношений;

• обеспечение социально-экономических условий для эффективной реализации государственной национальной политики;

• содействие национально-культурному развитию; развитие образования, патриотического и гражданского воспитания подрастающего поколения;

• поддержку русского языка как государственного языка РФ и языков народов России;

• формирование системы социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов;

• информационное обеспечение;

• совершенствование взаимодействия государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества;

• международное сотрудничество.

Однако наличие целей, задач и направлений национальной государственной политики предполагает возможность ее реализации. При этом эффективность осуществления государственной национальной политики в РФ должно быть реализовано непрерывной и согласованной деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества с комплексным применением политических, нормативных, организационных, социально-экономических, информационных и других мер, утвержденных в соответствии с положениями Стратегии.

Поскольку Стратегия является составным элементом государственного стратегического планирования, Правительство РФ разрабатывает план мероприятий по реализации рассматриваемой Стратегии, который должен быть учтен при формировании федерального бюджета.

Реализация положений Стратегии осуществляется Правительством РФ во взаимодействии как с федеральными, так и региональными органами государственной власти. Финансовое же обеспечение реализации стратегического развития осуществляется за счет использования средств федерального и региональных бюджетов.

В послании²⁵ Президента РФ В. В. Путина отмечалось, что с 2014 года в полном объеме будет осуществлен переход к программному бюджету. Именно с этой целью в БК РФ²⁶ были внесены значительные изменения, закрепившие нормативную основу перехода от традиционного формата составления и утверждения бюджетов всех уровней бюджетной системы к программному. Впервые аналогичная позиция нашла отражение в 2010 г. в программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов. В этом же году на уровне РФ было внедрено понятие государственной программы, под которой понимался комплекс мероприятий, связанный задачами, сроками и ресурсами, обеспечивающий достижение целей государственной политики.

В настоящее время под государственной программой в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»²⁷ понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Отмечается²⁸, что госпрограммы — это механизм увязки стратегических приоритетов и приоритетов бюджетной политики, приведения в соответствие бюджетирования и необходимых институциональных преобразований. В связи с этим важно руководствоваться как практикой точечных решений по отдельным объектам, отдельным мероприятиям, так и системной оценкой влияния бюджетных расходов на достижение стратегических целей, реализации национальных приоритетов. Мероприятиями госпрограмм охватываются не только финансовые инструменты, финансовые средства, но и вся совокупность инструментов и средств государственной политики и нормативно-правового регулирования.

Так, на 1 июля 2015 г. утверждена уже 41 государственная программа Российской Федерации.

Руководствуясь изложенным выше, в качестве инструмента реализации Стратегии на федеральном уровне может рассматриваться государственная программа.

В свою очередь, реализация Стратегии на региональном и муниципальном уровнях может осуществляться за счет соответствующих целевых программ на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

В настоящее время наблюдается существенное изменение нормативной правовой базы федерального значения, регулирующей вопросы стратегического планирования социального сектора экономики российского государства, регионов и муниципалитетов, бюджетного планирования, ресурсного и процедурного обеспечения закупок для государственных и муниципальных нужд.

Документом стратегического планирования признается документированная информация, формируемая, рассматриваемая и в последующем утверждаемая органами государственной власти РФ, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления или другими участниками стратегического планирования.

По справедливому высказыванию О. А. Дементьевой²⁹, ключевые проблемы неэффективности бюджетных расходов главным образом заключаются не только в наличии коррупционной составляющей, но и в объективно сложившемся разрыве стратегического планирования развития страны, регионов и муниципалитетов, разрабатываемых на этой основе программ и планов с бюджетным планированием, горизонт которого составляет несколько лет, но реально бюджетное планирование простирается не более чем на один год.

Бюджетное планирование сводится к составлению трехлетних проектов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период — два последующих года, за исключением бюджетов поселений³⁰.

Как верно указывает О. В. Болтинова³¹, усиление роли среднесрочного финансового планирования необходимо по нескольким основаниям:

• во-первых, увеличение сроков бюджетного планирования необходимо для целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики;

• во-вторых, среднесрочное финансовое планирование — это необходимая предпосылка для реструктуризации бюджетного сектора, внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты;

• в-третьих, среднесрочное финансовое планирование повышает эффективность администрирования расходов.

В связи с изменившейся новой экономической ситуацией на российском финансовом рынке в течение последних нескольких лет, бюджеты планируются ежегодно, однако сами бюджетные прогнозы публично-правовых образований составляются, как и ранее, на долгосрочный период, сроком более 6 лет. Статья 170.1 БК РФ закрепляет понятие бюджетного прогноза на долгосрочный период, которым признается документ, содержащий прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

В распоряжении Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 г.»³² определена задача разработки и реализации бюджетной стратегии — документа, в который включены следующие факторы:

• долгосрочный прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации;

• условия создания и осуществления основных направлений бюджетной политики и параметров финансового обеспечения государственных программ РФ.

Необходимо отметить, что бюджетный прогноз заменил бюджетную стратегию и рассматривается в соответствии с положениями законодательства о стратегическом планировании и нормами бюджетного законодательства как основной документ в области стратегического планирования.

В сложившейся правовой и экономической ситуации можно говорить о необходимости подготовки целостной системы государственного планирования, которая включала бы прогноз и постановку проблем социально-экономического развития и национальной безопасности на долгосрочный период, концептуальных путей разрешения отдельных направлений и формирование на их основе целевых государственных и муниципальных программ, увязанных по своим целям и задачам, ресурсам (прежде всего централизованным фондам). Отмечается необходимость государственного и муниципального планирования по вертикали (РФ — субъект Федерации — муниципальный район, городской округ — городское и сельское поселение), которое должно быть согласовано и по горизонтали отношений в рамках межведомственного взаимодействия в целях реализации стратегически обоснованных задач и целей в области межнационального (межэтнического) взаимодействия.

Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» придает нормативную силу механизму реализации бюджетной политики и принятия решений в сфере публичных финансов. В своей работе Д. Л. Комягин³³ подчеркивает, что развитое стратегическое планирование, позволяющее трансформировать стратегические решения в бюджетные показатели, а также наличие четких и непротиворечивых процедур принятия решений на всех уровнях публичной власти являются необходимыми условиями проведения бюджетной политики.

Однако в содержательной части Стратегии нашли отражение дополнительные помимо программ способы ее реализации на практике. Ярким примером можно считать право Совета при Президенте РФ по межнациональным отношениям во взаимодействии с федеральными и региональными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными организациями подготавливать Президенту РФ предложения по уточнению приоритетных направлений Стратегии. В свою очередь, по решению Президента РФ проблемы реализации государственной национальной политики РФ могут рассматриваться на заседаниях Совета безопасности РФ и Государственного совета РФ с участием представителей Общественной палаты РФ, совещательных и консультативных органов при Президенте РФ.

Еще к одному направлению реализации Стратегии можно отнести осуществление данного документа путем заключения международных договоров РФ, принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных актов субъектов РФ, муниципальных нормативных правовых актов.

При этом информационная и аналитическая поддержка реализации Стратегии в субъектах РФ и муниципальных образованиях может осуществляться посредством привлечения информационных ресурсов заинтересованных органов государственной власти и местного самоуправления, государственных научных учреждений. Правительство РФ, в свою очередь, разрабатывает и утверждает основные характеристики, или так называемые индикаторы, которые позволяют оценивать состояние межнациональных (межэтнических) отношений в стране, эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации задач государственной национальной политики РФ, а также осуществляет контроль за ходом реализации Стратегии и представляет Президенту РФ ежегодные доклады, составленные с учетом докладов субъектов РФ (п. 27–31 Стратегии).

Корректировка Стратегии осуществляется по результатам анализа ее реализации и мониторинга состояния межнациональных (межэтнических) отношений в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Реализация Стратегии призвана стать мобилизующим фактором, способствующим укреплению общероссийского гражданского самосознания, этнокультурному развитию народов России, гармонизации межнациональных (межэтнических) отношений, обеспечению государственной безопасности, правопорядка и политической стабильности в обществе, а также росту международного престижа РФ (п. 32, 33 Стратегии).

Особую роль в развитии концептуальных положений Стратегии должны оказать меры по поддержке различных форм местного самоуправления, созданию условий для проявления инициативы и самодеятельности всех групп населения, включая потребности в деятельности органов местного самоуправления.

В связи с этим огромное значение приобретает решение социальных и экономических проблем народов республик, автономных образований, а также национальных общностей, обеспечение соответствующего представительства народов РФ в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Дополнительно следует создать предпосылки для обеспечения сохранения и развития традиционных форм хозяйствования коренных малочисленных народов, развитие и расширение сферы применения национальных языков, включая проведение обучающих занятий на национальных языках, а также предпринимать меры по обеспечению равенства прав граждан любой национальности в соответствии с конституционными принципами, тем самым исключая случаи дискриминационного характера по национальному признаку. Еще одним подспорьем в развитии Стратегии может стать подготовка условий для равноправного участия малочисленных народов в управлении территорией их проживания, развития традиционных для них отраслей хозяйства, сохранения и развития национальной культуры и родной речи.

На сегодняшний день в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на первый план выступают социальные и экологические проблемы, проблемы сохранения их языка и культуры. В соответствии со ст. 69 Конституции РФ Россия провозглашает правомочия коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, однако до сих пор отсутствует на законодательном уровне регулирование вопросов, связанных с особенностями финансирования, приватизации, налогообложения, с осуществлением предпринимательской деятельности, участием инвесторов в освоении природных ресурсов, в том числе особенностей формирования государственно-частного партнерства как нового инновационного направления развития отношений между государством и бизнес-сообществом, традиционного использования промысловых угодий и пастбищ, а также охраны окружающей среды.

В связи с этим были приняты следующие основные нормативные правовые акты, посвященные непосредственному развитию гарантий прав коренных малочисленных народов:

• Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»³⁴;

• Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»³⁵;

• Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»³⁶.

Помимо прочего, ряд нормативных актов содержит нормы, регламентирующие отдельные аспекты правового регулирования статуса коренных малочисленных народов, предоставляющие им преференции, например:

• Водный кодекс Российской Федерации³⁷;

• Земельный кодекс Российской Федерации³⁸;

• Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»³⁹;

• Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»⁴⁰;

• Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»⁴¹;

• Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴² (в числе полномочий органов власти регионов закреплены в том числе полномочия в области организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации(подп. 54 п. 2 ст. 26.3));

• Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁴³;

• Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»⁴⁴ и др.

Подробнее эти и другие правовые акты будут проанализированы в разделе 1.3 настоящей работы.

Также в числе наиболее важных актов следует назвать постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов РФ» и распоряжение Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 536-р «Об утверждении перечня коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁴⁵.

Для того чтобы решить задачи, стоящие в Стратегии, необходимо восстановление разрушенных экосистем, ограничение деятельности хозяйственных структур, наносящих непоправимый ущерб среде обитания коренных малочисленных народов, предоставление им определенных преференций при использовании природных ресурсов на территории их традиционного проживания. Однако реализация озвученных выше задач возможна лишь при условии соответствующего программного финансирования, путем выделения денежных средств из централизованных фондов на развитие социальных учреждений, учреждений образования и здравоохранения, их материального и кадрового обеспечения. Более того, при разработке государственных программ, нацеленных на развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и иных мер государственной поддержки этих субъектов, необходимо учитывать их историко-культурную специфику, особое геополитическое положение.

Также в Концепции государственной национальной политики, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909⁴⁶, был поставлен вопрос об образовании Ассамблеи народов России для налаживания диалога между органами государственной власти и национальными общностями, ее участия в законотворческом процессе, осуществлении миротворческой деятельности. Ассамблея народов России была создана в 1998 году как один из важнейших механизмов реализации национальной политики страны, как добровольная, самоуправляемая общероссийская общественная организация, объединившая представителей более 160 народов России. Ассамблея является одной из крупнейших общероссийских неполитических организаций, в деятельности которой заложена важная цель — содействие консолидации российского общества, укрепление и развитие межнациональных связей и межкультурных диалогов.

С учетом рассмотренного можно говорить о том, что основной проб­лемой регионального развития в последние годы становится усиление диспропорций в направлении социально-экономического развитии субъектов РФ. Так, например, объемы валового регионального продукта на душу населения составляют по регионам от 88 тысяч рублей до 4 миллионов рублей⁴⁷, т.е. превышение составляет 45 раз⁴⁸. В европейских странах этот показатель не превышает 2–3 раз, в США — 5 раз⁴⁹. Велика территориальная дифференциация уровня оплаты труда — около 4 раз⁵⁰. Значительные различия встречаются в пределах одного федерального округа⁵¹. Значительно разнятся и иные показатели социально-экономического развития, такие как уровень безработицы, размер заработной платы и объемы инвестирования.

Следовательно, наблюдаемые несоразмерности в региональном развитии представляют опасность для России, особенно в условиях внешнеполитического давления⁵². Одним из ярких примеров может стать использование рядом западных стран тематики уровня жизни коренных малочисленных народов Севера⁵³.

В этой связи необходимо устранить межрегиональные несоответствия и повысить развитие регионов в соответствии с их стратегическим назначением. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 г. Президент РФ В. В. Путин подчеркнул: «Россия не имеет права быть уязвимой. Нам нужно быть сильными в экономике, в технологиях, в профессиональных компетенциях…»⁵⁴. С учетом инновационных тенденций развития социально-экономического сектора и в связи с посланиями Президента РФ в последние годы, можно говорить о том, что приоритетными направлениями развития субъектов России должно стать не экспортирование энергоресурсов и другого сырья, а инвестирование, предполагающее модернизацию всего производства и создание новых рабочих мест, роста производительности труда.

На развитие регионов направлены различные федеральные целевые программы⁵⁵, эффективность которых, к сожалению, не столь высока. Несколько лет действовала ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации»⁵⁶, которая, однако, не дала позитивного эффекта в социально-экономическом развитии регионов.

Еще одна государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения»⁵⁷ после недолгого периода действия была исключена из перечня государственных программ. Прочие ФЦП⁵⁸, направленные на развитие регионов, представляют собой в большей степени декларативные документы, нежели инструменты, направленные на развитие государственной региональной политики.

Таким образом, государственная национальная политика, как стратегический приоритет развития Российской Федерации в целом и ее регионов в частности, должна находить отражение в стратегических документах, государственных программах и прогнозах всех уровней системы федеративного государства, включая муниципальные образования, что позволит использовать государственные программы как инструмент реализации данных приоритетов и их финансирования за счет соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом государственные программы должны не только провозглашать базовые принципы и задачи, но и стать реальными механизмами в реализации заложенных в них концептуальных положений. По сути, итоговая цель государственной региональной политики социально-экономического направления должна сводиться к реализации стандарта качества жизни, так называемого стандарта благополучия для всех граждан страны.

Провозглашаемая в документах система должна связать между собой приоритетные начала в развитии социального сектора экономики на уровне регионального взаимодействия, с учетом предлагаемых объектов инфраструктуры, а главное, определить перспективные варианты производственной специализации рассматриваемых регионов нашего государства.

Таким образом, рассмотрение вопроса о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и законодательного закрепления их прав, а также о последующем правовом регулировании позволило говорить об особом статусе указанных категорий народов, связанных с их территориальным расположением, традициями, укладом, климатическими условиями, особенностями языка. Рассмотренные вопросы дают возможность перейти к последующему анализу и системному рассмотрению концепции устойчивого развития указанных народов России.

1.2. Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

В ходе формирования проектов федерального бюджета на последующие годы в целях создания надежной системы бюджетных расходов, а также выявления проблем, обозначенных в процессе реализации государственных программ, и их последующей корректировки необходимо учесть результаты реализации и оценку эффективности Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, что напрямую связано с тем, что, как отмечается в литературе, концепции осуществления государственной политики в крупной комплексной сфере общественных отношений обладают наибольшим стратегическим значением, поскольку в этих комплексных документах раскрываются приоритеты государственной политики, описываются цели, задачи, средства их достижения, нередко определяется понятийный аппарат регулируемой сферы, используемый в правотворчестве⁵⁹.

Правительство РФ распоряжением от 4 февраля 2009 г. № 132-р утвердило Концепцию устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации⁶⁰ (далее — Концепция), где указало, что сложные природно-климатические условия, уязвимость традиционного образа жизни и малочисленность каждого из народов Севера обуславливают необходимость формирования особой государственной политики. Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 12 октября 2012 г. № 1906-р⁶¹ утвержден План мероприятий по реализации в 2012–2015 гг. вышеуказанного документа, хотя период реализации концептуальных положений в принятом документе рассчитан до 2025 года.

Как отмечается в Концепции, преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложилось как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российского государства. При этом среди народов, проживающих в России, особое место занимают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее — малочисленные народы Севера), права которых защищаются Конституцией РФ, а также законодательством РФ на основании общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров. Российское государство на протяжении столетий оказывало поддержку самобытному социально-экономическому и этнокультурному развитию малочисленных народов Севера. Необходимость формирования особой государственной политики в отношении устойчивого развития указанных народов, предусматривающей системные меры по сохранению самобытной культуры, традиционного образа жизни и исконной среды обитания этих народов, обусловлены разными факторами: например, сложными природно-климатическими условиями, уязвимостью традиционного образа жизни и малочисленностью каждого из народов.

Как пишет Л. В. Андриченко⁶², направления законодательного регулирования касаются определения статуса и коренных малочисленных народов России в целом, и отдельной, более узкой группы коренных малочисленных народов — коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Модель устойчивого развития территорий, где проживают коренные малочисленные народы (Л. В. Андриченко рассматривает проблему на примере народов арктического региона), предусматривает комплексный подход к решению проблем социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера, основными составляющими которого являются:

1. социальная (создание условий для саморазвития и самообеспечения коренных малочисленных народов Севера);
2. экономическая (устойчивая эксплуатация ресурсов, развитие инфраструктуры региона и обеспечение участия общин коренных малочисленных народов в реализации крупномасштабных проектов);
3. экологическая (защита окружающей среды, ограничение негативного воздейст

...