М. Б. Уаге

Правовое регулирование водопользования в Российской Федерации

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 626.81:34(075.8)

ББК 67.407я73

У12

Автор:

Уаге М. Б.

Рецензенты:

Бринчук М. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, профессор кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости Московского государственного университета геодезии и картографии;

Рубцова И. Ю., кандидат географических наук, доцент, заведующая кафедрой экологии и природопользования Института естественных наук Удмуртского государственного университета.

В учебном пособии представлены основные аспекты правового регулирования водопользования в Российской Федерации. Рассмотрены основания возникновения права водопользования, становление и пути совершенствования водного законодательства, органы управления в области использования и охраны водных объектов, их функции, особенности юридической ответственности за нарушение водного законодательства.

Законодательство приведено по состоянию на 3 октября 2022 г.

Пособие предназначено для бакалавров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция». Может быть полезно для практикующих юристов, экологов, а также преподавателей дисциплин «Экологическое право», «Водное право».

УДК 626.81:34(075.8)

ББК 67.407я73

© Уаге М. Б., 2022

© ООО «Проспект», 2022

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие, виды и способы водопользования

Законодатель определяет водопользование как использование водных объектов для удовлетворения потребностей того либо иного участника водных отношений. В ст. 5 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-­географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на поверхностные и подземные. К поверхностным относятся моря или их отдельные части (проливы, заливы), водотоки (реки, ручьи, каналы), водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища), болота, природные выходы подземных вод (родники, гейзеры), ледники, снежники. Эти объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.

Под подземными водными объектами следует понимать бассейны подземных вод и водоносные горизонты.

Автор полагает, что классификация водных объектов на «поверхностные» и «подземные» обусловлена, прежде всего, необходимостью определения границ водных объектов, разграничения правового регулирования их использования и охраны от возможного негативного воздействия. Как известно, большинство водных объектов существуют в тесной естественной взаимосвязи. Например, водохранилища располагаются на водотоках, реки впадают в моря или другие водные объекты. Следует учитывать и возможные изменения водных объектов под воздействием природных факторов. За небольшой промежуток времени река может обмелеть, то есть фактически превратиться в ручей из-за чрезмерного водозабора, в частности, из питающих водный объект подземных вод — из колодцев и скважин. Однако река будет считаться рекой, пока не будут внесены изменения в соответствующие документы1.

Действующее водное законодательство Российской Федерации, за редким исключением, не содержит специальных положений о водных объектах, таких как ручьи, водохранилища или иные водные объекты. При этом в различных целях активно осуществляется использование водоемов и ручьев. Другие водоемы практически не используются (болота, родники, гейзеры) или отсутствуют в подавляющем большинстве регионов России (моря, снежники, ледники)2.

Поскольку Водный кодекс РФ не дает определения отдельных водных объектов, то для целей правоприменительной практики следует обратиться к иным документам, а именно, к ГОСТам. Так, согласно ГОСТ 19179-73 «Гидрология суши. Термины и определения», утвержденному Постановлением Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР от 29 октября 1973 г. № 2394, водоток — водный объект, характеризующийся движением воды в направлении уклона в углублении земной поверхности. К водотокам относятся реки, ручьи и каналы. Водоем — водный объект в углублении суши, характеризующийся замедленным движением воды или полным его отсутствием. В водоемы как в собирательное понятие входят озера, водохранилища, обводненные карьеры и пруды. Иные водные объекты — это моря, болота, ледники, снежники, родники и гейзеры3.

ГОСТ 30813-2002 «Вода и водоподготовка. Термины и определения», утвержденный Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 12 ноября 2002 года № 409-ст, содержит понятия моря, ручья и родника4.

Под морем понимается крупный естественный водоем, являющийся частью океана, обособленный сушей или возвышениями подводного рельефа и отличающийся от океана физико-­географическими особенностями.

Ручей определяется как небольшой водоток, образованный снеговыми, дождевыми водами, также выходящими на поверхность подземными водами. Ручей представляет собой постоянный или временный водный поток, формирующийся за счет стока талых, дождевых и подземных вод, а также болот.

Под родником понимается естественный сосредоточенный выход подземной воды на поверхность земли. Родник нередко дает начало ручью, а ручей нередко впадает в другой водный объект. Возможно, эти факторы обусловили установление ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации в отношении ручьев режима федеральной собственности.

ГОСТ 19179-73 содержит понятия реки, озера, водохранилища, пруда и болота5. Река — это водоток значительных размеров, питающийся атмосферными осадками со своего водосбора и имеющий четко выраженное русло.

Под озером понимается естественный водоем с замедленным водообменом.

Водохранилища определяются как искусственные водоемы, образованные водоподпорными сооружениями на водотоках с целью хранения воды и регулирования стока. Гидрологи отмечают, что водохранилища создаются для суточного, недельного, сезонного, многолетнего, компенсирующего, повторного, периодичного регулирования.

Пруд определяется как мелководное водохранилище площадью не более 1 км².

Болото — природное образование, занимающее часть земной поверхности и представляющее собой отложения торфа, насыщенные водой и покрытые специфической растительностью.

ГОСТ 19185-73 «Гидротехника. Основные понятия», утвержденный Постановлением Госстандарта СССР от 31 октября 1973 года № 2410, содержит понятие канала и определяет его как «искусственный открытый водовод в земляной насыпи или выемке»6. Действующее законодательство Российской Федерации не содержит уточнений, к каким каналам — судоходным или мелиоративным он применяется. Следовательно, его действие распространяется на использование и охрану всех существующих видов каналов.

Гейзер — это водный объект вулканического происхождения, представляющий собой периодически выбрасываемые из земли фонтаны горячей воды и пара. В Российской Федерации гейзеры расположены на территории Сахалина и Камчатки.

Определение обводненного карьера в ГОСТ 19179-73 и Водном кодексе Российской Федерации отсутствует. В ранее действующем Водном кодексе Российской Федерации обводненные карьеры также не упоминались.

Определение обводненного карьера должно исходить из определения карьера. В связи с этим обводненный карьер можно определить как специально выкопанное углубление на поверхности земли, но не на водном объекте, для добычи открытым способом полезного ископаемого, впоследствии заполнившееся (заполненное) водой7.

Автор полагает, что из-за такого существенного пробела действующего Водного кодекса Российской Федерации, как отсутствие законодательного закрепления понятий отдельных видов водных объектов возникает множество споров на практике.

Следует отметить, что ранее действовавший Водный кодекс Российской Федерации содержал термины, редко встречающихся и мало используемых водных объектов. Так, ст. 13 указанного нормативно-­правового акта содержала определения ледников и снежников8. Правовая регламентация указанных видов водных объектов обусловлена их природными особенностями, поскольку они являются источниками чистой воды, и направлена на перспективу использования их водных ресурсов для питьевого водоснабжения.

Под ледником понималось движущееся естественное скопление льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежник определялся как неподвижное естественное скопление снега и льда, сохраняющееся на земной поверхности в течение теплых времен года или их частей. Поскольку айсберг находится не на земной поверхности, то приведенные выше определения не позволяют отнести данное природное явление к одному из видов водных объектов.

Снежник — своеобразный водный объект, представляющий собой переходную стадию между ледником и сезонным покровом снега и (или) льда и возникающий преимущественно в защищенных от ветра и солнца местах. Снежники образуются за счет замедленности таяния сезонного покрова льда и снега. В результате воздействия на покров ветра и лавин возникают так называемые навеянные и лавинные снежники. С экологической точки зрения ледник и снежник являются достаточно близкими по характеристике водными объектами и, более того, эволюционно связаны между собой, поскольку возникающий у основания горного склона или близ берегового уступа снежник может впоследствии превратиться в ледник, а при деградации ледников снежники в свою очередь представляют собой их остаток.

С другой стороны, снежник отличается от ледника меньшими размерами, отсутствием явных признаков движения и разделения на зоны убыли и прироста9.

Как было отмечено выше, в большинстве регионов Российской Федерации ледники и снежники отсутствуют. На территории Российской Федерации ледники расположены лишь в горах Алтая, Кавказа, Камчатки, Урала. Снежники находятся преимущественно в северной части нашей страны.

От четкого определения вида водных объектов зависят их правильное и рациональное использование, установление в отношении них того или иного вида собственности, определение бюджета, из средств которого должны финансироваться мероприятия по осуществлению охраны и предотвращению вредного воздействия на водные объекты.

В соответствии с действующим водным законодательством водопользование осуществляется с предоставлением или без предоставления водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-­бытового водоснабжения, сброса сточных вод, производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины (лесоматериалов) и иных предусмотренных ВК РФ целей.

Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование водопользование подразделяется на совместное и обособленное.

Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц; на водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления аквакультуры (рыбоводства).

По способу использования водных объектов водопользование подразделяется на:

— водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;

— водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;

— водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов10.

Легальное определение понятия совместного водопользования в действующем законодательстве отсутствует. Как правило, водопользование предполагается совместным и может осуществляться любыми лицами для различных целей, при условии, что эти цели на одном водном объекте являются совместимыми. Обособленное водопользование осуществляется для государственных или муниципальных нужд и для товарного рыбоводства. Основной характеристикой обособленного водопользования является исключение возможности использования водного объекта или его части другими хозяйствующими и иными субъектами, а также для осуществления аквакультуры (рыбоводства). То есть правообладатель обособленного водопользования вправе запрещать всем иным лицам доступ к водному объекту (его части), на котором осуществляется обособленное водопользование, и ­какое-либо пользование таким водным объектом.

С точки зрения специфики водопотребления и охраны водных объектов критерий для определения указанной выше классификации выбран не совсем верно. Водопользование с забором воды из водных объектов может сопровождаться возвратом воды условно чистого качества, а может возвращаться в виде недостаточно очищенных сточных вод при установлении предприятию временно согласованного сброса. Водопользование без забора водных ресурсов происходит при использовании водного объекта для рекреационных целей, для строительства и эксплуатации подводных трубопроводов, при строительстве запруд, то есть способ использования водного объекта и наличие техногенного воздействия на него законодателем не определен, что дает возможность неправильного применения норм Водного кодекса11.

Поверхностные водные объекты могут находиться в государственной и муниципальной собственности и относятся к объектам общего пользования, то есть являются общедоступными водными объектами. В определении понятия «водные объекты общего пользования» используется понятие, которое как вид водопользования было предусмотрено ранее действующим Водным кодексом, а из нового Водного кодекса Российской Федерации исключено12. Также действующий водный закон не содержит определения термина «совместное пользование». Между понятиями «водной объект общего пользования» и «совместное пользование» отсутствует связь, тем более что вышеуказанные нормы размещены в разных разделах Водного кодекса Российской Федерации13.

1.2. Решение о предоставлении водного объекта в пользование как основание возникновения права водопользования

Часть 3 ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации содержит перечень случаев, когда водный объект или его часть предоставляются на основании административно-­правового акта. Следовательно, решение о предоставлении водного объекта или его части в пользование служит одним из оснований возникновения права водопользования. Данное право является производным от права собственности на водные объекты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Само решение о предоставлении в пользование водного объекта или его части, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, собственности муниципального образования, принимается представителем собственника водного объекта14.

Также ч. 3 ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень случаев предоставления водных объектов в пользование на основании решений. В качестве примера можно рассмотреть порядок предоставления водного объекта или его части для сброса сточных и (или) дренажных вод, который установлен ст. 23 Кодекса. Этот порядок сводится к следующему.

Для получения права водопользования будущий водопользователь должен обратиться с заявлением в компетентный орган, уполномоченный выносить решение о предоставлении водного объекта (его части) в пользование. Согласно ч. 1 ст. 23 Водного кодекса Российской Федерации, физическое или юридическое лицо, заинтересованное в получении водного объекта или его части для сброса сточных или дренажных вод, в заявлении обосновывает необходимый для указанной цели срок водопользования.

Помимо срока водопользования, заинтересованное лицо в заявлении должно указать иные сведения, упомянутые в Постановлении Правительства Российской Федерации от 19 января 2022 г. № 18 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование»15.

В частности, в заявлении о предоставлении водного объекта в пользование должны содержаться сведения о заявителе, о водном объекте, обоснование вида и цели водопользования.

Место предполагаемого сброса сточных и (или) дренажных вод обозначается заявителем в графических материалах, прилагаемых к заявлению.

В течение тридцати календарных дней со дня получения заявления о предоставлении водного объекта или его части в пользование исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении такого водного объекта или его части в пользование либо отказывает в предоставлении водного объекта или его части в пользование.

В случае удовлетворения заявления компетентный орган власти выносит решение о предоставлении водного объекта или его части в пользование, в ином случае — направляет заявителю мотивированный отказ.

Как справедливо отмечает ряд авторов, прежде чем вынести решение о предоставлении водного объекта или его части в пользование для сброса сточных вод, необходимо изучить природные особенности водного объекта16, возможности его использования по назначению, учесть (в необходимых случаях) рекомендации бассейновых советов о рациональном использовании и охране водного объекта, изучить другие обстоятельства, имеющие практическое значение для будущего водопользования на данном водном объекте. Поэтому в решении указываются сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование17.

К решению прилагается обоснование целей и задач использования конкретного водного объекта с учетом особенностей его месторасположения. Прилагаются также схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте. В качестве дополнения к названным материалам прилагается еще и пояснительная записка. Данные материалы проверяются надзорными органами, наблюдающими за состоянием водного объекта. Если водный объект или его часть предоставляется в пользование в целях сброса сточных и (или) дренажных вод, то в решении должны быть указаны место и объем допустимых сбросов вод, а также требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных и (или) дренажных вод.

Необходимо отметить, что использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод имеет ряд ограничений. В частности, ч. 3 ст. 44 Водного кодекса Российской Федерации предус­матривает, что запрещается сброс сточных и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах:

— зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-­бытового водоснабжения;

— первой, второй зон округов санитарной (горно-­санитарной) охраны лечебно-­оздоровительных местностей и курортов;

— рыбохозяйственной заповедной зоны озера Байкал, рыбохозяйственных заповедных зон.

Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 22 июня 2000 г. были утверждены и введены в действие Санитарные правила и нормы «СанПиН 2.1.5.980-00. 2.1.5. Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод» (далее — СанПиН)18.

Представляется необходимым в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, предусмотренного Конституцией Российской Федерации, дополнить ч. 3 ст. 44 Водного кодекса Российской Федерации обязательным требованием о запрете сброса сточных и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в черте населенного пункта. Таким образом будет соблюдено требование законодательства о том, что сброс сточных вод и (или) дренажных вод может быть ограничен, приостановлен или запрещен по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными законами19.

Предоставление не в полном объеме документов является основанием для отказа в рассмотрении вопроса, но требовать предоставления не установленных вышеуказанным Постановлением документов запрещено. Это законодательное требование подтверждается и материалами судебной практики20.

Как предусмотрено в ч. 3 ст. 23 Водного кодекса Российской Федерации, отказ в предоставлении водного объекта или его части должен быть мотивирован. Поэтому в отказе должны быть указаны конкретные основания для отказа в предоставлении данного водного объекта или его части в пользование.

Отказ административных органов о предоставлении водных объек­тов в пользование может быть обжалован в судебном порядке на основании положений ст. 23 Водного кодекса Российской Федерации и положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ21.

Решение о предоставлении водного объекта (или его части) в пользование для сброса сточных вод принимается уполномоченным органом и выносится по специальной типовой форме, утвержденной Минприроды Российской Федерации22. Любое принятое решение подлежит государственной регистрации в государственном водном реестре, как предусмотрено в ч. 5 ст. 23 Водного кодекса Российской Федерации. Только после его регистрации данное решение вступает в юридическую силу. Очевидно, что отказ в регистрации решения также может быть обжалован в судебном порядке.

Прекращение действия решения осуществляется в случае истечения срока его действия, по инициативе одной из сторон, по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, а также принудительно по решению сторон. При этом право пользования водным объектом или его частью прекращается с момента внесения соответствующей записи в государственный водный реестр23.

Подводя итог, необходимо отметить следующее. Решение о предоставлении водного объекта в пользование можно охарактеризовать как документ установленной формы и образца, представляющий собой односторонний властный акт органа государственной власти либо местного самоуправления и наделяющий конкретное физическое или юридическое лицо статусом водопользователя. Однако ряд вопросов в механизме предоставления решений остается неурегулированным. В частности, нет утвержденной формы предоставления информации о намечаемых водохозяйственных мероприятиях и мероприятиях по охране водного объекта. Нерешенным является вопрос, что делать водопользователю в случае изменения условий водопользования: переоформлять действующее решение или получать новое. Долгое время оставался неурегулированным вопрос о сроках водопользования на основании решения. Было указано лишь на то, что потенциальный водопользователь самостоятельно должен обосновать необходимые ему сроки предоставления водного объекта в пользования. С 2013 года законодатель установил предельный срок водопользования на основании решения — такой же, как и на основании договора, а именно, двадцать лет. На основании изложенного представляется необходимым внести соответствующие дополнения в действующее водное законодательство, что позволит исключить возможные споры и противоречия относительно предоставления водных объектов в пользование на основании решения.

1.3. Договоры как основания возникновения права водопользования

Договор представляет собой наиболее распространенный вид юридических фактов. На базе изученной практики правового регулирования водных отношений нами выявлены и проанализированы следующие виды договоров:

— договор водопользования;

— договор водоснабжения;

— договор водоотведения;

— договор транспортировки воды;

— договор транспортировки сточных вод.

В основе классификации договоров лежат также способы водопользования, указанные в ч. 3 ст. 38 Водного кодекса Российской Федерации: водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты; водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты; водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

Приведенные ниже характеристики договоров в области водного хозяйства базируются на концепции профессора В. Н. Яковлева о том, что договоры, регулируемые нормами экологического и природоресурсных отраслей права, должны составлять самостоятельную систему договоров и не должны относиться к гражданско-­правовым договорам. Согласимся с позицией М. М. Бринчука, согласно которой публичные отношения по поводу объекта публичной собственности, оформленны

...