М. Ю. Шамрин

Институт детского омбудсмена в России, Шотландии и Ямайке

Сравнительно-правовой анализ

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста РФ Д. К. Нечевина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.63

ББК 67.404.4

Ш19

Автор:

Шамрин М. Ю., кандидат юридических наук.

Рецензенты:

Агапов А. Б., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Дугенец А. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный редактор федерального научно-практического журнала «Административное право и процесс».

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Д. К. Нечевина.

В монографии на основе большого фактического материала анализируются как основные (права, обязанности, ответственность), так и дополнительные (цели, задачи, принципы функционирования, порядок назначения на должность и др.) элементы административно-правового статуса детского омбудсмена в России, Шотландии и Ямайке.

Детский омбудсмен, являясь субъектом государственного управления, обеспечивает координацию государственной управленческой деятельности в сфере защиты прав, свобод и законных интересов ребенка и представляет собой элемент механизма исполнения функций Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации).

Законодательство приведено по состоянию на 28 февраля 2019 г.

Издание предназначено для практических и научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о сущности института детского омбудсмена в России, Шотландии и Ямайке.

УДК 347.63

ББК 67.404.4

© Шамрин М. Ю., 2019

© ООО «Проспект», 2019

ВСТУПЛЕНИЕ

Страна детства (все дети, которые в совокупности населяют планету Земля) – яркое, многоцветное, мозаичное полотно на карте человечества. Ее населяют 2,2 миллиарда детей разных национальностей, разного цвета кожи, вероисповедания и др. Жизнь детей многообразна, многолика, многооттеночна, многокрасочна, многотрудна, но не всегда многорадостна. С принятием 20 ноября 1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН Конвенции о правах ребенка обозначились проблемы детства всего мира чрезвычайно рельефно и остро, а сама Конвенция стала подлинной Конституцией мировой системы защиты прав каждого ребенка.

В сборнике «Конституция детства», выпущенном в 2014 году и посвященном 25-летию принятия Конвенции о правах ребенка, в статье «Позиция российского детского фонда» говорится, что: «Российский детский фонд последовательно выступает за Международную конвенцию о правах в ее разумном прочтении, когда вполне очевиден приоритет детства – с одной стороны, как и вполне очевидна ответственность взрослых за положение детей. У этой ладьи – два весла. Разумно ими пользоваться, отвергая лживые передержки, разрушающие семью, общество, государство – и есть умение править ими и плыть верным путем»1.

У Конвенции есть и второй день рождения – 26 января 1990 г., именно в этот день началось ее подписание, а затем и ратификация. 20 государств ратифицировали Конвенцию, после чего 2 сентября 1990 г. она вступила в силу.

В 1993 году на Венской конференции по правам человека было принято решение добиться того, чтобы к 1995 году Конвенция стала универсальной для всех государств.

К 2016 году около 200 стран либо подписали Конвенцию, либо ратифицировали ее или присоединились к ней. В ее текст в 2000, 2002, 2014 годах последовательно внесены три добавления, три факультативных протокола. Конвенция – конституция детства – живет, обогащается жизнью.

На устах у мировой общественности появились новые выражения: «Конвенция – Великая хартия вольностей», «Конвенция – своеобразная «навигационная карта» в мире решения детских проблем и основа для создания программ и путей их разрешения». Это уже глобальный подход для осуществления прав детей. У детства, таким образом (кроме 1 июня – Международного дня защиты детей), есть и еще один важнейший праздник – 20 ноября, отмечаемый во всем мире как День прав ребенка.

Реализацию системы защиты детей можно представить как игру в пазлы. Известно, что дети любят играть в пазлы. Так вот и жизнь детей рассыпается на цветные пазлы, соединив которые, можно увидеть далеко неоднозначную картину существования детей на планете Земля. Дети Земли являются младшими членами семей, населяющих то или иное общество, то или иное государство, а вместе – Детский мир, и находятся под защитой в первую очередь своих родителей и других взрослых граждан (воспитателей, учителей и др.), но не только их.

По мнению автора, представляется важным вспомнить об усилиях человечества, связанных с эволюцией института защиты детства, и совершенствованию деятельности его рыцарей – детских омбудсменов, комиссаров, уполномоченных по правам ребенка, главнейших субъектов, стоящих на страже прав и свобод детей, каждого ребенка и, несомненно, являющихся главными элементами мировой системы защиты детей.

Таким образом, у автора возникла идея подготовить серию материалов «Детские омбудсмены мира». Начало этому было положено в его диссертации на тему: «Административно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка». Очень привлекательной для первого опыта показались Шотландия и Ямайка, в которых институт омбудсмена возник в 2003 и 2006 годах соответственно.

В новой работе автор останется верен найденной и сформулированной им в прошлой монографии истории вопроса о защите детей в России, однако подаст ее в новом ракурсе.

О Ямайке написаны интересные статьи и книги и в них о стране говорится скорее как об одном из экзотических островов мира, о стране с ее интересными природными условиями, с на редкость своеобразной и интересной историей и традициями.

О деятельности защитника детства на Ямайке работ пока не создано, и настоящая монография является первой попыткой юридической науки об этом рассказать. Известно, что Ямайка развивалась под эгидой английской королевы Елизаветы и, соответственно, приобретала прогрессивный британский опыт, в том числе в сфере защиты детства и реализации статуса детского защитника – омбудсмена.

С целью повышения эффективности деятельности Российского Уполномоченного по правам ребенка автор воодушевлен задачей рассмотреть сущность административно-правового статуса детского омбудсмена на примере стран, где более всего развит данный институт защиты детства. Это страны:

• во-первых, Северной Европы (Норвегия, Швеция, Финляндия);

• во-вторых, входящие в состав Великобритании (Шотландия, Северная Ирландия, Уэльс, Англия);

• в-третьих, Карибского бассейна (Ямайка).

В настоящей монографии будет подвергнут масштабному исследованию институт детского омбудсмена в России, Шотландии и в Ямайке. Исследование статуса шотландского комиссара по делам детей и молодежи доказали эффективность и результативность его практики, которая должна найти свое применение и в России. В первую очередь это касается функции проведения расследований нарушений прав ребенка. Эту функцию давно взяли на себя защитники детей, входящие в европейскую сеть детских омбудсменов. И это должно стимулировать Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка (Федерального Уполномоченного по правам ребенка).

ВВЕДЕНИЕ

Мы всегда должны думать не о своих личных
делах и удобствах, а о пользе ближним, которую
можем принести.

Государыня Императрица А. Ф. Романова2

Amat victoria curam3

Актуальность темы исследования обусловлена в настоящее время проблемами осуществления российским Уполномоченным по правам ребенка административных полномочий в процессе реализации его административно-правового статуса в сфере государственного управления защитой прав, свобод и законных интересов ребенка.

Сегодня более чем в 70 государствах функционируют независимые защитники прав, свобод и законных интересов детей, получившие свое развитие в ряде европейских стран с 1981 года, причем именуются они (независимые защитники) по-разному, например, омбудсменами (в Северной Европе) и комиссарами (в Великобритании). Глобальные изменения во всех сферах государственной и общественной жизни начала XXI века привели к обретению должности омбудсмена по правам ребенка в России – Уполномоченного по правам ребенка4. Термин «омбудсмен», исторически известный с 1809 года5, является общепринятым, поэтому будет правильным применять его к Российскому Уполномоченному по правам ребенка.

Появлению детских омбудсменов в Европе, в том числе и Российского Уполномоченного по правам ребенка, способствовало принятие Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в пятидесятых годах прошлого века Декларации прав ребенка, которая регулирует положение ребенка в современном мире. Декларация состоит из десяти принципов, обеспечивающих права детей. Основные из них говорят о том, что ребенку, независимо от цвета кожи, языка, пола, веры, законом и иными средствами должна быть обеспечена социальная защита и представлены условия и возможности, которые позволили бы ему развиваться физически, умственно, нравственно, духовно и в социальном отношении здоровым и нормальным путем и в условиях свободы и достоинства6.

Позже Организацией Объединенных Наций была одобрена Конвенция о правах ребенка (резолюция A 44/7), ратификационная грамота подписана и принята нашим государством и вступила в действие. Конвенция – не просто декларация, а международный договор, признавая который страна должна соблюдать и выполнять основные его требования, в том числе путем внесения дополнений и изменений в свое законодательство с целью защиты детей от всякого рода посягательств7.

Следует отметить, что в российской правовой системе права ребенка как гражданина страны определенные их гарантии содержатся, в первую очередь в Декларации прав и свобод человека и гражданина России8, Конституции Российской Федерации9, Семейном кодексе10, в законодательстве об охране здоровья11, об образовании12, о труде13, в ряде других законодательных актов, в том числе и в тех, которые сейчас перерабатываются. Издан ряд Указов Президента России по вопросам охраны семьи, материнства и детства14. Однако в Российской Федерации сегодня отсутствуют единая система защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, сводное законодательство, своеобразный кодекс законов о правах и обязанностях детей, о механизме защиты этих прав.

Несмотря на то что в настоящее время учреждены должности Федерального Уполномоченного по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в восьмидесяти пяти субъектах РФ, единый механизм их функционирования до сих пор не создан. Федеральный Уполномоченный по правам ребенка не может осуществлять иерархический контроль15 за реализацией административно-правового статуса уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ. В связи с этим положение ребенка в России продолжает оставаться тревожным. Таким образом, тема реализации административно-правового статуса Федерального Уполномоченного по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ в рамках единой системы приобретает особую актуальность.

Необходимо также признать, что и административное законодательство, и юридическая наука оказались не вполне готовы к решению этой проблемы. В связи с этим остро встали вопросы теоретического обоснования и правового регулирования административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка как важного института защиты прав, свобод и законных интересов детей.

Важнейшее значение для правового урегулирования названной проблемы имело бы принятие разработанного автором проекта Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», который установил бы на законодательном уровне его статус и регламент функционирования всей системы.

Подписанный Президентом 27 декабря 2018 г. Федеральный закон № 501 «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»16 не вносит коренных изменений в реализацию статуса Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах. Можно констатировать, что частичные улучшение присутствуют, но все-таки с целью обеспечения эффективной деятельности омбудсмена необходимо воспользоваться рекомендациями автора, предложенными в его законопроекте17, поскольку авторский законопроект соответствует Парижским принципам, являющимися основополагающими в работе защитников детства.

Дальнейшая практика и проведенное исследование функционирования Уполномоченного по правам ребенка подтвердили обоснованность данного правового института. Анализ динамики подтверждают, в частности, статистические данные. Так, в 2013 году в отношении несовершеннолетних было совершено более 84 тыс. преступлений, от которых пострадало более 89 тыс. детей. Число погибших детей по сравнению с 2012 годом увеличилось на 1,6% и составило 2 174 чел., а за последние пять лет оно возросло на 34,8%18.

Что касается 2014 года, то по сравнению с 2013 (годом) ситуация, связанная с преступностью в отношении детей, в лучшую сторону не изменилась: в отношении несовершеннолетних было совершено уже 86 тысяч преступлений, в результате чего 2 553 ребенка погибли19. Представляется важным заметить, что в 2017 году несовершеннолетними было совершено более 36 тысяч преступлений, что вызывает опасение за будущее детства в России20.

Кроме того, ежегодно продолжает выявляться около 70 тысяч21 детей, оставшихся без попечения родителей: в 2012 году – 74,7 тыс. детей22, в 2013 – 68,8 тыс. детей23; в 2014 – 61,6 тыс. детей24. В 2015 году на учете в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, состояли 70 836; в 2016 – 58 972; в 2017 – 50 21025. Подробнее со статистическими показателями можно ознакомиться в Приложении № 7.

В настоящее время комплексных исследований административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка (административные права, обязанности, ответственность, гарантии функционирования в области защиты прав, свобод и законных интересов ребенка) в российской юридической науке в условиях административно-правовой реформы проводится недостаточно, что актуализирует настоящее исследование. Кроме того, значительное число работ посвящено конституционно-правовому статусу, причем, лишь Уполномоченного по правам человека (В. И. Засыпалова26, Д. Е. Феоктистов27, А. Г. Майоров28, В. В. Эмих29).

В структуре статуса Уполномоченного по правам ребенка сочетаются как конституционно-правовые, так и административно-правовые основы. Уполномоченный по правам ребенка имеет полномочия административно-правового характера и, в отличие от Уполномоченного по правам человека, непосредственно Конституцией Российской Федерации не предусмотрен. Соответственно конституционные основы статуса Уполномоченного по правам ребенка скромны и выражены менее ярко и обстоятельно (ст. 7, 35, 72 Конституции РФ), а административно-правовые аспекты статуса, в свою очередь, выражены более определенно ввиду самого уровня его (статуса) правового регулирования.

Конституционно-правовой статус – это основа административно-правового (статуса). Он (конституционно-правовой статус) устанавливает принципиальные основы функционирования Уполномоченного по правам ребенка, определяет его цель, место в механизме гарантий прав человека (ребенка) с учетом главного и изначального предназначения конституционализма – защиты человека от произвола государства, а также связь детского омбудсмена (Уполномоченного по правам ребенка) с парламентом, то есть по сути его положение как элемента механизма парламентского контроля (за соблюдением конституционных прав детства).

Административно-правовой статус – есть средство достижения целей реализации конституционно-правового статуса, так как:

• во-первых, Уполномоченный по правам ребенка, будучи тесно взаимосвязан с исполнительной ветвью власти, посредством реализации административно-правового статуса помогает обеспечить защиту детства от произвола чиновников;

• во-вторых, качественная организация института Уполномоченного по правам ребенка, наличие у омбудсмена собственного аппарата управления ведет к эффективной защите прав, свобод и законных интересов ребенка.

Ученые в области административного права, например А. Б. Зеленцов30, Н. Ю. Хаманева31, Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров32, рассматривают Уполномоченного по правам ребенка как административно-правовой институт, поскольку осуществляемые им процедуры контроля происходят в административном порядке. В этой связи в настоящей монографии подробно анализируются административные полномочия Уполномоченного по правам ребенка (проведение проверок; рассмотрение и разрешение жалоб; взаимодействие с исполнительными и муниципальными органами власти; участие в прямой телефонной линии «Ребенок – Уполномоченный по правам ребенка»), вопросы создания в Российской Федерации единой системы уполномоченных по правам ребенка; изучение зарубежного опыта регулирования административно-правового статуса омбудсменов (комиссаров), необходимость осуществления общих и частных расследований нарушений прав детей.

Сегодня именно Федеральный Уполномоченный по правам ребенка утвержден Межведомственной комиссией Российской Федерации по делам Совета Европы национальным координатором от России по защите прав ребенка и ликвидации всех форм насилия в отношении детей в рамках программы «Строительство Европы для детей и вместе с детьми»33.

Перечисленные обстоятельства вызывают объективную необходимость более четкой научной и правовой регламентации административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка.

В связи с изложенным продолжение изучения административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка представляется обоснованным и актуальным, что и привело к написанию настоящей монографии. В этой связи опыт шотландского и ямайского омбудсменов, изложенный в данной работе, окажется крайне полезен для российского (омбудсмена), поскольку в этих государствах защитники детей получили полномочия, способствующие реализации Конвенции ООН о правах ребенка, чего пока в полной мере не удалось достичь в России.

Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПРОИСХОЖДЕНИЕ, ПУТИ РАЗВИТИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ ИНСТИТУТА ДЕТСКОГО ОМБУДСМЕНА

§ 1.1. Место и роль Уполномоченного по правам ребенка в системе государственных органов России: историко-правовой аспект

Исследование места и роли Уполномоченного по правам ребенка в системе государственных органов заставляет более всего обратиться к современной ситуации положения Детства в России и задачам Уполномоченного по правам ребенка, сконцентрированным в его административно-правовом статусе. Но раскрытие статуса Уполномоченного по правам ребенка невозможно без обращения к истории вопроса защиты прав ребенка в мире вообще и в России, в частности.

Позволим себе пофилософствовать, но не беспредметно, а в привязке к обозначенной теме в ее историческом развитии.

Что есть история человечества кроме истории развития исторических формаций, эволюции самых разных цивилизаций, истории (государственных) этносов и культур, истории войн, демократий, разработки прогрессивных и непрогрессивных законов, создания цивилизованных и нецивилизованных форм общественной морали?!.. И многого другого, что стоит за многоточием.

История человечества – это еще и непрекращающаяся, постоянно изменяющаяся история взаимоотношений взрослых и детей, родителей и детей, смены поколений, государства и детей, протекающих на фоне проблем каждого частного человеческого дня, месяца, года, века. По большому счету без этого, в сущности, и нет истории. Таким образом и высвечивается символическая и одновременно реальная, очень конкретная фигура, названная и обозначенная простым и понятным всем нам словом: «ребенок». Он продолжает, как и во все времена, оставаться не только центральной фигурой в семейном воспитании, но для государства (любого) судьбой подрастающих поколений, а, следовательно, его главнейшей заботой. С него (ребенка) начинается история проблемы, главным смыслом которой становится короткое, но такое емкое слово «защита». Защита прав ребенка, за которой и возникает медленное, эволюционное зарождение и развитие института защиты прав детей.

Эволюции в мире приводили к постоянному развитию социально-семейных отношений. На разных этапах самые передовые демократии сталкивались и продолжают сталкиваться с различными проблемами подростковой преступности и массовой беспризорности, с высокой смертностью детей (из-за плохого и недостаточного медицинского обслуживания), укоренившихся в обществе опасных социальных пороков, низкого уровня жизни семей…

Время показало, что данные проблемы в мире настолько сложны, что решение их не под силу отдельным, пусть даже и высокоразвитым, странам и государствам, и требует объединения усилий всего человечества. Эти факторы и привели к созданию известного института международно-правовой защиты прав ребенка34.

Права ребенка – главная цель и важнейший инструмент любого цивилизованного правового государства, стремящегося обеспечить свободу, благосостояние, достоинство, безопасность детей, избавить их от пагубных последствий дестабилизации общества.

Уполномоченный по правам ребенка занимает особое место в системе защиты конституционных прав и свобод ребенка, представляющей собой совокупность юридических механизмов, средств, способов, направленных на обеспечение наиболее полной реализации ребенком правовых возможностей, закрепленных в российской Конституции, пресечение их нарушений, восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также предупреждение нарушений конвенционных прав, свобод и законных интересов.

Документов (законов, постановлений, указов, посланий) более чем достаточно, ребенок же нуждается в практических шагах государства и неправительственных организаций по их внедрению в жизнь, в практику Детства, в наиболее успешную интеграцию в общество, в соблюдение гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В защите прав детей участвуют органы опеки и попечительства, прокуратура, полиция, Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и другие государственные и общественные организации, Центры социальной помощи семье и детям, Центры экстренной психологической помощи по телефону, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, а также центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Число общественных организаций растет с каждым годом. В основе деятельности их лежат нормы международного права, и первая среди них – Конвенция ООН о правах ребенка35.

Роль Уполномоченного по правам ребенка в системе защиты прав и свобод обуславливается единственной целью учреждения данного института – обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод ребенка, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Для иных государственно-правовых институтов, также входящих в систему защиты основных прав и свобод, этот вид деятельности является лишь одним из направлений их функционирования. Кроме того, традиционно институт Уполномоченного (омбудсмена) принято рассматривать как своего рода посредника, «медиатора» между гражданским обществом и государственными органами, чем значительно повышается его роль в системе государственного управления.

Между становлением института Уполномоченного по правам ребенка в России и его созданием – дистанция огромного размера, поглотившая усилия, в том числе, и государств мира, и самой России по выработке комплексных согласованных мероприятий по защите прав ребенка, его воспитанию, разработке новых законов, совершенствованию норм общественной морали и др.

Возникает некая историческая ретроспектива, в которой можно проследить усилия государства в деле зарождения института защиты прав детей.

Россия отметила 1150-летие российской государственности. Это богатейший исторический путь, величайшие исторические события и культурные завоевания, огромный практический самобытный, национальный потенциал, обретенный ею, в том числе, и в решении проблем детства. Она шла, развиваясь и нащупывая свою дорогу, свой путь к тому, что сегодня называется институтом Уполномоченного по правам ребенка, роль которого бесконечно возрастает.

Детские «риски» (рис. 1) – это нерешение проблем в Российском обществе к концу XX – началу XXI века. А ведь Россия пыталась их решать в своей истории, в том числе еще в дореволюционный период, думая о системе административно-правового регулирования защиты прав ребенка. Жестокое обращение с детьми в России в наши дни – это, как кажется автору, обескураживающий прецедент.

Рис. 1. Угрозы и опасности современного мира

Чтобы оценить социальное значение «детского вопроса», необходимо не только вскрыть условия, создающие ныне нетерпимое положение, в котором находится, порой, подрастающее поколение (в особенности беспризорные и брошенные родителями дети), но следует обратиться и к историко-правовым истокам данной проблемы, чтобы заимствовать из прошлого все то хорошее, что существовало в нашем Отечестве в отношении правовой и социальной защиты малолетнего ребенка в семье и обществе 36.

Поддержку бесприютным и беспризорным детям оказали законодательные мероприятия, особенно во второй половине XIX века, а также различные филантропические общества и учреждения. Справедливым будет вспомнить имена известных историков права, привнесших свои мысли в попытки решения вопросов детства, таких как М.Ф. Владимирский-Буданов37, К.А. Неволин38,

А.И. Загоровский39, И.Г. Оршанский40, К.П. Победоносцев41, Н. Воскобойников42, Е. Максимов43.

Первые попытки законодательной регламентации в области имущественной защиты прав и интересов детей связаны с усилиями Церкви по законодательной опеке, отмечены в Пространной редакции «Русской правды» (систематический свод Правды Ярослава, его сыновей, внуков и Устав князя Владимира Мономаха)44, в «Домострое»45 (XVI век). Лишь к 1551 году регулирование отношений родителей и детей (по Стоглаву) выходит на государственно-правовой уровень. Правила отношения к детям читаются в Соборном уложении 1649 года, где говорится о телесных наказаниях детей, смертной казни за убийства родителей и лишь тюремном заключении родителям на один год и церковном покаянии за убийство ребенка (а смертию отца и матери за сына и за дочь не казнити46).

Сочинения Константина Неволина, вошедшие в Том первый «Истории российских гражданских законов», изданных в Санкт-Петербурге в 1851 году, составили Введение и книгу первую «О союзах семейственных». Среди рассмотренных К. Неволиным вопросов особо следует выделить важнейшие для системы государственного управления защитой детства, а именно:

• о союзе родителей и законных детей;

• об установлении союза между родителями и законными детьми (законодательство до Петра Великого, со времени Петра Великого – с указами императрицы Екатерины II по конкретным мерам защиты малолетних детей, а также нормативными правовыми актами Александра I);

• о правах и обязанностях, в том числе, личных, возникающих из союза между родителями и законными детьми, во-первых, от принятия христианства, во-вторых, со времен Петра Великого;

• о сущности власти родительской;

• о средствах власти родительской;

• об ограничениях власти родительской;

• о правах и обязанностях по имуществам (законодательство до Петра Великого, со времени Екатерины II);

• о правилах, регулирующих деятельность по опеке и попечительству над несовершеннолетними и изложенных как в Учреждении о губерниях 1775 года, так и после него;

• о местах, заведывающих делами опеки, и подчиненности этих мест;

• о правах опекуна в отношении малолетнего и его (малолетнего) имущества47.

Особенно актуальными, как и в настоящее время, являлись исследования, посвященные сущности власти родительской. Вот как определено понятие этой власти: родители суть властелины над своими детьми; природная любовь к детям предписывает им долг дать детям пропитание, одежду и воспитание доброе и честное по состоянию48.

В 1826 году родителям вменено в обязанность обращать свое внимание на нравственное образование своих детей и стараться домашним воспитанием приготовить нравы их и содействовать видам правительства. Представляется важным, что еще в 1831 году было постановлено, что дети от 10 до 18 лет должны быть воспитываемы внутри России49!!! С какой укоризной звучит эта мысль для нас, живущих в XXI веке и «раздающих» своих детей направо и налево.

А что же дети? Дети долг имеют оказывать родителям чистосердечное почтение, послушание, покорность и любовь, и служить им самым делом, словами же и речами отзываться об них с величайшим почтением, сносить родительские исправления и увещания терпеливо, без ропота, и да продолжится почтение и по кончине родителей50.

Статусами детей и их родителей интересовался Заслуженный Ординарный профессор императорского Новороссийского Университета, доктор гражданского права А.И. Загоровский. В 1909 году в Одессе он создает и публикует «Курс семейного права», в котором рассматривается «действующее законодательство» «о личных отношениях между родителями и детьми», «о родительской власти», «о роде содержания», имущественные отношения, а также делается попытка анализа Общенемецкого и Итальянского кодексов и отвержение их как неудобных.

Наш закон обязывает детей не имущим средств родителям доставлять пропитание и содержание по самую смерть. Обязанность детей содержать родителей, находящихся в бедности и дряхлости, есть одно из древнейших постановлений нашего права51, – о чем гласят и «Русская правда», и Псковская Судная Грамота, и Уложение Алексея Михайловича.

Так, по Русской Правде материнское наследство достается тому из сыновей, у которого мать жила и который ее кормил. В Псковской Судной Грамоте установлено, что если сын не прокормит отца или матери до смерти их, а потом захочет выделиться из общего хозяйства («дома»), то он лишается права на свою наследственную долю (ст. 53); а по Уложению Алексея Михайловича – «который сынъ или дочь отца и мать при старости не учнетъ кормить… и в томъ на нихъ отецъ или мать учнутъ Государю бити челомъ и такимъ детемъ за такiя ихъ дела чинити жестокое наказанiе, бити кнутомъ нещадно и приказати имъ быти у отца и матери во всякомъ послушанiи (гл. 22, ст.5)»52.

А.И. Загоровский отмечает, что по отечественному праву издревле считалось обязанностью родителей заботиться о воспитании судьбы своих детей. Без согласия родителей дети не могли вступать в холопство, принимать монашество, а с конца XVII века родители должны были взрослых сыновей представлять на царскую службу53. Ссылаясь на право других стран и народов, профессор А.И. Загоровский

• умело пользуется фразами «наш закон», «наше право», вычленяя особенности российского права и его законов;

• выделяет материал «о мерах против злоупотребления родительской властью», «о лишении родительской власти».

А.И. Загоровский замечает, что общее наше законодательство не дает подобных мер охраны (как в законах остзейских) на случай злоупотребления родителями своею властью. Самые безнравственные родители, поведение которых развращающим образом действует на детей, страдающих морально и физически, сохраняют всю полноту своей власти, как и родители безукоризненной нравственности и вполне чадолюбивые54. Так он ставит вопрос о необходимости анализа, изучения и сравнения мер охраны на случай злоупотребления родителями своей властью.

Нельзя однако же сказать, чтобы законодательство наше оставляло без внимания злоупотребление родителями своею властью и преступления последних по отношению к детям. Напротив, уголовный закон преследует такие преступления и даже усиливает за них наказания. Так мы находим в нем следующие постановления. Родители, вовлекшие умышленно несовершеннолетних детей своих в какое-либо преступление, через употребление во зло своей властью или посредством преступных внушений, хотя бы они сами в том преступлении непосредственного участия не принимали, подвергаются за это высшей мере наказания, за те преступления в законе определенных (улож. о наказ., ст.1587). За причинение детям родителями увечья и повреждения в здоровье или умственных способностях, наказания, положенные за эти преступления, возвышаются на две степени (ст. 1492). Родители, которые через явное, соединенное с жестокостью, злоупотребление властью, побудят дитя свое к самоубийству, подвергаются заключению в тюрьме на время от 8 месяцев до 1 года и четырех месяцев, с лишением некоторых особенных прав и преимуществ (ст. 1476)55.

Исследования по Русскому праву, семейному и наследственному оставил И.Г. Оршанский, напечатав их в Санкт-Петербурге в 1877 году и рассмотрев личные неимущественные отношения супругов, юридическую природу брака, личные отношения супругов относительно детей56, что особенно важно в свете темы настоящего исследования.

Автор высочайшего Манифеста от 29 апреля 1881 г.57, провозгласившего незыблемость самодержавия, друг Ф.М. Достоевского, профессор Московского государственного университета, известный своими трудами по «Курсу гражданского права», явившийся классиком российской цивилистики, Константин Петрович Победоносцев посвятил свое творчество, в том числе, и анализу семейных отношений.

Он исследовал сущность самих семейных отношений, таких институтов, как брачный союз, опека и попечительство. Кроме того, уделил внимание решению проблемы усыновления и анализу отношений, возникающих при этом, не оставил без внимания вопросы, во-первых, наследования по закону, во-вторых, духовных завещаний. Часть вторая «Курса гражданского права» – «Права семейственные, наследственные и завещательные» состоит из трех отделов: 1) семейные отношения, 2) вопросы наследования по закону, 3) понятие и сущность духовных завещаний58.

«Обзор истории русского права» профессора М.Ф. Владимирского-Буданова, издание второе, с дополнениями Н.Я. Оглоблина, 1888 года касается снова взаимоотношений родителей и детей: 1) состава семейной власти; 2) лиц, подчиненных родительской власти, то есть детей; 3) оснований и сущности семейной власти. М.Ф. Владимирский-Буданов поясняет, что основание родительской власти не есть ни частное (dominium), ни государственное (imperium), а potestas. Следует отметить, что это понятие у нас ближе к последнему, чем к первому. Титул власти у нас – государь-батюшка, государыня-«матушка». Право родительской власти состоит более в управлении и суде, чем в частной экономической эксплуатации детей. Отношения детей к родителям характеризуются термином пиетет, которым обозначается внутренняя свободная подчиненность, а не внешняя принудительность повиновения. По русскому обычному праву семейная власть принадлежит родителям, а иногда одному из детей по выбору или семьи, или общины»59. Представляется важным заметить, что ученым сделан подробный исторический экскурс в историю вопроса, начиная с XVI века, включая системное исследование функционирования института опеки60.

Тем, кто занимается вопросами детства, следует обратиться к работам А.Н Афанасьева61, Я.В. Ханыкова62, П. Авраменко63, В.М. Бензина64, А.Д. Стога65, исследования которых посвящены зарождению, историческому эволюционному развитию вопросов о призрении неимущего населения в России, в том числе и нищенствующих детей.

Первого из них, А.Н. Афанасьева, интересует, когда появился вопрос призрения в России, каков был первый период его развития на русской почве.

Исследовательский характер работы А.Н. Афанасьева подчеркивает тот факт, что с целью более детального изучения становления системы общественного призрения в России необходимо сформулировать существенные и требующие внимания аспекты, среди которых:

• причины, вызывавшие на Руси бедность;

• характер призрения (вполне частный; призрение князей и церкви (Устав Владимира, объем благотворительности духовенства и монастырей, скудельницы));

• было ли достаточным призрение на первоначальном этапе его развития в России66.

В исследовании А.Н. Афанасьев анализирует время от первых зачатков, в которых выразилось зарождение на Руси народной благотворительности, до преобразований, сделанных в области призрения бедных императрицей Екатериной II67. Убедительно звучит словосочетание «народная благотворительность», и это при попытке рассказать о первых зачатках ее.

Категорично следующее заявление: «припоминая общее движение истории человечества, мы останавливаемся на том весьма поучительном явлении, что собственно призрение начинается вместе с христианством»68 в Древнем мире. В нем еще не был признан человек, как личность, скорее – гражданин, как часть государства и орудие его целей69. Так было вплоть до его (Древнего мира) падения. И именно оно (падение) явилось новым началом, «так высоко поставившим человека, которое окончательно было провозглашено христианством и развито историей новых народов. Человек получил религиозное освящение; за ним, как за человеком, признано высокое нравственное достоинство; самый внутренний, духовный мир его начал иметь великую цену. Такое уважение к человеческой личности и такое равнодушие к материальным благам развили чувства сострадания, милосердия и любви70.

Так возникло частное призрение, оно и приняло мало-помалу форму общественной благотворительности. И русская история уделяет этому самое пристальное внимание. Вопросы призрения связаны и с понятием бедности на Руси, о чем подробно изложено Я.В. Ханыковым в его историческом очерке правительственных мер по части общественного призрения в России71, в котором он исследовал отношения (разработал подробный комментарий и систематическую классификацию), вследствие которых возникают проблемы призрения, такие как

• причины обеднения и проистекающие из того виды бедности;

• роды пособия, свойственные каждому виду бедности;

• учреждения, необходимые для осуществления различных пособий;

• источники средств для такого рода пособий;

• порядок заведывания делами общественного призрения72.

Была ли бедность в Древней Руси? Летопись от 996 года дает нам соответствующую лексику: убогие, нищие. Слова эти встречаются довольно часто. Таким образом, в сознании возникают немаловажные и требующие ответа вопросы, а именно: каковы причины бедности; как она (бедность) развивалась; в каком объеме. Пауперизма в значительной степени не было.

В I-м своем веке Русь жила патриархально, слаба родовая связь, быт требовал и вызывал только лишь необходимые первоначальные промыслы как средства для собственного существования73: земледелие, охота (богатые и пахотные пространства и леса). Летопись называет славянский народ земледельческим и звероловным. В XI и XII столетиях упоминания о стадах коней, волов и овец свидетельствуют о важности для славянского народа скотоводства.

Потребности князей были незначительны и, таким образом, не могли вызвать народную производительность. Соответственно была естественна торговля с Грецией: отечественные товары обменивались на греческие вина, овощи, золото, серебро. Послы и купцы составляли сердцевину княжеской торговли. Безусловно, князья нуждались в сбыте полученной посредством бартера продукции. Следует отметить, что на первоначальном этапе следует говорить «о случайности торговой промышленности».

А.Н. Афанасьев отмечает, что именно случайные причины способствовали появлению убогих и нищих, стоящих ниже обычного уровня жизненных средств74. Родовое устройство Древней Руси вело к междуусобицам, кровавым спорам, битвам, войнам. Разрушения, сбор податей ярмом ложились на городское и сельское население, а рядом, естественно, – корысть, произвол сборщиков дани, посадников, тиунов, детских и мечников.

Появлению нищих, убогих способствовали набеги кочующих варваров, неурожаи, холода и засухи, пожары, бури, истреблявшие до половины городов. Таким образом, становится понятным случайное появление бедности и нищеты, которые способствовали в христианском обществе установлению призрения. Каково оно было? До половины XV столетия оно оставалось частным.

Общественного же призрения, более цивилизованного, более организованного еще не было, поскольку оно еще не зародилось, не успело развиться из частного. Философски определенно звучит тезис: вообще призрение идет наряду с развитием норм общественного быта75. «Сама нищета не могла быть тогда рассматриваема как болезнь целого, ибо не было еще сознания о принципе государственном. Владельный род и владельные семьи, на которые он потом распался, являются собственниками, а не властелинами в государственном смысле. Потому, если нищета и вызывала что-нибудь в свою пользу, то – непосредственное чувство сострадания и милосердия, даже не всегда сознательное, как чувство, природное человеку; не более. Вот почему мы не встречаем других фактов, указывающих на частное призрение, чрез весь этот период. Этими последними фактами богата летопись»76.

В форме прямой, непосредственной подачи милостыни частное призрение появилось вместе с христианством и стало исходить от князей, монастырей, церквей и духовенства, так как они первыми усвоили христианские понятия, и у них было больше возможностей помогать77.

О прочем населении летописцы молчат, и молчание их знаменательно, потому что они с любовью записывают всякое богоугодное и благотворительное дело78, например, строительство церквей, дарование привилегий духовенству, наделение его имениями, милостыни нищим. Почти всякий князь делал что-либо в пользу благотворительности (для спасения души). Особенно славят летописцы Владимира при описании его погребения: он разрешал приходить на свой двор нищим и убогим, где выдавали питье и пищу; по городу возили телеги с хлебом, мясом, рыбой, овощами различными, с бочонками меда и вопрошали, где больные и нищие, которые не могут ходить (им полагалось питание на потребу)?79

Его (Владимира) называли «братолюбцем» и «нищелюбцем». В своем поучении Владимир говорит: не забывайте убогих, кормите их, подавайте сироте и вдовице, посетите больного.

Андрей Боголюбский поставил много храмов, святынь, монастырей, кормил иноков и убогих, был отцом для всех, возил мед больным по затворам, «за что летописец называет его вторым Соломоном»80. То же говорится о великом князе Всеволоде (1212) и почти обо всех других князьях. При строительстве церквей князья устраивали праздники, раздавали убогим по 500 гривен, варили 300 провар меда. Праздники продолжались по восемь дней, а на протяжении трех дней кормили нищих. Раздачей милостыни сопровождались погребения князей. Рядом с княжеским призрением – церковное, с тем же характером частного призрения81.

Имели место пожертвования на пользу церкви и нужды служителей, дарование привилегий: 1) десятин, 2) пошлин, 3) освобождение от тягостей, 4) пожертвования драгоценностей и недвижимого имущества. Многие князья раздавали свое имение перед смертью, например, Ярослав Галицкий. Завещали села с челядью и со всеми принадлежностями, города с приписанными волостями, оброками и угодьями. В этой щедрости усматривается и вредная сторона, но пользы было больше, ибо церкви «от щедрот» своих давали средства училищам, вспомоществование больным, бедным, сирым, странникам, убогим. Итак, призрение стало церковным, это отразилось в соборных постановлениях (смотри церковное попечение бедных, старых, вдов, о богадельнях при храмах и монастырях)82. Ведомством церкви стали регулироваться статусы паломников, странников, прощенников, задушных людей, юродивых, а позже и странноприимных домов и гостиниц. Известно, что «киевопечерский игумен Феодосий устроил при своей обители особый двор с церковью св. Стефана для нищих, слепых, хромых и других увечных, уделяя в их пользу десятую часть от монастырских доходов»83. Это была выборочная (персональная) благотворительность, которая в принципе считалась редким и случайным явлением. Представляется важным сказать, что особо устроенных богаделен, в том смысле, как мы привыкли их понимать, пока не существовало.

В меньшей степени следует говорить о больницах. Греческих врачей-профессионалов еще не было, а примеры врачевания во многом «чудесны». За больными ходили иноки, пользовались домашней медициной, чуждой научности. И снова его величество – случайность. Оставлены описания моров и других повальных болезней84. Известно, что особую опасность представляли голод, смерть, истребление жатв в военное время, неурожаи, повышение цен на хлеб. В 1090 году был мор в Киеве, где в две недели умерло до 7000 человек. В 1128 году – голод и мор в Новгороде, «жители питались липовым листом, березовой корой, мохом, соломою и конским мясом; отцы продавали детей в рабство; мертвые тела валялись по улицам…»85. Голод и мор вели к тому, что «христианское сострадание приняло на себя обязанность погребать все разбросанные трупы»86. Так возникли убогие дома и скудельницы (I века христианства на Руси, 1230 год, Новгородский летописец). В четырех скудельницах мертвых – 42 000 (4 тьмы да 2000). Так возникло призрение мертвых. Последним в пристанище, могиле, не отказывали.

Древнейшая Русь не знала опеки и попечения о незаконнорожденных детях87. Какие-либо данные об этом отсутствуют. Долго сохранялись остатки языческих верований. Брак в XII веке считался в народе церемониальным обрядом, необходимым только для князей и бояр; низшие классы довольствовались плесканием. Новорожденных матери иногда носили не к священникам (на молитву), а к волхвам. Произвольные разводы, двоеженство, браки в близких степенях родства, встречаются у нас весьма поздно, несмотря на сильное противодействие духовенства»88.

Неясность народных убеждений вела к тому, что различие между законнорожденными или незаконнорожденными детьми было весьма слабым89. Таким образом, незаконнорожденные росли в семьях, а выгоды и права толковались в пользу законнорожденных, вторые же были плодом нечистым, вопиющим о наказании отца и матери.

Лишь церковный Устав Владимира все дела о прелюбодеянии и подкидышах предал церковному суду, на основании греческих законов90.

Отметим, что благотворительность князей собственно примыкает к призрению церковному, доставляя последнему необходимые средства и пособия91. В трудных ситуациях княжеского и церковного призрения было достаточно. На первом плане было непосредственное, субъективное чувство, вызванное нравственным учением новой религии, которая обещает за дело любви и милосердия – спасение души и великие награды в другом мире92. Таково было частное призрение на Руси до половины XV столетия и даже далее.

Проведенное А.Н Афанасьевым исследование зарождения на Руси «народной благотворительности»93 показывает, что сирота, лишенный семьи – самое несчастное существо в Древней Руси, потому что отвергается родом94. Таким образом, действительно, родового призрения не было. И лишь когда род уступил семье, семейные интересы оказались выше. «Тогда…и нищета высказывает большие притязания, и призрение принимает больший объем»95.

В.М. Бензин исследует церковно-приходскую благотворительность на Руси, повествуя о различных ведомствах, ведающих этим и замечая при этом, что едва ли это дело выигрывает при отсутствии органического единства и общественного контроля96.

Он трактует «благотворительность по приходам» вполне целесообразной, ибо в них «наиболее безошибочно могут быть определены действительные нужды благотворимых и наиболее применима скорая помощь на месте в тех случаях, когда проволочки и переписка по инстанциям различных благотворительных учреждений является прямо гибельной для бедняка»97.

В.М. Бензин замечает, что начиная с XI века, голос пастырей постоянно призывает к милостыне и хвалению за нее98.

Ученым представлена историческая ретроспектива вопроса, яркие проповеди на эту тему: нужно ли говорить, что такая цветистая, но не лишенная силы проповедь должна была сильно действовать на воображение и чувство древне-русского православного человека. Без сомнения, слушатель, уходя из церкви, мог не упомнить всех метафор и затейливых выражений книжной проповеди, но мысль, что милостыня есть царица всех добродетелей, оставалась в сознании и воспитывала у людей убеждение в чрезвычайной важности благотворения. Составлялось воззрение, что неправедное приобретение богатства, нарушение поста и другие грехи заглаживаются милостынею, которая служит таким же верным средством искупления от грехов, каким служит вода для заливания огня99.

П. Авраменко рассматривает два периода в истории благотворительности на Руси включительно до первой четверти XIX столетия: 1) от начала христианства и до царствования Петра Великого и 2) обнимающий собой XVIII век и начало XIX столетия и более всего интересующий ученого.

В первом периоде он отмечает «случайную благотворительность» со стороны церкви и других лиц и «весьма скудное существование общественных учреждений»100. Со стороны церкви отсутствовало систематически организованное призрение убогих, расплодилось нищенство. Стоглавый собор в редких выражениях осудил сложившуюся ситуацию и предпринял «первую попытку упорядочить дело благотворительности. Предложено было привлечь к организации деятельности по призрению, в том числе детей, не только церковь, но и общество и правительство»101. И все же еще долгое время дело благотворения оставалось в руках церкви.

Я.В. Ханыков акцентирует внимание на том, что благотворительную деятельность осуществляли не только богатые храмы и монастыри, но и богадельни при деревенских церквях, а также больницы, училища и др. Особое внимание было обращено на сбор для царской казны денежных средств, необходимых для выкупа пленных. Таким образом, образовалось выражение «полоняничные деньги».

Даже Святейший Патриарх принимал активное участие в мероприятиях, связанных с призрением различных категорий людей, в том числе, и детей. Так, например: при патриаршем доме в большие праздники и дни поминовения Государей и Святителей, оказывали значительную помощь нищим; в день кафедрального праздника Успения Богоматери кормили при доме Патриарха до 2500 бедных людей всякого звания. На иждивении патриаршего казенного приказа содержались богадельни, состоявшие в разных частях города Москвы, именуемые домовыми, келейными богадельнями Патриарха102. Делаются попытки решить вопросы нищих в государственном масштабе, особенно тех, которые крадут малых ребят с улицы.

Уделяется пристальное внимание

• важнейшему вопросу о средствах на пищу, одежду, и дрова… «О нищенских детях, ребят и девок, которые также по улицам бродят милостыни просить, надобно Великого же Государя Указ учинить»103, где не забыть о дворах, в которых их обучат грамоте, ремеслу; девок же отдать для учения по монастырям;

• развитию таких наук, как цифирная (арифметика), фортификация или инженерная наука, архитектура, живописная наука с перспективою, геометрия, а также различные ремесла;

• анализу мер противодействия опасным людям, прежде всего, ворам.

Заметим, что в полной мере, вопросами благотворительности мир озабочен с XVI века (особенно в Испании). Что касается России, то уже в XVII веке, по мысли Я.В. Ханыкова, в ней (России) понимали настоящий объем и значение общественного призрения.

По мнению В.М. Бензина, лишь период с начала XVIII века и до второй половины XIX-го можно назвать государственным, поскольку были внесены значительные перемены в дело церковно-приходской благотворительности104. П. Авраменко, как и В.М. Бензин, считает, что лишь в XVIII веке начался новый период в истории благотворительности, который явился церковно-государственным105.

Примечательно мнение Я.В. Ханыкова: «Доселе не было еще, да нельзя и представить себе гражданского общества, не только такого, в котором бы все члены пользовались равною, вполне удовлетворяющую их степенью благосостояния, но даже и такого, где бы не встречалось многих лиц, совершенно лишенных возможности обеспечить свое существование собственными средствами»106. Это ситуация общественного недуга, именуемого пролетариатом (пауперизмом). С целью улучшения ситуации в общественной жизни возникает понятие о сострадании и пособии страждущим, – благотворительности, что усиливается христианским учением и становится религиозной обязанностью.

В.М. Бензин сожалеет, что исследование вопросов благотворительности, в том числе и сельской, затруднено отсутствием в печати переписных книг, и это неудобно при оценках ситуации107. Вопрос о благотворительности детям теряется в общих рассуждениях, и, таким образом, несомненен факт преобладания государственной благотворительности перед церковно-общественной.

Первые наиболее успешные попытки реализации мер государственного призрения в отношении именно детского населения предпринимались при Петре Великом, Екатерине II и ее преемниках.

Правительство Петра I заботилось о том, как дать приличное воспитание малолетним детям. Приняты указы от 31 января 1712 г. об учреждении по всем губерниям «шпиталетов» для приема и прокормления младенцев, которые не от законных жен рождены, и от 15 ноября 1715 г. об устройстве в городах при церквях подле ограды госпиталей для младенцев. Для воспитания этих детей предполагалось назначить особых «искусных жен»108. Разрешалось передавать детей на воспитание в частные руки: мальчиков десятилетнего возраста «рассылали еще по школам, в матросы и т.д.»109.

Петр I, по образцу Запада, начал преследование нищих и борьбу с попрошайничеством, тем самым направив свою работу в сторону повышения эффективности осуществления общественного призрения110.

Проблемы призрения бедных и неимущих в России отражал журнал «Тюремный вестник», в котором в 1893 году были представлены материалы Н. Воскобойникова по исследованию истории призрения бедных и неимущих (угнетенных и слабых, нищих, вдов, праздношатающихся, здоровых и притворных, приносящих вред жителям, т.е. воров и тунеядцев) в России111.

Н. Воскобойниковым дан подробный аналитический анализ, в том числе и цифровой, разрешения указанных выше проблем, приведены зарубежный опыт (Франции, Англии, Шотландии, Германии) функционирования системы общественного призрения, примеры целенаправленной политики Петра I в этой сфере и результаты ее (в отношении искоренения нищенства, подаяния, милостыни, тунеядства).

Правительства XVIII века взяли на себя инициативу регулирования дела благотворительности через посредство церкви112. Под ведомством монастырского приказа расширяется значительная сеть богаделен, в которых должны оставаться лишь несчастные люди, неспособные к труду и не имеющие себе покрова, а также сеть служителей при них (богадельнях)113.

Кроме того, запрещается просить милостыню на улицах, в отношении продолжающих заниматься данной деятельностью применяются жестокие наказания, вводятся штрафы для граждан, подающих милостыню. Устанавливается полицейский надзор из подьячих Монастырского Приказа, солдат и приставов с целью предотвращения гражданами нарушений установленных законом требований.

Введен Патриарший Дворцовый Приказ. Примечательно, что ребят, пойманных на улице и просящих милостыню, отправляли на суконный двор и к прочим мануфактурам114. Усилились требования к помещикам, старостам, приказчикам, не следящим за своими нищими; с 1720 года под ведением Священного Синода появился ряд учреждений, духовных комиссий, способствовавших работе богаделен, занявшихся разбором действительно убогих от простых лентяев.

Возникли «странноприимницы» на монастырские средства. Собираются во время богослужений церковными старостами деньги «в два кошелька: в один на церковь, в другой – на госпитали»115. И к 1707 году завершается строительство за Немецкой слободой госпиталя для лечения болящих людей с «дохтуром, да двумя лекарями». В деле призрения обозначился рациональный подход: прямых нищих – в богадельни, а тунеядцев – на работу, наложен запрет на прошение милостыни в церквях, а также на бродяжничество.

Дело обуздания и призрения нищих в провинциях и селах правительство возложило на их ближайших начальников, т.е. на помещиков116. Указы от 20 июня 1718 г.117 и от 23 октября 1723 г.118 особенно это подчеркнули.

Многое сделано Петром I для призрения военных чинов, оказавшихся неспособными к службе вследствие ран, увечий, дряхлости119.

8 марта 1723 года «повелено было отставных военных, – престарелых, увечных и раненых – отсылать в монастыри, где и производить им денежное и хлебное довольствие по соглашению Сената с Синодом»120. В конце 1723 года Правительство более всего озабочено изысканием средств к устройству дела общественного призрения и установлением новых источников доходов. В 1724 году Петр повелевает в Указе гвардии капитану Баскакову, взяв доходы монастырские, распределить их следующим образом:

1) монастырским чиновникам;

2) на церковные потребности, ремонт и прочее;

3) остальное затем разделить на 3 части, из которых две доли употребить на больных, а 3 выдавать служащим монахам.

На суммы, определенные в пользу больных, было велено «…делать и содержать белье, постели и прочее, по Регламенту о госпиталях. Для больных, престарелых и увечных назначить монастыри Вознесенский и Чудов»121.

Встал вопрос и о полном искоренении воровства, о ссылке в казенные работы, на заводы и в каторжные работы122.

Обратимся с особым вниманием к работе А.Д. Стога, которая была издана при Министерстве полиции и называлась «О общественном призрении в России»123. Это был краткий обзор законодательных мер Правительства в отношении призрения неимущего населения, в том числе, и нищенствующих детей.

Цензор Ив. Тимковский предупреждал в 1817 году, в ноябре, что один экземпляр сей книги – для Цензурного комитета, другой – для Департамента Министерства Народного Просвещения, два экземпляра для Императорской Академии Наук124. Сами эти замечания очень показательны, ибо звучат значительно: Департамент Министерства Народного просвещения и Императорская Академия наук.

Гении приходят в мир вне времени и как бы от него не зависят. Но на самом деле волею судеб они приходят в то самое время, когда без них уже невозможно решить давно назревшие, но слабо реализуемые проблемы. Это как раз про Алексея Даниловича Стога (17 марта 1778 г. – 14 июля 1837 г.), выдающегося ученого, методиста и практика России, тайного советника Правительствующего Сената125, сенатора126, попечителя Обуховской городской больницы, кавалера ордена Белого Орла, святой Анны I степени, святого Владимира II степени (большого креста)127.

А.Д. Стог – один из немногих, кто в полной мере исследовал историю и сущность административно-правового регулирования защиты детства в России с древнейших времен до первой четверти XIX столетия. Вот почему, не боясь повториться, действительно необходимо рассмотреть труд всей его жизни в мельчайших деталях в единой неразделимой связке.

Его научная работа содержит в первой части семь глав с названиями, причем первая из них (важнейшая) – «О состоянии в России общественного призрения и законы об оном до XVIII столетия по Р.Х.». А.Д. Стога можно назвать первым Уполномоченным по правам ребенка в России, который воплотил свою любовь и преданность детям в реализации непосильных трех задач, не рассмотреть подробным образом которые было бы, на наш взгляд, неправильным и непозволительным.

I. Анализ состояния в России общественного призрения и законов о нем до XVIII столетия (включая подробный рассказ о состоянии в России общественного призрения в древние времена, о правилах функционирования православной Греческой Церкви, об общественном призрении и о состоянии законов о нем до XVI столетия). Великие князья Изяслав Ярославич (с 1054 года) и Всеволод Ярославич (с 1078 года) – государи правосудные и добродетельные любили помогать бедным и оказывали монастырям многие благодеяния, а из духовенства проблемами призрения занимались пр. Исаия Епископ Ростовский, Иоанн II Добрый Киевский Митрополит, муж благоразумный, кроткий и ученый, которого история именует отцом вдов и сирот, и Ефрем Епископ Переяславский, в дальнейшем Киевский Митрополит. Последний (Ефрем Епископ Переяславский) построил в 1091 году больницы, устроил в них врачей и установил, чтобы больные призираемы и лечимы были безденежно не только в Переяславле, но и в других городах. Сии-то самые больницы – многие почитают первыми в России128.

Великий князь Владимир Всеволодович Мономах (1114) считается отличнейшим из Российских князей по многим общеполезным установлениям, деяниям и добродетелям. Об этом он поведал в Духовном своем завещании своим детям. Труд А.Д. Стога изобилует примерами княжеских добродетелей. Они принимали под свою защиту вдов, сирот, слабых и гонимых. Особо возвеличены князья Глеб Василькович Ростовский, Иоанн Димитриевич Переславльский, из духовенства пр. Игнатий Епископ Ростовский, а также Семион Епископ Тверской. Не забыты нищенские дети, просящие милостыню, для них учреждаются так называемые дворы.

II. Повествование, характеризующее время царствования и заслуживающую внимания деятельность Петра I и Екатерины Великой, во-первых, о состоянии общественного призрения и изданных о нем законов и Указов в XVIII столетии до Учреждения о губерниях – от 1703 до 1775 года (глава II Части I работы А.Д. Стога); во-вторых, о распоряжениях к устроению общественного призрения под ведомством особых для того приказов после издания Учреждения о губерниях до XIX столетия – от 1775 года до 1801 года (глава III Части I работы А.Д. Стога).

Законы об общественном призрении до XVIII столетия выливаются в Указы, и это, безусловно, обеспечивало лучшее состояние сей проблемы. Именно Екатерина Великая 7 ноября 1775 г. издала «Учреждение для управления губерний» «повсеместно и для всех гражданских состояний»129.

При Екатерине II возникают новые специальные социальные учреждения для содержания, воспитания и обучения брошенных внебрачных младенцев. Они создавались на средства общества. Публикуется Манифест об учреждении в Москве Воспитательного Дома с особым госпиталем для неимущих родильниц (рис. 2)130. Он открылся 21 апреля 1764 г. в Москве, а в марте 1770 года – в Петербурге. Губернии же оставались без подобных заведений. Все это происходило в ситуации отсутствия «третьего чина» (третьего сословия). Однако большая смертность детей, увеличение их тайного приема, уменьшение родительской заботы, недобросовестность и непросвещенность преподавателей привели к профанации этой прекрасной идеи.

Рис. 2. Учреждение воспитательного дома Императрицей Екатериной II в 1763 г. (См.: Императрица Екатерина II Великая: (исторический очерк): с приложением кратких жизнеописаний главнейших сподвижников императрицы: Румянцева, Потемкина, Суворова, Дашковой, Безбородко, Бецкого, Чичагова и Орлова-Чесменского. С.-Петербург., 1873. С. 20)

Проведенные исследования показали, что в 1764 году из 523 младенцев умерло 424, то есть 81,07%, в 1765 году из 793 умерло 597, или 72,76%, в 1776 году из 742 детей не стало 494, или 76,52%; в 1767 году из 1089 принятых на воспитание скончалось 1073 ребенка131. Идея воспитательных заведений закрытого типа оказалась на практике утопической. Наплыв сирот парализовал деятельность воспитательных домов. В сохранную кассу Московского воспитательного дома Митрополит Петербургский Гавриил (Петров) в 1780 внес 1000 рублей с условием, что проценты на них пойдут на лекарства больным. В 1783 году взнос он повторил.

Хотя планируемых целей Воспитательный дом (рис. 3) и не достиг, тем не менее, явился определенно полезным явлением. Оживилась общественная инициатива в устройстве судеб сирот и незаконнорожденных. Учреждение богаделен разрешено на общественные и частные средства, но только в ведении церкви, усилилась роль духовных комиссий. Встала задача преобразований, которые вылились в дальнейшие екатерининские реформы. Следует отметить, что в дальнейшем функционирование Императорских воспитательных Домов, Павловской больницы (учрежденной Павлом I в бытность его великим князем) – результаты деятельности Екатерины Великой.

Рис. 3. Жан Балтар де ла Траверс. Воспитательный дом в Москве. Акварель. 1770 – 1790-е. Частное собрание. (См.: Веселов В.Л., Веселова С.С. Сады Москвы: от А до Я. М.: МИК, 2013. С. 62)

На основании Учреждения о губерниях 1775 года132 под председательством гражданских губернаторов возникли особые Приказы общественного призрения (и к концу правления Екатерины II уже в 45 губерниях из 50). Цель: содержание и обучение детей.

К их ведению в соответствии с Учреждением о губерниях относились «Народная школа», «Сиротские дома», Больницы, Аптеки, Богадельни, Домы для неизлечимых болезней, для сумасшедших, Домы Работные, где бедные могли своим трудом добывать себе пропитание, и Домы смирительные, для исправления людей, худыми своими поступками повреждающих добронравие в обществе133.

А. Д. Градовский в начале XX века говорил о приказах общественного призрения, как о самостоятельном изобретении императрицы134, стремившейся упрочить общественное и бюрократическое начала (это соединение фактически уничтожил Павел I).

До 500000 рублей выделила Екатерина на устроение училищ, сиротских домов, богаделен, больниц вместо сооружения на эти деньги памятника себе: «Не приобретение пустых названий есть предмет Моего царствования, но доставление блага и спокойствия Отечеству и вознесение славы и величия его»135.

Таким образом, можно сделать вывод, что при Екатерине Великой (рис. 4) началась систематическая организация общественного призрения (каждой из 26-ти епархий – богадельню!), а призрение нищих «передано ведению общественных учреждений»136. Широко распространилось устройство госпиталей и лазаретов для инвалидов, раненых, увечных солдат; наметилось призрение подкидышей, благотворительные заведения переносились и проектировались в провинции. Учреждались дворянская опека, сиротский суд и другие органы, в столицах – попечительские советы и комитеты.

Рис. 4. Екатерина II Великая (См.: J Castera. Vie de Catherine II, impératrice de Russie. Paris: F. Buisson, 1797. 1st ed.)

Статус Приказов общественного призрения регулируется «Сводом законов Приказов общественного призрения», не забытым А.Д. Стогом и изложенным в части второй его работы «О общественном призрении в России», которая была напечатана в Санкт-Петербурге в Морской типографии в 1818 году. В главе I (Свода законов Приказов общественного призрения) «Учреждение и состав Приказов общественного призрения» установлено, что Приказы общественного призрения учреждены и пребывание имеют в Столичных и Губернских городах, причем первый из приказов по времени открытия – Новгородский, существующий с 1776 года, а последний – Курляндский, работающий с 1816 года (§§ 1,2).

Сводом законов Приказов общественного призрения, в том числе:

• оговорены предметы деятельности Приказов: «устроение заведений для доставления пристанища, покрова, пропитания и пособия бедным сиротам, больным, престарелым, увечным, неизлечимым, и другие Богу приятные, человеколюбивые и общеполезные» (§ 3 гл. I)137;

• определен перечень служащих в Приказах (штаты Приказов в губерниях) (§ 4 гл. I);

• гарантируется, во-первых, возможность приглашать к заседанию служащих Приказа предводителей дворянства или городских глав (§ 5 гл. I), во-вторых, наличие обеспечивающей работу Приказа канцелярии (аппарата);

• определены правила поступления чинов (секретарей, канцелярских чинов и служителей, попечителей, директоров, надзирателей, смотрителей, медицинских чинов при заведениях Приказов) на службу и их освобождения (увольнения) от нее (§§ 7–15);

• установлено, что расходы Приказов соразмеряются с доходами (§175 гл. X).

• подробно рассматривается функционирование и статус перечисленных ранее богоугодных, человеколюбивых и общеполезных заведений (§§ 177 – 302 гл. XI), например, что касается учебных заведений в конкретных городах изложено в §§177-191, а сиротских домов – §§ 192-194.

III. систематизация нормативных правовых актов Российского государства, гарантирующих обеспечение и соблюдение прав, свобод и законных интересов людей, в том числе детей, нуждающихся в государственном призрении.

А.Д. Стог рассмотрел вопросы:

«О распоряжениях к распространению и улучшению Общественного Призрения под ведомством особых для того Приказов в XIX столетии – от 1801 до 1818 года» (глава IV Части I работы А.Д. Стога);

«Об указах и узаконениях, касательно устроения Общественного Призрения под ведомством особых для того приказов» (глава V Части I работы А.Д. Стога);

«Об успехах в распространении Общественного Призрения под ведомством учрежденных для того Приказов, и о состоянии онаго в настоящее время» (анализ приходится на 1803, 1810 и 1816 года, с приведением цифровых показателей) (глава VI Части I работы А.Д. Стога).

Можно сделать вывод, что и деятельность Александра I внимательнейшим образом изучена Алексеем Даниловичем Стогом, не оставившим без внимания, что Высочайшим покровительством Александра I были

• дополнены правила, во-первых, по управлению заведениями общественного призрения и, во-вторых, «…по призрению гражданскому, возложа на оные заведения обязанность оказывать в разных случаях пособия и по призрению военнослужителей»138;

• учреждены Дома инвалидов, Дома для призрения несчастно рожденных младенцев, Училища и Дома для обучения ремеслам, суконные фабрики и другие хозяйственные заведения.

Наибольший интерес представляет аналитическое исследование А.Д. Стога, именуемое «О заведениях для Общественного Призрения, состоящих под особыми ведомствами» (глава VII Части I работы А.Д. Стога).

Речь идет о находящихся под покровительством Государыни императрицы Марии Федоровны и иных высочайших повелителей (например, князей Дмитрия Михайловича и Александра Михайловича Голицыных):

а) Императорских воспитательных домов;

б) других заведениях общественного призрения, таких как училищные заведения, вдовьи дома больницы, например, Голицынская публичной больница, особые больницы для бедных, Императорская Павловская больница.

Усилиями царствующих особ возникают человеколюбимое общество, комитеты для прививания предохранительной оспы, Санкт-Петербургское Патриотическое женское общество и др. А.Д. Стогом анализируются статистические материалы о состоянии в 1816 году устроенных заведений некоторыми обществами и частными лицами, из которых явствует, что указанные заведения к 1817 году имели:

«Капиталов: Ассигн. 571530 руб.

Сереб. 26145 –

Червон. 656.

Доходов	Ассигн.	114860 руб.	Расходов	Ассигн.	111790 руб.
	Сереб.	14320 –		Сереб.	12375. –
	Червон.	265		Червон.	24

В 1816 году призрено разного звания людей:

__ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ 2.157

Из оных выздоровело и отбыло 1.559

Умерло _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 65.

К 1817 году осталось в заведениях

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 553»139.

До конца XIX века были приняты нормативные правовые акты, в том числе, и в опытном порядке, регулирующие, во-первых, труд малолетних детей в ночное время, во-вторых, их права при приеме на работу и увольнении, а также продолжительность рабочего времени, в том числе, в воскресные и праздничные дни и т.д.140. И все же у государства не было собственных механизмов правового воздействия, за исключением возможностей семейно-правового регулирования.

Значительное внимание во второй половине XIX века было уделено развитию сети учреждений, важнейшей функцией которых являлось оказание призрения детям, о чем свидетельствуют принятые на основании Положения о детских приютах ведомства учреждений Императрицы Марии от 18 июля 1891 года постановления и распоряжения Правительства:

• Об учреждении в Москве детского приюта для грудных детей-сирот обоего пола в память в Бозе почившего Государя Императора Александра III (предполагалось создание имени действительного статского советника Эдуарда Николаевича Кантемирова отделения для оказания призрения сиротам от грудного возраста до шести лет, функционирование приюта под контролем Московского Совета детских приютов);

• Об открытии Тотемского уездного попечительства детских приютов Ведомства учреждений Императрицы Марии;

• Об открытии детского приюта Ведомства учреждений Императрицы Марии в городе Юхнове Смоленской губернии;

• Об открытии деятельности Волчанского уездного попечительства детских приютов Ведомства учреждений Императрицы Марии;

• Об открытии Нерехтского уездного попечительства детских приютов Ведомства учреждений Императрицы Марии и сельского детского приюта для сирот в селе Яковлевском, Нерехтского уезда Костромской губернии (находиться ему при Костромском губернском и Нерехтском уездном попечительстве детских приютов).

• Об открытии детского приюта Ведомства учреждений императрицы Марии в с. Юкогнауфском, Осинского уезда, Пермской губернии и др.141

С 1897 по 1900 года в разных городах России осмотрено 49 приютов и яслей ведомства Императрицы Марии и других ведомств, а в 1900 году – 48 приютов. Проверки детских учреждений проводились в Риге, Пензе, Рыбинске, Нижнем Новгороде, Казани, Симбирске, Самаре, Вольске, Саратове, Тамбове, Воронеже, Купянске, Харькове, Симферополе, Курске, Киеве, Гродно, Вильне, Пскове.

В Купянске и Гродно, к сожалению, отсутствовали приюты ведомства императрицы Марии, однако функционировали попечительства детских приютов. В городе Пензе – в январе, в Риге – в апреле, в остальных городах – летом142.

В Пензенском Александровском детском приюте было расширено помещение за счет завещанного ему Ф.Е. Швецовым дома. Вопросом расширения озаботились Губернское попечительство с его председателем графом А.В. Адлербергом, попечительницей О.П. Логвиновой и директором приюта В.А. Вярвильским. Очень полезным детям оказался Белошвейный класс при приюте. Наиважнейшую роль в деле заботы о детях сыграл врач приюта О.К. Станевич, проявлявший доброжелательность и терпение к трудновоспитуемым детям. Важно, что данный приют пользовался сочувствием местного населения.

Безусловно, приют-ясли в городе Пензе был прекрасно обустроен благодаря одной из попечительниц – графине Е.Н. Адлерберг. Новые помещения, светлые комнаты положительно влияли на развитие и обучение детишек. Со временем увеличились и пожертвования, необходимые на обеспечение деятельности приюта.

В г. Пензе также функционировал Приют общества вспомоществования неимущим, чье внимание было обращено на обучение детей ремеслам.

Интерес представляют ясли в Риге, у которых: собственный специальный выстроенный дом, сад и огород. В этом приюте всегда были порядок и чистота, а также большой запас белья и одежды для детей. По смете на 1900 год на его нужды было выделено 7918 рублей, а главные жертвователи считались местные фабриканты. В 1899 году в яслях перебывало 272 ребенка143.

Нельзя оставить без внимания и Воспитательный Дом в Рыбинске имени А.Г. Баскаковой и Н.И. Тюменева – каменный двухэтажный дом с флигелями, амбаром и садом. Интересным было условие жертвовательниц – в одном из зданий быть начальной школе, которая будет содержаться в 25 тысяч рублей, пожертвованных И.К. Тюменевой. Сестры Тюменевы в память о родителях обустроили церковь при приюте. По их инициативе было построено новое здание для приюта, а старое временно использовалось под школу.

Современники отмечали сердечное отношение директора приюта А.Ф. Макарова и смотрительницы А.П. Золотаревой к своим обязанностям. Последняя привлекла к участию в благотворительности многочисленных посетителей, которые пожертвовали в 1899 году – 1173 рубля. Казначей приюта собрал 1141 рубль. Капитал приюта составлял – 59 тысяч рублей, из которых 34100 рублей было отведено на устройство профессиональной школы. Несколько небольших капиталов предполагалось использовать на сооружение детской больницы. В 1899 году на содержание 84 детей было израсходовано 8510 рублей.

Далее обратим внимание на формы работы приютов в Нижнем Новгороде (Мариинском и Александровском). Так, например, в Мариинском приюте проживало более 100 детей, а приходящих состояло на учете свыше 50. При приюте имелась собственная церковь. Особое внимание было уделено обучению детей шитью. Имелись две мастерские: а) белошвейная и б) дамских платьев. Заказов на продукцию было немало, поэтому со временем были расширены мастерские в ремесленном училище при приюте. Следует отметить, что работы сирот были превосходны, поскольку смотрительница была предана делу, оказывала детям пристальное внимание, заботилась о них.

Что касается Александровского детского приюта, то важнейшей формой работы явилось рукоделие, особенно женское, которому обучали даже мальчиков. Достаточно времени отводилось воспитанию детей.

Три приюта ведомства Императрицы Марии (Александровский, Николаевский, Мусульманский) функционировали в Казани, о которых заботился генерал-губернатор П.А. Полторацкий.

Дети обучались рукоделию, кройке платьев, а также стирке, глаженью, шитью простого и тонкого белья. В Мусульманском детском приюте братьев Юнусовых детям преподавали различные дисциплины, включая пение религиозных песен на татарском, русском арабском и даже персидском языках.

Находились в приюте до достижения 16 лет, далее сирот охотно брали на службу по торговым делам, а также приглашали учиться в городские училища, в фельдшерскую школу, причем в период получения образования проживать и питаться они продолжали в приюте.

Важнейшее значение имел и Симбирский детский приют, располагавшийся за городом в огромной усадьбе. В ведении приюта: два сада, огород, церковь со священником. Желательно было бы устройство при приюте школы садоводства и огородничества. Однако у попечительства отсутствовали денежные средства даже на ремонт.

В Самаре из Алексеевского приюта, в котором детей обучали пению, рисованию и гимнастике, поступали в Ремесленный приют. В структуру Ремесленного приюта входили, во-первых, школа и, во-вторых, ремесленное училище. Очень успешно действовала шапочная мастерская: сиротами изготовлялись для Самаро-Златоустовской железной дороги шапки, фуражки, служебные значки для служащих. Так, например, за три года (период выполнения заказа для железной дороги) выручка достигла 12 тысяч рублей. Не менее успешно функционировала в приюте и Сапожная мастерская, которая в 1899 году получила доход в 8 913 рублей. Для продажи товара были открыты собственные лавки на базаре.

Николаевский сиротский дом в Самаре, на территории которого находились церковь и красивейший сад – прекрасное место для жизни сирот. Город отпускал на его содержание 5400 рублей, и с капитала в 30 634 рубля на собственный банковский счет детское учреждение получало проценты – 1692 рубля. В этом учреждении проживало 60 девочек от 4 до 17 лет. Рукоделие, работа в прачечной и на кухне составили основной род занятий детей в этом приюте. С детьми от 4 – до 8 лет дела шли плохо, в связи с этим планировалось передать дом в ведомство учреждений Императрицы Марии144. Николаевский сиротский дом славился прекрасным детским хором.

Мариинский дом детей воинов в Самаре, был основан в 1878 году. В нем нашли свой приют 48 девочек, из которых 14 – стипендиатки разных лиц. Своих капиталов к 1 января 1900 года – 44 719 рублей. На содержание дома в 1899 году было потрачено 5905 рублей. При детском доме функционировали церковь и больница, и, что особенно интересно, кулинарная школа, которая получила в 1899 году за обеды 2748 рублей.

60 тысяч рублей капиталу было на балансе приюта в Вольске. Однако без недостатков не обошлось. Негативным считалось, во-первых, небольшое наличие книг для чтения, во-вторых, невозможность после окончания периода нахождения в приюте устройства на хорошую работу. Большинство воспитанников, кроме как на место прислуги, никуда не годились.

Мариинский детский приют в Саратове имел отличный дом с садом. Летом его воспитанники проживали в прекрасной губернаторской даче. Девочки учились в кулинарной и рукодельной школах. Воспитанники саратовского Мариинского приюта, в отличие от сирот из приюта в Вольске, находили прекрасное применение в жизни, что, безусловно, являлось заслугой смотрительницы.

В детском приюте Галкина-Врасского, основанного на окраине города членом Госсовета, был хороший сад, в котором летом дети жили в палатках. В одной усадьбе с приютом находились ясли, а около них – приемный покой Красного креста с числом больных до 100 человек.

Примечательно, что в Саратове имелась Кухонная школа дамского благотворительного общества со столовой. В ней сироты из Мариинского и Галкина-Врасского приютов изучали азы кулинарии на практике.

Кроме того, в Саратове было известным Убежище св. Хрисанфа, представлявшее собой правильно организованную рукодельную школу (с двумя отделениями: белошвейным и шитья дамских платьев), выпускавшую учительниц рукоделия и хороших мастериц.

В 1869 году в городе Саратове братством Св. Креста основан Учебно-заработный дом для нищенствующих детей и беспризорных сирот. К 1900 году зафиксировано 69 мальчиков и 65 девочек, проживающих в нем. Рукоделие, сапожное и переплетное ремесло – основной род занятий данного учреждения. С 1899 года осуществлялось обучение «жестяничному» ремеслу.

К 1900 году стало ясно, что регламентация деятельности приютов не отвечала современным тенденциям защиты детства и должна была измениться, а Положение о детских приютах 1891 года145 устарело и нуждалось в переработке.

Таким образом, появилась необходимость в подготовке нового документа, в котором, безусловно, должны были найти отражение новые задачи призрения и воспитания детей в приютах, а именно:

• надлежащая постановка сельскохозяйственного и технического образования;

• организация и управление при приютах детскими лечебницами, ремесленными училищами, школами домоводства, школами кулинарными, курсами садоводства и огородничества;

• увеличение доходов приютов и изыскание новых источников финансирования;

• привлечение городских, земских, дворянских, купеческих, мещанских и крестьянских учреждений к участию по содержанию приютов;

• патронат и попечение о бывших питомцах приютов: а) определение детей на места; б) помещение в мастерские; в) приискание занятий; г) попечение о детях, отданных в учение в частные ремесленные мастерские; ограждение детей от жестоких побоев146.

Обсуждались вопросы о задачах приютов и о регламентации их деятельности. Необходимо понимать, что при изменении задач изменяются и способы их решения. Приюты должны были

• предоставить бедным детям, оставшимся без призрения родителей, убежище, которое заменило бы им родной дом;

• внушить детям чувство религии и доброй нравственности (для этой цели во время занятий применять игры);

• приучить детей к порядку и опрятности;

• обеспечить получение воспитанниками необходимого их возрасту образования (о самых простых вещах и предметах, окружающих детей).

Однако эти задачи были изложены еще в Положении от 1839 года147. Те же самые задачи вошли в содержание Положения 1891 года. Что же нового? Положением не регламентировались главные стороны жизнедеятельности приютов, в том числе, применение, мер, во-первых, юридической ответственности за негативную деятельность, во-вторых, государственного поощрения в случае обретения выпускниками достойного положения в обществе.

С целью улучшения положения сирот необходимо было в полной мере обеспечить выполнение приютами таких важнейших задач, как призревать неимущих детей и детей-сирот; давать детям нравственное воспитание148. Кроме того, приютам необходимо было дать своим питомцам средства и знания, с помощью которых они могли бы честным трудом заработать себе верный кусок хлеба.

К сожалению, за блистательными отчетами детских учреждений решения этой задачи не было видно, что, конечно, в дальнейшем негативно сказывалось на положении завершивших пребывание в приютах детях. Окраинные, далекие от центров приюты находились в безвыходном положении. На повестку были поставлены вопросы: где взять учителей-поваров, учителей прачечного дела, домоводства и др.?; где взять средства для оплаты образования учащихся, не прошедших по конкурсу, в училище после окончания школы-приюта?

Что же необходимо было предпринять?! Предлагалось два пути решения, а именно: во-первых, обеспечить реализацию принципа самопомощи приютов и, во-вторых, лоббировать идею устройства Ведомством Императрицы Марии центральных приютских школ по обучению разным ремеслам и разным отраслям профессионального образования149, задачей которых должна стать забота как о своих питомцах, так и о провинциальных. Со временем сформировался образ инструкторов-учителей, под которыми понимали успешно обученных профессионалов, сирот-выпускников, которые от двух до четырех лет за плату, но уменьшенную, служили бы таковыми в своих приютах и тем самым способствовали бы появлению на рабочем рынке целого ряда хороших столяров, слесарей, белошвеек, прачек, кухарок, няней, экономок150.

Достаточный опыт в области защиты прав ребенка был накоплен в XX столетии. Так, Е. Максимов повествует об оказании временной помощи детям лиц, призванных в войска Казанской, Пензенской и Уфимской губерний, более других пострадавших в 1914 году от неурожая хлебов и трав151.

Речь идет о деятельности организаций Комитета Попечительства о трудовой помощи в период с 1 Мая по 1 Ноября 1915 г., образованных для нужд военного времени. Среди форм работ:

• направление Уполномоченных Попечительства в означенные губернии (Казанскую, Пензенскую и Уфимскую);

• открытие новых учреждений детского призрения, например, обширных детских земледельческих колоний для детей обоего пола от 3 до 14 лет, расширение существовавших, устройство временных детских яслей, в том числе дневных, приютов и столовых на 200 детей;

• оказание материальной помощи уже существующим детским приютам (известно, что Пензенским обществом трудовой помощи была оказана поддержка приюту на 20 девочек, приюту-яслям на 30 детей и др.);

• выделение денежных пособий на расширение приютов с содержанием сирот воинов (в Пензе Попечительством о трудовой помощи было выделено до 25000 рублей);

• организация детских приютов в именьях;

• командирование сестер-акушерок для заведывания яслями;

• оказание помощи в организации работы яслей местными землевладельцами, духовными лицами и учительским персоналом (известна помощь бельем, одеждой и обувью жертвовательницами, бывшими ученицами женских гимназий);

• организация необходимых детским приютам выплат (постоянных и единовременных пособий), предназначавшихся детям лиц, призванных в войска, и детям беженцев;

• открытие в наиболее пострадавших от неурожая областях питательных пунктов, расходы на которые, в Чистопольском, Спасском и Лаишевском уездах с января по апрель составили примерно 46000 рублей;

• организация бесплатного труда местного населения в столовых и питательных пунктах (известно, что из сумм Попечительства о трудовой помощи Казанской управе на учреждение детских столовых было выдано 6000 рублей, а семейно-педагогическому кружку города Казани на расходы, связанные с выдачей молока, – 500 рублей).

В 1915 году в связи с обильным урожаем деятельность Попечительства о трудовой помощи в названных губерниях была прекращена, а командированные Уполномоченные были отозваны обратно в связи с улучшением ситуации в сфере положения детей.

Множество мероприятий, посвященных защите прав ребенка, на которых обсуждалась система действий, способных искоренить беспризорность в России, предшествовали появлению фигуры Уполномоченного по правам ребенка в России.

Особый интерес для автора представляет Первая Московская конференция по борьбе с беспризорностью, состоявшаяся 16–17 марта 1924 г. Конференция работала два дня. Времени этого не хватило на реализацию перегруженной повестки. Доклады, имеющие практическое значение, не в полной мере продебатированы, однако были выработаны методические подходы к решению проблемы административно-правового регулирования защиты прав ребенка.

Причины проявленного к конференции интереса со стороны широких кругов работников, чья деятельность связана с ликвидацией детской беспризорности, очевидны:

• во-первых, ликвидация беспризорности – это задача текущего момента, задача ударная, которая привлекла внимание широких кругов рабочих и работниц, студенчества, комсомола и партийных кругов;

• во-вторых, конференция – это попытка пересмотра теории и практики защиты детства предшествующего периода;

• в-третьих, практические работники и добровольцы ждали ответов на целый ряд вопросов, возникших в процессе их профессиональной работы.

Смысл и значение конференции хорошо объясняют приветственные слова Н.К. Крупской, в которых прозвучали мысли о привлечении общественности и необходимости громадной помощи со стороны профсоюзов в деле борьбы с беспризорностью152.

Повестка конференции определялась речью Н.К. Крупской153 и докладами таких известных педагогов и психологов, как П.П. Блонский154, О.Л. Бем155, А.Б. Залкинд156, Е.С. Лившиц157, C.С. Моложавый158; А.Д. Калинина159, И.С. Розанов160.

Н.К. Крупская в приветственном слове сформулировала основные задачи, стоящие перед «организованной общественностью»: мы должны понять, что ликвидация беспризорности, вызванной войной, вызванной революцией, что ликвидация этой беспризорности, покоящейся на разрушении старых отношений, возможна только путем организованной общественности, что те формы ликвидации беспризорности, которые практикуются в буржуазных странах – благодетельствование сверху путем устройства для беспризорных разных плохоньких приютов с узким замкнутым характером, – для нас неприемлемы, что этим путем мы ликвидировать у нас беспризорность не можем161.

Она остановилась на роли профсоюзов, сказав, что без них не справиться, что дело выходит за пределы Наркомата и Соцвоса.

В речи Шульгина от имени Института Коммунистического воспитания заверено, что к данной конференции подготовлены материалы научно-педагогической секции ГУСа и Института Коммунистического воспитания; и они будут доведены не только до участников конференции, но и до широких масс рабочих. Он настаивает на переоценке старых точек зрения и внесении нового в практическую работу. Товарищ Шохин от имени РКСМ высказал мысль не просто о привлечении беспризорных к хозяйственному труду, но, используя их активность, искать путей вхождения в формы хозяйственного, общественного труда. И здесь огромная роль принадлежит комсомолу и детскому коммунистическому движению, которое ставит «своей задачей охватить своим влиянием беспризорную среду»162.

А.Б. Залкинд предлагал уйти от попыток разрешения проблем беспризорности вопросами психопатии. Дети пролетарской среды отягощены психопатией, не более, чем дети других классов (среднего и высшего). Он же ставит вопрос о лечебно-тюремных приютах (нужны ли они?), о чисто медицинском воздействии. У беспризорного, по его мнению, много отрицательного, связанного с условными рефлексами и психоневрозами, но есть и очень ценный «моральный фонд»163. «Воспитать беспризорных ребят – значит базироваться на их положительных чертах»164 таких как необходимость, смелость, хитрость, гибкость и т.д. В его речи появляется термин широкий коллективизм.

Социальные корни беспризорности попыталась вскрыть Е.С. Лившиц. Она называет одну из главных причин беспризорности – безработицу. Удастся победить безработицу – ликвидируется беспризорность. Наиболее нуждающиеся, по ее мнению, слои подростков – дети трудящихся, рабочих и крестьян, чаще это сироты и полусироты, не имеющие ни в ком опоры165.

Она приходит к выводу, что причины беспризорности следует искать в социальных условиях, а не в личных свойствах ребенка166. Строить работу нужно в тесном союзе с рабочими организациями, РКСМ, с другими общественными организациями, но главное – уйти от «системы решеток, закрытых дверей и изоляторов»167.

П.П. Блонский разоблачает теорию моральной директивности. «Ненормальны не дети, а та среда, в которой жили дети. И если мы изменим среду, тогда, ясно, и поведение изменится»168. К сожалению, многие ученые в 1924 году продолжали настаивать на архаичных вещах и идеях.

К.А. Александер поделилась опытом работы станции по борьбе с беспризорностью, применяя принципы научно-педагогической секции ГУСа, без решеток, запоров, при самоуправлении и совместном воспитании.

А.Д. Калинина в своем докладе «Организация беспризорных детей и подростков на московской улице и эволюция форм работы на улице с 1921 по 1923 г.» говорила о новых формах борьбы с беспризорностью последнего времени. В 1921 году – спасение детей от голодной смерти; 1922 – ликвидация последствий голода (реэвакуация, открытие стационарных учреждений, привлечение шефов, принятие учреждений от шефов в свое ведение); 1923 год – переход к плановой работе. В 1923 году в Москве было зафиксировано 15000 беспризорных – следствие голодных лет. Огромное значение имела работа с детьми непосредственно на улице. Социальная инспекция с помощью студентов-дружинников, ячеек содействия фабзавкомов, дружинников с фабрик, при МОНО осуществляла данную деятельность169. В результате выявлены разнообразные типы беспризорности и разнообразие детских психических типов, как следствие разнообразия среды, из которой они вышли.

Опытом работы производственных артелей для беспризорных подростков поделился И.Г. Розанов. Он считал, что одним из основных путей борьбы с беспризорностью подростков является устройство для них трудовых учреждений, имеющих такие задачи, как

• организация производства с заработком (для подростков);

• обучение, гарантирующее минимум профессиональной квалификации;

• общественное воспитание.

В качестве организационной формы такого учреждения предлагалась производственная артель, в основе деятельности которой принципы кооперативной производящей ячейки, соединяющей с кооперативной формой производства известный минимум школьных занятий, и момент строительства артели самими подростками. Артель – одновременно производственное и педагогическое учреждение, целями которого являются обеспечение доступа к профессиональному образованию и реализация программ социального воспитания.

По мнению И.Г. Розанова, задачами артели должны были явиться ликвидация политической и общеобразовательной неграмотности, а также приближение подростков к условиям жизни рабочих и крестьян. Им были определены экономическая, организационная стороны артели.

Виды производства в артелях для беспризорных подростков выбирались исходя из экономической целесообразности для района и допустимости с точки зрения охраны труда, а также возможности повышения эффективности деятельности подростков и др. Естественные условия, промыслы района и безвредность – считались основными критериями развития производства.

Кроме того, развитие производства способствовало повышению трудовой квалификации подростков, возможности объединения нескольких артелей (от артели – к группе артелей, от маломощных артелей – к промышленному производству). Немаловажная роль уделялась развитию школ при артелях и публикации их периодических отчетов.

И.Г. Розанов считал необходимым при начале функционирования артели использование пустующей земли, неарендованного производства и неупотребляемого оборудования. Он отмечал, что в виду важности правильной постановки производства правильным было бы установить специальные формы производственного учета, связав его с органами профсоюзов и местными фабзавкомами. Выделялись такие виды производства для артелей, как сельскохозяйственные, городские ремесленные, кустарные. Действовала артель в тесной связи с местными органами – совнархозом, губпланом, союзом кооперативов, отделом народного образования, местным коммунальным хозяйством170.

Идею функционирования артелей так же, как и И.Г. Розанов, развивал заведующий Главсоцвосом т. Бем. Он выдвигал две важных задачи: 1) орабочение всей нашей работы и 2) уменье подойти к подростку, учитывая среду, из которой он вышел.

«Орабочение» понимается как привлечение низовых ячеек к делу организации труда подростков, к социальной инспекции, к опеке.

Ученый считал, что профсоюзы и хозяйственные органы, должны осознать, что борьба с беспризорностью действительно является важнейшей государственной задачей, и только в этом случае они найдут отрасли труда, где детский труд нашел бы свое место»171.

Утверждалось, что положительный эффект на работу, связанную с защитой детства, оказало бы привлечение рабочих ячеек в советы детских домов, а также сближение беспризорной массы с рабочей и крестьянской средой.

В числе тезисов доклада нашли отражение мысли о плане борьбы с беспризорностью, деятельности Социальной инспекции, а также об организации труда для беспризорных, опеке, устройстве, во-первых, удешевленных столовых, чайных, домов для ночлега детей, во-вторых, специальных лечебных учреждений и др.172.

Позиции ученых П.И. Люблинского и С.Е. Копелянской представляют интерес в части анализа и задач охраны детства на опыте германского законодательства об охране и судах для юношества, а также в части ситуации по борьбе с детской беспризорностью в Германии и консультаций по выбору профессий для подростков173.

Эти размышления полезны и сегодня, в XXI веке, потому что являются рассуждениями о детстве, о ребенке, о его правах, свободах, законных интересах и их защите. На заре XX века в широких кругах европейского общества было принято называть грядущее столетие «веком ребенка». Действительно, первые годы нового века сопровождались целым рядом новых мер в области правовой и санитарной охраны подрастающего поколения, суливших создать более здоровые в физическом и моральном отношении молодые силы. Но наступившая вскоре война и последовавшие за нею экономические невзгоды как будто положили конец этим розовым ожиданиям. Резкое ухудшение общих условий жизни населения, массовые сиротство и беспризорность детей заставили заняться спасением детства от злейших врагов его – голода, заброшенности и невежества, и вопросы обеспечения ребенку хотя бы самых элементарных условий социального существования стали вопросами первостепенной государственной важности174.

Анализ материалов ученых показывает, что задачи охраны детства остаются похожими и на начале XXI века и продолжают быть «вопросами первостепенной государственной важности» в общемировом и общероссийском масштабе, а резкий поворот в сторону внимания к материальным и воспитательным нуждам детства вызван объективными условиями производственного процесса, очередной технической революцией, хотя формулировка эта пришла позже.

Истекшее XIX столетие было веком небывалого расцвета промышленности, захватившего собою и начало текущего века (сложные машины подчинили себе и водные силы, и земные недра; пар, нефть и электричество оживили транспорт, промышленность, культуру)175.

Этот процесс обновления затронул жизнь людей, но почти неизменным оставался старый тип самого человека с его узко ограниченными идеалами воспитания и социальной деятельности176.

Уже тогда зазвучали такие слова, как «перестройка», выработка «нового человека», «технический прогресс». Только «новый человек» способен был преодолеть силу машины, а она сильнее всего «надавила» на ребенка, на детство в целом, сломав словосочетание «век ребенка». Не надо уповать на то, что само понятие «охрана детства» когда-нибудь исчезнет. Как бы ни изменялась среда, ребенок всегда будет зависеть от нее: 1) от влияний взрослых и 2) на 9/10 от самого себя, ибо он воспитывается, постепенно приспособляясь к окружающей среде177.

П.И. Люблинский различает в охране детства: охрану физического существования ребенка, охрану врачебно-санитарную, охрану его социально-духовных сил (умственное развитие, трудовые качества, нравственность, материальное благополучие нужд), охрану социально-правовую. Проводником при этом и по настоящее время является государство. Сложнее тем, кто растет вне семейной обстановки, все больше бездомных и бесприютных. Государство, общество, общественность обязаны взять на себя заботу о них, таким образом государство становится высшим опекуном. С момента утробной жизни должна начинаться охрана ребенка. Далее охрана младенчества, закрепление его семейного положения. И так в продолжение достижения им последних лет школьной жизни. Профессор Люблинский рассматривает и детей, умственно и физически дефективных, беспризорных, психопатических и дегенеративных детей. Он призывает не распыляться, но создать специальное ведомство, основным делом которого будет охрана детства, и приводит примеры подобных органов, например, государственных бюро о детях (в Австралии, Северной Америке), центральных советов охраны детства (в Бельгии), отделов детства (в Англии, Германии) и др.

В Европе после войны наметились три основные группировки: страны-победители, во Франции и Бельгии всерьез озабочены рождаемостью и помощью многодетным семьям.

Летом 1913 года состоялся в Брюсселе I международный конгресс по охране детства, в 1921 – II, с 1200 делегатами из 31 страны. Принят Устав Международной Ассоциации по охране детства, состоящий из 25 статей. В ней работали страны, входившие в большую и Малую Антанту.

С 1918 года стала слагаться система охраны детства в Союзе Советских Республик. Отменены суды и тюремное заключение для подростков, «введены особые комиссии по делам о несовершеннолетних, построенные по педагогическому принципу»178.

Доведя систему своих размышлений до 1918 года, Люблинский неожиданно заявляет, что касаться системы охраны детства в Советских Республиках хотя бы в виде кратких отдельных очерков представляет собою почти непосильную задачу179. Он обещает посвятить этому специальную работу.

Разработанные С.Е. Копелянской консультации полезны и сегодня при составлении программ по подготовке подростков к выбору определенных профессий, составленных по отраслям:

• сельское хозяйство;

• строительное дело и деревообделочное производство;

• производство одежды и ее чистка;

• металлическое производство;

• производство продуктов питания;

• графическое дело;

• торговое дело;

• административное дело;

• профессии, требующие высшего образования;

• занятия в торговом деле для женщин;

• рукоделие;

• домоводство, уход за больными и др.180

Мало кому известен проект Декларации прав ребенка 1918 года181 послуживший прообразом Конвенции ООН о правах ребенка 1989 года182. Этот документ составлен русским теоретиком и педагогом К.Н. Вентцелем183, почти на 70 лет опередившим свое время и считавшим, что в детях скрыты все величайшие возможности184.

В проекте педагогу удалось сформулировать основные социальные, экономические права и свободы ребенка185. Впервые были предусмотрены политические и судебные права ребенка. Но идеи ученого не реализовались, хотя церковь была уже отделена от государства, и отношения родителей и детей регулировались светским законодательством. Основы же экономического строя только устанавливались, и далеко было до правовых преобразований семьи. Однако в Декрете ВЦИК и СНК РСФСР о гражданском браке, о детях и о ведении книг актов состояния186 взаимные права и обязанности родителей и детей были установлены. Был принят «Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве»187, расширивший Декрет от 18 декабря 1917 г. По существу, это был семейный кодекс. Во второй главе третьего раздела «Личные права и обязанности родителей и детей» содержались исключительно обязанности родителей. Проблемы усыновления, лишения родительских прав, установления отцовства, опеки были поставлены на повестку дня188.

Социалистические преобразования в России, безусловно, отразились в семейных отношениях на воспитании детей. События XX столетия посеяли бедствия: голод, нищету, нравственные страдания и даже привели к физическому истреблению детей. Многие в России развивали идею воспитания детей за счет государства. Возник даже термин «национализация детей»189. Он звучал из уст большевиков А.Г. Бадаева, А.Г. Гойхбарга и многих других190. Однако, по мнению А.В. Луначарского, приходилось думать не о том, как отнять детей у тех, которые стараются воспитывать их в семье, а как устроить тех, кто оказался за бортом семьи191.

Исследование Свердлова Г.М. показало, что в XX веке государство, олицетворяющее собою коллектив, вмешивалось в семейные отношения прямо и активно, диктовало, властно указывало, определяло условия, гарантирующие интересы коллектива и обеспечивающие выполнение долга по отношению к нему192. Таким образом, можно сделать вывод, что ребенок из объекта родительской власти превратился в объект государственной политики.

Проблемы защиты прав детей после Второй мировой войны решались в контексте защиты прав всего человечества в Социальной комиссии и Детском Фонде ООН (ЮНИСЕФ), в МОТ, ВОЗ, Организации Объединенных Наций по вопросам науки, культуры и образования (ЮНЕСКО). СССР вошел в Исполнительный Совет ЮНИСЕФ в числе 25 государств (членов ООН). Его первое заседание состоялось 19 декабря 1946 г.

К 90-м годам наращиваются усилия государства, направленные на дальнейшее административно-правовое регулирование защиты прав ребенка, инициатором которых выступил Научно-исследовательский институт детства Академии педагогических наук Советского детского фонда, обязанный своим рождением специальному Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров193. В мае 1989 года президиум АПН СССР утвердил научную концепцию Института.

20 ноября 1989 г. Генеральная Ассамблея ООН единогласно проголосовала за принятие великой хартии вольностей для детей, мировой конституции прав ребенка (Конвенции ООН о правах ребенка194). Б.Н. Ельцин, будучи Президентом РФ, подписал Указ о первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы195, и в России началось исполнение положений и Конвенции о правах ребенка, и Всемирной Декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей196, вдохновителем и разработчиком которых был Детский фонд (ЮНИСЕФ), созданный в качестве Международного чрезвычайного фонда помощи детям при ООН.

Все документы по детству принимались Детским фондом (ООН) (кроме 5-ой ассамблеи Лиги наций в Женеве в 1924 году, где в Декларации зафиксирована идея особой заботы о детях ввиду их физической и умственной незрелости). Советский детский фонд имени В.И. Ленина, НИИ детства занимались вопросами, связанными с Конвенцией, когда она была еще лишь проектом197.

Четыре основные требования, по Е.М. Рыбинскому, которые должна обеспечить Конвенция: выживание, развитие, защита и активное участие ребенка в жизни общества. Конвенция – это документ актуального социально-нравственного звучания; это правовой документ высокого международного стандарта (ребенок – самостоятельный субъект права, каждое государство должно привести свое национальное законодательство в соответствие с международными актами); это акт большого педагогического значения (уважение к ребенку – норма общечеловеческой культуры и норма права)»198.

30 сентября 1990 г. в Нью-Йорке, в здании ООН состоялась Всемирная встреча на высшем уровне в интересах детей. Участвовали президенты и премьер-министры 71 государства. СССР представляли Э.А. Шеварнадзе – министр иностранных дел, а также заместитель главы делегации – депутат Верховного Совета СССР, председатель правления Советского детского фонда А.А. Лиханов.

В сентябре 1991 года учрежден Российский детский фонд, а в октябре было принято решение о ликвидации Академии педагогических наук СССР. Поэтому с 13 августа 1992 г. НИИ детства под руководством Е.М. Рыбинского функционировал при Российском детском фонде.

16 октября 1992 г. в Комитет ООН по правам ребенка был представлен Первоначальный доклад Российской Федерации о выполнении Конвенции о правах ребенка199. Он был разработан при активном участии научных сотрудников НИИ детства. Впервые были обобщены единые комплексные статистические данные нарушений прав ребенка в России. Изучив данный доклад, Комитет ООН по правам ребенка пришел к выводу, что Правительству России необходимо «оказывать поддержку местным и неправительственным организациям в целях активизации их работы в области прав ребенка»200.

К осени 1996 года 186 стран мира ратифицировали Конвенцию о правах ребенка. Пока не ратифицировали лишь три суверенных государства – Сомали, США, Южный Судан. Нет другого такого международного акта, принятого таким количеством государств. Е.М. Рыбинский утверждал, что во исполнение Конвенции о правах ребенка были приняты Президентская программа «Дети России»201, «Национальный план действий в интересах детей до 2000 года»202, неоценимую помощь в разработке которых оказали сотрудники Детского фонда и Института детства.

Данные документы были разработаны такими сотрудниками НИИ детства, как Н.П. Иванова, Ю.А. Королев, Л.В. Кузнецова, Е.Ю. Лапин, Н.В. Малярова, Т.Я. Сафонова, Е.М. Рыбинский. Можно утверждать, что разработанные сотрудниками НИИ Детства Указы Президента и Постановления Правительства, федеральные законы, региональные социальные комплексные и целевые программы помощи детям, находившимся в трудных условиях, – ответ на важные международные документы и, в первую очередь, Конвенцию ООН о правах ребенка.

Ежегодно сотрудниками НИИ детства РДФ разрабатывались и распространялись доклады о положении детей в Российской Федерации, несущие статистические, аналитические и информационные материалы203.

Автором данных докладов являлся Е.М. Рыбинский – разработчик, составитель и ответственный редактор более десятка различных книг и брошюр, посвященных социальным проблемам детства, руководитель ряда научных исследований, автор статей и различных предложений в высокие инстанции по насущным и болевым вопросам детской проблематики. Вся деятельность Е.М. Рыбинского, была связана с научным руководством НИИ детства АПН СССР и Советского детского фонда, а затем этого же Института, с лета 1992 года, под юрисдикцией Российского детского фонда.

Е.М. Рыбинский первым в России поставил вопрос о создании специальной отрасли науки – науки о детстве. Им были выдвинуты основные проблемы в работе института детства: разработка критериев оценки благополучия детства, социально-педагогический аспект исследования этого феномена, научное обоснование государственной политики в интересах детей204.

Сотрудники НИИ детства разработали множество государственных и негосударственных программ205, призванных обеспечить главные направления в области воспитания детей, их физического, интеллектуального, духовного, нравственного и социального развития в соответствии с нормами Конституции РФ и международными документами и обязательствами.

Население Земли почти на одну четверть составляют дети (если брать точку отсчета от рождения и до 18 лет). Именно по детям, как социальному барометру, можно судить о состоянии и уровне развития общества.

В центре внимания изучение разных периодов жизненного пути человека, места и роли детства в обществе, отношение мира взрослых к миру детства, поистине дети – это будущее любой страны. Когда оно закладывается? В настоящем: Дети должны быть здоровы физически, психически, нравственно, постоянно развиваться, познавать окружающий мир, готовиться к самостоятельной жизни. Такие важнейшие дефиниции, как здоровье, образование, воспитание определили необходимость нового отношения к детям, а также к их правовой защите, так как период кардинальных экономических преобразований конца XX века в России негативно отразился на положении молодежи и детства и явился кризисным.

Е.М. Рыбинский считал, что множество факторов оказывали воздействие на нарушение прав ребенка. Вот они:

• высокий уровень младенческой и детской смертности (в 2-3 раза превышает уровень развитых стран);

• тенденция к ухудшению здоровья, сокращение массовых форм отдыха детей;

• рост числа детей-инвалидов, с отклонениями в умственном и физическом развитии, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, употреблявших наркотики, алкоголь;

• бродяжничество;

• совершение правонарушений, рост числа детей, оставшихся без одного родителя после расторжения брака и родившихся вне его;

• снижение качества образования и воспитания, в том числе дошкольного206.

В России отсутствовала государственная концепция воспитания. Именно НИИ детства РДФ удалось разработать данную концепцию. В целях ее создания сотрудниками института разрабатывались такие темы, как «детство как социальный феномен в современных условиях», «положение детей в России в соответствии с требованиями Конвенции о правах ребенка», «научные основы реформы законодательства о детстве», «социальное сиротство: причины и пути преодоления»207.

Е.М. Рыбинскому и А.А. Лиханову удалось разработать принципы выполнения требований Конвенции о правах ребенка. Во-первых, необходимо знать о ее существовании; во-вторых, понимать содержание провозглашенных в ней прав ребенка; в-третьих, поддерживать усилия по претворению их в жизнь. В целях исполнения положений Конвенции государства-участники обязались, используя надлежащие и действенные средства, широко информировать о принципах и положениях Конвенции как взрослых, так и детей208.

НИИ детства был разработан специальный комплекс материалов209, предназначенных для объяснения и трактовки ребенку его прав. Таким образом, удалось пояснить содержание Конвенции не только взрослым, но и детям.

В 1996 году в Стокгольме, а в 2001 в Йокогаме, прошли Всемирные конгрессы против сексуальной эксплуатации детей, принявшие глобальные документы и программы, не считаться с которыми Россия уже не могла. Она вместе со всеми другими странами, участвующими в Конференции, признала, что защита детей от сексуальных посягательств – важнейшая задача всей цивилизации. НИИ детства удалось разработать методическую таблицу, в которой поэтапно были перечислены права ребенка в России с момента рождения до 18 лет210. В работе Рыбинского появляется термин «новая этика в отношении детей», в соответствии с которой интересы детей удовлетворяются в приоритетном порядке вне зависимости от того, в каком периоде развития находится страна и какие трудные времена она переживает211.

Институтом кроме ситуации с реализацией положений Конвенции о правах ребенка рассматривались такие вопросы Детства, как социальные проблемы детей в странах Восточной Европы, критерии оценки социального благополучия детей в России, аспекты формирования государственной политики в интересах детей в Российской Федерации, проводились Научные исследования детства как социального явления. Были также подготовлены основные показатели положения детей в Российской Федерации и разработаны научные концепции изучения Детства212. Именно Институтом детства были сформулированы определения таких дефиниций, как «ребенок», «дети», «детство»….213.

Институтом детства были представлены доклады «Философия детства»; «Развитие новой этики в отношении ребенка в XX веке»; «Особенности развития российского законодательства о правах детей в период проведения социально-экономических реформ»; «К проблеме измерения полоролевых показателей у детей и подростков»; «Психологическое насилие в отношении детей: сущность, последствия, оказание помощи»214. Надо сказать, что в приложении № 4 (к настоящей монографии) по годам, начиная с 1990 года – по 1999 год, представлены книги, сборники, основные публикации научных сотрудников НИИ детства РФ, в которых много боли. В них говорится о драматической педагогике; недетских заботах; плаче голодных младенцев; страдающем детстве; сиротских детских учреждениях; жестоком обращении с детьми; ранних бедах детей; процедурах налогового удушения сирот; детских трагедиях; плохой жизни детей; проблемах детей, проживающих с одним родителем или чужими родителями; нежеланных детях; социальном сиротстве; родительском аде. За 10 лет под эгидой Детского Фонда в Институте работало 116 научных сотрудников. Даже беглый анализ их трудов, свидетельствует о том, как глубоко исследовалась система защиты прав ребенка.

В 1997 году в России открылось представительство Детского Фонда ООН (ЮНИСЕФ), и по его предложению был учрежден правовой Институт Уполномоченного по правам ребенка, который проходит активную фазу своего становления с 1998 года. В 2000 году вследствие прекращения финансирования Научно-исследовательский институт детства при Российском Детском Фонде был расформирован. Исследование показало, что в период работы НИИ детства благотворительные расходы Российского Детского Фонда составили $ 142 062 793215.

Уполномоченного по правам ребенка следует считать преемником наработанных материалов НИИ детства. Именно Уполномоченный по правам ребенка должен способствовать возрождению форм защиты прав ребенка, испытанных в рамках деятельности НИИ детства, занять особое место среди правозащитных государственных органов. Пропаганда положений Конвенции ООН о правах ребенка должна стать важнейшей в работе Уполномоченного по правам ребенка, причем в новых реалиях.

Становление института Уполномоченного по правам ребенка в России происходило в рамках зарождения института омбудсмена (Уполномоченного) по правам ребенка в мире с ориентацией на необходимость не подменять роль правозащитных государственных органов.

Первые уполномоченные («омбудсмены») по правам ребенка в России начали действовать в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Калужской, Волгоградской и Новгородской областях. При их введении региональные власти озаботились принятием соответствующих законов, которые регламентировали их деятельность на уровне субъекта РФ. Взаимодействие с Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ) становится определяющим.

На первоначальном этапе организации института Уполномоченного по правам ребенка многие субъекты находились в процессе принятия решения по введению должности Уполномоченного по правам ребенка.

Регионы демонстрировали разные подходы. Исследование показало, что в таких субъектах, как Волгоградская и Самарская области, республика Саха (Якутия), Ямало-Ненецкий Автономный Округ, предусматривалось функционирование уполномоченных по правам ребенка в рамках самостоятельного исполнительного органа.

В Ростовской и Смоленской областях, Красноярском, Пермском Забайкальском и Камчатском краях, а также в республике Татарстан уполномоченные по правам ребенка являлись служащими аппарата Уполномоченного по правам человека, а в региональных законах имелся раздел, посвященный работе Уполномоченного по правам ребенка. В ряде регионов должность Уполномоченного по правам ребенка была введена на общественных началах (Магаданская область, Чукотский автономный округ и другие).

12 января 1998 г. Россия представила Комитету ООН второй периодический доклад о выполнении Конвенции о правах ребенка216. Комитет ООН по правам ребенка положительно оценил усилия России по назначению уполномоченных в пяти субъектах РФ и приветствовал обязательство учредить должность Федерального Уполномоченного по правам ребенка217.

Принят Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»218, провозглашена Европейская Конвенция «Об осуществлении прав детей»219, а 1998 год был провозглашен Годом защиты прав человека в РФ, соответственно, и ребенка. Однако численность детей до 18 лет продолжала сокращаться и к началу 2002 года составила лишь 22% всего населения. Для сравнения, в начале 1992 года – 26,9% от общей численности населения страны220, а к 1 января 1998 года – 24,4%221, а 1 января 1992 г. – 26,9% от общей численности населения страны222.

Институт Уполномоченного по правам ребенка возник после распада СССР. Захарова Л.И. отмечала, что в Советском Союзе мировой институт омбудсмена считался буржуазным и неэффективным. Предполагалось, что прокурор с его полномочиями получать жалобы о действиях чиновников успешнее выступает в роли независимого защитника прав личности. Но он одновременно должен был защищать интересы государства и выступать как государственный обвинитель223. Таким образом, можно сделать вывод, что эти две роли оказались несовместимыми.

Поэтому, именно перестройка в СССР вызвала к жизни институт Уполномоченного по правам ребенка. Очень важно, что Россия опиралась на мировой опыт, особенно Североевропейских стран, в процессе обретения должности Уполномоченного по правам ребенка. Использовать ценный опыт лидирующих в правозащитной деятельности государств предложил Аметистов Э.М еще при становлении Уполномоченного по правам человека. В годы перестройки ученый рекомендовал сформировать постоянную Комиссию Верховного Совета СССР по защите прав и свобод, а на втором этапе предполагал разработку комиссией и представления ею Верховному Совету СССР проекта учреждения должности, аналогичной омбудсмену224. Его рекомендации подготовили социально-экономическую платформу для функционирования омбудсмена-защитника прав человека, впоследствии и прав ребенка.

На современном этапе реализация статуса детского омбудсмена в России продолжает играть огромную роль. Это связано с тем, что институт Уполномоченного по правам детей – одна из значимых структур международно-правовой защиты прав человека и прав ребенка, в частности, один из узловых моментов решения «комплексных согласованных мероприятий по защите прав детей, воспитанию их как полноценных членов общества…»225.

От Женевской декларации прав ребенка 1924 года (см.: Приложение № 5) к Конвенции о правах ребенка – таков путь мира и России к обретению института Уполномоченного по правам ребенка. Потребовалось 70 лет, чтобы человечество «признало особые потребности и уязвимость детей»226. Институт Уполномоченного по правам ребенка – это, безусловно, правозащитная организация. Она создана по инициативе представительства Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития России. «Конвенция о правах ребенка» не только очерчивает круг обязанностей уполномоченных по правам детей, но и регламентирует их деятельность. Конвенция ООН о правах ребенка и появление в соответствии с ее рекомендациями Уполномоченного по правам ребенка – огромное историческое завоевание.

В августе 2003 года в Москве прошла III Летняя школа при усилии Комиссии по правам человека при Президенте РФ, Московской школы прав человека, Московского института открытого образования, Центра межнационального образования «Этносфера» и финансовой поддержки Совета Европы и УВКБ ООН. Это происходило в рамках Плана действий ООН на Десятилетие образования в области прав человека (1995–2004), Программы действий ООН в области культуры мира, рекомендаций ЮНЕСКО и Совета Европы по обучению правам человека. Были решены многие учебные и методические задачи в определении проблематики прав человека, международных и внутренних (российских) механизмов защиты прав и свобод. Они коснулись Европейской Конвенции о защите прав и свобод человека, подачи жалоб в Европейский Верховный Суд по правам человека в Страсбурге, а также обсуждения в рамках Школы деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ.

В 2005 году была создана Ассоциация уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ. Ее представителями (уполномоченными) было подписано соглашение о взаимном сотрудничестве, оказании помощи и поддержке друг друга, безусловной реализации принципов Конвенции ООН о правах ребенка и представлении интересов детей227. У регионального уполномоченного появилось право подписания соглашения о сотрудничестве с момента вступления в должность. Р.Н. Дусаев справедливо заметил, что функционирование аналогичной Ассоциации уполномоченных по правам человека укрепит законность и правопорядок и будет способствовать развитию гражданского общества в России228. То же будет происходить и с Ассоциацией уполномоченных по правам ребенка.

Можно сделать вывод, что начавшийся в конце XX века проект внедрения в механизм государственного управления уполномоченных по правам ребенка продолжал реализовываться и в начале XXI века, и к концу 2009 года в Российской Федерации насчитывался 21 регион, где работали уполномоченные по правам ребенка. Они оказывали помощь государственным органам в выработке комплексных методик защиты прав ребенка. В 2011 году на заседании Ассоциации уполномоченных по правам ребенка (23-24 марта) в Тюмени приняли участие уже 68 уполномоченных, а в 2013 году должность детского омбудсмена существовала в 83 субъектах Российской Федерации; в 2014 – в 84 (субъектах РФ).

В правовом поле деятельности Уполномоченных множество проблемных задач: прояснение ситуации с детьми, которых увозят за рубеж после расторжения браков между иностранцами и россиянами (это подсказала жизненная практика), озабоченность созданием организации «Гражданское общество» совместно с американскими представителями в заботе о контроле за международным усыновлением; широкомасштабная национальная кампания с ее новыми программами по борьбе с насилием над детьми (она начата в 2010 году); дальнейшая профилактическая работа с семьями по выработке мер борьбы с насилием (и не только с помощью лишения родительских прав, их ограничения, но и восстановления). Опыт подобной деятельности можно отследить в российских регионах.

В 2009 году в целях обеспечения эффективной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка учреждена должность Федерального Уполномоченного по правам ребенка (Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка)229. Процесс введения должности Уполномоченного преодолевал определенные трудности. Имели место обещания и срывы. Так, Министерство труда и социального развития Российской Федерации еще в 2002 году готовило необходимые документы по обоснованию введения института Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне, однако действий не последовало. Время преодолело эти проблемы.

Этому способствовали процессы становления новой российской государственности, нового конституционного строя, новых органов федеральной власти…. Возник мощный импульс для поиска различных правовых инструментов, методов и средств обеспечения и защиты прав, свобод, чести и достоинства личности. В связи с этим Н.Ю. Хаманева утверждала, что в этих условиях институт омбудсмена, во-первых, является важным дополнением механизма государственного управления защитой прав человека, во-вторых, становится привлекательным для России230. Следует с ней согласиться.

Указ Президента РФ об Уполномоченном по правам ребенка – это огромное завоевание в истории развития правовых основ российского законодательства в отношении детей и вхождении России в систему международных стандартов и требований в отношении защиты детства. В своем Послании Федеральному Собранию РФ наряду со многими заявленными проблемами Президент РФ подтвердил значимость принятого Указа, заявив, что уделит теме защиты прав, свобод и законных интересов ребенка особое внимание и подробно остановится на проблемах, которые требуют новых решений и подходов231.

Президент говорил о демографической ситуации (об увеличении рождаемости в России), развитии программы «Родового сертификата» в рамках национального проекта «Здоровье» и мер социальной поддержки семей, о выделении 100 миллиардов рублей на два года на модернизацию здравоохранения, в том числе детской медицины, об углубленной диспансеризации подростков, начиная с 2011 года; о вакцинопрофилактике, доступности для детей качественных лекарственных препаратов и ранней диагностике туберкулеза, онкологических и иных опасных заболеваний; о поддержке молодых и многодетных семей; об использовании «материнского капитала» на погашение ипотечных жилищных кредитов; о создании режима наибольшего благоприятствования для многодетных семей. Особой строкой стояли в Послании вопросы о дальнейшем совершенствовании законодательства о благотворительной деятельности и исключении из налогооблагаемого дохода средств, получаемых на поддержку от благотворительных организаций, о детских садах и местах в них. Социализация детей в коррекционных детских домах – задача № 1, потому что их работа, к сожалению, направлена на изоляцию детей от гражданского общества. Должны активизировать свою работу попечительские советы и работать «максимально открыто». Было заявлено о необходимости Программы социальной адаптации и сопровождения выпускников детских домов. В центре внимания Уполномоченных по правам детей, местных администраций и органов надзора должны оставаться проблемы насилия в отношении детей, вовлечения их в наркоманию, проституцию и другие криминальные среды. Здесь важнейшей должна стать профилактика при безусловном ужесточении наказаний. В рамках новой государственной программы «Доступная среда»232 – вопросы насилия в семье, развитие инфраструктуры для жизни инвалидов и детей с тяжелыми заболеваниями, создание полноценных условий для активной их жизни. Должна продолжить свое развитие инициатива «Наша «Новая школа», которая коснется школьных учителей, их переподготовки. Президент также заявлял о необходимости завершения создания общенациональной системы поиска и поддержки талантливых детей. В Послании Президента РФ не только говорится о задачах работы с детьми, но приведены интересные факты положительного накопленного опыта, к примеру, в патриотическом, экологическом воспитании, которые способны помочь решать проблемы природоохранительной сферы, а значит, здоровья233.

Понимая важность роли Уполномоченного по правам ребенка, автором сделана попытка разработать проект Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации»234 с учетом зарубежного опыта североевропейских стран: Швеции, Норвегии, Финляндии, а также,– Шотландии. При разработке проекта Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации» было учтено, что новый институт создавался в России в процессе реформирования системы административно-правовой защиты прав ребенка, а не встраивался в нее.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации способ формирования должности Уполномоченного по правам ребенка – различный. Обозначим эти способы: парламентский – независимый, самостоятельный Уполномоченный по правам ребенка, назначаемый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; в рамках органа исполнительной власти; в структуре Аппарата Уполномоченного по правам человека. Сегодня в каждом субъекте РФ учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка.

Предпочтительной моделью функционирования Уполномоченного по правам ребенка представляется парламентская, предполагающая назначение Уполномоченного представительным органом власти и реализацию правового статуса Уполномоченного по правам ребенка на основе комплексного профильного закона. Деятельность так называемого парламентского Уполномоченного, правовой статус которого регулируется специальным законом, реализуется на основе принципа независимости. Многие субъекты РФ движутся в этом направлении (республики Тыва и Хакасия, Чувашская республика и др.). Можно сделать вывод, что модели учреждения института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ, в соответствии с которыми уполномоченные по правам ребенка входят в структуру Аппарата Уполномоченного по правам человека или исполнительной власти, не позволяют до конца обеспечить реализацию принципа независимости в их деятельности.

По-прежнему остается приоритетной задача создания системы единого централизованного института Уполномоченного по правам ребенка, возглавить которую следует Федеральному Уполномоченному. С этой целью необходимо, чтобы Федеральный Уполномоченный по правам ребенка, во-первых, координировал деятельность уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ, во-вторых, вносил кандидатуры для замещения должности «Уполномоченный по правам ребенка» представительному органу государственной власти субъекта РФ.

Кроме того, для создания единого института Уполномоченного по правам ребенка в России необходимы как разработка Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», так и обеспечение функционирования уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ на основе специальных законов. С этой целью необходима комплексная совместная работа представительных органов государственной власти субъектов по выработке единого варианта такого закона. Для субъектов России в качестве образца автор предлагает использовать законодательство Татарстана, Ненецкого Автономного округа об Уполномоченном по правам ребенка, потому что в данных регионах омбудсмены назначаются на должность представительным органом государственной власти, что позволяет обеспечить независимость и самостоятельность их деятельности.

До 2018 года ситуация была такова: только в 55 субъектах Российской Федерации из 85 статусы уполномоченных по правам ребенка регулировались специальными комплексными Законами об Уполномоченном по правам ребенка. Это такие

...