А. М. Волков, Е. А. Лютягина

Субъекты административно-правовых отношений

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.922

ББК 67.401

В67

Авторы:
Волков А. М., кандидат юридических наук, доцент, заслуженный работник высшей школы РФ, заведующий кафедрой Института деловой карьеры; Лютягина Е. А., кандидат юридических наук, доцент.

Рецензенты:
Бобров А. М., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и конституционного права Пермского государственного национального исследовательского университета;
Приженникова А. Н., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ.

Книга является монографической работой по исследованию вопросов развития и перспектив административного права России. В ней рассмотрены актуальные проблемы науки, в частности проблемы классификации субъектов административно-правовых отношений, деление их на публичные и частные, их статус, компетенция. К публичным субъектам отнесены: Президент РФ, Правительство РФ, публичная администрация. Частными субъектами являются: граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным гражданством, организации, обладающие статусом юридического лица и не обладающие им.

Административное право как отрасль публичного права регулирует организацию публичной администрации, ее функционирование и порядок взаимоотношений с частными лицами в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности (т. е. по осуществлению публичного администрирования).

Законодательство приведено по состоянию на 10 июля 2021 г.

Монография может быть полезна всем, кто интересуется актуальными проблемами административного права и публичного администрирования России.

УДК 342.922

ББК 67.401

© Волков А. М., Лютягина Е. А., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Административное право представляет собой одну из самых сложных и объемных отраслей российского публичного права, так как административно-­правовыми нормами регулируется самый большой круг складывающихся общественных отношений.

В монографии дается системная характеристика такого важного института современного административного права России, как субъекты публичного администрирования. В ней проанализированы работы российских и зарубежных ученых по вопросам классификации субъектов административного права и административно-­правовых отношений.

Предназначение монографии видится в том, чтобы она использовалась, прежде всего, для ознакомления с теориями построения системы субъектов, отвечающих потребностям современной науки.

В последние годы по дисциплине «Административное право» подготовлено и опубликовано много статей, монографий, учебников и учебных пособий по данной тематике. Необходимо иметь в виду, что наличие большого количества учебной и монографической литературы указанной тематики дает возможность существенно расширить кругозор, познакомиться с различными взглядами ученых, увидеть и оценить действительную значимость и степень разработанности исследуемых проблем, проявить определенную самостоятельность в их изучении.

Авторы благодарят рецензентов А. М. Боброва и А. Н. Приженникову за замечания и советы, а также признательны руководству компании «КонсультантПлюс» за информационную поддержку.

Все замечания, пожелания и предложения просьба направлять по e-mail: vam-volkov@ya.ru

Глава 1.
АДМИНИСТРАТИВНО-­ПРАВОВОЕ ОТНОШЕНИЕ

Неусыпный труд все препятствия преодолевает.
М. В. Ломоносов —
русский ученый-­естествоиспытатель,
энциклопедист (1711–1765)

1.1. От государственного управления к публичному администрированию

Административное право, как отрасль публичного права, регулирует общественные отношения, представляющие интересы всего общества и государства в первую очередь. При этом публичное право (лат. — jis publicum) — часть системы действующего права, и его нормы направлены на защиту общего блага, государственного интереса. Они связаны с полномочиями и организационно-­властной деятельностью государства, с выполнением общественных целей и задач. Это отличает его от права частного (лат. — jis privatum), которое защищает частный интерес отдельной личности, коллективов людей. Оно регулирует отношения граждан и организаций, обеспечивает их свободную самореализацию, право частной собственности и частного предпринимательства и основано на договоре между равноправными сторонами.

Административное право — это отрасль публичного права, представленная системой юридических норм, которые регулируют организацию публичной администрации, ее функционирование и порядок ее взаимоотношений с частными лицами в процессе осуществления исполнительной власти и управления делами государства (т. е. по осуществлению публичного администрирования)1.

Необходимость формирования обновленного теоретического подхода к некоторым фактическим реалиям административно-­правовой теории и практики, требует теоретически корректно определить такие правовые категории, как: «государственное управление», «исполнительная власть», «реализация исполнительной власти», «публичное управление», «публичная администрация», «публичное администрирование», а также некоторые иные важные правовые понятия.

Давайте последуем совету французского философа, математика и физика Рене Декарта «Люди избавились бы от половины своих неприятностей, если бы смогли договориться о значении слов».

Конституционный термин «исполнительная власть» не может отождествляться с государственным управлением в силу уже хотя бы того, что исполнительная власть — это политико-­правовая категория, характеризующая конституционно обособленную ветвь государственной власти, а государственное управление — организационно-­правовая категория, характеризующаяся непрерывным подзаконным властным воздействием организационного, правоустановительного, исполнительно-­распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемым субъектом управления на другой субъект (управляемый).

Реализация исполнительной власти может осуществляться только ее субъектами — органами исполнительной власти, их структурными подразделениями и лицами, занимающими должностное положение в структуре органов исполнительной власти и осуществляющими полномочия ее представителей. Однако это не совсем так. Существует много других организаций, обладающих властными полномочиями и выполняющая исполнительно-­распорядительные полномочия от имени именно государства.

В административно-­правовой науке долгое время велись и ведутся дискуссии о сущности и содержании понятия «государственное управление». Вопрос о данном понятии, о его значении в административном праве остается на повестке дня, с одной стороны, в силу своей значимости, а с другой отсутствия по нему определенности.

Государственное управление всегда было и сейчас остается самым фундаментальным и одновременно самым трудноопределимым понятием.

Большинство современных научных работ, посвященных как проблемам государственного управления, так и проблемам административного права, определяют государственное управление как целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния. Это воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств2.

И законодательство закрепляет дефиницию «государственное управление» как «деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-­экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации»3.

Ю. Н. Старилов определяет государственное управление через административную деятельность, т. е. «деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-­распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как РФ, так и ее субъектов»4. Речь идет не только об органах исполнительной власти, но и об исполнительно-­распорядительных органах государства.

Б. В. Россинский отмечает, что «мы не видим большой трагедии в продолжающемся в ряде случаев отождествлении в юридической научной литературе государственного управления с деятельностью органов исполнительной власти. … государственное управление, действительно, осуществляется в основном за счет функционирования органов исполнительной власти (важно лишь понимать, что работой этих органов не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-­управленческая деятельность)»5 (выд. А. В.).

А. Б. Агапов отмечает, что «сфера публичного управления включает в себя государственное и муниципальное управление. Государственное управление представляет собой властную деятельность по осуществлению полномочий органов исполнительной власти и специальных публичных органов»6.

Под управлением, например, в германском административном праве, понимается такая государственная деятельность, которая не является ни законодательством, ни правосудием. Первоочередной задачей управления выступает практическое воплощение государственной воли во всеобщее благо7.

В учебной и научной литературе по административному праву наиболее распространенным является понятие государственного управления как «самостоятельного вида государственно-­властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-­распорядительный, подзаконный характер, осуществляемого особой категорией субъектов административного права — государственных органов (и их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-­культурным и административно-­политическим строительством»8.

Ю. Е. Аврутин отмечает, что «до настоящего времени не сформировалась четкая, непротиворечивая концепция круга тех отношений, которые подлежат регулированию нормами административного права»9. Он также отмечает, что «отсутствуют совпадающие трактовки таких фундаментальных понятий, как «исполнительная власть», «государственное управление», «административная юстиция», «административное судопроизводство», «административная ответственность», «административная процедура … и многих иных понятий, на базе которых строится и развивается административное право как наука, отрасль законодательства и учебная дисциплина. С другой стороны, многочисленные предложения научного сообщества по проблемам … совершенствованию текущего законодательства в большей своей части остаются невостребованными»10.

Реализация функций исполнительной власти возложена на государственную (публичную) администрацию.

Такая администрация представляет собой систему государственных органов, осуществляющих «администрирование», т. е. организаторскую, управленческую деятельность путем реализации закрепленных в правовых нормах функций исполнительно-­распорядительных полномочий.

Полномочия по установлению и поддержанию соответствующих отношений между государством и частными лицами принадлежит государственной администрации. Она представляет собой часть публичной администрации, в состав которой входит также администрация муниципальных образований. Муниципальное управление определяется как «деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-­экономического развития…»11.

Публичная администрация — совокупность органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, их должностных лиц, осуществляющих административные функции.

Понятие публичной администрации в России в период СССР практически не использовалось. Однако французский термин «administration publique» на русский язык переводился как «государственное управление». Но категория «публичная администрация» по своему содержанию обладает значительно большим объемом, чем понятие государственного управления.

Административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов, входящих в публичную администрацию; определяет формы контроля над ней.

Административное право определяет правовые процедуры осуществления исполнительной власти и гарантии субъективных публичных прав и законных интересов частных лиц. Оно не позволяет публичной администрации, при осуществлении властных прерогатив проявлять пристрастность и произвол, ограничивать рамки, предоставленной частному лицу законом свободы действий в сфере исполнительной власти.

Поэтому административное право выступает одновременно как средство защиты частных лиц от возможного произвола публичной администрации и как средство реализации государственной воли в отношениях «публичная власть — частное лицо».

Латинское слово administratio (администрация) является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией понимаются: «государственные органы, осуществляющие управление; руководящий персонал ­какого-либо учреждения, предприятия…». А администрировать — значит «управлять, заведовать»12. Администрация — это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование — это то, что делает администрация, администраторы, т. е. управление, руководство людьми.

В отечественной литературе досоветского периода термин «администрация» применительно к сфере публичного (государственного) управления достаточно широко использовался многими представителями административно-­правовой науки и рассматривался в качестве одного из ключевых.

Так, И. Т. Тарасов использовал это понятие в своей дефиниции административного права, трактуя это право, как совокупность «правил и норм, определяющих организацию, власть и деятельность администрации в данном государстве в данную эпоху»13. В общей части системы административного права он выделял три составляющие, общие для всей деятельности администрации: 1) органы администрации, 2) власть администрации (исполнительная и принудительная), 3) обеспечение законности в деятельности администрации. Органы администрации И. Т. Тарасов подразделял на три категории: органы правительства (министерства, генерал-­губернаторства и др.), органы самоуправления (губернские и уездные дворянские собрания и др.), и соединства (корпорации, общества, товарищества). Описывая административную систему (организацию администрации), он в качестве основных форм ее построения выделял административную централизацию и административную децентрализацию14.

В советской доктрине понятия «администрация» и «государственная администрация» теряют свое фундаментальное значение для выражение сущностных характеристик административного права и оттесняются на второй план такими категориями как государственное управление, управленческий аппарат (аппарат государственного управления), органы государственного управления и др.

В современной литературе наблюдается определенная тенденция к пересмотру содержания ряда административно-­правовых понятий, в результате чего возрождается их былое значение либо они получают новое смысловое наполнение. Этот пересмотр касается и категории «публичная администрация».

Необходимость переосмысления в постсоветский период понятия администрации в его применении к публичному управлению и возрастающая потребность в его широком использовании были обусловлены процессами модернизации и децентрализации государственного управления. В ходе административных реформ появились субъекты, которые не соответствовали традиционному пониманию органа государственного управления, не вписывались в существующую централизованную систему органов исполнительной власти, но осуществляли административно-­публичные функции, поскольку наделялись публичными полномочиями (негосударственные фонды, государственные корпорации, саморегулируемые организации и т. д.).

Конституционным Судом РФ была признана возможность осуществления публичных функций не только органами государственной власти, но и другими субъектами, к которым он отнес государственные учреждения и иные организации, реализующие «публично значимые функции»15. С учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ законодатель признал также возможность оспаривания решений и действий (бездействия) таких субъектов в административном порядке16.

В КАС РФ предусматривается оспаривание в судебно-­админис-тративном порядке решений и действий (бездействия) не только органа государственной власти, органа местного самоуправления, но и «некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций» (п. 3 ч. 2 ст. 1), «иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями» (ч. 1 ст. 218).

Появление подобного рода «иных органов и организаций» вызывает необходимость в обобщающей категории, способной выразить их организационно-­функциональные связи с системой исполнительных органов государственной власти. В современных условиях достоинствами такой обобщающей категории обладает понятие публичной администрации.

В «перестроечный» период одним из первых попытку возродить былое значение понятия администрации (государственной, публичной) и возвысить его до уровня фундаментальной категории административного права предпринял Д. Н. Бахрах. Впервые в постсоветской науке он определяет административное право не просто через категорию государственного управления, а как отрасль, которая «регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной и муниципальной администрации»17.

В своих работах Д. Н. Бахрах редко использовал понятие публичной администрации в качестве категории высокого уровня обобщения18. Между тем в современной отечественной науке объем исследований, специально посвященных концептуальному осмыслению этой категории, неуклонно возрастает. В последнее десятилетие предпринимаются попытки ввести понятие публичной администрации в учебную литературу. Используя это понятие, отдельные авторы не дают, однако, его признаков и дефиниции и, по сути дела, сводят публичную администрацию к системе органов исполнительной власти19.

Среди наиболее заметных отечественных изданий, где категории публичной администрации придается достаточно большое значение, являются учебники по административному праву20. В другой книге дефиниция публичной администрации строится на включении в содержание определяемого понятие только органов исполнительной власти (централизованной администрации) и органов местного самоуправления (территориально децентрализованной администрации)21.

Между тем организационную структуру публичной администрации вряд ли можно ограничивать только этим субъектным составом. Изменения в сфере публичного управления, произошедшие в России в результате административной реформы, настоятельно требуют дальнейшей конкретизации и концептуализации этого понятия, в том числе, с использованием метода сравнительного правоведения.

Однако подробное описание понятий «публичная администрация» и «публичное администрирование» впервые в современной учебной литературе в России подробно изложено в работе22 и учебнике «Административное право»23.

В зарубежной литературе понятие, обозначаемое термином «публичная администрация», используется, как правило, в двух основных значениях.

В организационном (субъектном) смысле публичная администрация понимается как определенная система административных органов и учреждений, осуществляющих управленческие полномочия исполнительной власти и сервисные функции государства, т. е. совокупность субъектов, ответственных за реализацию административной функции публичной власти, в том числе за предоставление публичных услуг24.

В материальном или предметном смысле термин «публичная администрация» означает публичное администрирование, т. е. конкретную административную деятельность, которая осуществляется определенной системой органов и учреждений, наделенных публичными полномочиями для удовлетворения публичных нужд.

Заслуживает внимания тот факт, в силу многозначности этого термина, в литературе и законодательстве отдельных государств, например Испании, понятие «публичная администрация» в материальном смысле (публичная административная деятельность) пишется с маленькой (строчной) буквы, а в организационном (субъектном) смысле — с заглавной (прописной буквы в начале первого слова)25.

На Украине, например, Е. Бондаренко отмечает, что «публичное администрирование и является государственным управлением» и далее «изменению понятия «государственное управление» на «публичное администрирование» … уже состоялось … поскольку государственное управление становится все более публичным, меньше используются прямое управление, непосредственное распорядительство, императивные предписания и др.»26.

В современном российском праве главенствующим подходом к пониманию публичной администрации является организационный подход. В значительной мере это обусловлено тем, что в русском языке термин «администрация» обозначает субъекта — носителя административной деятельности, но не саму эту деятельность. Для обозначения такой деятельности используются иной термин — «администрирование».

Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. А административная власть — это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых.

Поэтому совокупность норм, регулирующих публичное администрирование, т. е. отношения в сфере деятельности публичной администрации, обозначается как «административное право».

К сожалению, нет нормативно-­правовых актов, регламентирующих конкретно администрирование, а в существующих правовых нормах имеются значительные недостатки, пробелы, и разрабатывались они без единого концептуального подхода к содержанию.

Целью публичного администрирования является исполнение политики государства, которая проводится в отношении всех участников правоотношений, регулируемых законодательством. При этом согласие субъекта не является обязательным и необходимым условием возникновения правоотношений.

Указанные обстоятельства требуют определения и детального рассмотрения правовой природы публичного администрирования.

Выяснить правовую природу публичного администрирования можно через взаимосвязь с другими явлениями, через отношения, которые возникают в процессе административной деятельности.

Исследование вопросов публичного администрирования находится на начальной стадии в правовой науке.

В современных официальных документах определение термину «публичное администрирование» не дается. Он зачастую встречается в контексте его совершенствования и улучшения. Под администрированием толковые словари, как правило, понимают управление посредством приказов и распоряжений, часто без учета конкретных условий работы, существа, дела27. Вероятно, на настоящий момент такое определение не лишено доли истины.

А. Файоль отмечает, что «администрировать — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать»28. Это должно отражать понятие «администрирование».

Понятие публичного администрирования отражено в работах ученых-­административистов. Ю. Н. Старилов отмечает, что российский законодатель «при установлении пределов современного правового регулирования отношений в сфере публичного администрирования поставил определенные цели. Каждое управленческое действие должно осуществляться на основе стабильных и известных административно-­правовых предписаний. Необходимо обеспечить прозрачность деятельности государственных и муниципальных служащих, порядка принятия административно-­правовых актов, осуществления управленческих действий. При этом демократизация административной системы, изменение публичного администрирования, улучшение порядка внешнего контроля над исполнительной властью может обеспечиваться усилением судебного контроля, его специализацией, развитием административного правосудия, судебного нормоконтроля»29.

А. В. Нестеров отмечает, что «понятие правового властного (государственного или муниципального) администрирования не совпадает с понятием «государственного управления». Для правильного понимания различий правового властного администрирования и властного управления необходимо определить, что является объектом науки административного права и административно-­правовой деятельности»30.

При этом органы исполнительной власти обладают организационно-­распорядительными (управленческими) функциями. Однако они не управляют частными лицами (субъектами общественных отношений). Они, как отмечает А. В. Нестеров, только осуществляют в соответствии со своими полномочиями функции правового администрирования в сфере своей ответственности. Функциями властного управления можно считать функции непосредственного управления организационными структурами органа власти и/или управления государственным (муниципальным) имуществом, функции по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях (внешних, внутренних и/или природных (техногенных))31.

Следует отметить, что и в других работах, посвященных в т. ч. зарубежным исследованиям, используются категории «публичная администрация» и «публичное администрирование». Ж. Марку отмечает, что французский Закон от 12.04.2000 о правах граждан в их отношениях с государственными органами является единственным, положения, которого применяются не только к соответствующим государственным органам, но также к частноправовым учреждениям, если им переданы функции публичного администрирования32.

В советский период понятие «администрирование» определялось в первом своем значении как синоним управления, «умения организовывать исполнительно-­распорядительную деятельность». Однако использовалось больше во втором его значении, имеющем определенный негативный оттенок. В этом значении оно понималось как формальное управление посредством приказов, командования без учета роли и мнения масс, как бюрократический стиль управления, характеризующийся присущей ему односторонней ориентацией на меры принуждения как единственно эффективные средства обеспечения должного поведения управляемых либо неоптимальным решением вопросов без вхождения в существо дела, но в рамках формальных требований33.

Понятие «администрирование» в качестве ­сколь-­нибудь значимой категории практически не использовалось в административно-­правовой литературе советского периода. В роли доминирующей базовой категории в административном праве выступало и выступает ныне понятие «управление». При этом предмет административного права ограничивался (и в значительной мере ограничивается до сих пор) сферой отношений, обозначаемой термином «государственное управление», под которым понималась государственная исполнительно-­распорядительная деятельность, форма государственного управляющего воздействия на общественную жизнь34. Соответственно, административное право в этом случае трактуется как право государственного управления, а в понимании управления доминирует подход, обозначаемый в зарубежной науке как предметный или материальный. Однако этот материальный подход в отечественном административном праве характеризует трактовку именно государственного управления, тогда как в современном понимании публичной администрации в нашей доктрине доминирующим выступает субъектный подход.

Обращение к опыту зару

...