С. И. Голубев

Проблемы уголовно-правового обеспечения экологической безопасности

Монография

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора  
И. А. Тарханова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.77

ББК 67.408:67.407

Г62

Автор:
Голубев С. И., кандидат юридических наук, доцент Казанского (Приволжского) федерального университета.

Рецензенты:
Грачева Ю. В., доктор юридических наук, профессор Московской государственной юридической академии, Почетный работник сферы образования Российской Федерации;
Маликов С. В., доктор юридических наук, заместитель директора Института государства и права РАН.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, научного руководителя юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, заслуженного юриста Республики Татарстан, заслуженного юриста Российской Федерации И. А. Тарханова.

В работе представлен анализ экологической безопасности как элемента национальной безопасности, сформулировано понятие, определены место и роль в ее обеспечении международного и национального административного и уголовного права, определено понятие, выделены признаки и осуществлена классификация экологических преступлений, дана характеристика состава экологического преступления, при этом особое внимание уделено его предмету и последствиям.

Рассмотрены признаки преступления, посягающего на экологическую безопасность окружающей среды, и преступлений, посягающих на экологическую безопасность компонента окружающей среды. На основе этого уточнены их характеристики, внесены предложения по совершенствованию соответствующих уголовно-правовых норм и практики их применения.

Законодательство приведено по состоянию на март 2022 г.

Адресуется студентам, магистрантам, аспирантам, преподавателям юридических вузов и факультетов, всем, кому небезразлична судьба окружающей среды.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 343.77

ББК 67.408:67.407

© Голубев С. И., 2022

© ООО «Проспект», 2022

Автор благодарит за воплощение своих идей
Александра Андреевича Рябова,
доктора юридических наук, профессора, ученого,
стоявшего у истоков экологического права,
и Андрея Александровича Рябова,
советника министра внутренних дел
по Республике Татарстан, вице-президента
Федерации хоккея Республики Татарстан,
Президента Федерации хоккея г. Казань,
заместителя Председателя ФСО «Динамо» РТ

Слева на право: Андрей Александрович Рябов, Александр Андреевич Рябов, Голубев Станислав Игоревич

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы экологии без всякого преувеличения касаются всех и каждого живущего на Земле. Достаточно сказать, что в XXI в. человечество столкнулось с такими базовыми ограничениями, как обеспечение водой, продовольствием и энергией. Повсеместно наблюдается деградация экосистемных услуг, без которых на современном этапе практически невозможно благополучие человека. Нарушения экологической системы мира приобрели прогрессирующий характер. Глобализация экономики обусловила негативное воздействие на экологические процессы.

Состояние окружающей среды на территории Российской Федерации, где сосредоточена бóльшая часть населения страны, производственных мощностей и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья (составляет около 15%), оценивается как неблагополучное1. Несмотря на принимаемые меры по снижению уровня воздействия на окружающую среду химических, физических, биологических и иных факторов, по предотвращению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая аварийные ситуации на опасных производственных объектах, по адаптации отраслей экономики к неблагоприятным изменениям климата, сохраняются угрозы экологической безопасности.

Окружающая среда в городах и прилегающих к ним территориях, где проживает около 75% населения страны, подвергается существенному негативному воздействию, источниками которого являются объек­ты промышленности, энергетики и транспорта. В городах с высоким и очень высоким загрязнением воздуха проживает примерно 17% городского населения.

Остается неблагоприятной ситуация с качеством воды в водных объектах, в первую очередь вследствие сбросов промышленных и бытовых сточных вод, поверхностных стоков вод с сельскохозяйственных угодий. Это приводит к тому, что от 30 до 40% населения пользуются водой, не соответствующей гигиеническим нормативам. Данное обстоятельство увеличивает риск смертности и заболеваемости.

Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния земель и почв. Опустынивание в той или иной мере наблюдается в 27 субъектах РФ на площади более 100 млн гектаров.

В результате производственной деятельности и потребления накоплено более 30 млрд тонн отходов; увеличиваются виды и количество отходов, не вовлекаемых во вторичный хозяйственный оборот. Последние размещаются на полигонах и свалках, что приводит к выводу продуктивных сельскохозяйственных угодий из оборота, площади которых ежегодно увеличиваются на 300–400 тыс. гектаров.

Существенный вред экологической безопасности причиняют разливы нефти и нефтепродуктов, приводящие к длительному негативному воздействию на окружающую среду в районах их добычи и транспортировки, особенно в Арктической зоне РФ.

Сохраняется высокий уровень износа (более 60%) основных фондов опасных производственных объектов. Доля аварийных гидротехнических сооружений составляет около 5%.

Неблагоприятная окружающая среда является причиной ухудшения здоровья и повышения смертности населения, особенно той его части, которая проживает в промышленных центрах и вблизи производственных объектов. По экспертным оценкам, ежегодно экономические потери, обусловленные ухудшением качества окружающей среды и связанными с ними экономическими факторами, без учета ущерба здоровью людей, составляют 4–6% валового внутреннего продукта2.

Во всем мире отмечается сокращение биологического разнообразия, что влечет за собой необратимые последствия для экосистем, разрушая их целостность.

Рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов на фоне глобализации приводит к борьбе за доступ к природным ресурсам и тем самым создает угрозу национальной безопасности России. В том числе этим обстоятельством обусловлено признание экологической безопасности элементом последней.

В решении указанных и других проблем экологической безопасности Российской Федерации, наряду с политическими, экономическими, институционально-­организационными, собственно экологическими мерами, большое значение придается совершенствованию законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, приданию ему системного, непротиворечивого характера.

В правовом механизме обеспечения экологической безопасности уголовному праву отводится особое место. Обладая достаточно эффективными средствами, оно в целом способно реализовать цели как специальной, так и общей превенции.

Между тем в теории уголовного права многие аспекты уголовно-­правового воздействия на экологические преступления относятся к числу дискуссионных, что снижает результативность уголовно-­правовых мер. Нет единства мнений даже по базовым вопросам: о понятии экологической безопасности и ее месте в структуре нацио­нальной безопасности, по проблемам соотношения международно-­правовых стандартов обеспечения экологической безопасности и национального уголовного права, дифференциации ответственности за нарушение экологической безопасности в административном и уголовном праве, межотраслевым связям и определение путей их гармонизации.

В связи с этими и другими обстоятельствами в работе особое внимание уделено формированию понятия и выделению признаков экологического преступления, выявлению тенденций развития законодательства об указанных деяниях, классификации рассматриваемых преступлений.

В монографии дана общая характеристика состава экологического преступления. Учитывая теоретическое и практическое значение предмета и последствий экологического преступления, выступающих его криминообразующими признаками, рассмотрены их характеристики, сформулированы понятия, выделены типичные виды и показано значение для квалификации деяния.

Центральное место в монографии занимает уголовно-­правовой анализ указанных деяний, выделенных в две группы:

1) преступления, посягающие на экологическую безопасность окружающей среды;

2) преступления, посягающие на экологическую безопасность компонента окружающей среды. На основе этого уточнены характеристики ряда признаков, внесены предложения по совершенствованию соответствующих уголовно-­правовых норм и практики их применения.

Автор с благодарностью воспримет любую конструктивную критику и пожелания.

Раздел I.
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ПОНЯТИЕ, СИСТЕМА МЕР ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Глава I.
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ КАК ЭЛЕМЕНТ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

§ 1. Экологическая безопасность в структуре национальной безопасности России: понятие и характеристика

Экологическая безопасность как термин, обозначающий соответствующее явление, и как правовая категория в целом имеет небольшую историю. Впервые она нашла отражение во второй половине XX в. в международном праве. В международных отношениях экологическая безопасность стала признаваться фактором обеспечения мира и глобальной безопасности. На 12-й сессии Совета управляющих ЮНЕП1 (16–29 мая1984 г.) исполнительный директор этой организации в своем заключительном выступлении указал на взаимосвязь экологических проблем с национальной и международной безопасностью, отметив, что глобальной безопасности угрожают не только трансграничное загрязнение, вооруженные конфликты, сокращение производства продуктов питания, но и современная деятельность по социально-­экономическому развитию, которая может привести к дефициту важнейших природных ресурсов. Это, в свою очередь, может стать причиной международных осложнений2.

7 декабря 1987 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию 42/93 «Всеобъемлющая система международного мира и безопасности», в которой подчеркнуто, что всеобщая и всеобъемлющая безо­пасность требует совместных усилий всех без исключения участников международных отношений в имеющих критически важное значение и существенных для международной безопасности и взаимосвязанных областях, включая сохранение окружающей среды. Пункт 10 Резолюции гласит: «…Сотрудничество в экологической сфере должно стать неотъемлемой составной частью всеобъемлющей международной безо­пасности»3.

В качестве возможной причины политической напряженности и военных конфликтов экологическая безопасность рассматривается и в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее»4. Факторами, создающими состояние экологической опасности, в Докладе названы такие проблемы, как экологическая деградация, исчерпание ресурсов, необходимых для развития, глобальное потепление. Следовательно, именно на их устранение должны быть направлены усилия каждого государства; последнее должно принять исчерпывающие меры по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

Средством достижения безопасности в мире выступает укрепление международного сотрудничества. В Докладе отмечается, что «глобальными общими достояниями человечества невозможно управлять из ­какого-либо одного национального центра: любое суверенное государство не имеет достаточных возможностей, чтобы эффективно предотвращать угрозу разделяемым границами экосистемам. С угрозами экологической безопасности можно бороться только через совместное управление и многосторонние процедуры и организационные механизмы»5.

Таким образом, экологическая безопасность и в этом случае рассматривалась как экологические проблемы, создающие угрозы миру на планете.

И. О. Краснова особо подчеркивает: «Важен и контекст, в котором происходило формирование категории экологической безопасности в международных отношениях и международном экологическом праве. В 80-е гг. на фоне нарастающих проблем загрязнения окружающей среды, истощения природных ресурсов усиливалось ощущение наступления глобального экологического кризиса, катастрофы, способной привести к резкому падению экономики, гибели людей и дестабилизации в мире. Это способствовало тому, что охране окружающей среды в мире стало уделяться особое внимание как средству устранения угрозы экологического кризиса»6.

1980–90-е гг. прошлого века отмечены крупными промышленными авариями, повлекшими гибель людей, опасное загрязнение воздуха, воды, продуктов питания. Так, в 1976 г. в г. Севезо (Италия) на химическом предприятии произошел взрыв с выбросом диоксина, в результате загрязнения которым погибли тысячи животных, местные жители получили тяжелые заболевания, а место поражения стало на длительное время непригодным для проживания7. В 1984 г. случилась крупнейшая по числу жертв (18 тыс. чел.) техногенная катастрофа на химическом заводе в городе Бхопал (Индия), производившем инсектициды8. В 1986 г. взорвался энергоблок на Чернобыльской АЭС, в результате погибли люди, лишились жилища тысячи человек, оказались зараженными радионуклидами значительные территории.

Все эти и другие подобного рода экологические катастрофы наглядно показали острую необходимость принятия специальных правовых мер, направленных на их предупреждение, устранение разрушительных последствий в целях защиты окружающей среды и населения.

В 1982 г. Советом ЕЭС принята Директива 82/501/ЕЭС о контроле крупных аварий, связанных с опасными веществами (Севезо), предусматривавшая жесткие меры контроля за деятельностью опасных промышленных предприятий. В 1996 г. она была принята в новой редакции — Директива 96/82/ЕС (Севезо II), а в 2012 г. заменена Директивой 2012/18/ЕС о контроле крупных аварий, связанных с опасными веществами, изменяющая и впоследствии отменяющая Директиву 96/82/ЕС. В 1992 г. заключена Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий9, которая предусмотрела систему мер безопасной эксплуатации предприятий в целях «предотвращения серьезного вредного воздействия промышленных аварий на людей и окружающую среду». В рамках принятых на себя обязательств по этой Конвенции в 1997 г. в России принят Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»10, положения которого в ряде случаев перекликаются с Директивой Севезо.

Таким образом, уже на этом этапе экологической безопасности было придано двой­ное значение. Во-первых, она воспринималась как благоприятное состояние окружающей среды, обеспечиваемое общими мерами охраны природы; во-вторых, как отсутствие риска возникновения опасных нештатных ситуаций на промышленных предприятиях при осуществлении некоторых видов деятельности, грозящих разрушением экосистем, причинением крупного экологического и имущественного ущерба и, конечно, опасных для жизни и здоровья людей. В этом случае требования экологической безопасности обращены только к субъектам экологически опасной хозяйственной деятельности.

Такое понимание экологической безопасности на международном уровне не могло не повлиять на ее восприятие в России как партийными органами страны, законодателем, так и доктриной экологического права. Например, в постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР от 7 января 1988 г. № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в котором впервые на национальном уровне упоминается рассматриваемое понятие, сказано, что «борьба за экологическую безопасность на Земле должна рассматриваться как одна из самых ответственных и благородных задач советских людей»11.

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»12 обеспечение экологической безопасности объявил целью охраны окружающей среды. Закон, к сожалению, не содержит ее определения, не устанавливает требования экологической безопасности, хотя при этом, надо заметить, предусматривает юридическую ответственность за их нарушение.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации13 — базовом документе стратегического планирования, определяющем национальные интересы и стратегические национальные приоритеты РФ, цели и задачи государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития России на долгосрочную перспективу, — в качестве одного из основных национальных интересов на современном этапе названы охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование (п. 6 ст. 25). Причем экологическая безопасность выделена в самостоятельный раздел Стратегии, чем подчеркивается ее особое место в структуре национальной безопасности и значение для России.

Это обусловлено рядом обстоятельств. В частности, как указано в документе, в последние десятилетия интенсивный рост производства и потребления в мире сопровождается увеличением антропогенной нагрузки на окружающую среду и ухудшением ее состояния; хищническое использование природных ресурсов ведет к деградации земель и снижению плодородия почв, дефициту водных ресурсов, ухудшению состояния морских экосистем, уменьшению ландшафтного и биологического разнообразия. А все это влечет за собой снижение качества жизни человека. Таким образом, экологическая безопасность напрямую соотносится с интересами личности, общества, государства, последствия ее нарушения сопоставимы с последствиями иных видов угроз национальной безопасности.

Согласно Стратегии национальная безопасность — это состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социально-­экономическое развитие страны (п. 1 ст. 5). Из данного определения можно сделать вывод: национальная безопасность — это состояние защищенности соответствующих интересов. В целом такая же правовая формула использовалась и в Стратегии национальной безопасности 2015 г.14

На основании указанных документов многие авторы определяют понятие экологической безопасности. Например, Л. Г. Клюканова под ней понимает «чрезвычайно сложный многоаспектный институт, регулируемый нормами различных отраслей права, призванный обеспечить высокое качество окружающей среды и защищенности личности, общества и государства от природных и техногенных угроз и катастроф посредством применения комплекса не только правовых, но и социальных, экономических и информационных мер, что позволяет рассматривать его в качестве самостоятельного междисциплинарного института, который, впрочем, имеет приоритетное значение для экологически ориентированных общественных отношений и разработка которого служит одной из первостепенных задач для отечественного законодателя»15. Не ставя целью проанализировать это определение, отметим, что оно в целом не отвечает правилам дефинирования, однако автором обоснованно обращено внимание на необходимость разработки понятия «экологическая безопасность» на законодательном уровне.

В Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 17616, прямо подчеркивается, что «экологическая безо­пасность … является составной частью национальной безопасности»; государственная политика в сфере ее обеспечения выступает частью внутренней и внешней политики Российской Федерации. В Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ (в ред. от 9 ноября 2020 г.) «О безопасности»17 экологическая безопасность поставлена в один ряд с безопасностью государства (национальной безопасностью). Необходимость обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития обусловили разработку и принятие Основ государственной политики в области экологического развития РФ до 2030 г.18

Между тем в литературе отмечается, что «понимание экологической безопасности как элемента, составной части национальной безопасности требует дополнительного обоснования… Исследования и научные дискуссии о содержание термина “обеспечение экологической безопасности”, его соотношении с терминами “охрана окружающей среды”, “экологическая безопасность” и “национальная (государственная) безопасность” введутся с момента введения его в оборот»19.

В Конституции РФ и Федеральном законе «Об охране окружающей среды» охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отмечены как самостоятельные категории (п. «д» ч. 1 ст. 72). Однако следует заметить, в Федеральном законе говорится об охране окружающей среды, но при этом не упоминается обеспечение экологической безопасности.

В Экологической доктрине РФ20, определяющей цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии, эти понятия также выделены в качестве самостоятельных, однако предложенное отграничение их друг от друга, на наш взгляд, осуществлено некорректно.

Обеспечение экологической безопасности названо в качестве приоритетного направления деятельности государственных органов. При этом перечисленные в Доктрине виды опасности (разд. 4) характеризуют рассматриваемый феномен как элемент национальной безопасности.

При определении путей и средств реализации государственной политики в области экологии первой указана охрана окружающей среды (разд. 3), в связи с этим предлагается создание эффективного правового механизма, но уже и по обеспечению сохранения природной среды и по обеспечению экологической безопасности, причем упоминается законодательство только в области охраны окружающей среды.

В то же время во многих документах, нормативных актах и доктринальных источниках они употребляются как синонимичные понятия21. В литературе по этому поводу также не сложилось единого мнения. Так, В. Н. Харьков исходит из того, что понятие экологической безопасности является более широким, чем понятие охраны природных ресурсов; при охране последних обеспечивается и экологическая безопасность22.

Состояние научных представлений об экологической безопасности, на наш взгляд, очень точно охарактеризовал М. М. Бринчук: «Обратим внимание на отсутствие единого понимания, единой позиции, выраженных как в законодательных актах, так и научных трудах по юридическому содержанию понятия “экологическая безопасность”, преодолевающих его “расплывчатость”, “различное толкование”…»23.

Очевидно, что содержание понятия «обеспечение экологической безопасности» и его признаки напрямую зависят от определения самой экологической безопасности. В этом, по нашему мнению, кроется вся проблема. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2021 г.) «Об охране окружающей среды»24 экологическая безопасность, как и в Стратегии национальной безопасности, определяется через состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. По мнению Н. Г. Жаворонковой и В. Б. Агафонова, в определении заложено основное противоречие; в реальности два объекта, названные как объекты защиты — «природная среда» и «интересы человека», — не могут считаться равноправными, одинаково требующими «защищенности». «Интересы человека» и есть главная опасность для природной среды. «Поэтому “экологическая безопасность” не может рассматриваться в единстве объекта и субъекта правоотношений. Природная среда — это объект воздействия, и одновременно угроз от “жизненно важных интересов человека”. Экологическая безопасность природной среды — это защищенность от человека. А экологическая безопасность “интересов человека” — это частично вопросы качества жизни, частично состояние окружающей среды, частично здравоохранение, частично качество продуктов питания. В свою очередь, нет ни одного легитимного определения (полного и содержательного) “качества жизни”, “защищенности окружающей среды”. Поэтому и “безопасность”, и “экологическая безопасность” могут существовать как описательные, но не содержательные парадигмы»25.

На наш взгляд, авторы обоснованно резюмируют: природная среда как таковая, взятая сама по себе, не может быть угрозой человечеству вне результатов его деятельности, которые приводят к экологическим катастрофам. В легальной характеристике экологической безопасности объединены безопасность природной среды и интересы человека, а причинно-­следственные связи объекта и субъекта правоотношений, сложная взаимосвязь и взаимозависимость человека как части биосферы и биосферы как основы жизни человека остаются за ее пределами26.

В литературе обращается внимание на неточность, размытость дефиниции экологической безопасности, что объясняется как сложностью последней, так и ее относительной новизной27. В частности, указывается, что определение рассматриваемого понятия, содержащее «словосочетание “состояние защищенности”, некорректно, так как отсутствует нормативно определенный и фактически проверяемый статус “защищенности”. Даже если определить “состояние” защищенности, то для многих сфер жизнедеятельности эти критерии будут настолько различны, что потеряется всякий смысл»28.

Между тем практически во всех нормативных правовых актах, в различного рода документах безопасность характеризуется через ее состояние. Например, транспортная безопасность определяется как «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства»29; безопасность дорожного движения — как «состояние данного процесса, отражающая степень защищенности его участников от дорожно-­транспортных происшествий и их последствий»30; пожарная безопасность — как «состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров»31; промышленная безопасность — как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий»32; безопасность критической информационной инфраструктуры — как «состояние защищенности… обеспечивающее ее устойчивое функционирование при проведении в отношении ее компьютерных атак»33; продовольственная безопасность — как «состояние социально-­экономического развития страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевой продукции, соответствующей обязательным требованиям, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевой продукции, необходимой для активного и здорового образа жизни»34 и др. Состояние — слово полисемантичное, в приведенных выше случаях оно не раскрывает и не может раскрыть существо определяемого понятия, а указывает на некое качество явления.

По нашему мнению, только в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ (в ред. от 11 июня 2021 г.) «О безопасности гидротехнических сооружений»35 безопасность определяется как «свой­ство (курсив наш. — С. Г.) гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и хозяйственных объектов». Одно из значений слова «свой­ство» — качество, т. е. в этом случае речь идет о совокупности требований, обусловливающих пригодность удовлетворять потребности в соответствии с назначением предмета. Этот подход к определению экологической безопасности более приемлем.

В Модельном законе «Об экологической безопасности», принятом на XXII пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ 15 ноября 2003 г. (постановление № 22-18), приведена принципиально иная дефиниция рассматриваемого понятия. Последнее определяется как «система политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени»36. В этом случае, как нам представляется, произошла подмена понятия, на самом деле в определении дается толкование не экологической безопасности, а говорится о мерах, необходимых для предотвращения возможного вреда.

Вероятно, отсутствие приемлемой легальной дефиниции экологической безопасности сказалось на доктринальном рассмотрении этого понятия. Например, А. К. Голиченков выделяет два ее вида: экологическую безопасность как таковую, экологическую безопасность вообще и экологическую безопасность человека и других объектов (общества, государства). Применительно к первому автор приводит легальное определение, данное в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», применительно ко второму формулирует научную дефиницию. В этом случае указанную безопасность он определяет «как состояние защищенности социальных, экономических, экологических прав и законных интересов граждан; материальных, культурных и иных ценностей общества и государства; экономических и иных интересов предприятий, организаций и предпринимателей от вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды, вызванных антропогенным воздействием на нее, а также от последствий экологических аварий и катастроф»37. Несмотря на объемность приведенного определения, по своей сути оно мало чем отличается от легальной дефиниции экологической безопасности, а главное, в качестве ее признака используется тот же самый неопределенный термин «состояние защищенности». «… Концепция экологической безопасности через “состояние защищенности” безнадежно устарела и не “спрягается” (гармонизируется) ни с устойчивым развитием, ни с “экономическим” развитием, ни с ценными установками, ни с концепцией глобализации»38.

В другом случае А. К. Голиченков определяет экологическую безо­пасность как «форму экологической деятельности, содержание которой составляют достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а в практическом смысле — сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью системы адекватных мер экономического, политического, организационного и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безо­пасности»39. По нашему мнению, это дефиниция некорректна хотя бы потому, что экологическая безопасность сводится к некоей форме экологической деятельности. Но такая интерпретация, скорее, ближе к ее обеспечению, а не к сути явления. Именно так характеризовал обеспечение экологической безопасности М. М. Бринчук, считавший, что оно заключается в деятельности «по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающая интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц»40.

В литературе наблюдается достаточно большой разброс мнений, хотя многие позиции имеют общие точки соприкосновения. В то же время следует признать, что некоторые авторы высказывают достаточно радикальную точку зрения, например, отказывая экологической безопасности в наличии собственного содержания. «Понятие экологической безопасности, — пишет Е. А. Белокрылова, — является комплексным и включает в себя техногенную (технологическую), пожарную, промышленную, радиационную, химическую, биологическую и иные разновидности безопасности государства и общества»41. Все рóвно наоборот: не экологическая безопасность обеспечивает пожарную и иные виды безопасности, а радиационные и другие виды безопасности в том числе обеспечивают и экологическую безопасность. В этом нетрудно убедиться, обратившись к соответствующим нормативным правовым актам. Например, в Федеральном законе от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ (в ред. от 11 июня 2011 г.) «О радиационной безопасности населения»42 говорится: «радиационная безопасность … состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения» (ст. 1). Данное определение охватывает и соответствующую защищенность природной среды43.

Дополнительно следует заметить, что рассматриваемая безопасность в том или ином виде упоминается в ряде федеральных законов (Градостроительном кодексе РФ, Воздушном кодексе РФ, Кодексе внутреннего водного транспорта РФ, Лесного кодекса РФ, Трудовом кодексе РФ и др.), однако это не является основанием для признания, например, безопасности функционирования воздушного транспорта составным элементом экологической безопасности.

Ряд ученых, основываясь на социально-­экологической характеристике соответствующей территории, под экологической безопасностью понимают «совокупность природных, социальных и других условий, обеспечивающих безопасную жизнь и деятельность проживающего (либо действующего) на данной территории населения»44. Определение, на наш взгляд, страдает рядом недостатков, оно не содержит признаков определяемого явления, позволяющих не только обозначить экологическую безопасность как таковую, но и отграничить ее от других, смежных явлений. Во-первых, трудно понять сущность «других условий», на которые ссылается автор. Во-вторых, представляется некорректным указание на социальные условия. Под последними понимаются условия жизнедеятельности индивида в обществе как в процессе труда, так и в рамках свободного времени, охватывают уровень и образ жизни, реальные доходы населения, уровень безработицы, состояние здравоохранения и т. д. Вряд ли эти и им подобные обстоятельства могут характеризовать экологическую безопасность.

Н. Н. Веденин экологическую безопасность предложил рассматривать в качестве самостоятельного института экологического права. В этом случае автор выделяет «систему норм права, регулирующих однородный круг общественных отношений, обладающих известным единством и спецификой»45. По сути, аналогичной позиции, исходящей из признания экологической безопасности особой сферы общественных отношений, составляющих предмет отдельного института в системе экологического права, придерживается Т. В. Петрова, Она считает, что «задачи обеспечения экологической безопасности несколько уже, чем задачи охраны окружающей среды, и не связаны с восстановлением природной среды, с обеспечением рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Они в значительной степени сводятся к сохранению такого состояния природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, проживающего в этой среде»46. В целом аналогичный подход к определению экологической безопасности использует Н. Г. Жаворонкова47.

По мнению И. О. Красновой, «…признание системы норм, регулирующих отношения экологической безопасности, в качестве института экологического права снимет проблему неопределенности понятия экологической безопасности как правовой категории, ее соотношения с понятием охраны окружающей среды. Это позволит четко определить круг субъектов экологически опасной хозяйственной деятельности, их права и обязанности в сфере обеспечения экологической безопасности, а также суть требований, которые они обязаны соблюдать. Государственные меры обеспечения экологической безопасности тоже приобретут определенность»48.

Ряд специалистов, также признавая экологическую безопасность институтом права, расширяют его границы, наделяя междисциплинарными свой­ствами49. Например, по мнению Е. А. Белокрыловой, рассматриваемый институт регулируется нормами экологического, международного, административного и уголовного права50.

Разумеется, уголовное право непосредственно не занимается разработкой определения понятия экологической безопасности; между тем это имеет существенное значение как для теории, так и для практики правоприменения, поскольку последняя выступает объектом уголовно-­правовой охраны в качестве составной части общественной безопасности (разд. IX УК РФ). Именно поэтому важно выработать уголовно-­правовые подходы к рассматриваемому явлению.

Безопасность вообще и экологическая безопасность в частности и соответственно опасность и ее виды являются антиподами, а отражающие их понятия — антонимами, характеризующими диаметрально противоположные состояния: безопасность — условия, в которых находится сложная система, когда действие внешних и внутренних факторов не приводит к процессам, которые считаются негативными по отношению к данной системе в соответствии с имеющимися потребностями, знаниями и представлениями; опасность — возможность возникновения обстоятельств, при которых материя, поле, энергия, информация или их сочетание могут таким образом повлиять на сложную систему, что приведет к ухудшению или невозможности ее функционирования и развития51.

В экологии опасность отражает возможность наступления события с неблагоприятными последствиями для природной среды, вызванного негативным воздействием хозяйственной или иной деятельности, чрезвычайной ситуацией природного или техногенного свой­ства. Следовательно, экологическую безопасность можно определить как свой­ство природной среды, когда воздействующие на нее внешние и внутренние факторы не приводят к процессам, влекущим негативное изменение ее качественного состояния, обеспечивающего устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-­антропогенных объектов.

Исходя из этого можно предложить дефиницию обеспечения экологической безопасности. Под ним предлагается понимать деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц по предупреждению и парированию экологических угроз, исключению или минимизированию их возможных последствий.

§ 2. Система мер обеспечения экологической безопасности и место в ней уголовно-­правовых мер

Механизм обеспечения экологической безопасности страны включает гуманитарные, экономические и правовые меры, реализуемые на основе результатов соответствующих научных исследований. Это, в частности, вытекает из положений Основ государственной политики в области экологического развития РФ, которые предусматривают решение следующих задач:

а) формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти;

б) совершенствование нормативно-­правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;

в) обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий;

г) предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду;

д) восстановление нарушенных естественных экологических систем;

е) обеспечение экологически безопасного обращения с отходами;

ж) сохранение природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира;

з) развитие экономического регулирования и рыночных инструмен­тов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безо­пасности;

и) совершенствование системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды) и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также изменений климата;

к) научное и информационно-­аналитическое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности;

л) формирование экологической культуры, развитие экологического образования и воспитания;

м) обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-­сообщества в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности;

н) развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Экологически ориентированный рост экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий охватывает формирование эффективной, конкурентоспособной и экологически ориентированной модели развития экономики, обеспечивающей наибольший эффект при сохранении природной среды, ее рациональном использовании и минимизации негативного воздействия на окружающую среду. Данное обстоятельство детерминирует внедрение инновационных ресурсосберегающих, экологически безопасных и эффективных технологий на базе единой технологической платформы с активным участием государства, бизнес-­сообщества, организаций науки и образования, общественных объединений и некоммерческих организаций. Кроме того, в практику внедряется учет абсолютных и удельных показателей эффективности использования природных ресурсов и энергии, негативного воздействия на окружающую среду при государственном регулировании природоохранной деятельности и планировании мероприятий по охране окружающей среды, а также при оценке эффективности экономики в целом и по отраслям.

Предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду обусловливают в том числе необходимость экологического нормирования на основе технологических нормативов при условии обеспечения приемлемого риска для окружающей среды и здоровья населения, а также поэтапное исключение практики установления временных сверхнормативных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду.

Как отмечает М. Я. Колосенцева, все вызовы и угрозы экологической безопасности можно разделить на две категории: во-первых, вызовы и угрозы глобального характера, которые зависят не только от деятельности человека, антропогенного воздействия, но и от таких явлений, как последствия изменения климата, влияние на природные ресурсы и состояние сопредельных государств, сокращение биологического разнообразия и т. д. Во-вторых, внутренние угрозы и вызовы экологической безопасности. Это наличие густонаселенных территорий, которые характеризуются неблагоприятным состоянием окружающей среды, состоянием природных объектов, в частности, загрязнение водных объектов, атмосферного воздуха вследствие в том числе токсичного перемещения веществ со стороны европейских и восточных государств. Отмечается плохое качество питьевой воды. По-прежнему наблюдается рост образования отходов и низкий уровень их использования и утилизации52.

В противодействии негативным тенденциям большие надежды возлагаются на правовое регулирование в сфере экологии. Совершенствование нормативного правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности предполагает, во-первых, принятие законодательных и иных нормативных правовых актов в целях реализации государственной политики в области экологического развития, создание структурно-­целостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства РФ в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования. Во-вторых, предусматривается создание нормативной правовой базы внедрения и применения стратегической экологической оценки при принятии планов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду, в том числе усиление ответственности за нарушение законодательства РФ об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения.

Надо иметь в виду, что российское законодательство экологическую безопасность обеспечивает как непосредственно, так и опосредованно, например, в связи с обеспечением промышленной, гидро­энергетической, радиационной, химической, биологической, включая безопасность обращения с опасными отходами производства и потребления, радиоактивными отходами, безопасность в чрезвычайных ситуациях. И. О. Краснова замечает, что законодательство «сегодня развивается по пути секторального регулирования, т. е. посредством установления правовых требований экологической безопасности отдельными законами по каждому сектору экономики или виду опасной хозяйственной деятельности».

В этом нетрудно убедиться, обратившись к ряду федеральных законов. Например, согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ (в ред. от 11 июня 2021 г.) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»53 требования промышленной безопасности должны соответствовать, в частности, нормам охраны окружающей среды и экологической безопасности. При этом градостроительная деятельность также осуществляется с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (п. 9 ст. Градостроительного кодекса РФ)54.

В ст. 5 Федерального закона от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ (в ред. от 25 июня 2012 г.) «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»55 говорится: «Государственной экологической экспертизе в обязательном порядке подлежит единый проект, предусматривающий осуществление внешнеторговой сделки, связанной с ввозом в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов из иностранных государств, и реализацию специальной экологической программы или программ, финансирование которых осуществляется за счет средств, полученных от указанной внешнеторговой сделки. Внешнеторговые сделки с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов заключаются специально уполномоченной Правительством Российской Федерации организацией только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы».

Экологическая безопасность отражена практически во всех нормативных правовых актах, посвященных топливно-­энергетическому комплексу. Так, в Федеральном закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ (в ред. от 11 июня 2021 г.) «О газоснабжении в Российской Федерации»56 говорится: «… Государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшения социально-­экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности» (ст. 4).

Обеспечение экологической безопасности (в этом случае охрана окружающей среды не упоминается) электроэнергетики является одним из принципов организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики, предусмотренных ст. 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ (в ред. от 11 июня 2021 г.) «Об электроэнергетике»57.

Аналогичный принцип выделен в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2021 г.) «О теплоснабжении»58. В Законе предусмотрено также, что развитие систем теплоснабжения поселений, городских округов осуществляется в целях удовлетворения спроса на тепловую энергию, теплоноситель и обеспечения надежного теплоснабжения наиболее экономичным способом при минимальном вредном воздействии на окружающую среду (ст. 23).

Достаточно полно требования экологической безопасности нашли закрепление в Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (в ред. от 30 апреля 2021 г.) «Об использовании атомной энергии»59. Согласно ст. 2 Федерального закона обеспечение безопасности при использовании атомной энергии в том числе охватывает и защиту окружающей среды от радиационной опасности.

«Особенностью эколого-­правового регулирования топливно-­энер­гетического комплекса России является его осуществление не только непосредственно нормами экологического законодательства, но и через экологизированные нормы, отражающие экологизацию хозяйственной деятельности в сфере энергетики, поскольку данные общественные отношения носят комплексный характер и присутствуют на всех этапах экономического процесса, начиная с добычи полезных ископаемых и заканчивая переработкой, транспортировкой и доведением до конечного потребителя»60.

К настоящему времени сложился комплекс нормативных правовых актов, имеющих своей целью обеспечение экологической безопасности при обращении с опасными химическими и биологическими веществами. Например, Указ Президента РФ от 5 марта 2020 г. № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года»61 предусматривает развитие комплексной системы обращения с отходами всех классов опасности, строительство современных экологически чистых мусороперерабатывающих комплекса и реализацию комплекса мер по исключению попадания в Арктическую зону РФ токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ.

В Модельном экологическом кодексе для государств — участников Содружества Независимых Государств (особенная часть)62 говорится: «…Производство опасных химических веществ и обращение с ними допускаются после проведения необходимых токсиколого-­гигиенических и ­эколого-­токсикологических исследований этих веществ, регламентации порядка обращения с ними, установления гигиенических и экологических нормативов для процессов производства и воздействия на окружающую среду и здоровье человека, хранения, транспортировки и использования опасных химических веществ и государственной регистрации этих веществ в порядке, установленном законодательством государства.

…Все опасные химические вещества должны быть маркированы таким образом, чтобы давалась основная информация о свой­ствах, представляемой ими опасности, мерах предосторожности, которые следует предпринимать, и действиях в аварийных ситуациях. Требования к этикетировке или маркировке химических веществ определяются уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности…».

Надо иметь в виду, что обеспечение безопасности обращения опасными химическими и биологическими веществами во многом носит секторальный характер; другими словами, ориентировано на соответствующую отрасль производства. Так, Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ (в ред. от 28 июня 2021 г.) «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» 63 устанавливает правовые основы обеспечения безопасного обращения (производства, применения, реализации, транспортировки, хранения, уничтожения, расфасовки, утилизации, обезвреживания, захоронения, ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации) с пестицидами, в том числе с их действующими веществами, а также с агрохимикатами в целях охраны здоровья людей и окружающей среды, а также регламент их применения.

Федеральный закон от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) «О государственном регулировании в области генно-­инже­нерной деятельности»64, как сказано в его преамбуле, регулирует отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и охраны здоровья человека, возникающие при осуществлении генно-­инженерной деятельности, т. е. деятельности, осуществляемой с использованием методов генной инженерии в целях создания генно-­инженерно-модифицированных организмов. В законе выделяются два вида защиты:

биологическая — создание и использование в генной инженерии безопасной для человека и объектов окружающей среды комбинации биологического материала, свой­ства которого исключают нежелательное выживание генно-­инженерно-модифицированных организмов в окружающей среде и (или) передачу им генетической информации;

физическая — создание и использование специальных технических средств и приемов, предотвращающих выпуск генно-­инженерно-модифицированных организмов в окружающую среду и (или) передачу ими генетической информации (ст. 2).

Меры по устранению экологической опасности различных отходов установлены как общим, так и специальным законодательством. Например, Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) «Об отходах производства и потребления»65 определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду. В этом случае речь идет о веществах или предметах, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению. К ним не относится, в частности, донный грунт, который используется в порядке, предусмотренном ст. 52.3 Водного кодекса РФ, а также отходы, образуемые от ряда видов деятельности, регулируемой иными законами, например:

— твердые бытовые отходы (Градостроительный кодекс РФ);

— сточные воды (Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ (в ред. от 28 января 2022 г.) «О водоснабжении и водоотведении»66);

— барда (Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2021 г.) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»67);

— отходы производства и потребления (Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) «О санитарно-­эпидемиологическом благополучии населения»68);

— отходы и другие материалы (Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) «О континентальном шельфе Российской Федерации»69);

— осветительные устройства, электрические лампы (Федеральный закон от 23 сентября 2009 г. № 261-ФЗ (в ред. от 11 июня 2021 г.) «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»70);

— отходы (Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ (в ред. от 11 июня 2021 г.) «О животном мире»71) и др.

Предупреждение и ликвидация экологической опасности в условиях чрезвычайных ситуаций, в частности снижение размеров ущерба окружающей среде, регламентированы Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2021 г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»72. Закон определяет функционирование Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Обязанности субъектов, эксплуатирующих опасные объекты, по устранению последствий в случае наступления аварий на таких объектах предусмотрены федеральными законами «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений» и «О радиационной безопасности населения».

Особо следует отметить деятельность РФ по обеспечению экологической безопасности, обусловленную ее международными обязательствами, например, по устранению опасности накопленного химического оружия73. «В рамках подписанных соглашений и договоров на территории Российской Федерации предполагается размещение определенного количества промышленных объектов по уничтожению химического оружия. Указанная деятельность напрямую связана с обеспечением экологической безопасности на всех этапах принятия решений по объектам (проектирование, строительство, эксплуатация и пр.), а также с защитой экологических прав и законных интересов населения, проживающего на территориях, на которых находятся арсеналы хранения химического оружия», — пишет Е. А. Белокрылова74. Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ (в ред. от 8 декабря 2020 г.) «Об уничтожении химического оружия»75 регламентирует проведение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, включая проведение научно-­исследовательских, опытно-­конструкторских, промышленно-­технологических и иных видов работ, по обеспечению безопасности персонала объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, граждан, постоянно или преимущественно проживающих в зонах защитных мероприятий, а также граждан, работающих в организациях, расположенных в указанных зонах, и защиту окружающей среды. Закон касается только уничтожения химического оружия, на другие виды деятельности относительно химического оружия (разработку, производство, накопление и применение) распространяется запрет, прямо установленный Конвенцией от 13 января 1993 г. «О запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении»76.

При характеристике правовых мер по обеспечению экологической безопасности в России следует иметь в виду, что во многих нормативных правовых актах экологическая безопасность как таковая не упоминается, «хотя само их содержание свидетельствует о том, что они направлены на поддержание состояния защищенности населения и имущества от резкого масштабного негативного воздействия на окружающую среду, а объектом их регулирования выступают источники такого потенциального воздействия — экологически опасные виды деятельности»77.

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что одним из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является принцип приоритета публичных интере-
сов 78. Так, в постановлении от 14 мая 2009 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта “б” пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации “Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия” в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан»79 отмечается, что «…конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которая является частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав и при этом распространяется как на граждан, так и на юридические лица, предопределяет и их ответственность за состояние экологии. Поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, в условиях рыночной экономики общественные (публичные) издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению должны покрываться, прежде всего, за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую природную среду. Публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, в свою очередь, обязана принимать профилактические (превентивные) меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков».

В своих постановлениях Конституционный Суд РФ неизменно подчеркивает экологические приоритеты перед экономическими. Так, в упоминавшемся Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 № 8-П указывается на приоритетность сохранения природы и обеспечения экологической безопасности по отношению к интересу государства в наполнении казны при установлении экологических платежей.

В названии гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» КоАП РФ, как видим, не используется термин «экологическая безопасность». Однако анализ содержания интегрированных в ней норм свидетельствует о том, что в своем большинстве они имеют целью ее обеспечение, образуя с уголовным законодательством соответствующий комплекс правовых мер (в некоторых случаях взаимосвязанных, в некоторых — автономных)80.

В результате «экологизации»81 международных отношений стали формироваться экологоориентированные международно-­правовые нормы, целью которых выступает обеспечение экологической безопасности в мире. Причем эти нормы могут входить как в систему международного экологического права, так и ряда других отраслей: международного воздушного права, морского права, международного гуманитарного и др. Это обстоятельство придает им комплексный характер.

Международное право закрепляет стандарты правового обеспечения экологической безопасности, которые, в свою очередь, влияют на развитие национального экологического и уголовного права82.

В обеспечении экологической безопасности особое место занимает уголовное право, что обусловлено рядом обстоятельств, в том числе его обще- и специально предупредительным потенциалом, имеющимися средствами, являющимися наиболее строгими среди всех правовых мер.

Во-первых, охрана окружающей среды провозглашена одной из задач уголовного законодательства РФ (ч. 1 ст. 2 УК РФ). Во-вторых, уголовным правом сформирован соответствующий механизм обеспечения экологической безопасности, содержащий нормы как Общей, так и Особенной части Уголовного кодекса. В-третьих, сформулировав запреты экологически опасного поведения, уголовное право тем самым обеспечивает реализацию постулированной задачи путем определения основания и принципов уголовной ответственности, в том числе и за экологические преступления, установления видов наказания и иных мер уголовно-­правового характера83.

Глава II.
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: МЕЖОТРАСЛЕВЫЕ СВЯЗИ

§ 1. Международно-­правовые стандарты обеспечения экологической безопасности и национальное уголовное право

Международное экологическое право в сфере регулирования международных экологических отношений охватывает огромный массив источников. Достаточно сказать, что в настоящее время действует более 1500 многосторонних и свыше 3000 двусторонних международных договоров и соглашений1.

Для уголовного права принципиальное значение имеют подходы международного экологического права к охране атмосферы, животного и растительного мира, Мирового океана, водных ресурсов, поскольку в Уголовном кодексе РФ содержатся положения, корреспондирующие с соответствующими международно-­правовыми нормами. Кроме того, представляет как теоретический, так и практический интерес сравнительный анализ международно-­правового и уголовно-­правового обеспечения экологической безопасности при осуществлении трансграничных перевозок опасных отходов, ядерной деятельности и в ситуации вооруженных конфликтов.

Проблема воды относится к числу мировых. По прогнозам, к середине XXI в. лишь 3–4 страны не будут испытывать острого дефицита пресной воды2. Поэтому вопросами водных ресурсов на постоянной основе занимается ООН, регулярно проводя конференции по водным ресурсам. В Декларации тысячелетия ООН (2000) ставится задача вдвое сократить долю населения, не имеющего доступа к безопасной питьевой воде3. Проблемы охраны воды затрагивается в ряде международных актов, посвященных иным вопросам: захоронению радиоактивных отходов, гидроэнергетике и т. д. Например, в Декларации по гидроэнергетике и устойчивому развитию (Пекин, 2004)4 отмечается, что некоторые гидроэнергетические проекты обладают существенным отрицательным воздействием на окружающую среду.

Конвенция ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 1992)5, говоря о трансграничных водах, имеет в виду, во-первых, поверхностные и, во-вторых, подземные воды. Это обстоятельство принципиально важно для оценки обоснованности выбора национальным законодателем в качестве предмета преступления, предусмотренного ст. 250 УК РФ, вод, а не водных объектов, как предлагают некоторые криминалисты6. Протокол по проблемам воды и здоровья к указанной Конвенции (Лондон, 1999)7 вводит еще одно понятие — замкнутые воды. Российский законодатель в уголовно-­правовой норме использует родовое понятие, которое охватывает все возможные его видовые варианты. В Сарагосской хартии (Испания, 2008), являющейся рекомендательным актом, также говорится о воде, водных ресурсах, а не о водных объектах.

О. Л. Дубовик обоснованно подчеркивала, что «охрана атмосферного воздуха8, озонового слоя — одно из важнейших направлений природоохранной деятельности, осуществляемой в глобальном, региональном и национальном масштабах»9.

Для защиты здоровья человека и окружающей среды от неблагоприятных последствий, которые являются или могут являться результатом деятельности человека, изменяющей или способной изменить состояние озонового слоя, была принята Венская конвенция об охране озонового слоя (1985)10. Последний в Конвенции определяется как «слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты11» (п. 1 ст. 1). В развитие Венской конвенции в 1987 г. принят Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой12.

Для реализации указанных международных актов был принят Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ (в ред. от 11 июня 2021 г.) «Об охране атмосферного воздуха»13. Предметом регулирования, как явствует из самого названия закона, выступает атмосферный воздух — «жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений» (ст. 1). В ст. 251 УК РФ предметом преступления названа атмосфера.

Таким образом, в международном акте говорится об озоновом слое, в Федеральном законе — об атмосферном воздухе, Уголовном кодексе — атмосфере. В связи с этим закономерно возникает вопрос о том, являются ли указанные понятия идентичными или же между ними есть некие различия, которые следует учесть при совершенствовании уголовного закона. М. М. Бринчук, например, считал эти понятия лишь частично совпадающими14. С. В. Виноградов исходит из того, что понятие «атмосфера» шире понятия «атмосферный воздух»15. По нашему мнению, законодатель, указав в ст. 251 УК РФ, в качестве предмета преступления атмосферу, исходил из такого же ее понимания. В этом случае он охватывает как атмосферный воздух, так и озоновый слой.

Таким образом, можно сделать вывод, что Российская Федерация, взяв на себя обязательство о принятии соответствующих правовых мер, выполняет как Венскую конвенцию об охране озонового слоя, так и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой.

Следует отметить, что атмосфера косвенно защищается и международными актами в рамках международного гуманитарного права. В частности, речь идет о Протоколе о запрещении применения на вой­не удушающих, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств (1925) к Конвенции о законах и обычаях сухопутной вой­ны (Гаага, 1907)16. В последующем были заключены соглашения, способствующие охране воздуха: Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (Москва, 1963)17; Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб (1963)18; Договор о нераспространении ядерного оружия (Лондон, Вашингтон, Москва, 1968) и др. В УК РФ это нашло отражение в ст. 356 и 358 УК РФ, предусматривающих ответственность за такие преступления против мира и безопасности человечества, как применение запрещенных средств и методов вой­ны и экоцид.

В международном экологическом праве большое внимание уделяется сохранению биологического разнообразия19. Оно проявляется в двух областях правового регулирования отношений: во-первых, по поводу охраны окружающей среды; во-вторых, по поводу рационального природопользования. В целом аналогичный подход сложился и в российском праве.

Определение рассматриваемого понятие дается в Конвенции о биологическом разнообразии (Рио-де-­Жанейро, 1992)20. Согласно ст. 2 Конвенции оно означает «вариабельность21 живых организмов из всех источников, включая, среди прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются; это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем»22. Данная же дефиниция дословно воспроизведена в Постановлении № 43-10 Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ «О рекомендациях “Основные термины и понятия в экологической сфере”»23.

Несколько иное определение биоразнообразия применительно к сельскому хозяйству сформулировано в Модельном законе «Об экологическом агропроизводстве» (принят в г. Санкт-­Петербурге 18 апреля 2014 г. постановлением 40-8 на 40-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-­участников СНГ)24; оно охватывает «все компоненты биоразнообразия, имеющие отношение к продовольствию и сельскому хозяйству, а также все компоненты биоразнообразия, составляющие агроэкосистему, т. е. многообразие и изменчивость животных, растений и микроорганизмов на генетическом, видовом и экосистемном уровнях, без которых невозможно обеспечить устойчивость основных функций агроэкосистемы, ее структуры и процессов».

В некоторых межгосударственных актах термин «биологическое разнообразие» лишь упоминается без его толкования. Например, в постановлениях № 48-14 Межпарламентской Ассамблеи государств-­участников СНГ «О Рекомендациях по формированию экологической политики» (принято в г. Санкт-­Петербурге 29 ноября 2018 г.)25 и № 51-12 Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ «О модельном законе “О развитии и охране горных территорий”» (принято в г. Санкт-­Петербурге 27 ноября 2020 г.)26, в решении Совета глав государств СНГ «О Декларации о стратегическом экономическом сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств» (принято в г. Ашхабаде 11 октября 2019 г.)27 и др.

Аналогичная ситуация имеет место и в национальном массиве нормативных актов. В качестве примера можно привести Лесной кодекс РФ, федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О животном мире», «Об особо охраняемых территориях», постановление Правительства РФ от 21 сентября 2021 г. № 1587 «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации и требований к системе верификации проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации»28, Прогноз научно-­технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденный Правительством РФ29, практически все соответствующие приказы и распоряжения ведомств и т. д. Из этого можно сделать вывод: Российская Федерация использует термин «биологическое разнообразие» в том значении, в каком он представлен в Конвенции о биологическом разнообразии.

В Уголовном кодексе РФ нет ни одной нормы, непосредственно обеспечивающей биологическое разнообразие. Статья 259 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации. Однако надо иметь в виду, что в этом случае предметом преступления признается местообитание, признанное критическим; следовательно, уголовно-­правовая норма лишь опосредованно охраняет биоразнообразие. Такая ситуация имеет место и относительно других норм уголовного права.

Между тем, подписав Конвенцию о биологическом разнообразии, Российская Федерация, приняла на себя обязательство сохранить и устойчиво использовать биологическое разнообразие в интересах нынешнего и будущих поколений. В этой связи представляется целесообразным предусмотреть самостоятельный уголовно-­правовой запрет нарушения биологического разнообразия, что создало бы дополнительную мотивацию к его сохранению. Норма может быть сформулирована следующим образом:

«Статья … Нарушение требований, обеспечивающих сохранение биологического разнообразия

1. Нарушение требований, обеспечивающих сохранение биологического разнообразия, повлекших причинение существенного вреда генетическому, внутривидовому разнообразию и экосистемам, —

наказывается…

2. То же деяние, повлекшее причинение тяжкого вреда, в том числе уничтожение вида животного или растительного мира, —

наказывается…».

Признавая необходимость подобной уголовно-­правовой нормы, в то же время следует заметить, что следует провести широкое обсуждение проблемы как в научном сообществе, так и в заинтересованных ведомствах по ряду вопросов, в частности: 1) общественная опасность деяния (она очевидна, упоминается лишь потому, что выступает основанием криминализации деяния); 2) распространенность (статистическая наблюдаемость) явления; 3) возможность, а главное, целесообразность противодействия нарушениям биологического разнообразия уголовно-­правовыми средствами; 4) выработка соответствующих формулировок и оснований дифференциации ответственности.

Как известно, для криминализации деяния на основании конвенции (международного договора) достаточно самого участия государства в последней и, следовательно, принятия соответствующих обязательств30. Однако надо иметь в виду, что Конвенция о биологическом разнообразии не содержит положения о необходимости включении в национальное законодательство государств — участников специальной нормы, предусматривающей ответственность за нарушение требований по сохранению биологического разнообразия.

В международном праве особое внимание уделяется сохранению конкретных видов фауны и флоры, о чем свидетельствуют принятые конвенции и заключенные договоры. В этой группе международных нормативных актов особо следует выделить Конвенцию о международной торговле дикими видами фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Вашингтон, 1973), призванную обеспечить международный контроль над торговлей дикими видами животных и растений. Государства — участники Конвенции обязались принять соответствующие меры, обеспечивающие соблюдение положений международного акта, в том числе предусмотреть:

1) наказание за торговлю31 или владение таким образцами32 либо за то и другое;

2) конфискацию или возвращение таких образцов экспортирующему государству.

Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 150-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»33 УК РФ дополнен ст. 226¹, предусматривающей ответственность за контрабанду, в числе прочих предметов, особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, и ст. 258¹, предусматривающей ответственность за незаконные добычу и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами РФ. Постановлением Правительства РФ от 31 октября 2013 г. № 978 утвержден Перечень особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации, для целей статей 226¹ и 258¹ Уголовного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, в российском уголовном законодательстве, как нам представляется, уголовно-­правовой запрет, с одной стороны, представлен более широко: во-первых, в предмет преступления включены виды диких животных и водных биологических ресурсов, указанные как в Красной книге РФ, так и в международных договорах России; во-вторых, охватывает большее число деяний. С другой стороны, он не направлен на охрану растений, перечисленных в приложениях к Конвенции. Водные биологические ресурсы, хотя и включают растения, но только те, что произрастают в водной среде34. Все же другие растения остаются за пределами предмета преступлений, предусмотренных ст. 226¹ и 258¹ УК РФ.

Этот недостаток, по нашему мнению, легко устраним. Необходимо дополнить:

— статью 226¹ УК РФ, указав в заголовке после слов «водных биологических ресурсов» слова «и растений»;

— ч. 1 ст. 226¹ УК РФ, указав после слов «водных биологических ресурсов» слова «и растений»;

— примечание 3 к ст. 226¹ УК РФ, указав после слов «водных биологических ресурсов» слова «и растений»;

Аналогичным образом следует суброгировать ст. 258¹ УК РФ, включив в предмет преступления растения, перечисленные в приложениях к Конвенции.

Наконец, подобные же изменения необходимо внести в упоминавшееся постановление Правительства РФ от 31 октября 2013 г. № 978.

Конвенции о биологическом разнообразии корреспондирует Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных (Бонн, 1979), или Боннская конвенция35, в которой отмечается, что «дикие животные во всем их многообразии являются незаменимой частью природной системы Земли и должны сохраняться для блага человечества». В рамках Конвенции были заключены соглашения, направленные на сохранение: 1) популяций летучих мышей в Европе; 2) китообразных в Средиземном и Черном морях; 3) малых китообразных Балтийского моря, северо-­восточной Атлантики, Ирландского и Северного морей; 4) ластоногих в Ваттовом море; 5) африканско-­евразийских мигрирующих птиц; 6) альбатросов и буревестников; 7) горилл и места их обитания.

Реализация Конвенции и указанных соглашений обеспечивается рядом норм УК РФ. Например, предусмотрена ответственность за нарушение правил охраны водных биологических ресурсов (ст. 257 УК РФ); за незаконную добычу котиков, морских бобров или других морских млекопитающих в открытом море или в запретных зонах (ч. 2 ст. 256 УК РФ) и др.

Обеспечение биологического разнообразия во многом связано с сохранением лесов, занимающих почти одну треть суши Земли. Конференция ООН по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД) (Рио-де-­Жанейро, 1992)36 приняла так называемые Лесные принципы, изложенные в «не имеющем обязательной юридической силы авторитетном заявлении о принципах для достижения глобального консенсуса по вопросам управления, сохранения и устойчивом развитии всех видов лесов» (приложение III к Докладу Конференции). В п. «с» преамбулы Принципов говорится: «Вопросы и возможности лесного хозяйства должны рассматриваться целостным и сбалансированным образом в общем контекста окружающей среды и развития с учетом многочисленных функций и видов использования лесов, включая традиционные виды использования, и вероятного экономического и социального стресса, когда эти виды использования сдерживаются или ограничиваются, а также потенциала развития, который может предложить устойчивое лесопользование». В связи с этим необходимо «способствовать … экологически обоснованному развитию лесов».

Охране лесов непосредственно посвящены две нормы УК РФ: ст. 260 предусматривает ответственность за незаконную порубку лесных насаждений; ст. 261 — за их уничтожение или повреждение. Кроме того, опосредованно лес охраняется нормами, предусматривающими ответственность за нарушение правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ч. 2 ст. 249 УК РФ), и за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262 УК РФ). Кроме того, надо иметь в виду, что лесу может быть причинен вред в результате нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247 УК РФ), загрязнения вод (ст. 250 УК РФ), загрязнении атмосферы (ст. 251 УК РФ) и порче земли (ст. 254 УК РФ). Таким образом, уголовное законодательство содержит достаточно большую совокупность норм о преступлениях, предметом которых выступает или может выступать лес.

Биологическое разнообразие обеспечивается в том числе и за счет охраны среды обитания. Конвенция о водно-­болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсар, 1971), или Рамсарская конвенция37, исходит из существенных экологических функций «водно-­болотных угодий как регуляторов водного режима и в качестве местообитаний, обеспечивающих существование характерной флоры и фауны, особенно водоплавающих птиц». Водно-болотные угодья представляют собой районы болот, фенов, торфяных угодий или водоемов — естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает 6 метров.

Таким образом, предмет правового регулирования по международному акту имеет пространственную характеристику. В уголовном праве по такому признаку выделены три состава, в которых обстоятельства места совершения преступления указаны как континентальный шельф, исключительная экономическая зона, природные территории и природные объекты (ст. 253, 262 УК РФ). В некоторой степени к числу подобных составов преступлений можно отнести загрязнение вод и загрязнение морской среды (ст. 250 и 252 УК РФ). Специального состава преступления, предметом которого признается водно-­болотные угодья, российское уголовное право не содержит и, как нам представляется, в этом нет надобности. В той или иной мере ценности, указанные в Рамсарской конвенции, охраняются действующими нормами УК РФ.

Таким образом, сопоставительный анализ норм международного экологического права и уголовного законодательства РФ показывает, что в целом они гармонизированы; уголовное право, присущими ему средствами, обеспечивает реализацию принятых Россией международных обязательств. Имеющиеся расхождения в законодательстве устранимы путем внесения «точечных» дополнений ст. 226¹ и 258¹ УК РФ. Необходимость включения в УК РФ самостоятельной нормы об ответственности за нарушение требований по обеспечению биологического разнообразия требует дополнительных исследований.

§ 2. Экологическая безопасность в уголовном и административном праве: дифференциация ответственности и проблемы рассогласованности

Как известно, право Российской Федерации является открытой и развивающейся системой, в которой все ее элементы — отрасли права — находятся между собой в определенной неразрывной связи, не теряя при этом собственного своеобразия. «Вступая во взаимодействие с другими отраслями права, уголовное право приобретает особые системные свой­ства. Существует несколько типов системных свой­ств и их сочетаний. Одни принадлежат объекту (системе в целом), но не принадлежат его элементам (целостные свой­ства); другие принадлежат элементам, но не принадлежат системе (нецелостные свой­ства); третьи принадлежат и системе, и ее элементам (целостные-­нецелостные свой­ства). Наконец, имеются свой­ства, которые не принадлежат ни системе, ни элементам (небытийные свой­ства)»38.

Уголовное и административное право относятся к публичным отраслям, что во многом предопределяет характер их взаимосвязи и взаимодействия: уголовное право охраняет общественные отношения, которые урегулированы административным законодательством. Речь идет о двух сферах общественных отношений, применительно к которым имеется единая точка соприкосновения: управленческие и административно-­деликтные отношения39. Именно последние охватывают экологические правонарушения.

Кроме того, в настоящее время в законодательной практике находит применение институт административной преюдиции, что непосредственно предполагает включение «в ткань» уголовно-­правовой нормы административно-­правовой составляющей.

Все указанные обстоятельства в том или ином виде нашли отражение в нормах уголовного и административного законодательства об ответственности за экологические преступления и правонарушения.

В КоАП РФ содержится бóльшее число норм, чем в УК РФ. Само по себе это обстоятельство вполне объяснимо: деяний, посягающих на экологическую безопасность, которые могут быть криминализированы, объективно намного меньше, чем административно-­правовых деликтов, нарушающих эти же общественные отношения. Вопрос совершенно в другом: «парные» нормы, т. е. нормы, имеющиеся как в УК РФ, так и КоАП РФ и регулирующие одни и те же общественные отношения, по-разному характеризуют соответствующие составы правонарушений.

Например, ст. 246 УК РФ корреспондирует ст. 8.1 КоАП РФ; содержащиеся в них нормы призваны обеспечивать экологическую безо­пасность при производстве определенного вида работ. В Уголовном кодексе РФ последние охватывают проектирование, размещение, строительстве, ввод в эксплуатацию промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов; в КоАП РФ — территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории, архитектурно-­строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства. Кроме этого, в ст. 8.48 КоАП РФ в самостоятельный состав административного правонарушения выделены нарушения экологической безопасности при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Подобная рассогласованность не имеет под собой ни социального, ни правового основания, свидетельствует о недостатках з

...