Н. Е. Таева

Правотворческий процесс и юридическая техника в работе органов представительной власти

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.5(075.8)

ББК 67.400я73

Т13

Автор:
Таева Н. Е., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Безруков А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России;
Васильев С. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры «Конституционное и административное право» Севастопольского государственного университета

В учебном пособии на основе анализа норм Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов, а также правореализационной практики даются системные представления о правотворчестве органов представительной власти. Рассматриваются понятие, виды, принципы и значение правотворческого процесса. Дается характеристика субъектов правотворчества. Подробно раскрываются правила и процедуры правотворческого процесса в органах представительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Отдельное внимание уделено базовым правилам юридической техники.

В конце каждой главы пособия помещен список рекомендуемой литературы, а так-же оценочные материалы, позволяющие эффективно проверить полученные знания, приобретенные практические умения и навыки.

Законодательство приведено по состоянию на 1 октября 2020 г.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов.

Издание может быть использовано в практической деятельности государственных и муниципальных служащих, депутатов представительных органов власти, в работе практикующих юристов.

УДК 342.5(075.8)

ББК 67.400я73

© Таева Н. Е., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Потребность современного российского государства и общества в эффективной правотворческой деятельности, в качественном и системном законодательстве, резко возросший объем востребованных компетенций, связанных с нормотворчеством, с разработкой, экспертизой, учетом и оценкой нормативных правовых актов, актуализирует получение знаний, умений и навыков в этой области. Востребованной становится подготовка специалистов, которые смогут заниматься правотворчеством на профессиональной основе. С этой целью студенты должны получить комплексные знания о процедурных вопросах принятия нормативных правовых актов, о правовых формах взаимодействия между собой органов власти, осуществляющих правотворческую деятельность, об их взаимодействии с институтами гражданского общества. Также правотворческая деятельность не может профессионально осуществляться без знания основ юридической техники. Важным представляется формирование у студентов системных представлений о правовом регулировании правотворческой деятельности. Одной из важнейших задач современного высшего профессионального образования является не только получение студентами глубоких теоретических знаний, но также и формирование у них профессиональных компетенций, позволяющих участвовать в правотворчестве на разных его стадиях и в разном статусе.

Учебное пособие «Правотворческий процесс и юридическая техника в работе органов представительной власти» способствует достижению указанных целей. Содержание пособия направлено на подготовку студентов, обладающих совокупностью компетенций, позволяющих эффективно и профессионально участвовать в разработке нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровне; компетенций по организации парламентских процедур в деятельности органов представительной власти. В конце каждой главы помещен список рекомендуемой литературы, а также оценочные материалы, позволяющие эффективно проверить полученные студентами при изучении дисциплины знания, приобретенные практические умения и навыки.

В результате освоения учебной дисциплины «Правотворческий процесс и юридическая техника в работе органов представительной власти» обучающийся должен

Знать:

• понятие правотворческого процесса, его стадии и процедуры;

• конституционно-правовые основы правотворческого процесса;

• виды правотворческого процесса и особенности каждого вида;

• понятие, значение и методологию юридической техники.

Уметь:

• самостоятельно подготовить законопроект, проект иного нормативного правового акта органа представительной власти и комплект документов к нему;

• анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы;

• анализировать юридические факты и возникающие на их основе правовые отношения;

• принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;

• оперировать юридическими понятиями и категориями.

Владеть:

• юридической терминологией;

• юридической техникой;

• навыками подготовки проектов законов и проектов иных нормативных правовых актов органов представительной власти;

• навыками работы с правовыми актами;

• навыками анализа юридических фактов, правовых норм;

• навыками реализации норм материального права.

Сочетание в учебном пособии вопросов о понятии, стадиях, субъектах правотворческого процесса, а также подробной характеристики стадий правотворческого процесса органов представительной власти федерального, регионального и муниципального уровня с рассмотрением вопросов юридической техники, способствуют тому, что студенты приобретают целостные и системные профессиональные знания.

При рассмотрении дискуссионных вопросов автором не дается на них конкретных ответов. Это предоставляет студентам возможность сформировать собственную точку зрения, подобрать соответствующую аргументацию.

Учебное пособие может быть использовано студентами на различных видах учебных занятий — лекции, семинары, самостоятельная работа, подготовка курсовых и дипломных работ.

Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция».

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ФС РФ — Федеральное Собрание Российской Федерации

ГД ФС РФ — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

СФ ФС РФ — Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

ФЗ — федеральный закон

ФКЗ — федеральный конституционный закон

КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс об административных правонарушениях РФ

ТК РФ – Трудовой кодекс РФ

Глава 1.
ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ЗНАЧЕНИЕ, НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

1.1. Правотворческий процесс и законодательный процесс: соотношение понятий

Правотворчество — понятие многогранное. Оно может рассматриваться и как предпосылка приведения в действие механизма правового регулирования, и как разновидность государственной деятельности, и как некий самостоятельный процесс. Так, С. С. Алексеев писал, что правотворчество — «это государственно-властная деятельность, состоящая в «творчестве права», в возведении господствующей воли в закон, в том, чтобы ввести в правовую систему новые нормы, изменить или отменить старые»1. А. С. Пиголкин считал, что правотворчество представляет собой государственную деятельность по планированию, созданию и совершенствованию законодательств2. А. В. Мицкевич под правотворчеством понимал особую форму или вид деятельности государства, который состоит в установлении, изменении и отмене правовых норм3. В. Н. Карташов рассматривает правотворчество как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур4. Т. В. Кашанина считает, что правотворчество — это деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм5.

В целом, подводя итог краткому обзору мнений ученых, можно прийти к выводу, что правотворчество в науке анализируется в двух аспектах: в социально-юридическом контексте либо с процедурно-процессуальных позиций. В социально-юридическом понимании правотворчество рассматривается как обязательный атрибут государственно-организованного общества. В таком понимании правотворчество начинается с выявления общественной потребности в норме права, с познания тех общественных явлений, которые требуют правовой регламентации и только вслед за этим познанием идет создание нормы права. В процедурно-процессуальном аспекте правотворческая деятельность — это одна из функций органов публичной власти, которая осуществляется в соответствии со строго определенными правилами (процедурами) и ее результатом является создание конкретного нормативного правового акта. Во всяком случае, обе позиции сходятся в том, что правотворчество служит цели организации жизни общества и деятельности государства, а его результатом является норма права, имеющая внешнюю форму выражения, в том числе и в виде нормативного правового акта.

В учебных целях мы будем рассматривать правотворчество как деятельность органов публичной власти, направленную на разработку и принятие нормативных правовых актов. Следует отметить, что и такое определение имеет в научной литературе противников. И прежде всего потому, что в нем указана единственная цель правотворчества — это создание нормативного правового акта. В то время как к странам англо-саксонской системы права, религиозных правовых семей, такое определение уже не применимо6. Однако, думается, что в данном случае надо вести речь не о правотворчестве, а скорее о нормотворчестве как более широком понятии.

Правотворчество может осуществляться как непосредственно государственными органами, так и иными субъектами при санкционировании со стороны государства. Например, муниципальное правотворчество, корпоративное правотворчество. Также может быть выделена в качестве отдельного вида и правотворческая деятельность граждан, осуществляемая посредством референдумов.

Правотворчество представляет собой сложную систему последовательных действий, в результате которых создается новый нормативный правовой акт. По своей юридической природе это может быть как закон, так и подзаконный акт. При этом правотворческая деятельность охватывает все этапы создания нормативного правового акта, начиная с его подготовки, написания его текста и заканчивая его вступлением в силу. Частью правотворчества является законотворчество, под которым следует понимать деятельность по разработке и принятию нормативных актов, обладающих высшей юридической силой — законов.

Еще одним близким, но не тождественным понятием является законодательный процесс. Если устанавливать соотношение, то законотворчество — более широкое понятие, чем законодательный процесс, так как включает в себя деятельность по созданию закона, разработке его концепции, подготовке, написанию его текста. Законотворчество может осуществляться неограниченным кругом лиц, в том числе гражданами (например, учеными могут разрабатываться тексты законов), различными институтами гражданского общества.

Законодательный процесс в отличие от законотворчества введен в строгие правовые рамки и представляет собой особый порядок деятельности органов государственной власти по внесению законопроекта в законодательный орган власти, его рассмотрению, принятию, подписанию и обнародованию. В законодательном процессе участвует нормативно определенный круг субъектов. Сам процесс осуществляется в строгой процессуальной форме и включает последовательно сменяющие друг друга обязательные стадии. Субъе­кты законодательного процесса обладают процессуальными правами и обязанностями.

В настоящее время легальные определения понятий «законодательный процесс», «законотворческий процесс», «правотворческий процесс» на федеральном уровне отсутствуют. Проблема нормативного закрепления данных дефиниций напрямую связана с так называемым «законом о законах», необходимость принятия которого достаточно давно обсуждается в науке. В частности, предлагалось принятие Федерального закона «О порядке реализации права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации», Федерального закона «Об общественном обсуждении федеральных конституционных законов, федеральных законов и вопросов, требующих законодательного решения», Законодательного кодекса, Федеральных законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» и «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации»7. Идея принятия таких законов, прежде всего, связывается с тем, что существующее в настоящее время регулирование регламентами палат хоть и обеспечивает законодательному процессу определенную гибкость, тем не менее, не создает необходимых процессуальных гарантий всем участникам законодательного процесса.

В то же время в субъектах Федерации есть практика закрепления легальных дефиниций указанных понятий. Например, в ст. 2 Закона Курской области от 02.12.2002 № 57-ЗКО «О правовых актах, принимаемых Курской областной Думой» сказано, что «правотворчество (правотворческая деятельность) — урегулированная законодательством деятельность по изданию (то есть подготовке, принятию, изменению, введению в действие и признанию утратившими силу) нормативных правовых актов». Данное определение наиболее приближено к существующему доктринальному пониманию.

В Законе Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», к примеру, законодатель дает развернутое определение, с акцентом на цели правотворческой деятельности и осуществление ее в интересах граждан. Здесь сказано в ст. 2, что «правотворчество края — направленная на достижение целей развития края в интересах его жителей, организационно оформленная публичная деятельность правотворческих органов края в рамках их компетенции по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений в крае и созданию в соответствии с выявленными потребностями нормативных правовых актов края, их изменению, отмене либо признанию утратившими силу».

Достаточно спорной является дефиниция, данная в Законе Астраханской области от 10.04.2012 № 18/2012-ОЗ «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области», в котором говорится, что нормотворческая деятельность — это «деятельность нормотворческих органов по планированию, подготовке, рассмотрению, принятию, обнародованию, толкованию нормативных правовых актов». Вряд ли включение толкования допустимо в понимание деятельности, направленной на создание правовых норм.

Закон Ивановской области от 18.04.2005 № 72-ОЗ «О законодательном процессе в Ивановской области» определяет законодательный процесс как систему процессуальных действий, направленных на законодательное регулирование по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Ивановской области в пределах предоставленных полномочий.

Представленные примеры из законов субъектов Российской Федерации свидетельствуют о том, что закрепление определений таких важных понятий, как «правотворчество» и «законодательный процесс» нуждается в унифицированном подходе на федеральном уровне, а факт наличия их легальных дефиниций в региональных законах не снимает проблемы принятия соответствующего федерального «закона о законах».

1.2. Правовое регулирование правотворчества представительных органов государственной власти

Правовое регулирование правотворчества представительных органов государственной власти осуществляется на всех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном.

Основы правотворческой деятельности содержатся, прежде всего, в Конституции РФ. Безусловно, все нормы Конституции РФ могут быть отнесены к правовым основам правотворчества, поскольку ни один принятый в Российской Федерации нормативный правовой акт не может противоречить нормам основного закона. Непосредственное регулирование правотворческой деятельности осуществляется тремя группами норм:

1) Конституционные нормы, устанавливающие принципы нормотворческой деятельности, то есть те базовые, основополагающие начала, которые отражают природу и сущность правотворчества органов представительной власти. К ним относятся положения ст. 1 Конституции РФ, провозглашающие Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. При осуществлении правотворчества органы представительной власти должны руководствоваться принципом признания прав и свобод человека высшей ценностью, а их соблюдение и защиту — обязанностью государства (ст. 2). Все нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, должны быть соотнесены с этим фундаментальным конституционным принципом. Права и свободы человека и гражданина, согласно ст. 18 Конституции РФ, определяют смысл, содержание и применение законов.

Правотворческая деятельность органов народного представительства основывается на принципе народовластия, выраженном в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В силу федеративного государственного устройства при принятии нормативных актов и, прежде всего, законов, должны соблюдаться основополагающие принципы федерализма, закрепленные в ст. 5 Конституции РФ: государственная целостность, единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Законы в Российской Федерации могут приниматься только законодательными (представительными) органами государственной власти, что прямо следует из конституционного принципа разделения властей (ст. 10). Принцип признания высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, а также принцип верховенства законов закреплены в ст. 15 Конституции РФ. Также в этой статье содержится правило, согласно которому все законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В Российской Федерации как правовом демократическом государстве признается и гарантируется местное самоуправление. Представительные органы местного самоуправления осуществляют правотворческую функцию. Они могут принимать муниципальные правовые акты, имеющие подзаконный характер. Их правотворчество основано на конституционном принципе признания самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12).

2) Конституционные нормы, придающие Конституции РФ юридическое свойство ядра правовой системы.

а) Это нормы, в которых устанавливаются формы нормативных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации. Ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В ст. 90 Конституции РФ определены формы правовых актов, принимаемых Президентом РФ — это Указы и распоряжения, а в ч. 1 ст. 115 установлено, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения.

Посредством ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации признаются составной частью правовой системы России. Это означает, что при осуществлении правотворческой деятельности следует руководствоваться как нормами Конституции РФ и федерального законодательства, так и нормами международного права.

б) В нормах Конституции РФ закрепляется также соотношение нормативных правовых актов по юридической силе. Так, в ч. 2 ст. 76 закреплено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Также закрепляются способы разрешения возникающих между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации коллизий (ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ). Здесь сказано, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам исключительного ведения субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 90 Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В ч. 1 ст. 115 Конституции РФ закрепляется, что постановления и распоряжения Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации.

в) В нормах Конституции РФ напрямую закрепляются некоторые вопросы, по которым могут приниматься законы и другие нормативные акты представительных органов власти. Например, в ст. 36 сказано, что «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». В ст. 129 закреплено, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом». Согласно ч. 4 ст. 81 «порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом».

В ряде статей Конституции РФ содержится формулировка «устанавливается законом» либо «регулируется законом» без указания «федеральным», что приводит к выводу о возможности принятия по данному вопросу также и законов субъектов федерации (при условии, что вопрос относится к сфере совместного ведения РФ и субъек­тов РФ). Например, ст. 39 Конституции РФ закрепляет: «Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом».

Статья 108 Конституции РФ устанавливает, что федеральные конституционные законы принимаются только по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Например, Конституция РФ предусмотрела принятие федеральных конституционных законов по вопросу описания и порядка официального использования государственного герба, государственного флага и государственного гимна РФ (ч. 1 ст. 70 Конституции РФ), порядок введения чрезвычайного положения (ст. 56), порядок принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ (ст. 65) и по другим вопросам.

Правотворчество представительных органов власти не ограничивается принятием законов. Палаты Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ принимают по вопросам своего ведения подзаконные акты. В Конституции РФ в ст. 102 и 103 закреплены вопросы ведения соответственно Совета Федерации и государственной Думы, по которым ими принимаются Постановления.

3) Конституционные нормы, непосредственно регулирующие процесс принятия нормативных правовых актов представительными органами власти. Это, в первую очередь, статьи Конституции РФ, в которых урегулирован процесс принятия законов федерального уровня — ст. 104–107. В главе 9 основного закона (в ст. 134–137) урегулирован процесс пересмотра, внесения поправок и изменения Конституции РФ. В ст. 102 и 103 Конституции РФ сказано о порядке принятия постановлений палатами Федерального Собрания РФ: постановления принимаются большинством голосов от общего числа парламентариев соответствующей палаты, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации. В ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ закреплено полномочие Конституционного суда РФ проверять по запросу Президента Российской Федерации конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проверять конституционность принятых федеральных конституционных законов, а также федеральных законов повторно принятых палатами Федерального Собрания РФ в порядке преодоления президентского вето.

Специального закона, регулирующего законодательный процесс на федеральном уровне, в настоящее время не принято. Об этом уже было сказано выше. Поэтому проблема регулирования законодательного процесса отдельным законом сохраняется.

Основные нормативные акты, закрепляющие порядок прохождения стадий законодательного процесса в Федеральном Собрании РФ, являются регламенты палат.

Особенности принятия и вступления в силу некоторых нормативных актов устанавливаются также Налоговым кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ. Например, составление и рассмотрение проекта регионального и местного бюджета, утверждение и исполнение регионального и местного бюджета осуществляются с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В правотворчестве федерального парламента немалую роль играют Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти. В связи с этим в числе источников, содержащих нормы, регулирующие данную сферу, следует называть и принимаемые ими акты — Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, приказы министерств и иных ведомств. Например, Указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», Указ Президента РФ от 13.04.1996 № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» и другие. Правительством РФ принято Постановление от 30.04.2009 № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации», Постановление от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». Примером акта министерства может быть Приказ Минэкономразвития России от 26.03.2014 № 159 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Подробнее об актах Президента РФ и Правительства РФ будет сказано далее. Сейчас лишь обозначим их в числе источников.

Правовое регулирование правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации определяется нормативными актами как федерального, так и регионального уровня. Федеральные требования к организации правотворчества субъектов РФ содержатся в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»8 (далее № 184-ФЗ).

На уровне субъектов Российской Федерации регулирование законодательного процесса осуществляется следующими нормативными актами:

1) Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, в которых нормы о правотворчестве, как правило, содержатся в главах о законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ. В ряде случаев, это могут быть и отдельные главы Конституций (Уставов), посвященные процессу принятия законов и других нормативных правовых актов представительной власти.

2) Комплексные законы субъектов Российской Федерации, подробно регулирующие все стадии правотворческого процесса. Например, Закон г. Москвы от 14.12.2001 № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы»9 регулирует как порядок принятия законов г. Москвы, так и постановлений Московской городской Думы. Закон Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края», Закон Ставропольского края от 24.06.2002 № 24-КЗ «О порядке принятия законов Ставропольского края» устанавливают порядок принятия законов. В некоторых субъектах федерации приняты законы о правотворчестве. Например, Закон Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»; Закон Орловской области от 15.04.2003 № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области», Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.04.2006 № 13-ЗАО «О правотворчестве», Закон Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.2002 № 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики»10.

3) Законы субъектов РФ, регулирующие отдельные стадии законодательного процесса. Например, Закон Республики Тыва от 12.07.2004 № 832 ВХ-1 «О порядке реализации права законодательной инициативы»11. В Республике Бурятия принят Закон Республики Бурятия от 19.06.1996 № 321-I «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия»12; Закон Приморского края от 06.08.2014 № 463-КЗ «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Приморского края»13.

4) Регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливают процедурные правила принятия нормативных актов представительных органов власти.

Порядок осуществления правотворчества представительными органами муниципальных образований регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором отдельная глава (глава 7) посвящена муниципальным правовым актам. В ней закрепляется система муниципальных правовых актов, а также устанавливаются общие правила их подготовки, принятия, вступления в силу.

Основным нормативным актом, регулирующим процесс принятия муниципальных правовых актов, является Устав муниципального образования. В Уставах определяются виды принимаемых муниципальных правовых актов, субъекты правотворческой инициативы, общие положения о порядке принятия муниципальных правовых актов. Важную роль в правовом регулировании играют также Регламенты представительных органов муниципальных образований.

Как правило, в муниципальных образованиях конкретные этапы правотворческого процесса урегулированы отдельными нормативными правовыми актами. В частности:

Положения о порядке осуществления правотворческой инициативы. Здесь принимаются как акты, касающиеся реализации правотворческой инициативы конкретными субъектами. Например, Положение о правотворческой инициативе граждан в городе Новосибирске (утв. решением городского Совета Новосибирска от 31.08.2005 № 75); Распоряжение Мэра города Хабаровска от 14.01.2008 № 5-р «Об утверждении Положения о порядке подготовки проектов нормативных правовых актов Хабаровской городской Думы, вносимых мэром города Хабаровска в Хабаровскую городскую Думу»14. Также могут приниматься и акты, регулирующие порядок внесения проектов муниципальных актов, в целом. Например: Решение Думы городского округа Октябрьск Самарской области от 04.03.2008 № 20-н «Об утверждении Положения о порядке внесения в Думу городского округа Октябрьск проектов муниципальных правовых актов».

Нормативные акты, регулирующие порядок проведения публичных слушаний (поскольку при принятии некоторых муниципальных правовых актов их проведение является обязательным). Например, Решение Кировской городской Думы от 26.04.2006 № 53/17 «Об утверждении Порядка организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «Город Киров»; Решение Кировской городской Думы от 25.07.2018 № 11/2 «Об утверждении Порядка организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний на территории муниципального образования «Город Киров» по вопросам градостроительной деятельности»; Решение Пермской городской Думы от 23.06.2015 № 134 «Об организации проведения публичных слушаний по проекту решения Пермской городской Думы «О принятии Устава города Перми».

Нормативные акты о порядке подготовки заключений органов и должностных лиц местного самоуправления по вносимым в представительный орган проектам муниципальных правовых актов. Например, Постановление Администрации г. Улан-Удэ от 28.08.2015 № 237 «Об утверждении Порядка подготовки заключения руководителя Администрации г. Улан-Удэ на проект нормативно-правового акта представительного органа муниципального образования, предусматривающего установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из местного бюджета».

В целом правовая база, лежащая в основе правотворческой деятельности органов представительной власти, представляет собой довольно обширный и многоуровневый пласт российской системы законодательства15.

1.3. Принципы правотворчества

Правотворческая деятельность органов представительной власти основывается на ряде принципов, которые представляют собой основополагающие, базовые начала, отражающие сущность этой деятельности. Это те руководящие требования, на которых основан процесс принятия нормативных правовых актов.

Учеными выделяются различные принципы правотворчества. Однако большинство из них сходятся во взглядах, что правотворческой деятельности всегда присущи законность; демократизм; гласность и транспарентность; профессионализм; научная обоснованность. В научной литературе назывались и другие принципы. Например, принцип прагматичности; принцип компетентности; принцип понятийно-терминологической определенности; принцип преемственности опыта законотворческой деятельности; принцип связи с практикой16. Предлагается выделять принцип системности, оперативности17. Ученые называют еще и творческий характер законодательного процесса, возможность участникам процесса проявить свою инициативу, активно участвовать в обсуждении, выражая и отстаивая свое мнение18. Также выделяют принцип гуманизма, конституционного партнерства и гражданского сотрудничества, достаточности правовой экспертизы, своевременности и технического совершенства19. Есть ученые, которые говорят о существовании принципов, характерных для правотворчества только федеративных государств. Так, предлагается выделять принцип обеспечения законами субъектов Российской Федерации единого правового пространства20, принцип согласования, сбалансированности правотворчества разных властных уровней21.

В некоторых субъектах федерации принципы правотворческой деятельности закрепляются законодательно. Например, по ст. 2 Закона Орловской области от 15.04.2003 № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» к таким принципам относятся принцип законности; принцип отражения в правовых актах интересов населения; принцип демократизма и гласности; принцип единства, полноты и непротиворечивости системы правовых актов; принцип планомерности и оперативности правотворчества; принцип соблюдения правил юридической техники; принцип обязательности создания механизмов реализации нормативных правовых актов; принцип открытости и доступности информации о принятых правовых актах.

В целом следует согласиться с учеными, которые считают, что принципы правотворчества не следует отождествлять с требованиями, предъявляемыми к разным этапам правотворческого процесса, имеющими зачастую организационно-технический характер. Принципам присущи такие качества как устойчивость, фундаментальный и основополагающий характер, стабильность, закономерность и объективный характер существования. Принцип — это та руководящая идея, которая позволяет субъекту правотворчества принимать решения даже в отсутствие конкретных норм-правил поведения22.

Дадим характеристику основных принципов правотворчества.

Принцип законности. Данный принцип является общеправовым, он лежит в основе не только правотворчества, а вообще всей правовой системы Российской Федерации. Принцип законности формально закреплен в статье 15 Конституции РФ, которая устанавливает высшую юридическую силу и прямое действие Конституции РФ на всей территории Российской Федерации. Здесь сказано, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Содержание общеправового принципа законности включает:

• обязанность всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Этот признак фактически означает всеобщность законности — ни один субъект не может быть исключен из сферы действия закона;

• верховенство закона, под которым понимается то, что законы по отношению к иным нормативным правовым актам обладают высшей юридической силой. Высшим актом в иерархии нормативных актов является Конституция РФ;

• единство законности, которое заключается в единообразном понимании, толковании и применении законов и других нормативных правовых актов. Такому единству, во многом, способствует выполнение правил юридической техники при осуществлении правотворчества;

• ответственность за нарушение законности заключается в том, что любое нарушение норм закона должно повлечь за собой привлечение нарушителя к юридической ответственности, без каких-либо исключений. Важно подчеркнуть, что нормы закона не могут быть нарушены и по мотивам целесообразности.

• принятие нормативных правовых актов должно осуществляться в строгом соответствии с компетенцией того органа либо должностного лица, которые его принимают;

• принятие нормативных актов в строго установленной законной процедуре

Итак, деятельность всех субъектов, участвующих в разработке и принятии нормативных правовых актов, должна осуществляться на основе раскрытого нами содержания принципа законности. Законность как принцип правотворческой деятельности означает соответствие законам не только процедуры принятия нормативного акта, но также и его содержания.

Принцип демократизма. Данный принцип исходит из признания многонационального народа носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (ст. 3 Конституции РФ). Он означает, что порядок принятия нормативных правовых актов должен способствовать максимальному отражению и учету мнения граждан Российской Федерации. Так, законы принимаются только законодательными органами государственной власти, имеющими представительную природу. Принятие законов представительными органами является важнейшим признаком демократического государства. Кроме того, принцип демократизма в правотворчестве означает широкое привлечение граждан, общественности к обсуждению законопроектов. Допускается как обсуждение, так и свободная критика законопроектов и действующих законов со стороны институтов гражданского общества и, прежде всего, средств массовой информации. Обсуждение проектов нормативных актов осуществляется с применением различных демократических процедур, к которым можно отнести:

• деятельность общественных палат (федеральной, субъектов федерации, муниципальных), которые могут проводить общественные экспертизы законопроектов с точки зрения отражения в них интересов гражданского общества; деятельность при представительных органах публичной власти различных консультативных, совещательных, координационных органов, экспертных советов, молодежных парламентов;

• проведение парламентских слушаний законопроектов с привлечением представителей общественности;

• возможность вынести законопроект на всенародное обсуждение (предусмотрено Регламентом Государственной Думы ФС РФ);

• предоставление правотворческой инициативы гражданам Российской Федерации на региональном и муниципальном уровне;

• институт общественных инициатив. В настоящее время принят Указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», которым утверждены и правила рассмотрения таких общественных инициатив. Согласно Указу, общественными инициативами считаются предложения граждан РФ по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием указанного Интернет-ресурса.

• нормативное закрепление института лоббизма. В частности, в Законе Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»23 глава 7 посвящена понятию и порядку осуществления лоббистской деятельности. Здесь в ст. 38 лоббизм в правотворчестве рассматривается как «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве».

Принцип гласности. Принцип гласности означает доступность информации о принятых нормативных актах для каждого отдельно взятого гражданина. Такая доступность должна способствовать реализации общеизвестной презумпции знания законов, согласно которой незнание закона не освобождает от ответственности24. Доступность обеспечивается, прежде всего, обязательностью официального опубликования всех законов. Согласно ст. 15 Конституции РФ, неопубликованные законы не применяются. Порядок опубликования урегулирован специальными нормативными актами. Для актов, принимаемых Федеральным Собранием РФ — это Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Законы, регулирующие порядок опубликования нормативных актов, есть также и в субъектах Российской Федерации. Доступность информации о принятых нормативных актах в настоящее время обеспечивается приравниванием к официальной публикации Интернет-источника.

В соответствии со ст. 4 Федеральног

...