В.Д. Мельгунов

Теоретические основы горного права России

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349:622

ББК 67.407

М48

Автор:

Мельгунов Виталий Дмитриевич — кандидат юридических наук, доцент, зам. декана юридического факультета по научной работе РГУ нефти и газа имени И. М. Губкина, директор Института горного и энергетического права.

Рецензенты:

Игнатьева Инна Анатольевна — доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права МГУ им. М. В. Ломоносова, член Общественного совета при Минприроды России;

Агафонов Вячеслав Борисович — доктор юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Гудков Сергей Викторович – кандидат юридических наук, директор ФБУ «Росгеолэкспертиза».

В книге рассматриваются теоретические основы современного горного права: вырабатывается понятийный аппарат; формулируются основные принципы; систематизируются источники горного права; исследуются содержание и виды возникающих правоотношений, их объекты и субъектный состав; рассматривается природа права пользования недрами как одного из базовых институтов горного права.

На основе проведенного исследования формулируются понятие и система горного законодательства, вырабатываются подходы для его систематизации, совершенствования и развития, предлагается структура Горного кодекса Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на март 2015 г.

Выводы и положения данного издания могут быть полезны для научно-педагогических работников, аспирантов, практикующих юристов и других специалистов в сфере недропользования, а также студентов и магистрантов юридических вузов и вузов, осуществляющих образовательную деятельность в области нефтегазового и горного дела.

УДК 349:622

ББК 67.407

© Мельгунов В. Д., 2015

© ООО «Проспект», 2018

ПОСВЯЩАЕТСЯ СВЕТЛОЙ ПАМЯТИ
профессора Александра Ильича Перчика,
профессора Бориса Дмитриевича Клюкина

Предисловие

В свое время А. И. Перчик очень точно подметил, что «российское горное право имеет глубокие исторические корни, связанные как с вековыми традициями отечественного горного производства, так и с коллизиями государственного строя России»1. Так же считал и профессор Б. Д. Клюкин2.

В Российской империи появление первых нормативных правовых актов в области горного права связано с началом XVIII в. и даже более ранним периодом. В связи с этим А. В. Лагуткин называет горное право «одной из старейших отраслей права, уходящей своими корнями в глубину веков, к первым европейским цивилизациям»3.

На рубеже ХIX–XX вв. по горному праву был опубликован ряд интереснейших и заслуживающих внимания научных работ: в 1870 г. В. А. Грамматчиковым4; в 1896 г. А. А. Штофом5; в 1900 г. В. Е. Яновским6; в 1907 г. В. Г. Стукговым7; в 1909 г. В. А. Удинцевым8, С. С. Абамелек-Лазаревым9.

Принимая во внимание то, что использование недр в историческом аспекте было связано с добычей полезных ископаемых, горное право возникло и развивалось как отрасль права и науки, следующая в изучении и регулировании в первую очередь именно этих общественных отношений.

В XX в. в ходе развития науки и техники недра стали также использоваться для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, например для строительства подземных сооружений, геологических и других объектов, размещаемых в недрах. Во многом в связи с развитием этой деятельности термины, связанные с горным правом, постепенно стали выходить из официального юридического оборота. В результате в современных нормативных правовых актах не используются понятия «горные отношения» и «горное законодательство». Вместо них в законодательстве употребляются термины, производные от слова «недра»: недропользование, отношения недропользования, закон о недрах10.

Учитывая изложенное, наименование отрасли как «горное право» может показаться узким для обозначения всего круга отношений, возникающих в сфере недропользования, но это далеко не так. Уместно отметить, что если следовать такому подходу, давно пора было бы переименовать: гражданское право (наименование которого возникло, когда еще не было большинства сфер общественных отношений, регулируемых им сегодня), административное право (после формирования и развития систем не только государственного, но и муниципального управления и пр.) и многие другие отрасли современного права.

На самом деле круг общественных отношений, регулируемых горным правом, расширился, а горное право как социальный регулятор призвано (впрочем, как и ранее) регулировать общественные отношения, связанные (в широком понимании) с горным делом (англ. mining, mining engineering; нем. Bergbau; фр. industrie miniere, genie minier; ит. ingenieria minera) — «областью деятельности человека по освоению недр Земли, включающей все виды техногенного воздействия на земную кору, главным образом извлечение полезных ископаемых, их первичную переработку и научные исследования, связанные с горными технологиями»11.

А. В. Лагуткин в диссертационном исследовании очень точно сформулировал и убедительно доказал, что «горное право — это элемент единой системы права, выделившийся в самостоятельную отрасль, в силу юридической централизации, осуществляемой государством первоначально в целях развития горной промышленности России, а в настоящее время в целях всестороннего изучения, комплексного и рационального использования и охраны недр, и обеспечения защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр»12.

Б. Д. Клюкин рассматривает современное горное право России как «комплексную отрасль права, представляющую собой систему взаимосвязанных норм, регулирующих общественные отношения: имущественные, земельные, трудовые, финансовые, административные, природоохранные в сфере горнопромышленной и связанной с нею деятельности». Р. Н. Салиева определяет горное право как «совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием недр, в том числе в сфере поиска, разведки, добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов, и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающих производств»13.

С авторской точки зрения, следует поддержать наименование отрасли, сложившееся во многих развитых странах Западной Европы и России, имеющее более чем 300-летнюю историю. Кроме того, справедливыми представляются изложенные выше позиции ученых о постепенном (лучше сказать — естественном) расширении сферы регулируемых горным правом общественных отношений.

Важно сказать о возрождения преподавания горного права как учебной дисциплины в середине 1990-х гг. А. И. Перчиком в Российском государственном университете нефти и газа им. И. М. Губкина (1992 г.), М. Е. Певзнером в Московском горном университете (1995 г.), Б. Д. Клюкиным в Московской государственной юридической академии (2005 г.), об издании первых в современной России учебных пособий и учебников по горному праву, в частности «Основы горного права» (1998 г.), «Горное право» (2002 и 2008 гг.) А. И. Перчиком; «Горное право» (2002 г.), автор М. И. Певзнер; «Горное право» (отв. ред. И. А. Ларочкина, Р. Н. Салиева) в 2010 г.; «Российское горное законодательство. Документы и комментарии» (авторы А. Н. Вылегжанин, Е. Е. Андреева, В. Ж. Аренс и др.) в 1996 г.; «Горное право» (автор В. Н. Яковлев) в 2012 г.

В целях проведения научных исследований в области горного права в нашей стране были созданы специализированные центры: в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (в середине 1990-х гг. — отдел горного законодательства14), а в Российском государственном университете нефти и газа им. И. М. Губкина в 1998 г. создана первая в стране кафедра горного права (в настоящее время — кафедра природоресурсного и экологического права), а в 2014 г. — Институт горного и энергетического права15. Такие центры созданы и существуют длительное время за рубежом, например Centre for Energy, Petroleum and Mineral Law and Policy (University of Dundee)16, Rocky Mountain Mineral Law Foundation (USA)17, Centre for Mining, Energy and Natural Resources Law (The University of Western Australia)18.

Следует полностью согласиться с А. И. Перчиком, что в России «с начала 90-х годов горное право вступило в новый этап своего развития, идет процесс разработки и принятия новых законов и нормативных правовых актов, регулирующих горные отношения, как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации»19. Научные исследования сегодня и выработка предложения по совершенствованию правового регулирования являются важными задачами для современных ученых, занимающихся горным правом.

Целью подготовки данной книги является анализ существующего правового регулирования горных отношений, судебно-арбитражной практики в этой сфере, а также научных разработок, предложенных другими авторами; выработка наиболее важных теоретических положений современного горного права России, а также предложений по совершенствованию действующего законодательства и подзаконных нормативных правовых актов.

Необходимо искренне признаться, что подготовка автором данной книги стала возможной благодаря поддержке и дружеским советам ушедших от нас профессора А. И. Перчика и профессора Б. Д. Клюкина, трудом и энергией которых в 90-х гг. XX в. был возрожден интерес к изучению и преподаванию горного права в современной России. Следует подчеркнуть, что деятельность по изучению горного права и возможность создания научных центров в Российском государственном университете нефти и газа имени И. М. Губкина стала возможной при поддержке его ректоров А. И. Владимирова и В. Г. Мартынова (в 1998 г. в университете была создана кафедра горного права, а в 2014 г. — Институт горного и энергетического права).

Автор выражает особую признательность ученым: доктору юридических наук И. А. Игнатьевой, доктору юридических наук М. М. Бринчуку, доктору юридических наук О. Л. Дубовик, доктору геолого-минералогических наук М. С. Моделевскому, доктору юридических наук В. Б. Агафонову и кандидату юридических наук С. В. Гудкову за ценные советы, научную критику и комментарии.

С благодарностью к супруге и членам семьи за поддержку и терпение, которые были дарованы автору в ходе творческих исканий и многодневной подготовки книги к изданию!

Принимая во внимание, что многие определения понятий и подходы приводятся впервые, автор с готовностью примет предложения по их совершенствованию и дополнению (по адресу v.melgounov@mail.ru).

Глава 1.
Предмет и источники современного горного права

§ 1. Предмет горного права

Прежде чем начать рассмотрение теоретических основ современного горного права: источников, принципов горного права, объектов и субъектного состава, особенностей возникающих на его основе правоотношений и многих других вопросов, рассмотрение которых является необходимым в целях формирования научных подходов и совершенствования нормативных правовых актов, — важно про­анализировать тот круг общественных отношений, которые возникают в связи с использованием и охраной человеком недр и непосредственно связанной с этим деятельностью. Проведение такого исследования и сформированные на его основе выводы позволят, в свою очередь, выделить предмет регулирования современного горного права.

Как можно охарактеризовать современный процесс недропользования: как утилитарное «изъятие» из недр всего, что можно взять (добыть), или как разнообразную, включающую целый комплекс операций и процессов деятельность? Поискам ответа на этот вопрос были посвящены научные исследования еще в 60-е и 70-е гг. прошлого века20, которые проводились для выработки подходов к определению понятия недр и подготовке проекта Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах.

К примеру, Г. С. Башмаков исходил из того, что пользование недрами можно определить, как любую деятельность, направленную на присвоение полезных свойств конкретного участка недр (обнаружение такого участка, достижение его и непосредственное присвоение, а в некоторых случаях — и выведение полезных свойств недр на земную поверхность) и связанную с расположением непосредственно в недрах людей, машин, приборов, материалов и т. п.21 Уже в этот период ввиду развития науки и промышленности стали очевидными возможности по использованию недр для различных целей, а в историческом контексте небезосновательно полагать, что по мере развития потребностей человечества цели возможного использования недр и далее будут расширяться.

Представляется, что с современных позиций правильным является рассмотрение отношений по использованию человеком недр как комплексного вида деятельности, включающего: изучение недр (в том числе научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, геологические работы по поиску и оценке месторождений полезных ископаемых, оценке пригодности участков недр для других целей); учет полезных свойств недр (полезных ископаемых и участков для иных целей); государственное планирование уровней добычи полезных ископаемых и использования недр для других целей; добычу полезных ископаемых и использование подземных полостей для целей строительства и эксплуатации зданий и сооружений; создание в недрах особо охраняемых геологических объектов22; обеспечение состояния защищенности участков недр от техногенных и природных негативных воздействий, а также иное использование недр.

Иными словами, недра сегодня — это и кладовая полезных ископаемых, энергетических и иных ресурсов; место для создания различных сооружений, в том числе, транспортных (тоннелей, метро, паркингов), коммерческих (магазинов и бизнес-центров), гидротехнических, промышленных (подземных хранилищ газа и нефтепродуктов), научно-исследовательских центров и лабораторий; пространство для размещения опасных отходов, обеспечивающих их локализацию и безо­пасное захоронение для поверхностных экосистем23; и пространство для создания оздоровительных и иных объектов24; а также источник информации для изучения и мониторинга вулканических проявлений нашей планеты, а в целом — объект охраны как часть природной среды и пр.

Вопросы, связанные со сферой и понятием горных отношений, исследовались в юридической литературе многими известными учеными-юристами. Например, по мнению Б. В. Ерофеева, к таким (горным) отношениям следует отнести отношения собственности на недра земли и отношения горного поиска (отношения, связанные с поисками и разведкой месторождений полезных ископаемых); отношения, возникающие в связи с разработкой недр; отношения по управлению геологическим фондом; отношения по охране права государственной собственности на недра и правовому обеспечению рационального использования месторождений полезных ископаемых25.

А. К. Голиченков выделяет «горные (недренные) отношения» и относит к ним «отношения между людьми по использованию и охране недр как основы их жизни и деятельности; предмет правового регулирования Закона РФ “О недрах”, иных нормативных правовых актов законодательства о недрах»26. В свою очередь, В. Н. Яковлев определяет горные отношения в качестве «обособленной совокупности общественных отношений по использованию и охране недр и содержащихся в них полезных ископаемых»27.

В работе И. Б. Калинина горные отношения представлены несколько шире — в качестве системы, включающей «отношения, предшествующие отношениям недропользования: отношения по предоставлению участков недр в пользование, включая отношения, связанные с проведением конкурсов, аукционов, заключением соглашений, а также с лицензированием недропользования; отношения недропользования (отношения, возникающие в ходе геологического изучения участков недр, отношения по добыче минеральных ресурсов, отношения по использованию участков недр в целях, не связанных с добычей минеральных ресурсов); отношения, сопутствующие отношениям недропользования (отношения собственности на недра; отношения по государственному управлению пользованием недрами)»28.

Еще более широко сфера горных отношений была очерчена в 1995 г. Б. Д. Клюкиным и О. М. Тепловым, по мнению которых «горные отношения включают в себя отношения, непосредственно связанные с недропользованием, с использованием земли и иных природных ресурсов в целях недропользования, а также с реализацией добытых полезных ископаемых»29.

А. В. Лагуткин предметом горного права определяет «совокупность общественных отношений, связанных как непосредственно с недропользованием, так и с использованием земли и других природных ресурсов в целях недропользования, а также с реализацией добытых полезных ископаемых, особенностями правового положения горнодобывающих предприятий и экономическими условиями их деятельности»30. При этом «горные отношения подразделяются по видами пользования недрами»31.

В «Российской юридической энциклопедии» (издание 1999 г.) давалось понятие «горное право», а к предмету его регулирования, в частности, были отнесены следующие основные группы отношений:

«1) собственность на недра;

2) пользование недрами, основанное на разрешительном (лицензионном порядке) разведки и разработки недр;

3) обеспечение безопасности горных работ;

4) охрана недр;

5) система платежей за пользование недрами;

6) система специализированных договорных форм при пользовании недрами;

7) государственное управление в области использования и охраны недр»)32.

В 2001 г. Б. Д. Клюкиным в работе «Формирование нового горного права России» также указывалось, что «… горные отношения значительно шире только вопросов использования недр. Они затрагивают и отношения собственности горных предприятий и их договорные отношения, отношения с владельцами земельных участков над месторождениями и многое другое. Рассматриваемая сфера регулирования объединяется единым понятием — горные отношения, подобно земельным, водным, лесным отношениям… Такой подход фактически включает в сферу горных отношений целый комплекс общественных отношений, исторически входивших в предмет горного права Российской империи в досоветский период»33.

Р. Н. Салиевой к предмету горного права отнесены:

1) отношения в сфере геологического изучения недр, включая поиск, разведку минерально-сырьевых ресурсов;

2) отношения в сфере предоставления участков недр в пользование;

3) отношения в сфере добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов;

4) отношения по поводу охраны недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа;

5) отношения по поводу использования отходов горнодобывающих производств и связанных с ними перерабатывающих производств»34.

Приведенные выше подходы ученых, занимающихся исследованиями в области горного и экологического права, показывают, что круг общественных отношений, относимых к горным, определяется ими с разных позиций. Часть из них относят к горным отношениям только собственно недренные отношения, другая часть рассматривает горные отношения в широком смысле, относя к ним даже отношения собственности горных предприятий и их договорные отношения, отношения с владельцами земельных участков над месторождениями и многое другое.

Как было показано выше, в современной общественной жизни в связи с использованием недр возникают не только отношения недропользования, но и специфические отношения, связанные с добычей отдельных видов полезных ископаемых (например, радиоактивного сырья, драгоценных металлов и камней, лечебных грязей и др.), первичной переработкой полезных ископаемых, включая выделение в добытом минеральном сырье того или иного вида полезного ископаемого (с последующим формированием техногенных образований минерального сырья, находящихся в государственной собственности или собственности пользователя недр). Кроме того, в этой сфере возникают и отношения, связанные с получением и использованием геологической информации, уплатой платежей при пользовании недрами, застройкой площадей залегания полезных ископаемых и возможного использования недр для других целей, а также отношения, связанные с захоронением в недрах отходов, заключением и реализацией соглашений о разделе продукции и государственных контрактов на пользование недрами, использованием недр континентального шельфа, международного района морского дна и многие другие общественные отношения, которые, без сомнения, также можно отнести к горным отношениям.

В подтверждение довода о том, что сфера современных горных отношений не ограничивается только вопросами использования и охраны недр, достаточно привести положения современных законодательных актов, определяющих сферу их регулирования. В Законе РФ «О недрах» определено, что к сфере его регулирования относятся отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и др.), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд (преамбула Закона РФ «О недрах»). Далее в Законе отдельно оговорено, что «специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных Законом РФ “О недрах”» (ч. 6 ст. 1). Эти положения детализированы, в частности, Федеральными законами «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об особо охраняемых природных территориях»; «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О газоснабжении», «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», «Об использовании атомной энергии», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О соглашениях о разделе продукции», «О концессионных соглашениях», а также Водным кодексом (в части использования и охраны подземных водных объектов) и другими актами.

Таким образом, горные отношения включают на современном этапе как отношения по использованию и охране недр, так и отношения, связанные с этой деятельностью: а именно относящиеся к обороту полезных ископаемых, получению и использованию геологической информации, осуществлению инвестиционной деятельности в сфере недропользования, установлению и взиманию платы за пользование недрами и другие отношения. При этом сфера горных отношений с учетом современного отраслевого деления права, принятого в российской юридической науке, подлежит уточнению.

К горным отношениям — предмету регулирования горного права следует отнести следующие группы общественных отношений:

1) отношения, связанные с геологическим изучением недр (как части земной коры, содержащей различные ресурсы), включая исследования в области вулканической и сейсмической деятельности;

2) отношения по использованию недр, включая отношения, связанные с добычей отдельных видов полезных ископаемых, использованием гидротермальных, лечебных и иных ресурсов, а также строительством и эксплуатацией различных видов подземных сооружений, в том числе для захоронения отходов в недрах и др.;

3) отношения по охране недр, включая отношения, связанные с учетом полезных свойств недр, планированием добычи полезных ископаемых, а также иного использования недр, осуществлением мониторинга состояния недр, застройкой площадей возможного использования недр и др.

4) отношения, связанные с первичной переработкой минерального сырья, использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также с образованием, геологическим изучением и использованием техногенных образований минерального сырья;

5) отношения, связанные с получением, хранением и использованием геологической информации о недрах (о полезных ископаемых и иных ресурсах недр), техногенных образованиях минерального сырья;

6) отношения, связанные с осуществлением инвестиционной деятельности в сфере недропользования (разделом продукции, концессиями и др.).

Именно эти группы общественных отношений должны являться сегодня предметом регулирования современного горного права, нормы которого должны быть направлены на упорядочивание и развитие сферы недропользования и связанной с этим деятельности. Однако такое регулирование на современном этапе не всегда обеспечивается в Российской Федерации эффективно и своевременно, в этой связи подробное рассмотрение выявленных недостатков правового регулирования будет осуществлено в соответствующих параграфах настоящей работы.

---

С учетом изложенных выше подходов к выделению сферы общественных отношений, регулируемых горным правом, горные отношения можно определить как совокупность общественных отношений по изучению, использованию и охране недр как природного ресурса и связанной с этим деятельностью.

---

Следует отметить, что в настоящее время непосредственно в законодательстве Российской Федерации понятие «горные отношения» не используется. Утрачен данный термин был в эпоху «стремительного развития рыночных отношений» (в 90-е годы прошлого века) при формировании нового законодательства. В этой связи на современном — «стабилизационном» для развития права и законодательства России — этапе возникает логичный вопрос о том, как лучше именовать совокупность очерченных выше общественных отношений: «горные отношения» (понятие, исторически сложившееся в период ­XVIII–XX вв. в науке и в законодательстве) или «отношения в сфере недропользования» (возникшие в 1990-е годы)?

Представляется, что в пользу применения в правовых исследованиях и нормативных правовых актах термина «горные отношения» (более широкого по содержанию, как было показано выше) и в полной мере отвечающего целям правового регулирования говорят следующие аргументы.

Во-первых, с XVII–XVIII вв. в Западной Европе и России так сложилось, что сфера деятельности человека, связанная с использованием недр (богатств недр), именовалось горным делом; аналогичным образом именовались и именуются в современное время: соответствующие виды работ — «горные работы»; надзор в это сфере — «горный надзор»; работник — «горный рабочий»; спасательные части и подразделения — «горные спасатели».

Во-вторых, с момента формирования горного дела соответственно именовались законодательные акты в нашей стране: «проект Горного положения» (1806 г.)35, «Устав Горный Российской империи», «Горное положение Союза ССР» (1927 г.), «Горный закон РСФСР» (1928 г.).

В-третьих, термин «горные отношения» успешно использовался как в период Российской империи, так и в советский период в законодательных актах, в частности:

1) в основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. (ст. 2);

2) Гражданском кодексе РФСФР 1964 года (ст. 2);

3) Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. (ст. 2);

4) Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г. (ст. 2);

5) Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г. (ст. 1–2);

6) Кодексе РСФСР о недрах 1976 г. (ст. 1–2);

7) Основах лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1978 г. (ст. 2);

8) Законе СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» 1990 г. (ст. 8) и других законодательных актах.

В-четвертых, в настоящее время термин «горные отношения» успешно используется в законодательстве многих современных европейских стран (Горный закон ФРГ, Горный кодекс Франции и пр.36), а также в Модельном кодексе о недрах и недропользовании для государств — участников СНГ 2002 г. (ст. 3).

Сказанное выше показывает, что понятия «горные отношения» и «горное право» сложились исторически, их использование сегодня востребовано и оправдано с различных точек зрения. Переход в 1992 г. (при принятии Закона РФ «О недрах») в законодательстве и подзаконных актах к более узкому по содержанию термина «отношения в сфере недропользования», показал, что новое понятие не позволяет включить в предмет правового регулирования весь круг возникающих в этой сфере общественных отношений. При этом отказываться от его использования также нецелесообразно, поскольку общественные отношения в сфере недропользования составляют ядро горных отношений.

Принимая во внимание изложенное, следует согласиться с А. В. Лагуткиным в том, что «использование в официальном обороте термина “недропользование” свидетельствует лишь о том, что предмет горного права расширил свое содержание и в настоящее время включает в себя весь объем общественных отношений в области изучения, использования и охраны недр. Другими словами, та сфера (совокупность) общественных отношений, которая регулируется горным правом, специфических по своему составу, отражающих специфику горной промышленности вообще, эта сфера общественных отношений не исчезает и не ассими­лирует. Наоборот, она обогащается за счет новых видов использо­вания недр»37.

Такой подход сложился и успешно применяется в научной литературе. Известные исследователи как периода Российской империи (например, В. А. Удинцев38, А. А. Штоф, В. Г. Стукгов, А. Е. Яновский), так и ученые советского и современного периода (Г. С. Башмаков, Н. А. Сыродоев, Б. В. Ерофеев, Л. А. Заславская, Н. М. Михитдинов, Л. Г. Навроцкая, М. И. Махлина, А. И. Перчик, Б. Д. Клюкин, А. Ф. Стругов, М. М. Бринчук, А. Н. Вылегжанин, А. К. Голиченков, Р. Н. Игнатьева, И. А. Салиева, М. И. Клеандров, О. М. Теплов, Е. В. Новикова, Г. А. Волков, А. Н. Курский, А. В. Лагуткин, Д. Г. Храмов, И. И. Павлов, И. Б. Калинин, Д. Л. Никишин, В. Н. Яковлев, О. С. Свиридова, К. Н. Трубецкой, Г. Л. Краснянский, Е.И Панфилов и др.)39 именуют соответствующую совокупность общественных отношений — «горными отношениями», а Б. Д. Клюкиным в конце 1990-х годов был проведен сравнительно-правовой анализ горного законодательства стран Западной Европы и Америки40. Аналогичным образом термин «горное право» хорошо подходит для наименования соответствующей отрасли права.

В целях обозначения научного подхода, использованного в настоящей работе, на основании изложенного выше определить понятие «горное право» можно следующим образом:

---

горное право — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по изучению, использованию и охране недр как природного ресурса и связанной с этим деятельностью.

---

Следует пояснить, что выделение в определении понятия трех компонентов: изучение, использование и охрана — позволяет в общем виде охватить направления деятельности человека по освоению недр Земли, а указание в нем на характеристику недр как природного ресурса обеспечивает соответствие определяемого понятия конституционным положениям «об использовании природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»41, в толковании Конституционного Суда РФ: «всех народов Российской Федерации»42. Под деятельностью, связанной с изучением, использованием и охраной недр, в определении понимаются другие виды деятельности человека, имеющие непосредственное отношение к освоению недр, в том числе: проектирование разработки и обустройства месторождений полезных ископаемых, а также строительства в недрах сооружений и других объектов горного имущества; использование отдельных видов полезных ископаемых; получение, обработка, документирование геологической информации и доступ к ней; проведение мероприятий по предотвращению и ликвидации аварий при пользовании недрами; подготовка и принятие решений о застройке площадей возможного использования недр; установление и уплата платежей при пользовании недрами и многие другие.

§ 2. Понятие и система источников горного права

Применительно к любой отрасли именно правовые нормы являются основными элементами современного права. По мнению А. С. Пиголкина, «правовая норма — это исходный элемент, первичная “клеточка” права. Ее назначение состоит в регулировании отношений между людьми, в закреплении порядка их движения и развития. Норма права — это установленное и обеспеченное государством правило поведения людей по отношению друг к другу, указатель того, какие поступки люди должны или могут совершать, а какие нет, а также иные юридические правила, определяющие общие организационные основы и принципы регулирования человеческого поведения»43.

На базе проведенного выше исследования предмета горного права и особенностей урегулированных им общественных отношений, можно подойти к рассмотрению вопроса о системе норм современного горного права. По мнению А. С. Пиголкина, «аксиомой в определении приоритетов нормативных актов является положение о том, что ядром всей правовой системы является Конституция как основной закон государства… Для действующей Конституции Российской Федерации характерно значительное расширение диапазона конституционной регламентации, что существенно повлияло на роль Основного закона как источника права»44.

Кроме того, в указанной совокупности норм горного права можно определить признанную в российской правовой системе иерархию, выделив нормы законодательных актов и нормы подзаконных актов. В совокупности норм, относимых к горному праву, можно очертить структуру, выделив нормы горного права, принимаемые:

1) на уровне Российской Федерации (нормы горного права, принятые на федеральном уровне);

2) на уровне субъектов Российской Федерации (нормы горного права, принятые на региональном уровне).

Отдельно следует сказать о понятии «законодательство» и видах нормативных правовых актов, включаемых в это понятие. К сожалению, в настоящее время в актах законодательства и научной литературе не существует единого мнения при определении содержания данного понятия. При анализе этой проблемы И. А. Игнатьевой выделены три основных подхода: «а) законодательство может пониматься как комплекс всех нормативных правовых актов; б) законодательство состоит из нормативных правовых актов Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, соответствующих государственных органов субъектов Российской Федерации; в) законодательство рассматривается как комплекс законодательных актов». По мнению исследователя, «в современных условиях появилось достаточно оснований, чтобы перейти к подлинному смыслу законодательства, пониманию его как системы законодательных актов»45.

Такой подход представляется правильным и подтверждается положениями Конституции РФ, а также отражен в позициях многих ученых, занимающимися исследованиями в области теории государства и права46. Кроме того, для «понимания законодательства как системы законодательных актов существует основание, заложенное в Конституции. Она провозгласила Россию правовым государством (статья 1), что означает, в частности, необходимость последовательного проведения в жизнь принципа верховенства закона»47. К этому следует добавить, что в конституционном акте законы и иные правовые акты выделены как самостоятельные правовые формы, о чем свидетельствуют положения ст. 15, 72, 76 Конституции РФ. По мнению С. В. Полениной, такое положение следовало бы установить на уровне закона, так как «отсутствие в законе предметного и содержательного разграничения между простыми и конституционными законами, законом и указом, законом и другими подзаконными актами служит значительным препятствием в создании эффективного законодательства. Между тем без этого невозможна реализация на практике принципа верховенства законов, лежащего в основе построения и функционирования правового государства…»48 В качестве примера такого закрепления можно привести положения ст. 3 Гражданского кодекса РФ, в которой выделены законы в качестве основой формы регламентации гражданских отношений.

Для наглядного представления системы и формальной иерархии норм современного горного права России необходимо привести следующую схему.

Следующим важным теоретическим вопросом является вопрос об источниках горного права. В общем значении под источником права понимается форма выражения правовых норм, имеющая общеобязательный характер. Источники любой отрасли права формируют ее фундамент, наполняют отрасль характерным для нее содержанием, определяют внутриотраслевые связи норм.

Всем источникам позитивного права изначально присуща системность. По справедливому утверждению Н. М. Марченко, «системность заложена в самой их природе и в их характере как правовых, существующих и функционирующих не отдельно, а тем более не изолированно друг от друга, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии друг с другом. В силу этого наиболее адекватным и эффективным подходом к их познанию, несомненно, будет системный подход»49.

Наиболее распространенной формой (источником) права в странах романо-германской правовой семьи являются нормативные правовые акты, среди которых приоритетное место занимают конституции и акты законодательства как акты высшей юридической силы.

Для Российской Федерации также наиболее важным источником права является нормативный правовой акт. Уполномоченными на издание нормативных правовых актов являются субъекты правотворчества — определенные государством органы, к которым относятся органы законодательной и исполнительной власти.

К источникам горного права, на базе и с учетом которых осуществляется регулирование горных отношений, относятся конституционные положения, в первую очередь закрепленные в ст. 9, 36, 72, а также других статьях Конституции РФ. Помимо этого на современном этапе с учетом интеграции России в мировое сообщество (на основании положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы) к числу источников горного права относятся международные правовые акты50.

Вместе с тем к числу основных источников отрасли следует относить законодательство Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также региональное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ. Принимая во внимание большое количество таких актов, для рассмотрения в числе источников горного права целесообразна систематизация.

В первую очередь такая систематизация возможна на основании положений ст. 71, 72, 76 Конституции РФ. В этой связи среди источников возможно выделение двух уровней — федерального и регионального. Кроме того, внутри каждого из этих уровней возможно выделение групп нормативных правовых актов (источников горного права), объединенных по сфере регулирования общественных отношений.

Такой подход к структуре источников горного права России позволит с научной и практической точек зрения рассматривать все правовое регулирование горных отношений системно и комплексно, а также выработать научное обоснование и подходы для систематизации норм горного права и выделить направления его совершенствования и развития.

К федеральному уровню источников можно отнести:

1) законодательство о недрах и связанные с ним подзаконные нормативные правовые акты;

2) законодательство, в соответствии с которым осуществляется регулирование горных отношений в отдельных зонах и территориях (зональное законодательство), и связанные с ним подзаконные нормативные правовые акты;

3) законодательство, регулирующее особенности добычи и оборота отдельных видов полезных ископаемых, а также связанные с ним подзаконные нормативные правовые акты;

4) законодательство об использовании недр для целей захоронения отходов, строительства и эксплуатации подземных сооружений, а также связанные с ним подзаконные нормативные правовые акты;

5) законодательство, регулирующее горные отношения при пользовании недрами на условиях соглашений о разделе продукции, концессий и государственных контрактов, осуществление инвестиций в сфере недропользования, а также связанные подзаконные нормативные правовые акты;

6) законодательство и подзаконные акты, регулирующие особенности осуществления горного и геологического надзора, а также устанавливающие ответственность за нарушения в сфере недропользования.

На этом уровне в качестве источников горного права в числе актов законодательства Российской Федерации можно выделить (полностью или отдельные части в зависимости от сферы регулирования): Закон РФ «О недрах»; Положение о порядке лицензирования пользования недрами51; Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об особо охраняемых природных территориях»; «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О газоснабжении», «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», «Об использовании атомной энергии», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О соглашениях о разделе продукции», «О концессионных соглашениях»; Водный кодекс (в части использования и охраны подземных водных объектов) и другие законодательные акты, отдельные положения которых могут являться источниками горного права и будут рассмотрены подробнее далее52.

Как было отмечено выше, в настоящее время горные отношения на федеральном уровне урегулированы не только законодательством, но и принятыми в развитие подзаконными нормативными правовыми актами, также являющимися источниками горного права.

Количество подзаконных актов на федеральном уровне значительно — к их числу следует отнести весь массив нормативных правовых актов, состоящий из:

• Указов Президента РФ53;

• Постановлений Правительства РФ;

• Приказов Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору; Министерства энергетики РФ;

• некоторых актов Федерального агентства по недропользованию и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

Кроме того, важное значение имеют действующие в настоящее время нормативные правовые акты, принятые существовавшими ранее федеральными органами исполнительной власти, как Министерство природных ресурсов РФ, Госгортехнадзор, Ростехнадзор и др.

В качестве примеров таких актов, относимых к числу источников горного права, следует привести указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», а также постановления Правительства РФ о формировании федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в сфере горных отношений: от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»; от 6 апреля 2004 г. № 171 «Вопросы Федерального агентства по недропользованию» и от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию»; от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370»; от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»; от 28 мая 2008 г. № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации».

Кроме того, к источникам относятся постановления Правительства РФ, регулирующие отдельные вопросы в сфере горных отношений, в частности: от 1 июля 2013 г. № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр», от 3 марта 2010 г. № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и об утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами», от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование», от 4 февраля 2009 г. № 94 «О порядке определения размера разовых платежей за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, а также на участках недр, предлагаемых к включению в границы участка недр, предоставленного в пользование, в случае изменения его границ», от 11 мая 2005 г. № 69 «О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение», от 22 декабря 2004 г. № 827 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов», от 16 сентября 2008 г. № 697 «Об утверждении Положения о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии», от 3 апреля 2013 г. № 294 «О подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии», от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», от 2 февраля 2010 г. № 39 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», от 4 июля 2013 г. № 564 «Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах» и др. (всего около 20 постановлений Правительства РФ).

Важное значение в числе источников современного горного права имеют приказы Министерства природных ресурсов и экологии РФ по вопросам, регулирования горных отношений, например: приказы от 8 июля 2010 г. № 254 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья», от 25 июня 2010 г. № 218 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья»; а также приказы Минприроды России по процедурным вопросам, связанным с образованием участков недр (от 15 июня 2012 г. № 687), экспертизой проектов геологического изучения (от 12 апреля 2013 г. № 139), экспертизой геологической информации (от 25 января 2013 г. № 27), предоставлением права пользования недрами различных видов в конкурсном или бесконкурсном порядке (около 8 приказов), по организации и проведению конкурсов и аукционов (от 17 июня 2009 г. № 156), выдаче лицензий на пользование недрами, их переоформлении, внесении изменений и дополнений, а также принятии решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участками недр (от 29 сентября 2009 г. № 315), по выдаче заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых (от 13 февраля 2013 г. № 53) и многим другим вопросам, включая вопросы проведения геологического надзора и предоставления геологической информации (от 29 июня 2012 г. № 196 и от 5 мая 2012 г. № 122 и другие акты).

Рассматривая источники горного права России, необходимо отметить в их числе нормативные правовые акты Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также ранее существовавших органов, осуществлявших государственное регулирование в этой сфере (Госгортехнадзора и СССР и РСФСР), которые на современном этапе продолжают иметь важное значение. В частности, необходимо отметить как наиболее поздний по дате принятия приказ Ростехнадзора от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности», а также постановления Госгортехнадзора России: от 6 июня 2003 г. № 71 «Об утверждении Правил охраны недр»; от 2 июня 1999 г. № 33 «Об утверждении Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами»; от 22 мая 2001 г. № 18 «Об утверждении Положения о геологическом и маркшейдерском обеспечении промышленной безопасности и охраны недр»; от 6 июня 2003 г. № 7 «Об утверждении Правил охраны недр при переработке минерального сырья»; от 1 декабря 1999 г. № 88 «Об утверждении Правил охраны недр при составлении технологических схем разработки месторождений минеральных вод»; от 6 июня 2003 г. № 72 «Об утверждении Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей»; от 6 июня 2003 г. № 69 «Об утверждении Правил разработки месторождений теплоэнергетических вод»; от 22 мая 2002 г. № 22 «Об утверждении нормативного правового акта» (вместе с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов); от 11 сентября 1996 г. № 35 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений»; от 5 июня 2003 г. № 58 «Об утверждении правил безопасности при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений на континентальном шельфе»54.

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами отнесены Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. С учетом этого субъекты РФ вправе осуществлять правовое регулирование по этим вопросам, в первую очередь в части детализации положений федерального законодательства о недрах, а также установления особенностей правого режима участков недр местного значения55.

На основе положений Конституции РФ и федерального законодательства законы субъектов Российской Федерации относятся к числу значимых источников горного права. На уровне подзаконного регионального нормотворчества источниками горного права являются постановления правительств, администраций и других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем из этого правила следует сделать исключение. Этот довод не относится к сфере горных отношений, регулирование которой отнесено к ведению Российской Федерации (например, определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа).

Таким образом, к числу источников горного права регионального уровня (уровня субъектов Российской Федерации) следует отнести:

1) законодательство и подзаконные нормативные правовые акты субъектов о недрах, принимаемые в развитие федерального компонента;

2) законодательство и подзаконные нормативные правовые акты субъектов, регулирующие пользование недрами на участках недр местного значения (особенности пользования недрами для целей геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых и особенности пользования недрами для целей строительства подземных сооружений, не связанных с добычей) и др.;

3) законодательство и подзаконные нормативные правовые акты субъектов, регулирующие некоторые другие отношения, отнесенные к полномочиям регулирования субъектов Российской Федерации, к примеру, осуществление регионального геологического надзора и (или) устанавливающие ответственность за нарушения регионального законодательства в сфере недропользования (ответственность может быть установлена на уровне регионального законодательства в порядке опережающего правового регулирования при отсутствии соответствующих положений федерального законодательства).

Подводя итог рассмотрению вопросов структуры и системы источников горного права, можно сформулировать понятие источников горного права.

---

Источниками современного горного права России являются: Конституция РФ и соответствующие международные правовые акты, законодательство о недрах, а также иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы горного права, регулирующие общественные отношения по использованию и охране недр, а также связанной с этим деятельностью.

---

§ 3. Конституция РФ, международные правовые акты как источники горного права России

Анализ и толкование положений Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации

Как известно, современная Конституция РФ обладает высшей юридической силой и является актом прямого действия56, в котором закрепляются познанные обществом объективные закономерности цивилизационного развития. По мнению Б. С. Эбзеева, «Конституция призвана в упорядоченной форме выразить закономерности организации и функционирования социума и места человека в нем…», а «… главным итогом современного конституционного развития России является обусловленное восприятием ею традиционных стандартов демократии, превращение Конституции из способа закрепления строя патерналистического государства с характерной для него неограниченной правовыми рамками властью в закон, закрепляющий строй социального правового государства, власть которого ограничена суверенитетом народа и правами человека и гражданина, составляющими сферу индивидуальной автономии личности и устанавливающими способ и меру ее социализации»57.

Вместе с тем представляется, что в настоящее время о достижении таких итогов говорить преждевременно. По мнению ученых, занимающихся исследованиями в области теории государства и права, Конституцию РФ 1993 г. можно назвать Конституцией переходного периода, сочетающей в себе признаки Основного закона, свойственного государству с высокоцентрализованной системой управления экономикой и различными сферами жизни общества с признаками основного конституционного акта и свойственного государству с рыночной экономикой. Переходный характер Конституции РФ прослеживается во всех главах и разделах, но наиболее ярко он проявляется в ее исходных положениях, касающихся различных форм собственности, природных ресурсов, земли и др.58

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1), кроме того, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2). При этом в соответствии со ст. 11 Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР), действовавшей до принятия Конституции РФ, «земля, ее недра, воды и леса в находились исключительной собственности государства (государственной собственности)».

Указанные выше положения Конституции РФ отнесены к основам конституционного строя — исходным принципам конституционного регулирования.59 По мнению Н. М. Марченко, «конституционный строй отражает идеи конституционализма, легитимности, обязанности государства, всех участников правоотношений действовать на основе Конституции, в соответствии с ней, требование устанавливать такие порядки, которые соответствуют чаяниям народа, принявшего голосованием Конституцию»60. Положения такого рода составляют первичную нормативную базу для остальных конституционных положений, федерального законодательства и законов субъектов, а также всего массива подзаконных актов Российской Федерации.

Правовое регулирование во всех отраслях должно учитывать основы конституционного строя и реализовывать задачу их развития на уровне законодательства и подзаконных актов, а в случае противоречия каких-либо правовых норм основам конституционного строя такие нормы подлежат признанию неконституционными и утрачивают силу.

В развитие основ в разделе Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» (в ст. 36) закрепляется, что: граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3). При этом обеспечение баланса интересов собственника с интересами других лиц или публичными интересами — функция законодателя, который должен руководствоваться изложенными выше принципами конституционного строя и публичными интересами.

Статья 72 Конституции РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. «в», «г», «д», «к» ч. 1)61. В целях уточнения предметов ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, ч. 2 и 5).

Указанные выше положения в своей совокупности образуют конституционно-правовой режим природных ресурсов и конституционно-правовой режим недр, в частности, по мнению И. А. Игнатьевой, могут быть распределены по четырем группам:

«1) общие нормы, имеющие значение не только для регулирования экологических, но и иных общественных отношений;

2) нормы закрепляющие права и обязанности, которые способствуют осуществлению экологической деятельности;

3) нормы, устанавливающие формы собственности на природные ресурсы;

4) нормы, определяющие федеративное (территориальное) устройство, компетенцию высших государственных органов в сфере охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, природопользования, а также компетенцию органов местного самоуправления»62.

Следует отметить, что формулировки положений ст. 9 Конституции РФ достаточно диспозитивны, что привело в 1990-е годы к научной дискуссии по вопросам возможности нахождения природных ресурсов в различных формах собственности и даже противоречии положений ст. 1.2 Закона РФ «О недрах», предусматривающей нахождение недр только в государственной собственности, Конституции РФ.

Например, М. Е. Певзнер высказывал точку зрения, в соответствии с которой Закон РФ «О недрах» «не позволяет гражданам России реализовать свое конституционное право иметь в частной собственности участок недр (как вид природных ресурсов), нарушает принцип равноправия всех форм собственности и ограничивает возможность использования недр в интересах развития экономики России»63. Г. В. Чубуков, наоборот, обращал внимание на то, что «вещь (изделие), созданную трудом людей, естественно признать собственностью того, кто эту вещь создал. Природный объект каждое поколение людей находит уже созданным до них, он вечно существующих как среда обитания каждого существа на планете. Имущественную природу приобретают только ресурсы недр, которые извлечены из недр и в стоимости которых овеществлен человеческий труд»64.

Такие разногласия в отношении толкования положений ст. 9 Конституции РФ привели к необходимости неоднократного толкования Конституционным Судом РФ вопросов установления правового режима природных ресурсов, при этом наиболее важное положение было сформулировано на этот счет в Постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации». В нем Конституционный Суд РФ указал, что допущение возможности нахождения природных ресурсов в различных формах собственности в Конституции РФ (ст. 9) не обязывает к тому, чтобы природные ресурсы (в том числе лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов, недра, объекты животного мира) находились в этих различных формах собственности.

По мнению М. М. Бринчука, «… указанное постановление Конституционного Суда РФ основано на тщательном научном анализе Конституции РФ, законодательства, права и доктрины. В нем выражено отношение высшего органа судебного контроля в конституционной сфере к природе как публичному благу, как объекту преимущественно публичной собственности. Общество — сложный социальный организм, в этой связи помимо интересов и притязаний каждого отдельного его члена, т. е. частных интересов и притязаний, выражаемых в том числе и через институт собственности, обществу характерны и единые для всех его членов интересы, без различения и противопоставления, — публичные интересы. Применительно к публичным интересам изначально и по сути не может быть различения “моего и твоего”. В рамках публичной собственности на природные ресурсы при последовательной, соответствующей положениям Конституции реализации полномочий собственности, каждый — Иванов, президент страны и олигарх — в равной мере удовлетворит свой интерес на экологическое благополучие. И наоборот, при отсутствии экологического благополучия в равной мере страдают Иванов, президент страны и олигарх — все»65.

В других актах Конституционного Суда РФ воспроизведены указанные положения Постановления от 9 января 1998 г. 1-П и сделан вывод о том, что в отношении недр на основании Закона РФ «О недрах» установлен сходный правовой режим. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, в Определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан».

По мнению Конституционного Суда РФ, такой вывод следует ввиду жизненно важной многофункциональной роли и значимости природных ресурсов для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и их рационального использования в интересах Российской Федерации и ее субъектов; природные ресурсы представляют собой публичное достояние многонационального народа России и имеют специальный правовой режим; осуществляемые полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределяются на основе положений ст. 72 (п. «в», «г», «д», «к» ч. 1) и 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности.

На основании изложенного в науке экологического права предложено заслуживающее поддержки определение сущности права собственности на природу (природные объекты) — как «оформленного в нормах публичного права общественного отношения по определению принадлежности природы (природных объектов) субъекту права, наделяющих с учетом специфики природы (природного объекта) обладателя права властными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению этим объектом, осуществляемыми с учетом публично-правового режима природопользования и охраны окружающей среды, а также охраняемых законом прав и интересов иных лиц. Регулирование и осуществление права собственности на природу подчинены решению публично-правовой задачи поддержания, обеспечения экологического благополучия как публичного интереса»66.

Особенно актуальной такая позиция представляется в свете внесения изменений в Гражданский кодекс РФ, расширения сферы регулирования гражданского законодательства. Так, по мнению академика Российской академии наук Г. К. Толстого, «настораживает широкая интервенция в такие смежные с гражданским правом отрасли законодательства, как законодательство об охране и использовании природных ресурсов. В разделе о вещных правах предусматривается “перетащить” в ГК РФ (разумеется, с необходимой переработкой) едва ли не все нормы соответствующих кодексов и законов, которые имеют частноправовую природу, оставив в них лишь нормы публичного права. Эта операция представляется мне крайне опасной»67. И далее: “интервенция” «может вконец расшатать только еще складывающийся оборот природных ресурсов и отдать их на откуп наиболее хищническим и осатанелым элементам нашего общества, которые окончательно лишат нас и средств жизнеобеспечения, и среды обитания. Частноправовые нормы, регулирующие отношения по охране и использованию природных ресурсов, должны действовать в одной упряжке с публично-правовыми нормами, которые призваны в отношении природных ресурсов выполнять на властных началах контрольно-надзорные функции. Растаскивание этих норм по разным кодексам принципиально неприемлемо»68. С. В. Поленина считает, напротив, что «в идеале экологический фактор должен генерализовать все отрасли, подотрасли и институты законодательства, связанные с природопользованием»69.

По мнению Г. В. Мальцева, «человеческая цивилизация, вступив когда-то на путь частной собственности, переоценила свои возможности пресекать вредное воздействие соответствующих институтов на природную и социальную среду, за что приходилось не раз расплачиваться потрясениями, революциями, кризисами, кумулятивным итогом которых является современный глобальный упадок». В этой связи «в начале XXI века полным анахронизмом выглядит установка на приоритетную правовую защиту интересов частной собственности, восстановление кощунственного по своему существу принципа “частная собственность священна”, игнорирование или принижение начал общественности или коллективности в сфере регулирования имущественных отношений»70.

По мнению М. М. Бринчука, «“расширение” понятия частной собственности привело бы к дисбалансу всей правовой системы, которая состоит не только из частного права. Особенно это вредно на современном этапе развития общества и права, которому характерна, с одной стороны, неспособность государства справедливо обеспечить жизненно важные социальные, экологические, экономические интересы подавляющего большинства людей, с другой — противоречащая общей теории права и Конституции Российской Федерации экспансия норм гражданского права в другие отрасли, в частности экологическое, природоресурсное»71.

Е. В. Новикова справедливо отмечает, что «применение гражданского законодательства к регулированию правоотношений по недропользованию должно осуществляться с определенной осторожностью и только после серьезного анализа последствий такого применения для публичных интересов общества, так как ГК, по сути, к этому не адаптирован»72.

Следует отметить, что это уже не первая попытка разработчиков гражданского законодательства подчинить нормы природоресурсных отраслей (впрочем, других отраслей тоже) Гражданскому кодексу РФ. В проекте части первой ГК РФ, внесенном на парламентские слушания 19 мая 1994 г., имелась ч. 3 ст. 3, где указывалось, что «нормы гражданского права, содержащиеся в федеральных законах, включая акты семейного, жилищного, земельного и иного законодательства, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае противоречия норм гражданского права, содержащихся в законе, положениям настоящего Кодекса применяются положения настоящего кодекса». Однако такая формулировка отклонена Государственной Думой73, но была принята в более мягкой форме: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу».

Далее необходимо остановиться еще на одном важном вопросе, который получил свое толкование в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П. Конституционным Судом РФ было указано, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Кроме этого, толкования потребовали положения ч. 1 ст. 9 Конституции РФ о том, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (в значении, что под народами, проживающими на соответствующей территории, признаются только народы этого субъекта РФ).

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» указано также, что согласно Конституции РФ носителем суверенитета в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3, ч. 1); суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4, ч. 1 и 3). Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей.

Таким образом, Конституционным Судом РФ ч. 1 ст. 9 Конституции РФ истолкована так, что «под народами, проживающими на соответствующей территории, следует понимать весь многонациональный народ Российской Федерации».

С учетом особенностей государственного устройства при рассмотрении уровня конституционно-правового регулирования в Российской Федерации нельзя не остановиться на конституциях и уставах субъектов Российской Федерации как особом слое нормативных правовых актов, который следует выделить и рассмотреть отдельно в качестве источников горного права. Данные источники конституционного права на соответствующих территориях могут являться хорошим дополнением конституционно-правового регулирования на федеральном уровне74.

Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все эти образования по Конституции РФ являются равноправными субъектами Российской Федерации. При этом республика (по пояснению в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ — государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Российская Федерация — Россия в соответствии с ч. 1 ст. 1 Конституции РФ — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В соответствии со ст. 11 государственную власть в Российской Федерации осуществляют предусмотренные Конституцией РФ федеральные органы и образуемые субъектами федерации органы государственной власти. Таким образом, из приведенных выше положений следует, что государственная власть разделена между федерацией и субъектами федерации.

Несмотря на такие формулировки и различия в статусе субъектов РФ, Конституция РФ исходит из того, что федеративное устройство страны основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации, а во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ).

Вместе с тем, по мнению В. Е. Чиркина, в теории конституционного права существуют различные мнения в отношении характеристики юридической сущности субъекта федерации, например, «субъект федерации — это государство; субъект федерации — государственное (государствоподобное) образование; субъект федерации — государственная автономия; некоторые субъекты федерации — государства, другие — государственные образования (данный оригинальный подход, присущий российской литературе по конституционному праву, связан со своеобразием российской Конституции)»75.

В последнее время намечаются контуры подхода, согласно которому субъект федерации — политико-территориальное образование публичной власти на части территории государства. Такой подход, по мнению В. Е. Чиркина, снимает проблему «двух властей в одном государстве». «Государственная власть — это только власть федерации. В субъектах РФ существует своя власть, но не государственная, а публичная власть территориального объединения, пределы которой определяются федеральной конституцией. По существу, это имеет место и сейчас, но только власть субъекта называется почему-то государственной»76.

Конституционным Судом РФ по схожим вопросам толкования Конституции РФ о характеристике юридической сущности субъектов федерации было высказано мнение, о том, что «Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации»77.

Таким образом, развитие конституционного права и его доктрины в настоящее время идет по пути снижения значимости роли субъектов РФ в политической жизни российского общества. Данный факт подтверждается также тем, что в структуре законодательных актов, принятых в последние годы на федеральном и региональном уровнях, прослеживается устойчивая тенденция повышения результативности законодательных инициатив, внесенных федеральными органами государственной власти.

Современные положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации, касающиеся горного права, можно условно разделить на положения, согласованные с Конституцией РФ, положения, подлежащие согласованию, а также положения, имеющие самостоятельное значение как источник горного права на конституционно-правовом уровне субъектов РФ.

Согласованные положения, в первую очередь, выражаются в том, что конституции (уставы) субъектов РФ основаны на Конституции Российской Федерации, правовое регулирование вопросов владения, пользования, распоряжения недрами и другими природными ресурсами осуществляется законодательством Российской Федерации и законодательством соответствующего субъекта (что соответствует положениям ст. 72 Конституции РФ, посвященной вопросам совместного ведения) и др.

К подлежащим согласованию положениям конституционных актов субъектов в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ (с учетом толкования, содержащегося в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы») отнесены, например, ч. 2 ст. 13 Конституции Республики Алтай78, предусматривающая, что «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народа Республики Алтай и составляют основу его жизни и деятельности», Конституции Республика Адыгея79, ч. 1 ст. 9 Конституции Республики Башкортостан80, предусматривающая, что земля и другие природные ресурсы используются и защищаются в Республике Башкортостан как основа жизни и деятельности ее многонационального народа. Аналогичны нормы-принципы ч. 1 ст. 16 Конституции Республики Татарстан81 и некоторых других субъектов. Такое содержание приведенных выше конституционных актов свидетельствует о сужении понимания значения природных ресурсов для всех народов, проживающих не территории России. Вместе с тем нельзя не отметить, что в некоторых конституционных актах субъектов Российской Федерации содержатся положения, которые являются прогрессивными и заслуживают поддержки, как принятые на основе и в развитие положений Конституции РФ.

В качестве примера следует выделить положения ч. 2 ст. 53 Конституции Республики Татарстан, ч. 4 ст. 16 Конституции Республики Алтай, в которых закреплено, что «государство обеспечивает … рациональное природопользование…» Данный вывод обусловлен тем, что отсутствие подобных положений в Конституции РФ 1993 г. (в отличие от ее предшественниц — Конституций РСФСР и СССР) является недостатком современного конституционно-правового регулирования отношений в сфере использования и охраны природных ресурсов на уровне Российской Федерации (как известно, такие положения были заменены менее удачными формулировками ч. 1 ст. 9 Конституции РФ82).

Таким образом, указанные выше положения конституций субъектов Российской Федерации могли бы приниматься в развитие федерального конституционно-правового регулирования и могли бы служить основой для придания правовому регулированию в субъектах РФ особого вектора, ориентированного на упорядочивание национальных и иных региональных особенностей.

К сожалению, в настоящее время эти возможности остаются во многом нереализованными. Вместо этого на практике имеет место несогласованность правовых норм конституционного уровня, попытки некоторых субъектов РФ повысить значение своего региона путем включения в конституции отдельных положений о принадлежности природных ресурсов субъекту РФ или народам, проживающим именно на его территории.

Подводя итог сказанному выше, следует констатировать: приведенные выше позиции Конституционного Суда РФ объективно оправданы и согласуются с доктриной современного горного и экологического права83.

В отношении всех природных ресурсов (и недр, в частности) на базе Конституции РФ и постановлений Конституционного Суда РФ сформирован конституционно-правовой режим, характеризующийся следующими признаками:

1) природные ресурсы являются публичным благом и достоянием многонационального народа России;

2) природные ресурсы охраняются и используются в интересах всего многонационального народа Российской Федерации;

3) природные ресурсы имеют специальный правовой режим;

4) недра находятся только в государственной собственности, при этом субъекты РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять регулирование отношений собственности на природные рес

...