И. П. Кожокарь, Д. Р. Мамяшева

Акты стратегического планирования

Теоретико-правовое исследование

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.924

ББК 67.401

К58

Авторы:

Кожокарь И. П., доктор юридических наук, профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения Российского государственного гуманитарного университета, ведущий научный сотрудник сектора философии права, истории и теории государства и права Института государства и права Российской академии наук;

Мамяшева Д. Р., кандидат юридических наук, судья Арбитражного суда Саратовской области.

Работа посвящена анализу правовой природы актов стратегического планирования, определения их места и роли в системе правовых актов. Определены методологические предпосылки исследования, понятие, признаки, функциональные особенности актов стратегического планирования, а также их система, иерархия и классификация.

УДК 342.924

ББК 67.401

© Кожокарь И. П., Мамяшева Д. Р., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Важнейшей задачей государства является публичное управление общественными процессами. Такое управление представляет собой социальную деятельностью, влияющую на все сферы жизни общества как на объекты развития, изменения и преобразования. Государственное и муниципальное управление воздействует на системную и комплексную организацию общественного развития и всех видов осуществляемой в стране деятельности.

Любое управление основывается на комплексе представлений и знаний о желаемом (целевом) результате, учитывающем объективные возможности и средства для их достижения, которые проецируются в программы и планы действий для достижения желаемого воздействия. Это обстоятельство обусловливает необходимость не просто управления, а планируемого управления обществом. Из всех видов управленческого планирования наибольшее значение имеет планирование стратегическое, которое направлено на достижение приоритетных целей государства и включает инструменты целеполагания, прогнозирования, программирования и планирования развития общества во всех областях.

Результаты стратегического планирования получают свое формальное закрепление и юридическую силу в актах стратегического планирования, отражающих как общее видение будущих направлений развития страны, так и конкретные средства, необходимые для движения в этих направлениях (задачи, ресурсы, сроки, исполнители, контроль и др.).

По данным федерального государственного реестра документов стратегического планирования, произведена регистрация около 57 000 таких актов (на федеральном, региональном и муниципальном уровнях)1.

При этом в теории права, как, впрочем, и в отраслевых публично-правовых науках, не прекращается дискуссия о юридической сущности актов стратегического планирования, их понятии и признаках, месте в системе иных правовых актов, соотношении с нормативными правовыми актами. Особенную остроту указанная дискуссия приобретает при попытках систематизации актов стратегического планирования и построения их иерархии, наделения их юридической силой и разрешения возникающих коллизий между ними и иными правовыми актами. Вызывает множество теоретических вопросов внешняя форма, в которой объективируются акты стратегического планирования, порядок их утверждения (одобрения), а также их содержание, поскольку она охватывает не только нормативные и индивидуальные правовые предписания, но и иные правовые положения, чем обусловливает их смешанную правовую природу.

Правовую основу принятия и реализации актов стратегического планирования образует Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который не лишен содержательных и технико-юридических недостатков. Большой правореализационной проблемой в этой сфере является некачественное ведение федерального государственного реестра документов стратегического планирования, поскольку он не только не охватывает весь объем действующих актов стратегического планирования, но и содержит фактические и лингвистические ошибки (неверно указаны названия актов и их тематические принадлежности, недействующие акты обозначены в реестре как действующие и др.). Все эти дефекты требуют научного теоретического осмысления и формулирования предложений по их устранению.

Правовая неопределенность в части регламентации актов стратегического планирования, особенно их правовой природы и иерархической соподчиненности, негативно сказывается на практике применения указанных актов. Теоретико-правовой анализ правоприменительной практики использования правовых предписаний актов стратегического планирования необходим для единообразного и эффективного правосудия.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИССЛЕДОВАНИЯ АКТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

§ 1.1. Генезис и развитие правовой регламентации актов стратегического планирования в современной России

С 1995 г. до середины 2014 г. в РФ действовал Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»2, в котором под государственным прогнозированием социально-экономического развития Российской Федерации понималась система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Терминологический аппарат данного закона был далек от совершенства. Статья 1 закона называлась «Основные понятия» и вводила две внешних формы государственного планирования — концепция и программа. Концепция социально-экономического развития Российской Федерации — система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей, а программа социально-экономического развития Российской Федерации — комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Однако далее законодатель, наряду с концепцией и программой, использовал термин «прогноз социально-экономического развития», при этом на основании прогноза разрабатывалась концепция3 или программа. Устанавливалось, что прогнозы могут быть краткосрочные (на один год), среднесрочные (три — пять лет), долгосрочные (на десять лет).

Часть 4 ст. 3 Закона предписывала правительству РФ определить порядок разработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработки концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, ч. 2 ст. 4 Закона — порядок разработки только прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, ч. 7 ст. 4 Закона — порядок разработки программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

При этом в 2009 г. был принят единый Порядок разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации4, порядки разработки концепций и программ как самостоятельные акты не принимались. Указанный Порядок механизмы разработки программ и концепций не устанавливал.

Исходя из систематического толкования закона № 115 прогнозы на среднесрочную перспективу составляли основу программ, а долгосрочные прогнозы — концепций. При этом и прогнозы, и концепции, и программы подлежали опубликованию (ч. 5 ст. 3, ч. 3 ст. 4 Закона). Краткосрочный прогноз определялся как самостоятельный документ, который Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета передает Государственной думе (ч. 3 ст. 5).

В 2009 г. 12 мая был принят Указ Президента РФ № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» (с пометкой для служебного пользования). В нем предусматривалось, что в рамках стратегического планирования формируются прогнозные, концептуальные документы (концепции, доктрины, стратегии, основы), программные, планирующие и распорядительные документы, нормативные правовые акты, а также вспомогательные (аналитические, информационные, справочные) и другие материалы5. Необходимость принятия закона о государственном стратегическом планировании обосновывалась в литературе6.

В 2012 г. Президент РФ Указом «О долгосрочной государственной экономической политике» поручил правительству РФ «подготовить и внести до 1 октября 2012 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики»7. Такой проект был подготовлен, и его основной идеей явилось «создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны»8.

21 ноября 2012 г. законопроект с наименованием «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации» был принят в первом чтении ГД9, 18 июня 2014 г. — во втором чтении с несколько иным наименованием «О стратегическом планировании в Российской Федерации»10.

Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее также — Закон о стратегическом планировании)11 вступил в юридическую силу 10 июля 2014 г.

Статья 2 Закона определяет, что правовое регулирование стратегического планирования в РФ основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии (это цитата из закона) с ними нормативными правовыми актами президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Необходимо отметить ь, что Конституция РФ12 прямо не содержит упоминаний о стратегическом планировании или даже просто о планировании. Вероятно, законодатель, провозглашая Конституцию РФ как основу стратегического планирования, имел в виду, что из ее системного толкования и внутренних нормативных взаимосвязей следует, исходя из признания человека, его прав и свобод главной ценностью в государстве, конституционных основ и назначения государственной власти, местного самоуправления, разделения предметов ведения РФ и субъектов РФ, необходимость стратегического планирования как особой государственной деятельности.

В связи с этим можно согласиться с выводом о том, что «вопрос о Конституции РФ… рассматриваемый с позиций стратегического планирования, выходит далеко за рамки использования Конституции РФ как своеобразного юридического лекала законности стратегического планирования, охватывает многомерные плоскости нашей конституционно-правовой мысли»13. Именно конституционные ценности как реальные и идеальные показатели, к которым стремится и государство, и общество, должны преимущественно определять цели, сущность и содержание стратегического планирования.

Что касается федеральных конституционных законов, в соответствии с которыми осуществляется стратегическое планирование, то прежде всего следует назвать ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»14, устанавливающий такие полномочия правительства, как прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации, разработка и реализация программ развития отраслей экономики (п. 3 ст. 18).

Ключевой нормативный правовой акт в сфере стратегического планирования — это Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В научной литературе его оценивают как базовый и системообразующий акт в этой сфере15. Его особая роль в правовом регулировании стратегического планирования обусловлена тем, что множество иных нормативно-правовых актов в этой сфере принимаются в соответствии с этим законом16, и действующие многочисленные документы стратегического планирования (концепции, программы и др.) приняты на основе и во исполнение этого закона.

Однако, несмотря на наличие базового закона в сфере стратегического планирования (в отличие, например, от публичного администрирования), нормативный правовой массив стратегического планирования представляет собой огромное количество актов как федерального, так и регионального и муниципального уровня, принимаемых множеством органов и должностных лиц, что делает его сложным для восприятия и реализации.

К иным федеральным законам в сфере осуществления стратегического планирования можно отнести: Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле», в соответствии с которым палаты Федерального Собрания РФ осуществляют законодательное регулирование в сфере стратегического планирования и проводят обсуждение стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности правительства Российской Федерации17; Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», согласно которому Совет Безопасности РФ осуществляет стратегическое планирование в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации18; Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», в соответствии с которым Счетная палата Российской Федерации осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования19.

К полномочиям органов государственной власти в сфере туризма относятся разработка, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования в сфере туризма20. Государственный совет РФ может принять решение о целесообразности разработки документов стратегического планирования Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и направить соответствующие рекомендации в Правительство Российской Федерации (или в субъект РФ либо муниципальное образование)21. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов и здорового питания относятся разработка и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) федеральными органами государственной власти, в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов22.

В ряде федеральных законов, кодифицированных актах, содержатся отсылки к документам стратегического планирования, их обязательному учету или соответствию им осуществляемой деятельности.

В Лесном кодексе РФ при легальном дефинировании государственной инвентаризации лесов отмечено, что она представляет собой систему мероприятий по оценке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик, по выявлению воздействия неблагоприятных факторов на леса, в том числе в результате нарушений законодательства, анализу качества проведения и результативности мероприятий по сохранению лесов, использованию лесов, а также по анализу, оценке и прогнозу изменения состояния лесов в целях стратегического планирования в области лесного хозяйства23.

Множество отсылок к документам стратегического планирования содержит Градостроительный кодекс РФ: подготовка документов территориального планирования Российской Федерации осуществляется на основании отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации (ч. 5 ст. 9); подготовка документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации осуществляется на основании стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации с учетом положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, стратегий социально-экономического развития макрорегионов, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации, межгосударственных программ, государственных программ Российской Федерации, национальных проектов, государственных программ субъектов Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, решений органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов регионального значения, а также сведений имеющихся в информационной системе территориального планирования (ч. 5.1. ст. 9); материалы по обоснованию схем территориального планирования РФ в текстовой форме должны включать в себя сведения об утвержденных документах стратегического планирования РФ (ч. 8 ст. 10); информационная система территориального планирования должна обеспечивать доступ органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к стратегии социально-экономического развития РФ, стратегии пространственного развития РФ, отраслевым документам стратегического планирования РФ, стратегии социально-экономического развития макрорегионов, стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и планам мероприятий по их реализации, стратегии социально-экономического развития частей территорий субъектов Российской Федерации (при наличии), стратегии социально-экономического развития муниципальных образований и планам мероприятий по их реализации (при наличии) и к другим документам стратегического планирования (ч. 2 ст. 57.1) и др.24

В ст. 8 ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» содержится требование о том, что предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства должны иметь цели и задачи реализации проекта, определяемые с учетом целей и задач, которые предусмотрены документами стратегического планирования25. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает, что управление образованием включает в себя, в частности, осуществление стратегического планирования развития системы образования и принятие и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования26.

В законе «О недрах» закреплено, что одной из целей лицензирования пользования недрами является реализация документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации27.

Согласно ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» одной из задач промышленной политики определено создание и развитие современной промышленной инфраструктуры, инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности, соответствующих целям и задачам, определенным документами стратегического планирования на федеральном уровне (ч. 2 ст. 4). К основным принципам промышленной политики относятся программно-целевой метод формирования документов стратегического планирования в сфере промышленности, применение мер стимулирования деятельности в сфере промышленности для достижения показателей и индикаторов, установленных документами стратегического планирования (ч. 3 ст. 4)28.

Федеральный закон «Об электроэнергетике» предусматривает, что для целей подготовки документов территориального планирования схема и программа развития электроэнергетических систем России равнозначны отраслевым документам стратегического планирования Российской Федерации29.

Федеральными законами также устанавливается, что принятие и реализация документов стратегического планирования являются направлениями государственной политики РФ в различных сферах30.

Большая роль в правовом регулировании стратегического планирования отводится подзаконным нормативным правовым актам, издаваемым Президентом РФ и Правительством РФ.

Так, Указом Президента РФ от 08.11.2021 № 633 утверждены «Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации»31, направленные на совершенствование взаимодействия участников стратегического планирования под руководством президента РФ, координации стратегического управления и мер бюджетной политики; организации разработки документов стратегического планирования в соответствии с их архитектурой; координации и контроля в сфере стратегического планирования; организации научно-методологического, информационно-аналитического и кадрового обеспечения стратегического планирования.

Президентом РФ определены национальные цели и стратегические задачи развития страны до 202432 и 203033 гг., которые подлежат обязательному учету при формировании документов стратегического планирования. К примеру, в качестве национальных целей развития РФ до 2030 года названы: сохранение населения, здоровье и благополучие людей; возможности для самореализации и развития талантов; комфортная и безопасная среда для жизни; достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; цифровая трансформация.

Президент РФ своими указами наделяет различные государственные органы полномочиями по разработке концепций, стратегий, планов и иных документов стратегического планирования в соответствующих областях.

Президентом РФ утверждено положение о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам34, который является совещательным органом при президенте РФ, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных со стратегическим развитием Российской Федерации и достижением национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года.

Действует утвержденное Президентом РФ положение о Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по проблемам стратегического планирования35. Эта Комиссия участвует в подготовке предложений и рекомендаций Совету безопасности по вопросам стратегического планирования в Российской Федерации, организует работы по подготовке предложений о разработке и уточнении стратегии национальной безопасности Российской Федерации и федеральных (государственных) целевых программ в части, касающейся стратегического планирования в Российской Федерации; рассматривает предложения по совершенствованию механизма стратегического планирования в Российской Федерации, в том числе по разработке документов стратегического планирования и соответствующих нормативных правовых актов; организует проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов, решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральных (государственных) целевых программ в области стратегического планирования в Российской Федерации, а также иных документов стратегического планирования; готовит предложения и рекомендации Совету безопасности по обеспечению его деятельности в области организации стратегического планирования в РФ; готовит предложения и рекомендации Совету безопасности по уточнению перечня документов стратегического планирования, подлежащих утверждению Президентом РФ; рассматривает результаты комплексных научных исследований по проблемам обеспечения стратегического планирования в РФ.

В 2022 г. указом Президента РФ создана Межведомственная комиссия Совета безопасности РФ по вопросам обеспечения технологического суверенитета государства в сфере развития критической информационной инфраструктуры Российской Федерации36, одной из функций которой является участие в разработке и реализации документов стратегического планирования, направленных на совершенствование государственной политики в области обеспечения технологического суверенитета. Аналогичными полномочиями в соответствующих сферах наделены Межведомственная комиссия Совета безопасности Российской Федерации по вопросам обеспечения национальных интересов Российской Федерации в Арктике37, Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам создания национальной системы защиты от новых инфекций38.

Государственный антинаркотический комитет наделен функцией по разработке концепций, стратегий, планов и иных документов стратегического планирования в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров39; Совет при Президенте Российской Федерации по науке и образованию — в области научно-технологического развития40; государственные научные центры Российской Федерации — в области разработки прогноза научно-технологического развития Российской Федерации и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации41, Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации — в области подготовки предложений к проектам документов стратегического планирования в Российской Федерации по вопросам, касающимся задач, структуры, состава, численности и дислокации Вооруженных сил, а также по иным вопросам, касающимся организации обороны42.

В сфере стратегического планирования Правительством РФ были утверждены Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации43, Правила государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования44, Правила согласования проекта стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в части полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации45. Правительство РФ утвердило также Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года46 и Перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года47.

Большое значение в правовом регулировании стратегического планирования имеют Правила общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации48. Это связано с тем, что участниками стратегического планирования являются государственные органы и органы местного самоуправления, которые в сфере стратегического планирования взаимодействуют с общественными, научными и иными организациями. Уже при обсуждении законопроекта о стратегическом планировании вносились предложения о расширении круга участников планирования за счет включения в него, например, объединений работодателей и представителей предпринимательства49. Ученые отмечают необходимость нормативного определения конкретного состава участников планирования, и ими в обязательном порядке должны быть субъекты экономической деятельности50. Возможность общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования позволяет оказывать влияние на содержание таких документов широкому кругу участников.

Правительством РФ создана федеральная информационная система стратегического планирования в целях информационного обеспечения стратегического планирования, которое осуществляется в отношении документов стратегического планирования, не содержащих служебную информацию ограниченного распространения или сведений, составляющих государственную тайну, посредством государственной автоматизированной информационной системы «Управление»51.

Другие федеральные органы исполнительной власти также принимают акты, в основном направленные на организацию работы по стратегическому планированию и исполнению и учету документов стратегического планирования.

Так, Минэкономразвития России установил требования к форме уведомления об утверждении (одобрении) документа стратегического планирования или внесении в него изменений, порядку ее заполнения и представления52 и к форме доклада о реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства РФ53, структуре и порядку присвоения уникального реестрового номера документа стратегического планирования54, а также методические рекомендации по оценке эффективности реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на региональном уровне55.

Минфином утвержден План деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2022–2027 годы56 и деятельности федерального казначейства57, который предусматривает в том числе и план мероприятий по реализации документов стратегического планирования. Планы деятельности других федеральных министерств также содержат мероприятия по реализации документов стратегического планирования58.

К сфере реализации документов стратегического планирования относятся акты МЧС России59, Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза)60, Минприроды России61, Министерства транспорта России62, Минэнерго России63, Федерального агентства по делам молодежи64, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека65, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору66, содержащие планы мероприятий по реализации документов стратегического планирования.

Следует отметить, что правовой режим стратегического планирования в РФ образуют не только нормативно-правовые акты об организации процесса стратегического планирования, учета его документов или предписывающие ориентироваться на такие документы, но и сами документы стратегического планирования. К примеру, Указом Президента РФ от 31.07.2022 № 512 утверждена Морская доктрина Российской Федерации67, Минэкономразвития России разработан Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года68, приняты «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года» (утв. Правительством РФ 29.09.2018 №8028п-П13)69.

В каждом субъекте Российской Федерации приняты нормативно-правовые акты, регулирующие соответствующий уровень стратегического планирования. Кроме того, издаются и правовые акты муниципальных образований о стратегическом планировании.

Только на федеральном уровне действуют несколько сотен нормативных правовых актов, составляющих правовое регулирование стратегического планирования. Однако до сих пор не произведена ни официальная, ни доктринальная систематизация этого нормативного правового массива.

Таким образом, систему правового регулирования стратегического планирования, помимо Конституции РФ, в настоящее время входят:

1) системообразующие нормативные правовые акты в сфере стратегического планирования (Закон о стратегическом планировании и Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации, утвержденные указом Президента РФ);

2) нормативные правовые акты, наделяющие различных субъектов полномочиями в сфере разработки, подготовки, рассмотрения, обсуждения, утверждения (одобрения) проектов документов стратегического планирования;

3) нормативные правовые акты, определяющие порядок и процедуры осуществления стратегического планирования, в том числе устанавливающие планы мероприятий по реализации документов стратегического планирования;

4) нормативные правовые акты, устанавливающие отсылки к документам стратегического планирования, их обязательному учету или соответствию им осуществляемой деятельности;

5) нормативные правовые акты, утверждающие и содержащие сами акты стратегического планирования.

§ 1.2. Понятие и признаки актов стратегического планирования

Система правового регулирования стратегического планирования направлена на координацию государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, определение полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов и их должностных лиц и порядка их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования, регламентацию отношений между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития РФ, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. «Идеальный» результат правового регулирования стратегического планирования – это эффективное социально-экономическое развитие общества и реальная национальная безопасность государства и его граждан. При этом «овеществленным» результатом, продуктом действия законодательства в сфере стратегического планирования являются акты стратегического планирования.

Закон о стратегическом планировании использует термин не «акты», а «документы стратегического планирования», который требует надлежащей теоретико-правовой обработки и изучения.

Закон определяет такие документы как документированную информацию, разрабатываемую, рассматриваемую и утверждаемую (одобряемую) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования (ст. 3).

Очевидно, что такое определение не выдерживает ни логико-формальной, ни сугубо юридической критики.

С позиций формальной логики любая дефиниция должна быть ясной, соразмерной, не содержать круга (определяемое понятие (дефиниендум), не должно раскрываться через определяющее (дефиниенс)) и не должна быть отрицательной. То, что документы есть документированная информация, не проясняет смысл документов (определяемое понятие), это фактически попытка одно понятие раскрыть через само себя, то есть налицо нарушение логического правила запрета круга.

В качестве видового признака документов стратегического планирования законодатель назвал «разработку, рассмотрение и утверждение (одобрение) такой информации участниками стратегического планирования». Участниками стратегического планирования является широкий круг лиц: Президент Российской Федерации; Федеральное собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; Совет Безопасности Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; Центральный банк Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации; контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации; иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, указанными в ст. 2 Закона о стратегическом планировании, а также органы местного самоуправления, муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами (ст. 8).

Как видим, этот перечень содержит практически все органы государственной власти (за исключением судебных) и органы местного самоуправления, а также необозримый круг «иных организаций», и эти субъекты разрабатывают, рассматривают, утверждают (одобряют) множество разнообразной документированной информации, большинство из которой не имеет отношения к стратегическому планированию, но, по сути, соответствует легальному понятию документов стратегического планирования. Любой правовой акт, как нормативный, так и индивидуальный, можно понимать как документированную информацию, принятую указанными субъектами: «Такая широкая формулировка позволяет любые принимаемые органами публичной власти документы считать документами стратегического планирования»70. Приведенная норма-дефиниция документов стратегического планирования вызывает не только логические, но и сугубо юридические нарекания. В научной литературе предлагается дефинировать документ стратегического планирования следующим образом: «это одна из разновидностей документов, в целом составляющих планово-отчетную систему документации, и отличающаяся от других, входящих в эту систему, нацеленностью на определение важнейших приоритетов развития объекта управления, способов их эффективной реализации и полномочиями разрабатывающих и утверждающих органов»71. Положительным моментом в этом определении является то, что в нем указано на целевую и функциональную направленность документов стратегического планирования, однако такой родовой признак, как «планово-отчетный документ», мало полезен в раскрытии юридической сущности и назначения таких документов.

Согласно закону, на документы стратегического планирования как на «материальный» результат стратегического планирования возложены серьезные политические, управленческие, организационные и правовые задачи: координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики; определение внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности; определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности; выбор путей и способов достижения целей и решения задач социально-экономической политики и обеспечения национальной безопасности; формирование и проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей и решение задач социально-экономического развития и национальной безопасности; определение ресурсов для достижения целей и решения задач социально-экономической политики и социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности; координация действий участников стратегического планирования.

Кроме того, стратегическая «документированная информация» является реальной, действительной политико-идеологической основой для законотворческого процесса и для управленческой деятельности всех субъектов государственной власти и местного самоуправления. Предполагается, что нормативные правовые акты не могут противоречить заложенным в таких документах основам, в противном случае они не должны приниматься. Действующие нормативные правовые акты подлежат коррекции (дополнению, изменению, замене) в соответствии с документами стратегического планирования. Соотнесение действующих законов и документов стратегического планирования ограничивает «процесс внесения “поспешных“ изменений в правовые акты»72.

Более того, все правоприменители, и прежде всего судебные органы, должны понимать и толковать использовать при разрешении споров нормы права также в соответствии с целями, задачами и основными направлениями государственного стратегического планирования.

Насколько оправданной является основная ориентация всей законотворческой, административно-управленческой и правореализационной деятельности на «документированную информацию»? Особенно с учетом того, что, согласно закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», документированная информация — это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством РФ в случаях ее материальный носитель73, а в силу ст. 1 Закона «Об обязательном экземпляре документов» документ — это материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения74. Приведем также одно из научных понятий документа в праве: «документ — это объект, в котором в результате волевых действий человека материально зафиксирована выделенная по цели и назначению информация (о событиях, состояниях, фактах, действиях и обстоятельствах, с которой связаны определенные правоотношения и/или юридические последствия) с реквизитами в определенной форме и формате, позволяющим человеку передавать его во времени и пространстве, однозначно воспринимать и идентифицировать непосредственно или с помощью инструментально-технических (или программно-аппаратных) средств»75.

Фактически документированная информация представляет собой «информацию с реквизитами на материальном носителе, который может быть передан в пространстве и времени» и не более того.

Названные в законе участники стратегического планирования формируют информацию различного содержания, которая может быть выражена в многообразных формах (обращение, справки, заявления, письма, телеграммы, обобщения, представления и проч.). Однако наиболее важная информация, «производимая» компетентными государственными и муниципальными органами, имеет общепризнанную форму правового акта. Информация, выраженная именно в такой форме, дает возможность ориентироваться на нее всем субъектам правовых отношений.

Тихомиров Ю. А. выделяет следующие признаки правовых актов, позволяющие отграничить их от иных документов: обладают особой формой выражения (структурирование, нормативный язык, реквизиты), имеют официальный характер, исходят от уполномоченного законом субъекта, имеют целевую ориентацию, регулируют правовые отношения, обладают общеобязательностью, являются звеном в реальной правовой цепочке «правосознание — установки — правовые потребности — правоцелеполагание — правотворчество — правореализация — юридические действия и состояния»76.

Акты стратегического планирования разрабатываются и принимаются в случаях, установленных законом. Малько А. В. и Гайворонская Я. В. полагают, что уже этого факта достаточно для отнесения политико-правовых актов к правовым77. Для документов стратегического планирования, как для любых других правовых актов, законом также установлены требования к их видам и содержанию, описаны механизм их разработки, рассмотрения, принятия, коррекции и реализации, субъекты утверждения (одобрения). Как будет показано в настоящей работе, этот механизм имеет некоторые дефекты в части определения видов таких актов, порядка их утверждения (одобрения), опубликования, содержания, при этом эти недостатки не должны вести к исключению документов стратегического планирования из числа правовых актов. Напротив, признание таких документов правовыми актами будет способствовать большей формализации и усовершенствованию механизма их разработки, принятия и реализации.

Трудности теоретико-правового познания актов стратегического планирования во многом обусловлены неединообразием сформировавшегося в этой сфере терминологического аппарата.

Тихомиров Ю. А. одним из первых в постсоветском правоведении исследовал существование программно-целевых правовых актов, к которым отнес декларации, положения, целевые программы, порядки, правила, концепции, заявления и обращения78. Часть из названных актов (порядок, правила, положение) в настоящее время единогласно признана нормативными актами и получила свое обоснованное место в системе именно нормативных правовых актов, а программы и концепции (отраслевые и в сфере национальной безопасности) законом отнесены к документам стратегического планирования.

После начала разработки закона о нормативных правовых актах в различных его проектах были сделаны попытки назвать и дефинировать рассматриваемые документы. Так, в законопроекте «О правовых актах в Российской Федерации», предложенным Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования в 2010 г., был введен термин «доктринальный правовой акт», под которым предлагалось понимать «специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики России, политики субъектов федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу»79.

В законопроекте «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2013 г., был использован термин «программные правовые акты», к которым отнесены программы, концепции, стратегии, определяющие цели и задачи развития, этапы и способы их достижения и решения, закрепляющие ценностные ориентиры в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, учреждений и организаций, институтов гражданского общества80. Заметим, что проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленный в 2014 г. Минюстом России, вообще не содержал никаких упоминаний о программных или иных целевых документах подобного типа81.

Безусловно, принятие Закона «О нормативных правовых актах» (или Закона «О правовых актах»), проект которого уже отнесен учеными к «летаргическим»82, и определение в нем системы правовых актов могли бы способствовать пониманию программных и иных политико-правовых актов.

До принятия Закона о стратегическом планировании указанные акты в научной литературе называли «документы программно-концептуального свойства» (доктрины, стратегии, концепции, программы, планы и др.)83, «общезакрепительные акты» (концепции и доктрины)84, «концептуальные и доктринальные документы»85, «акты программно-директивного характера»86, «установочные документы»87.

Казалось бы, что вступление в юридическую силу системообразующего закона в сфере стратегического планирования, определившего понятие и перечни документов стратегического планирования (большинство из которых и программные, и директивные, и целевые, и общезакрепительные), улучшит и приведет к единообразию доктринальный терминологический аппарат. Однако, к сожалению, этого не произошло.

Малько А. В. и Гайворонская Я. В. считают более удачным термин «доктринальные правовые акты», предложенный авторами как «разновидность правовых актов, которая специально создана для формирования и фиксации правовой политики»88. При этом они обращают внимание, что, во-первых, наряду с доктринальными правовыми актами существуют политико-правовые акты (к последним относятся послания, обращения, заявления и т. п.), во-

...