автордың кітабын онлайн тегін оқу Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации. Часть 2
Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации
Часть 2
Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста Российской Федерации
Л. В. Тумановой
Информация о книге
УДК 342.9(470+571)
ББК 67.401(2Рос)
К63
Рецензенты:
Муравьев А. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Воротников А. А., доктор юридических наук, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии;
Баринов Э. Э., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета.
Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Л. В. Тумановой.
Научно-практический комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации в значительной степени отражает взгляды многих представителей науки и практиков. Комментарии к главам и даже к отдельным статьям отличаются как по стилю изложения, так и по научной трактовке. Именно это может привлечь всех, кто интересуется проблемами административного судопроизводства.
В издании показана динамика норм административного судопроизводства за десять лет и содержатся определенные ориентиры его развития в будущем.
Законодательство приведено по состоянию на 19 сентября 2024 г.
Материалы комментария могут быть использованы в научной и учебной деятельности, а также представляют интерес для судей и юристов во всех сферах правоприменения.
УДК 342.9(470+571)
ББК 67.401(2Рос)
© Коллектив авторов, 2024
© ООО «Проспект», 2024
О, сколько нам открытий чудных
Готовят просвещенья дух,
И опыт, сын ошибок трудных,
И гений, парадоксов друг…
А. С. Пушкин
ПРЕДИСЛОВИЕ
Кодекс административного судопроизводства является самым «молодым» в семье процессуальных законов и справляет свой первый юбилей — десять лет в строю! Но путь административного судопроизводства до его законодательного закрепления был долгим и противоречивым. Основной спор — быть или не быть административному судопроизводству — завершился в знаменательный день женского праздника 2015 г. с подписью Президента Российской Федерации. Но, как ни странно, до сих пор периодически появляются высказывания критического содержания.
Коллектив авторов представлен единством науки и практики, причем значительное число — это судьи, которые успешно занимаются научной деятельностью. Задача издания предполагала избежать утилитарного подхода, а показать более широко содержание статей и глав кодекса.
Читатели сразу заметят различия стилей и взглядов различных авторов, наличие как традиционных подходов, так и спорных точек зрения, что и было одной из целей данного научно-практического комментария — «будоражить» научную мысль и критично оценивать сложившуюся практику.
За десятилетие было внесено много изменений в Кодекс административного судопроизводства, появились новые главы, и процесс будет продолжаться. Это свидетельствует о значимости административного судопроизводства. Возможно, что в тот момент, когда комментарий увидят читатели, будут приняты еще изменения, значит, будем продолжать работать, а возможно, дополнения будут как-то связаны с позициями авторов данного комментария.
Эпиграф к комментарию взят не случайно, не каждое открытие или научная теория становятся правовыми нормами, могут быть ошибки либо несвоевременность предложений, но научную мысль не остановить. И сохраняется надежда, что и законодатели оценивают и воспринимают то, о чем пишут ученые и практики.
Коллектив авторов надеется, что предлагаемый научно-практический комментарий вызовет интерес, даже если это будут критические моменты, ведь наука не может развиваться без настоящих оппонентов, а на практике сомнения всегда помогают принять верное решение.
Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Л. В. Туманова
КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ
Алешукина Светлана Александровна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 24.
Антонова Нана Алиевна, д-р юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 40.
Афанасьев Сергей Федорович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, заведующий сектором теории и отраслевых проблем правовой политики Саратовского филиала Института государства и права РАН — гл. 30.
Афтахова Александра Васильевна, канд. философ. наук, доцент, доцент кафедры экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 37–41, 43–47.
Баранов Иван Валентинович, начальник юридической службы, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 12.
Борисова Елена Александровна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского процесса Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова — гл. 35, 37.
Бурашникова Наталия Анатольевна, канд. юрид. наук, председатель Тамбовского областного суда — гл. 31.2, 31.3.
Васильчук Юлия Владимировна, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 25.
Величко Михаил Борисович, канд. юрид. наук, судья Второго кассационного суда общей юрисдикции — гл. 2.
Воронин Дмитрий Юрьевич, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса — ст. 15, 16, 16.1, 155–174.
Домшенко Виктор Георгиевич, канд. юрид. наук, доцент Московской высшей школы социальных и экономических наук (МВШСЭН), создатель телеграм-канала ClassActionLab — ст. 42 (в соавторстве с Ярковым В. В.).
Дронова Юлия Анатольевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 31.
Ермаков Александр Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии — гл. 27.1.
Жуйков Виктор Мартенианович, д-р юрид. наук, профессор, главный научный сотрудник Центра частного права ИЗиСП при Правительстве РФ, Заслуженный юрист РФ, Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в отставке — гл. 36.
Жукова Олеся Витальевна, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 31.1.
Зайцева Алена Григорьевна, канд. юрид. наук, доцент кафедры коммерческого права и процесса Исследовательского центра частного права им. С. С. Алексеева при Президенте Российской Федерации — ст. 4 (в соавторстве с Зайцевым О. В.).
Зайцев Олег Владимирович, д-р юрид. наук, профессор, декан Высшей школы правоведения ИГСУ Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации — ст. 4 (в соавторстве с Зайцевой А. Г.).
Замрий Вероника Николаевна, судья Заволжского районного суда г. Твери — гл. 20.
Захаров Георгий Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры теории права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 8.
Иванов Дмитрий Александрович, канд. юрид. наук, судья Тверского областного суда — гл. 34 (в соавторстве с Лащеновой М. Г.).
Ивкова Анна Владимировна, канд. юрид. наук, судья Костромского областного суда — гл. 19.
Ильина Ольга Юрьевна, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ, декан юридического факультета, заведующая кафедрой гражданского права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 12.
Калиниченко Дмитрий Валентинович, канд. юрид. наук, адвокат, НО «Тверская областная коллегия адвокатов», филиал № 9, г. Тверь — гл. 5.
Камбегова Залина Анатольевна, заместитель руководителя Аппарата Высшей квалификационной коллегии судей РФ — гл. 23.
Колесов Роман Николаевич, канд. юрид. наук, судья Костромского областного суда, заместитель председателя экзаменационной комиссии Костромской области по приему квалификационного экзамена на должность судьи — гл. 15, 16, 17, 18.
Крусс Владимир Иванович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой теории права юридического факультета ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 27.2.
Крусс Ирина Александровна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 32.
Кудрявцева Елена Васильевна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского процесса Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова — гл. 11.1, 33.
Кузбагаров Асхат Назаргалиевич, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского права Северо-Западного филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» (г. Санкт-Петербург) — ст. 1.
Лащенова Мария Геннадьевна, канд. юрид. наук, помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по работе в Государственной Думе — ст. 2, 140–141, 143–154, гл. 34 (в соавторстве с Ивановым Д. А.).
Никитин Сергей Васильевич, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского и административного судопроизводства Российского государственного университета правосудия — гл. 21.
Носырева Елена Ивановна, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Воронежского государственного университета — ст. 132–135, 137.3–137.6.
Огаркова Наталья Олеговна, старший преподаватель кафедры экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 142, 142.1.
Поворова Елена Александровна, канд. юрид. наук, заместитель главного редактора журнала «Судья», заместитель главного редактора журнала «Российская юстиция» — ст. 11.
Потапенко Евгений Георгиевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, доцент кафедры гражданского права и процесса Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского — гл. 28.
Потеева Анжела Валерьевна, председатель Арбитражного суда Кировской области — гл. 9.
Почаева Анастасия Никитична, канд. юрид. наук, судья Заволжского районного суда г. Твери — ст. 48–53.
Спицин Игорь Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры гражданского процесса Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева — ст. 10, 14, гл. 26.
Старилов Максим Юрьевич, канд. юрид. наук, судья Хостинского районного суда г. Сочи — гл. 7.
Старилов Юрий Николаевич, д-р юрид. наук, профессор, декан, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет» — ст. 3.
Суворова Елена Николаевна, председатель Орловского областного суда — гл. 8.
Райкес Борис Самуилович, канд. юрид. наук, доцент, судья Тверского областного суда — гл. 2.
Решетникова Ирина Валентиновна, д-р юрид. наук, профессор, председатель Арбитражного суда Уральского округа в отставке — гл. 6.
Туманова Лидия Владимировна, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 7.
Федина Анжелика Сергеевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 6, 9, 13, глава 38.
Харитошкин Валерий Вячеславович, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 29.
Чуряев Александр Владимирович, канд. юрид. наук, судья Орловского областного суда — гл. 22.
Шеменева Ольга Николаевна, д-р юрид. наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Воронежского государственного университета — ст. 136–137.2, 137.7–139.
Шкляр Татьяна Александровна, канд. юрид. наук, заместитель Председателя Верховного Суда Республики Крым — гл. 27.
Юстус Ольга Ивановна, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 10.
Яковлева Наталья Григорьевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 11.
Ярков Владимир Владимирович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского процесса УрГЮУ имени В. Ф. Яковлева — ст. 42 (в соавторстве с Домшенко В. Г.).
Раздел IV
ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ
Глава 21. ПРОИЗВОДСТВО ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ РАЗЪЯСНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ОБЛАДАЮЩИХ НОРМАТИВНЫМИ СВОЙСТВАМИ
(Наименование в ред. Федерального закона от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ.)
Статья 208. Предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим
1. С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
2. Общественное объединение вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом.
3. С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.
(Часть в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)
4. С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации не действующим полностью или в части вправе обращаться также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, комиссия, организующая выборы, полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации либо компетенцию избирательной комиссии.
(Часть в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 232-ФЗ.)
5. Административные исковые заявления о признании нормативных правовых актов недействующими в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, не подлежат рассмотрению в суде, если проверка конституционности этих правовых актов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами отнесена к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
(Часть в ред. Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 426-ФЗ.)
6. Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
7. Административное исковое заявление о признании закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования недействующим может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия соответствующего нормативного правового акта.
8. По делам об оспаривании нормативных правовых актов судом не могут быть приняты встречные административные исковые требования.
9. При рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, апелляционном суде общей юрисдикции, кассационном суде общей юрисдикции, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 настоящего Кодекса.
(Часть в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)
_______________________
К сожалению, в ст. 208 КАС РФ нет указания на то, какие нормативные правовые акты подлежат оспариванию в порядке административного судопроизводства. Лишь системный анализ ряда положений КАС РФ (ч. 1 ст. 1, п. 2 ч. 1 ст. 20, п. 1 ст. 21, ч. 3 ст. 208, п. 2 ч. 2 ст. 209) позволяет сделать вывод, что в порядке гл. 21 КАС РФ могут быть оспорены нормативные правовые акты, принятые на региональном и местном референдуме, местном сходе; нормативные правовые акты федерального уровня (нормативные указы Президента РФ, нормативные постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); законы и иные нормативные правовые акты государственных органов и должностных лиц субъектов РФ; нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления.
В порядке административного судопроизводства могут быть оспорены нормативные акты иных публичных субъектов Центрального Банка РФ, Высшей квалификационной коллегии судей РФ и др., а также нормативные акты общественных объединений и иных организаций, принятые по вопросам реализации полномочий, переданных им органами государственной власти или органами местного самоуправления.
Как известно, в случаях, предусмотренных законом, общественные объединения, коммерческие организации могут наделяться отдельными полномочиями государственных или муниципальных органов по регулированию отношений в публичной сфере. Нормативные правовые акты, принятые по этим вопросам, приобретают публичный характер1.
В п. 2 постановления Пленума Верховного Суда от 25.12 2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее — постановление Пленума Верховного Суда РФ 25.12 2018 № 50) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В содержание спорного нормативного правового могут входить типичные (регулятивные или охранительные) правовые нормы, устанавливающие общеобязательные правила поведения субъектов, определяющие их субъективные права, обязанности, юридическую ответственность (нормы-правила поведения).
Кроме того, предметом оспаривания могут являться особые или специализированные правовые нормы. К ним, в частности, относятся так называемые оперативные нормы, которые вводят в действие, изменяют или отменяют действие норм-правил, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции, интерпретационные нормы (нормы-разъяснения), коллизионные нормы, нестандартные нормативные предписания, в том числе изложенные в виде таблиц, схем, расчетов, графиков, рисунков и т. д.
Правовой акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима объекта публичного права, например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ.
В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы2.
Необходимо отметить, что предметом судебной проверки могут быть любые специализированные нормы. Несмотря на то, что указанные нормы не являются правилами поведения субъектов, тем не менее они содержатся в нормативном правовом акте, обладают признаками правовой нормы, в том числе свойством общеобязательности. Поэтому любая специализированная норма может быть оспорена и оценена судом с точки зрения законности.
Предметом оспаривания в порядке гл. 21 КАС РФ, могут выступать принятые публичными органами и должностными лицам, акты, которые содержат разъяснения законодательства и обладают нормативными свойствами. Такие акты, как правило, издаются в форме писем тех или иных органов государственной власти (ФНС РФ, МЧС РФ и др.) и адресуются подчиненным им организациям.
Следует отметить, что указанные письма по своей природе являются актами нормативного толкования, то есть интерпретационными нормативными правовыми актами, которые содержат специальные нормы-разъяснения действующего законодательства. Такие акты проверяются судами по правилам гл. 21 КАС РФ с особенностями, установленными ст. 217.1 КАС РФ (см. комм. к данной статье).
Локальные нормативные акты, издаваемые субъектами не обладающими публичными полномочиями, также могут быть подвергнуты судебной проверке, но не в рамках административного судопроизводства. В соответствии с п. 12 постановления Пленума Верховный Суд РФ от 25.12.2018 № 50, локальные нормативные акты не могут быть оспорены в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ. К сожалению, в данном постановлении не указано, в каком порядке должны оспариваться такие акты. В настоящее время суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании локальных нормативных актов по общеисковом порядке (подразд. II разд. II ГПК РФ, разд. II АПК РФ).
Проверка такого рода правовых актов, как правило, сопряжена с рассмотрением судом спора о праве, и потому она осуществляется в рамках общей судебной процедуры. Оспаривание законности таких актов не имеет самостоятельной цели и является одним из элементов (способов) защиты нарушенного или оспоренного субъективного права.
Достаточно актуальным для судебной практики является вопрос о порядке оспаривания так называемых смешанных правовых актов, которые содержат как нормативные, так и индивидуальные предписания.
Нередко нормативные правовые акты, устанавливающие специальный правовой режим тех или иных видов объектов, содержат приложения, в которых приводятся перечни конкретных объектов, на которые распространяется такой режим. Это, в частности касается перечней конкретных объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость»3, перечней конкретных объектов торговли, включаемых в схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на государственных и муниципальных землях,4 перечней конкретных домов, включаемых в региональные программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах5 и др.
Такие правовые акты, с одной стороны, содержат правовые нормы, которыми регулируются виды объектов на который распространяется специальный правовой режим, основания и порядок определения таких объектов, правила их функционирования и т. д.
С другой стороны, такой правовой акт содержит правоприменительное (индивидуальное) предписание о включении конкретного объекта в перечень объектов, в отношении которых действует данные правовые нормы и, соответственно, о наделении его особым правовым статусом.
По правилам, предусмотренным гл. 21 КАС РФ, могут быть оспорены только те правовые предписания, которые носят нормативный характер. Что касается предписаний ненормативного характера, содержащихся в смешанном правовом акте, то они могут быть оспорены и проверены судом по правилам, предусмотренным для оспаривания индивидуальных (ненормативных) актов (гл. 21 КАС РФ, гл. 24 АПК РФ).
Если требования об оспаривании нормативных и ненормативных предписаний подсудно данному суду, то суд должен разделить эти требования по правилам, предусмотренным ст. 136 КАС РФ. В том случае когда указанные требования подсудны разным судам, судья должен возвратить заявление в части оспаривания индивидуального (ненормативного) предписания (п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ), а если заявление уже принято, то передать дело в этой части по подсудности для рассмотрения соответствующего суда (п. 2 ч. 2 ст. 27 КАС РФ)6.
В судебной практике имеют место случаи, когда предметом оспаривания выступали нормативные по своему названию акты, содержащие при этом только индивидуальные (ненормативные) предписания.
Такие акты, независимо от их названия не могут оспариваться по правилам, установленным гл. 21 КАС РФ. Исключения составляют только законы субъекта РФ, которые должны проверяться судами как нормативные акты, независимо от того, содержат они нормативные предписания или нет (см. комм. к ч. 7 ст. 208 КАС РФ).
2. Право на оспаривание нормативных правовых актов является одним из элементов конституционного права на судебную защиту, в соответствии с которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, в том числе путем обжалования незаконных решений, действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ).
Важнейшим элементом права на судебную защиту в процессуальном смысле является право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. При реализации данного права запускается механизм судебной защиты от незаконного акта
Перечень субъектов, обладающих правом обращения в суд с административным исковым заявлением, предусмотрен ст. 208 КАС РФ. Правом на оспаривание нормативных предписаний прежде всего обладают заинтересованные граждане и организации.
Правовой интерес граждан, их объединений (организаций) в оспаривании нормативных актов носит личный характер и направлен на защиту их собственных прав (законных интересов). Принятие и введение в действие незаконного нормативного правого акта может также повлечь за собой нарушение или угрозу нарушения индивидуальных (личных) прав, свобод и охраняемых законом интересов конкретных граждан и организаций.
Нормативными правовыми актами могут быть установлены незаконные запреты и ограничения абсолютных, в том числе конституционных прав и свобод граждан: права собственности (ст. 35 Конституции РФ), свободы передвижения и выбора места жительства (ст. 27 Конституции РФ, права на занятие определенными видами предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и др.
Нарушение абсолютных прав может быть вызвано установлением нормативным предписанием незаконных юридических обязанности или введением незаконных мер юридической ответственности и т. д. Предметом судебной защиты в данном случае будут указанные абсолютные права и свободы.
В результате действия незаконных нормативного предписания могут быть нарушены субъективные права граждан или организаций в конкретных правоотношениях (относительные права), в том числе имущественные права лиц, например, при установлении местных налогов и сборов, завышенных коммунальных тарифов и т. д.
Нарушение субъективных гражданских прав происходит именно вследствие действия (реализации) незаконного нормативного правового акта в отношении конкретного субъекта, в том числе в результате его применения к данному лицу.
Если незаконный нормативный правовой акт еще не действовал в отношении лица, то судебная защита от такого акта будет заключаться в том, чтобы исключить возможность действия, в том числе, применения к данному лицу незаконных положений и, соответственно, не допустить нарушения его субъективных прав.
Если спорный нормативный правовой акт уже применялся или иным образом действовал в отношении гражданина (организации) и это привело к нарушению его субъективных прав, то судебное решение о признании такого акта незаконным позволяет более эффективно задействовать правовые механизмы для восстановления нарушенных прав.
К примеру, заинтересованное лицо может предъявить иск о возмещении материального ущерба (убытков), причиненных действием незаконного нормативного правового акта (ст. 1069 ГК РФ). При этом истцу в рамках гражданского дела не надо будет доказывать незаконность акта, поскольку она уже будет установлена судебным решением по административному делу. Это очевидно, существенно облегчает защиту субъективных прав истца.
Таким образом, при оспаривании нормативных правовых актов заинтересованными гражданами или организациями непосредственным предметом судебной защиты являются их абсолютные (конституционные) права и (или) законные интересы, заключающиеся в том, чтобы не допустить в отношении себя действия незаконного нормативного предписания и, соответственно, нарушение их субъективных прав, либо создать благоприятные условия (обеспечить возможность) защиты субъективных гражданских прав, если они оказались нарушенными в результате действия незаконного нормативного предписания.
Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Критерий определения юридического интереса гражданина (организации) в оспаривании нормативных правовых актов, указанный в ч. 1 ст. 208 КАС РФ, носит объективный, максимально конкретизированный характер и лежит в плоскости защиты прав и законных интересов заявителя.
Формулирование критерия основывается на связи субъективных прав административного истца с теми отношениями, которые регулирует спорный нормативный правовой акт, а также на связи этих прав с действительным или возможным применением либо иным действием данного акта в отношении административного истца.
Если нормативный правовой акт действовал в отношении административного истца, в том числе применялся к нему в конкретном юридическом деле, то это является объективным показателем того, что данный акт мог нарушить его права, и у истца имеется юридический интерес и право на оспаривание данного акта.
Если спорный нормативный правовой акт не применялся в отношении административного истца, суду необходимо выяснить, может ли вообще к нему быть применен этот акт. Для этого суд определяет, является ли административный истец субъектом тех отношений, которые регулируются спорным нормативным правовым актом. Если гражданин (организация) является таким субъектом, значит он обладает правом судебного оспаривания данного акта.
К примеру, граждане Иванов, Николаев и Петров обратились в суд с заявлениями об оспаривании постановления городской думы об установлении ставок земельного налога на территории городского поселения на 2022 г. При принятии административных исковых заявлений судья установил, что граждане Иванов и Петров имеют в собственности земельные участки и являются плательщиками оспоренного налога. При этом первый из них получил уведомление налоговой инспекции о начислении земельного налога за 2022 г., а второй — нет. Тем не менее оба гражданина в соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ имеют право на оспаривание данного нормативного правового акта, поскольку спорный акт применен налоговой инспекцией к Иванову и может быть применен к Петрову, так как он является субъектом налоговых отношений, регулируемых данным нормативным правовым актом. Что касается Николаева, то судья установил, что он не имеет в собственности или владении земельных участков, не является плательщиком указанного земельного налога и, соответственно, не является субъектом правоотношений, регулируемых оспоренным нормативным правовым актом. На этом основании судья должен отказать Николаеву в принятии административного искового заявления согласно п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ.
Заинтересованные граждане или организации при обращении в суд должны представить необходимые доказательства того, что спорный нормативный правовой распространяет на них свое действием. При этом у судьи при возбуждении административного дела не возникает необходимость входить в обсуждение вопроса о действительном нарушении данным нормативным правовым актом прав административного истца. Для решения вопроса о праве на оспаривание нормативного правового акта суду достаточно лишь проверить наличие указанного процессуального факта.
3. С административным исковым заявлением об оспаривании нормативного предписания также вправе обратиться в суд общественное объединение в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом (ч. 2 ст. 208 КАС РФ).
В настоящее время федеральный закон наделяет такими полномочиями, в частности, саморегулируемые организации, которые от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой- либо части (ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ).
4. В соответствии с ч. 3 ст. 208 КАС РФ правом на оспаривание нормативных предписаний, в том числе принятых референдумом субъекта РФ или местным референдумом, обладают прокурор, органы государственной власти, иные государственные и органы местного самоуправления, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.
Интерес этих субъектов в оспаривании нормативных предписаний носит публичный характер. Он так или иначе связан с их правовым статусом, компетенцией, выполняемыми публичными функциями и направлен на защиту государственных и общественных интересов, прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обеспечение законности и правопорядка, в том числе в сфере нормотворчества.
Особенности публичного правового интереса органов или должностных лиц влияют на характер и объем их полномочий по оспариванию нормативных правовых актов, в том числе определяют виды актов, которые они могут оспорить в судах общей юрисдикции, и основания такого оспаривания, определяют в конечном счете содержание их процессуальной правосубъектности в сфере судебного нормоконтроля.
Наибольший объем полномочий по оспариванию нормативных правовых актов принадлежит органам прокуратуры, которые осуществляют надзор за состоянием законности в государстве, в том числе и в области нормотворчества. Анализ положений ст. 39, ч. 3 ст. 208 КАС РФ показывает, что прокурор вправе оспорить нормативные правовые акты в суде общей юрисдикции по любому основанию, позволяющему считать их незаконными.
Согласно п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, п. 3 ст. 23 и 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор, вправе оспорить нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами (в том числе нарушающие права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами7.
Несоответствие оспариваемого нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, свидетельствует о наличии дефекта в нормативно-правовой системе, нарушении законности и правопорядка в сфере нормотворчества и одновременно означает нарушение публичных интересов. Поэтому незаконность нормативного правового акта сама по себе является достаточным юридическим основанием для обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании данного акта, независимо от того, в чем заключается нарушение закона (несоответствие акта по содержанию норм закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, нарушение нормотворческой компетенции органом, издавшим спорный акт, либо нарушение порядка принятия и введения в действие данного акта), а также от того, нарушаются ли при этом права и законные интересы конкретных субъектов или нет.
Правом оспаривания нормативных предписаний обладают государственные и муниципальные органы общей компетенции: Президент России, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган местного самоуправления, глава муниципального образования.
Указанные субъекты могут оспаривать незаконные, по их мнению, нормативные правовые акты по тому основанию, что спорным актом нарушается компетенция этих органов. Кроме того, основанием для оспаривания нормативного предписания может являться предполагаемое нарушение спорным актом прав, свобод и законных интересов граждан. В связи с этим административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта, направленное в суд указанными органами, должно содержать сведения о том, в чем заключается нарушение их компетенции либо прав, свобод или законных интересов граждан.
Органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды общей юрисдикции с административными исками об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, обладающих нормативными свойствами, не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым правовым актом других прав местного самоуправления8.
Федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства), в случаях предусмотренных законом, в целях реализации их компетенции вправе оспаривать отдельные виды нормативных правовых актов. Таким правом, в частности, обладает федеральный антимонопольный орган — по вопросам нарушения антимонопольного законодательства (ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»), а также Центральный Банк РФ — по вопросам денежно-кредитной политики, относящимся к его ведению (ст. 5 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»9.
Правом судебного оспаривания нормативных предписаний обладают также субъекты, наделенные федеральным законом полномочиями по защите прав и интересов неопределенного круга лиц. Органы опеки и попечительства, органы социальной защиты, общества защиты прав потребителей и другие могут осуществлять эту защиту в форме оспаривания незаконных нормативных актов, поскольку такой акт как раз и нарушает права неопределенного круга лиц и одновременно публичные интересы.
Так, согласно абз. 9 п. 2 ст. 45 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов, неопределенного круга потребителей).
Аналогичными полномочиями обладают общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие осуществлять деятельность в области охраны окружающей среды (абз. 8 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).
Соответственно указанные субъекты вправе обращаться в суд с административными исковыми заявления об оспаривании нормативных предписаний, нарушающих права соответствующие права неопределенного круга лиц10.
5. Согласно ч. 4 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации не действующим полностью или в части вправе обращаться Центральная избирательная комиссия РФ, избирательная комиссия субъекта РФ, избирательная комиссия муниципального образования, полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему бо́льшую юридическую силу, нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации либо компетенцию избирательной комиссии.
6. Дела об оспаривании нормативных правовых актов по действующей законодательной модели могут рассматриваться Конституционным Судом РФ в рамках конституционного судопроизводства, а также судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам административного судопроизводства.
В соответствии с общим правилом подведомственности (ст. 17, ч. 5 ст. 208 КАС РФ) суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании любых нормативных правовых актов, за исключением тех, проверка которых Конституцией РФ и соответствующими законами отнесена к компетенции иных судов. В данном случае имеются в виду Конституционный Суд РФ и арбитражные суды, полномочия которых по проверке нормативных правовых актов носят специальный характер.
К компетенции Конституционного Суда РФ относятся полномочия по разрешению дел о проверке федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций (уставов), а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Такие дела не могут быть рассмотрены судами в порядке административного судопроизводства.
Исключения составляют нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровня, не перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, которые могут быть проверены на предмет их соответствия Конституции РФ Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции по правилам гл. 21 КАС РФ. К таким актам, в частности, относятся нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств, комитетов, управлений и т. д.), нормативные постановления региональных парламентов, а также нормативные акты местного самоуправления.
При анализе компетенции судов следует также учитывать правовые позиции, сформулированные в постановлениях Конституционного Суда РФ, согласно которым проверка конституций и уставов субъектов РФ на предмет их соответствия федеральным законам может осуществляться только в порядке конституционного судопроизводства11. В таком же порядке проверяются акты Правительства РФ, принятые во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом12. Это связано с тем, что судебная проверка данных нормативных правовых актов фактически невозможна без установления их соответствия Конституции РФ и поэтому может быть осуществлена только в рамках конституционного судопроизводства.
Данные правовые позиции были поддержаны Пленумом Верховного Суда РФ, который разъяснил, что судам неподведомственны дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, конституций и уставов субъектов РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ.
Суды общей юрисдикции также не полномочны рассматривать дела об оспаривании решений межгосударственных органов на предмет их соответствия международным договорам Российской Федерации (например, решений Евразийской экономической комиссии или их отдельных положений по основаниям противоречия Договору о Евразийском экономическом союзе и (или) международным договорам в рамках Союза)13.
Что касается арбитражных судов, то в настоящее время АПК РФ (ст. 191) относит к их ведению рассмотрение дел об оспаривании только одного вида нормативных правовых актов — актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующие отношения в сфере интеллектуальных прав. Дела об оспаривании таких актов рассматриваются Судом по интеллектуальным правам, входящим в систему арбитражных судов.
Иные нормативные правовые акты, в том числе затрагивающие права и интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, оспариваются в суда общей юрисдикции.
7. Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта, независимо от того, когда был применен или иным образом реализован данный акт в отношении административного истца. Важно лишь, чтобы такое заявление было подано в период действия спорного нормативного правового акта (см. комм. к ч. 1 ст. 210 КАС РФ).
При этом в ч. 7 ст. 208 КАС РФ указано, что административное исковое заявление о признании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования недействующим может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия соответствующего закона.
Как известно подобного рода процессуальные сроки могут быть предусмотрены для оспаривания индивидуальных правовых актов, имеющих однократное действие (см. комм. к ст. 219 КАС РФ) Что касается нормативных предписаний, то они являются актами длящегося действия и для них установление такого рода сроков лишено смысла.
Представляется, что в данном случае законодатель ошибочно отнес такие региональные законы к нормативным правовым актам, которые, не смотря на их название, не включают в себя правовые нормы и не имеют нормативного характера. Эти законы содержат индивидуальное предписание — решение о досрочном прекращении полномочий конкретного представительного органа местного самоуправления и являются индивидуальными актами применения ст. 73 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В связи с этим они должны оспариваться по правилам гл. 22 КАС РФ.
Следует также обратить внимание, что аналогичный по своей правовой природе правовой акт высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, принятого в случаях, предусмотренных ст. 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не подлежит оспариванию в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ14.
8. Согласно ч. 8 ст. 208 КАС РФ по делам об оспаривании нормативным правовых актов судом не могут быть приняты встречные административные исковые требования. Данная категория административных дел обладает определенной спецификой, обусловленной предметом судебного разбирательства — спором о законности нормативного предписания. По этим делам, в частности, не действует ряд процессуальных институтов административного судопроизводства в том числе институт встречного административного иска, примирительные процедуры и т. д.
9. В соответствии с ч. 9 ст. 208 КАС РФ при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в граждане не имеющие высшего юридического образования ведут дела в областном и равном ему суде, апелляционном и кассационном суде общей юрисдикции, а также в Верховном Суде РФ через профессионального представителя — адвоката или иного лица, имеющего высшее юридическое образование или ученую степень по юридической специальности.
Представитель совершает от имени представляемого все юридически значимые процессуальные действия. При этом представляемый вправе участвовать в рассмотрении дела, давать объяснения и пояснения, задавать вопросы совершать иные действия связанные с осуществлении его процессуальных прав, если суд признает это необходимым (см. комм. к ст. 56 КАС РФ).
Кроме того, действия, не связанные с оказанием лицу, участвующему в деле, квалифицированной юридической помощи по административному делу (получение судебных извещений, копий судебных актов, исполнительных документов, копирование материалов административного дела), могут осуществляться самими лицами, участвующими в деле, а также лицами, имеющими выданную лицом, участвующим в деле, доверенность на совершение таких действий, независимо от наличия у них, статуса адвоката или высшего юридического образования, ученой степени по юридической специальности (п. 1.1 ч. 1 ст. 55 КАС РФ — см. комм. к данной статье).
Законодательство об административном судопроизводстве также не устанавливает требование о необходимости подписания административного искового заявления об оспаривании соответствующего правового акта только лицом, имеющим высшее юридическое образование (административным истцом или его представителем). Допускаются подписание и подача административного искового заявления в суд непосредственно административным истцом, не имеющим высшего юридического образования, тогда как дальнейшее ведение административного дела в суде осуществляется через представителя, имеющего такое образование15.
Статья 209. Требования к административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта и о признании нормативного правового акта недействующим
1. Форма административного искового заявления должна соответствовать требованиям, предусмотренным частями 1, 8 и 9 статьи 125 настоящего Кодекса.
(Часть в ред. Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 220-ФЗ.)
2. В административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны:
1) сведения, предусмотренные пунктами 1, 2, 9 части 2 и частью 6 статьи 125 настоящего Кодекса;
(Пункт в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)
2) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
3) наименование, номер, дата принятия оспариваемого нормативного правового акта, источник и дата его опубликования;
4) сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом;
5) сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а при подаче такого заявления организациями и лицами, указанными в частях 2, 3 и 4 статьи 208 настоящего Кодекса, какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения;
6) наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части;
7) ходатайства, обусловленные невозможностью приобщения каких-либо документов из числа указанных в части 3 настоящей статьи;
8) требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений.
3. К административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим прилагаются документы, указанные в пунктах 1, 2, 4 и 5 части 1 статьи 126 настоящего Кодекса, документы, подтверждающие сведения, указанные в пункте 4 части 2 настоящей статьи, а также копия оспариваемого нормативного правового акта.
_______________________
2. В соответствии с ч. 2 ст. 209 КАС РФ в административном исковом заявлении должны быть приведены сведения об органе или должностном лице, принявшем оспариваемый нормативный правовой акт, и о самом акте. Так, в исковом заявлении необходимо указать наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, а также наименование, номер, дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, источник и дату его опубликования.
Административный истец должен обосновать в административном исковом заявлении наличие у него права на оспаривание данного нормативного предписания, а также приложить к заявлению соответствующие документы. Гражданин (организация), обратившийся в суд в защиту своих законных интересов, должен привести в исковом заявлении сведения о применении к нему оспариваемого нормативного правового акта или о том, что он является субъектом отношений, регулируемых этим актом.
Административный истец, подавший исковое заявление в защиту прав и законных интересов других граждан и организаций, а также прав и интересов неопределенного круга лиц, должен указать в исковом заявлении нормы соответствующего федерального закона, предоставляющие ему такие полномочия.
Административное исковое заявление должно также содержать сведения о том, какие конкретно права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены действием спорного нормативного правового акта.
Административный истец приводит основания оспаривания данного нормативного предписания: по содержанию, нормотворческой компетенции, форме, порядку принятия или введению в действие спорного акта.
В административном исковом заявлении также указываются наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет бо́льшую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт.
3. Административное исковое заявление должно содержать требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству РФ всего нормативного правового акта или отдельных его положений.
К административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим прилагаются документы, указанные в ч. 1 ст. 126 КАС РФ, в том числе доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем, а также копия оспариваемого нормативного правового акта.
Статья 210. Рассмотрение вопроса о принятии к производству административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим
1. Судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 128 настоящего Кодекса, а также в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.
2. Судья возвращает административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим по основаниям, предусмотренным пунктами 2–7 части 1 статьи 129 настоящего Кодекса, а также в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения не вступили в силу.
3. Судья оставляет без движения административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим на основании части 1 статьи 130 настоящего Кодекса в случае несоответствия указанного заявления требованиям, установленным статьей 209 настоящего Кодекса.
_______________________
2. Судья отказывает в принятии административного искового заявления по общим основаниям предусмотренным ч. 1 ст. 128 КАС РФ (см. комм. к данной статье).
Судья должен отказать в принятии административного искового заявления, если предметом оспаривания являются нормативные предписания, подлежащие проверке в порядке конституционного судопроизводства. Это также относится к тем нормативным предписаниям, в которых дословно воспроизводится содержание актов, проверка которых осуществляется Конституционным Судом РФ.
Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого подсудно другому суду, судья, в соответствии со ст. 129 КАС РФ, выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться16.
Судья отказывают в принятии заявления о признании недействующими акта, который не подлежит оспариванию и проверке в судебном порядке. Так, суды не принимают заявления об оспаривании проектов нормативных правовых актов, ответов, данных государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами при реализации обязанности, предусмотренной Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и других актов, которые не порождают правовых последствий.
Основанием к отказу в принятии административного искового заявления об признании нормативного правового акта незаконным является отсутствие у административного истца права на оспаривание данного акта (см. комм. к ст. 208 КАС РФ).
Препятствием для принятия административного искового заявления является наличие вступившего в законную силу решения суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта либо той же его части. Повторное оспаривание такого нормативного предписания административным истцом или иными лицами не допускается. В случае когда повторные требования о проверке законности данного акта или его части, основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции.
Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу, например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть17.
В ч. 1 ст. 210 КАС РФ также предусмотрено специальное основание для отказа в принятии административного искового заявления. Таким основанием является прекращение действия спорного нормативного правового акта на день подачи заявления о его оспаривании. Как правило, действие нормативного предписания прекращается вследствие отмены (изменения) данного акта нормотворческим органом либо в связи с утратой актом силы, по причине истечения срока его действия.
Вместе с тем указанное основание для отказа в принятии заявления не применяется в случаях, когда регулирующее действие отмененного или утратившего силу нормативного правовые акты продолжается и он может применяться к определенным видам правоотношений, которые возникли до отмены или истечения срока действия акта.
Такая ситуация, может возникать, к примеру, при оспаривании нормативных предписаний в сфере тарифного регулирования, которые принимаются на определенный период, как правило, на один год. Поэтому, если административный истец при обращении в суд приведет данные свидетельствующие о том, что данный тариф, не смотря на истечения срока действия, еще может быть применен к нему, например, при расчетах с контрагентом за прошлое время, судья принимает административное исковое заявление и проверяет законность такого нормативного предписания.
3. Судья возвращает административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим по общим основания основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 129 АПК РФ
Возвращение заявления может быть связано с нарушением правил подсудности, при оспаривании данного нормативного правового акта, неустранением недостатков административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения и др. (см. комм. к ч. 1 ст. 129 АПК РФ).
Кроме того, согласно ч. 2 ст. 210 КАС РФ административное исковое заявление подлежит возвращению, если судья установит, что на момент его подачи оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения не вступили в силу.
Не могут быть предметом судебного оспаривания нормативные документы, которые были приняты нормотворческим органом в окончательной форме, но еще не вступили в силу.
Нормативный правовой акт к моменту обращения в суд должен быть введен в действие. Если нормативный правовой акт либо его отдельные положения приняты, но их введение в действие отложено на тот или иной срок, либо он еще не завершена установленная процедура его подписания (промульгации), то такой акт в целом или его отдельные положения не могут быть оспорены и стать предметом судебной проверки.
4. Согласно ч. 3 ст. 210 КАС РФ нарушение требований, предъявляемых к заявлению об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, исходя из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 126 КАС РФ и ст. 209 КАС РФ, является основанием для оставления заявления без движения в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 130 КАС РФ.
Статья 211. Меры предварительной защиты по административному иску об оспаривании нормативного правового акта
По административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. Принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.
_______________________
В настоящее время положения ст. 211 КАС применяются с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 11.04.2024 № 17 — «По делу о проверке конституционности статьи 85, части 4 статьи 87 и статьи 211 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Д. В. Сергеева».
Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения ст. 85, ч. 4 ст. 87 и ст. 211 КАС в той части в какой они ограничивают полномочия суда по применению иных мер предварительной защиты по административному иску, о признании недействующим правового акта регионального органа охраны объектов культурного наследия об отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия.
При этом Конституционный Суд РФ указал Федеральному законодателю на необходимость внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из данного Постановления.
Вместе с тем необходимо отметить, что выявленная Конституционным Судом РФ проблема применения мер предварительной защиты по делам об оспаривании указанных правовых актов в значительной мере обусловлена тем обстоятельством, что для проверка их законности судами использовалась процедура гл. 21 КАС РФ, которая не в полной мере отвечает природе таких актов. На наш взгляд, решение регионального органа об отказе во включении здания в перечень объектов культурного наследия является ненормативным правоприменительным актом. Поэтому он должен был оспариваться по правилам гл. 22 КАС РФ, поскольку эта процедура является наиболее приемлемой для проверки законности такого рода актов. При ее применении у суда имелись бы все основания для принятия соответствующих мер защиты, предусмотренных ст. 85 КАС РФ, включая запрет на снос данного здания. Однако административный истец оспорил его как нормативный акт по правилам гл. 21 КАС РФ, по сути дела выбрав ненадлежащий способ защиты.
К сожалению, суды общей юрисдикции, а за ними Конституционный Суд РФ посчитали данный правовой акт нормативным и исходили из того, что он должен оспариваться в порядке гл. 21 КАС РФ. Верховный Суд РФ в настоящее время также ориентирует суды, на то, что такой правовой акт является нормативным и должен проверяться судами по правилам гл. 21 КАС РФ18.
Меры предварительной защиты принимаются судом в целях предотвращения нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, снижения негативного воздействия допущенных нарушений, для надлежащего исполнения судебного акта19.
По делам об оспаривании нормативных правовых актов принятие такой меры как введение запрета на применение спорного акта, позволяет предотвратить возможное нарушение прав административного истца, в результате действия незаконного нормативного предписания. Что касается прав и законных интересов иных лиц, то очевидно, что такая мера, не может предотвратить их нарушение.
В этой связи законодателю придется внести поправки в ст. 211 КАС РФ и допустить возможность применения по делам об оспаривании нормативных правовых актов и иных мер предварительной защиты, предусмотренных ст. 85 КАС РФ.
Введенный судом в соответствии со ст. 211 КАС РФ запрет на применение спорного нормативного акта может быть адресован любым правоприменителям, за исключением судов, поскольку ситуация, когда один суд, не разрешив спор о законности нормативного акта, запрещает другому суду применять при его разрешении дела, вряд ли будет соответствовать принципу независимости судей и подчинению их только закону.
Следует также учитывать, что применение данной меры может повлечь нарушение прав и интересов третьих лиц, не участвующих в деле, в частности тех субъектов, в отношении которых должны выполняться обязательства административного истца, предусмотренные спорным нормативным предписанием, к примеру, организаций жилищно-коммунального хозяйства в случае введения судом запрета на применение нормативного акта, которым утверждены те или иные коммунальные тарифы.
Кроме того, использование данной предварительной меры защиты дает дополнительные возможности недобросовестным субъектам для злоупотребления правами и уклонения от исполнения обязанностей, предусмотренных нормативными правовыми актами, при предъявлении ими необоснованных исков об оспаривании этих актов.
В этой связи, на наш взгляд, суды должны крайне осторожно подходить к применению этой меры предварительной защиты. Приостановление действия спорного нормативного правового акта может допускаться в исключительных случаях, когда суд будет иметь достаточные данные о незаконности этого акта, а неприменение этой меры может повлечь за собой причинение административному истцу несоразмерного и невосполнимого ущерба.
Статья 212. Объединение в одно производство административных дел об оспаривании нормативных правовых актов
Суд в порядке, предусмотренном статьей 136 настоящего Кодекса, вправе объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколько административных дел об оспаривании одного и того же нормативного правового акта, а также об оспаривании разных положений этого акта.
_______________________
Лица, являющиеся субъектами правоотношений, регулируемых данным нормативным правовым актом, могут подать коллективное административное исковое заявление об оспаривании данного акта или его части, в порядке ст. 42 КАС РФ.
Предметом судебного оспаривания могут одновременно выступать несколько нормативных правовых актов, связанных общим предметом правового регулирования, как правило, изданные одним органом или должностным лицом и затрагивающие одни и те же либо взаимосвязанные права и законные интересы заявителя. Процессуальное оформление оспаривания нескольких нормативных правовых актов производится по правилам соединения требований в порядке, предусмотренном ст. 136 КАС РФ. Если нормативные правовые акты, исходящие даже от одного органа (должностного лица), не взаимосвязаны, то объединение их для рассмотрения в одном производстве нецелесообразно.
Административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями, в том числе с требованиями о взыскании ущерба, возмещении морального вреда, признании незаконными решений или действий, основанных на оспоренном нормативном предписании и т. д.20
Статья 213. Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов
1. Административные дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судом в срок, не превышающий двух месяцев со дня подачи административного искового заявления, а Верховным Судом Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его подачи.
2. В период избирательной кампании, кампании референдума административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых избирательными комиссиями, либо нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, которые регулируют отношения, связанные с данными избирательной кампанией, кампанией референдума, рассматриваются судом в срок, установленный частью 1 статьи 241 настоящего Кодекса.
3. Административное дело об оспаривании закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования рассматривается судом в десятидневный срок со дня поступления административного искового заявления в суд.
4. Административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено на основании административного искового заявления прокурора, он не дает заключение по этому административному делу. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено не на основании административного искового заявления прокурора, прокурор, вступивший в судебный процесс, дает заключение по этому административному делу.
5. Лица, участвующие в деле об оспаривании нормативного правового акта, их представители, а также иные участники судебного разбирательства извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание лица, обратившегося в суд, прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, а также неявка представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если явка таких лиц не была признана судом обязательной.
6. Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, а в случае неявки таких представителей наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных статьями 122 и 123 настоящего Кодекса.
7. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
8. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
9. Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
10. Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования, а также признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.
11. Утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.
12. Соглашение о примирении сторон по административному делу об оспаривании нормативного правового акта не может быть утверждено.
_______________________
Административные дела об оспаривании отдельных видов нормативных правовых актов рассматриваются в сокращенные сроки ч. 2–3 ст. 213 КАС РФ).
Так споры о законности нормативных предписаний, принятых избирательными комиссиями, либо нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, которые регулируют отношения, связанные с данными избирательной кампанией, кампанией референдума, рассматриваются судом в срок, установленный ч. 1 ст. 241 КАС РФ (см. комм. к данной статье).
Административное дело об оспаривании закона субъекта о роспуске представительного органа муниципального образования рассматривается судом в срок не позднее 10 дней срок со дня поступления административного искового заявления в суд.
2. Состав участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладает определенной спецификой, связанной с особенностями юридической природы этой категории дел: отсутствует спор о субъективных правах и обязанностях; как правило, нет необходимости выяснять фактические обстоятельства, существующие или существовавшие вне процесса во времени и пространстве, и др.
Лицами, участвующими в делах об оспаривании нормативных предписаний, являются стороны (административный истец и административный ответчик), а также различные заинтересованные лица и прокурор.
Юридический интерес участия прокурора в делах об оспаривании нормативных правовых актов связан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.
Участие прокурора в судах общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов является обязательным (ч. 4 ст. 213 КАС РФ). Рассмотрение административного дела об оспаривании нормативного правового акта в отсутствие прокурора, которому не направлялись копия административного искового заявления, извещение о времени и месте судебного разбирательства является основанием для отмены судебного решения21.
Вместе с тем неявка в судебное заседание прокурора, привлеченного для участия в деле, не препятствует рассмотрению административного дела.
Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного предписания, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов (ч. 4 ст. 39 КАС РФ).
Когда прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующим на основании ч. 4 ст. 213 КАС РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение по делу после исследования всех доказательств. В этом случае прокурор выполняет специальную функцию в процессе — дачи заключения о законности спорного нормативного акта.
Если же административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено на основании административного искового заявления прокурора, то он участвует в деле в качестве процессуального истца и не дает заключения по этому административному делу.
3. По делам об оспаривании нормативных правовых актов определенной спецификой обладает институт процессуального соучастия. В судебной практике достаточно распространены случаи, когда в качестве административного истца выступают одновременно несколько граждан или организаций, чьи права и интересы затрагиваются спорным нормативным правовым актом.
Процессуальное соучастие оформляется в порядке, предусмотренном ст. 41, 136 КАС РФ. Вместе с тем принимая во внимание, что нормативный правовой акт затрагивает интересы неопределенного, порой достаточно широкого круга лиц, может сложиться ситуация, когда число таких истцов будет весьма значительным, и поэтому возникнет необходимость ограничения количества соучастников по делу в целях обеспечения требования процессуальной экономии.
В связи с этим при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта значительного числа заявителей последние по предложению суда могут поручить ведение дела одному или нескольким заявителям, которые будут вызываться в судебное заседание и принимать участие в процессе. При этом правовые последствия судебного решения будут распространяться на всех заявителей.
В качестве административного ответчика по делам данной категории выступает государственный или муниципальный орган, иная организация либо должностное лицо, принявшее спорный нормативный правовой акт. В соответствии с ч. 6 ст. 213 КАС РФ суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. В случае неявки таких представителей наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных ст. 122 и 123 КАС РФ.
В судебной практике возникал вопрос, нужно ли привлекать в процесс наряду с органом, принявшим такой акт, например законодательным собранием субъекта РФ, губернатора, который его подписал и обнародовал?
Пленум Верховного Суда РФ в п. 21 постановления от 25.12.2018 № 50 указал, что в необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта РФ, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.
Как нам представляется, должностное лицо, не издававшее, но подписавшее нормативный правовой акт, не должно привлекаться к участию в деле в качестве ответчика, т. е. соучастника на стороне органа, принявшего данный акт, но должно извещаться о возникшем деле и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица. Вступление в процесс этого лица может быть осуществлено по инициативе суда или по его собственной инициативе, но во всяком случае суд обязан извещать данное лицо о возбужденном процессе.
Суд также может привлечь (допустить) для участия в деле представителя органа или должностного лица, издавшего нормативный правовой акт, которому противоречит оспариваемый акт, если последние не оспаривали данный акт сами.
К примеру, при оспаривании прокурором нормативного правового акта органа местного самоуправления по мотивам его несоответствия закону субъекта РФ суд должен известить законодательный орган субъекта РФ о заявлении прокурора и предложить ему вступить в процесс в качестве заинтересованного (третьего) лица либо, в случае необходимости, привлечь его к участию в деле по инициативе суда.
В таком же качестве может привлекаться в процесс не являющийся заявителем представитель органа или должностного лица, компетенция которого нарушена спорным нормативным актом.
Процессуальный интерес участия в деле заинтересованных лиц связан с тем, что решение суда может косвенно затрагивать субъективные права и обязанности определенных граждан и организаций либо тем или иным образом влиять на реализацию полномочий (компетенции) властных органов или должностных лиц.
По делам об оспаривании нормативных правовых актов привлечение в процесс в качестве заинтересованных лиц конкретных организаций, в частности, бывает необходимым в тех случаях, когда предметом оспаривания являются нормативные правовые акты, устанавливающие тарифы и цены на услуги организаций-монополистов (тарифы на тепловую и электрическую энергию, коммунальные услуги и т. п.). Участие в процессе указанных лиц обусловлено спецификой оспариваемого акта, заключающейся в том, что этот акт наряду с неопределенным кругом лиц имеет индивидуального адресата, т. е. регулирует такие отношения, одним из участников которых выступает конкретная коммерческая организация — поставщик и (или) потребитель услуг.
Поскольку нормативным правовым актом устанавливаются тарифы на услуги для данных организаций, очевиден их правовой интерес участия в деле об оспаривании такого акта. К примеру, по делу об оспаривании нормативного акта, которым установлены тарифы на тепловую энергию, поставляемую для населения и предприятий данного муниципального образования, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлекаются следующие заинтересованные организации: коммерческая организация — производитель тепловой энергии, а также муниципальное предприятие — получатель и перепродавец тепловой энергии конкретным потребителям.
В качестве заинтересованных лиц могут привлекаться также те или иные государственные или муниципальные органы, на которые возложены обязанности, связанные с реализацией оспоренного нормативного правового акта. Как правило, это бывают управленческие структуры, находящиеся в отношении подчинения у властного органа или должностного лица, принявшего спорный нормативный правовой акт.
Например, по делу об оспаривании постановления государственного органа субъекта РФ, которым утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории данного субъекта, в качестве заинтересованного лица привлекается представитель территориального фонда обязательного медицинского страхования РФ, на который возложены функции по реализации положений данной Программы.
Специального процессуально-правового регламентирования требует, на наш взгляд, участие в деле представителя Министерства юстиции РФ (Минюста России), который осуществляет предварительный контроль в форме регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти22. Минюст России имеет по таким делам юридический интерес, связанный с осуществлением указанных полномочий и заключающийся в подтверждении судом законности зарегистрированного нормативного правового акта и сохранении его действия. В связи с этим в процессуальном законодательстве необходимо предусмотреть положение, согласно которому по делам об оспаривании нормативных правовых актов, прошедших указанную регистрацию, Минюст России должен извещаться о возникшем процессе и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица.
4. Лица, участвующие в деле об оспаривании нормативного правового акта, их представители, извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание лица, обратившегося в суд, прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, а также неявка представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если явка таких лиц не была признана судом обязательной (ч. 5 ст. 213 КАС РФ).
5. Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, а в случае неявки таких представителей наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных ст. 122 и 123 КАС РФ.
6. В соответствии с ч. 7 ст. 213 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет законность (правомерность) положений нормативного правового акта, которые оспариваются.
Это означает, что суд не вправе проверять законность тех нормативных положений, которые административным истцом не оспаривались. Суд связан предметом оспаривания, указанным административным истцом, и не вправе выходить за его пределы.
При этом, проверяя законность нормативного предписания, суд не связан основаниями и доводами сторон (ч. 3 ст. 62, ч. 7 ст. 213, ч. 8 ст. 226 КАС РФ). Это означает, что суд должен проверить законность спорного акта по всем основаниям, указанным в ч. 8 ст. 213 КАС РФ независимо от того, какое основание указано в административном исковом заявлении.
Критерии оценки законности нормативных правовых актов судом и, соответственно, оснований их судебной проверки, регламентированы процессуальным законом.
7. Согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, во-первых, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим бо́льшую юридическую силу; во-вторых, наличие полномочий органа, организации, должностного лица на принятие данного нормативного правового акта; в-третьих, соблюдение предъявляемых к нормативным правовым актам требований к форме акта, порядку его принятия и введения в действие.
Проверка законности нормативного правового акта прежде всего означает оценку содержания оспариваемых правовых норм на предмет соответствия правовым предписаниям, содержащимся в российских нормативных правовых актах большей юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Проверка правовой нормы по содержанию — это оценка соответствия модели правового регулирования, предусмотренной данной нормой, той модели регулирования отношений, которая установлена нормой, обладающей большей юридической силой.
Как известно, наименьшей юридической силой в нормативно-правовой системе Российской Федерации обладают нормативные правовые акты муниципального уровня. Они могут быть проверены судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным предписаниям регионального, федерального и международно-правового уровня. Кроме того, суд может их проверить на соответствие уставу муниципального образования и иным нормативным правовым актам местного самоуправления, обладающим большей юридической силой.
Нормативные правовые акты регионального уровня могут быть проверены судами на соответствие федеральным законам и федеральным подзаконным актам, а также нормам международного права.
Что касается проверки региональных законов на предмет их соответствия федеральным подзаконным актам (указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, ведомственным актам и т. д.), то она должна проводиться при обязательной увязке с федеральным законам, во исполнение которых были приняты федеральные подзаконные акты.
На наш взгляд, сравнение по юридической силе законов субъектов РФ с федеральными подзаконными актами не совсем корректно. Конституция РФ (ст. 76) регулирует соотношение федеральных и региональных законов, признает возможность противоречий между ними и содержит нормы, позволяющие их разрешить. Но Конституция РФ не регулирует соотношение региональных законов и федеральных подзаконных актов и не устанавливает правил разрешения противоречий между ними. Данные нормативные правовые акты находятся как бы в разных плоскостях нормативно-правового пространства, которые непосредственно друг с другом не пересекаются. Федеральные подзаконные акты взаимодействуют с Конституцией РФ, федеральными законами, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Конституции (уставы) и законы субъектов РФ находятся в сфере взаимодействия с Конституцией РФ и федеральными законами, а также с подзаконными региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.
Поэтому положения региональных законов, которые не соответствуют тем или иным положениям федеральных подзаконных актов могут признаваться недействующими при условии одновременного нарушения ими федеральным законам, во исполнение которых были приняты подзаконные акты.
Что касается подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, то они могут проверяться судами на соответствие федеральным законам и федеральным подзаконным актам, а также региональным законам и вышестоящим региональным подзаконным актам.
На федеральном уровне предметом прямого контроля судов общей юрисдикции могут выступать только федеральные подзаконные нормативные правовые акты, которые могут быть проверены на соответствие федеральным законам, вышестоящим подзаконным актам, а также нормам международного права. Федеральные законы могут быть повергнуты прямому судебному контролю только в рамках конституционного судопроизводства (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ)23.
При анализе содержания спорных положений нормативного правового акта суд, оценивает условия действия данного акта и в связи с этим оценивает правомерность предмета правового регулирования, т. е. допустимость регламентирования данным актом рассматриваемых правоотношений; выясняет, могут ли указанные нормативные положения действовать в отношении данных субъектов; оценивает круг юридических фактов с точки зрения их допустимости в качестве оснований наделения субъектов правоотношения субъективными правами и обязанностями.
Кроме того, суд проверяет, не выходит ли за установленные законодательные рамки закрепленный данным нормативным правовым актом объем субъективных прав и обязанностей; не ущемлены ли какие-либо правомочия субъекта; не вводятся ли какие-либо дополнительные обязательства и иные незаконные обременения.
Суд может оценить спорные положения также с точки зрения предусмотренных в них мер юридической ответственности, проверить допустимость установленных санкций, соответствие вида и размера санкций установленным законодательным пределам.
Следующим основанием проверки нормативного правового акта является компетенция органа или должностного лица, принявшего спорный акт. Суд в первую очередь проверяет наличие у данного органа (должностного лица) полномочий по принятию правовых актов нормативного характера. Далее суд оценивает нормативный правовой акт с точки зрения соблюдения установленных пределов нормотворческой компетенции данного органа (лица).
Проверка пределов компетенции может осуществляться с точки зрения разграничения полномочий данного органа или должностного лица с другими государственными или муниципальными органами (должностными лицами) того же уровня власти. Оценка законности спорного акта в этом случае осуществляется, как правило, в контексте соотношения компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов, например губернатора и законодательного собрания субъекта РФ, мэра (главы города) и городской думы (представительного органа местного самоуправления) и т. д.
Суд также может проверять соотношение полномочий органа (лица), принявшего нормативный правовой акт, с нормотворческими полномочиями вышестоящих или нижестоящих государственных и муниципальных органов (должностных лиц).
При оценке нормотворческой компетенции органов (лиц) различного уровня суд принимает во внимание установленное Конституцией РФ, законодательством, а также договорами и соглашениями разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между государственными и муниципальными органами24.
Нарушение нормотворческой компетенции будет иметь место в тех случаях, когда нормативный правовой акт принят по вопросам, относящимся к исключительному ведению органа или должностного лица иного уровня власти, к примеру, при издании органом местного самоуправления нормативного правового акта по вопросу, относящемуся к ведению федерального или регионального законодателя, или, наоборот, при принятии регионального закона по вопросу местного значения, относящемуся к исключительному ведению органов местного самоуправления.
Сложнее бывает определить нарушение нормотворческих полномочий, реализуемых в рамках совместных предметов ведения федеральных и региональных органов государственной власти. Это связано с тем, что в федеральном законодательстве не всегда четко разграничиваются нормотворческие полномочия по конкретным вопросам совместного ведения.
Кроме того, необходимо иметь в виду наличие у регионального законодателя права так называемого опережающего нормотворчества, в соответствии с которым до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты25.
Суду необходимо в таких случаях установить наличие или отсутствие указанного пробела в федеральном регулировании данных правоотношений и в зависимости от этого выяснить, нарушил региональный законодатель полномочия федеральных органов государственной власти или нет.
При оценке нормотворческих полномочий регионального законодателя следует учитывать, что суды общей юрисдикции вправе осуществлять прямой контроль только за теми нормами региональных законов, которые приняты по вопросам исключительного ведения Российской Федерации либо совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это вызвано тем, что вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Поэтому в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).
Исходя из сказанного, законы и иные правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам, относящимся к их исключительному ведению, не могут признаваться незаконными даже в случае их несоответствия нормативным правовым актам федерального уровня.
Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта26.
Законность нормативного правового акта может быть оценена судом с точки зрения соблюдения так называемых формально-юридических требований, нарушение которых, как правило, влечет за собой юридическую ничтожность нормативных правовых актов.
Суд проверяет форму (вид) нормативного акта с точки зрения соответствия установленным правилам, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта и введения акта в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством РФ) и вступления его в силу.
8. В соответствии с ч. 9 ст. 213 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, возлагается на соответствующий орган, организацию или должностное лицо, принявшие спорный акт. Указанные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.
Административный истцы, таким образом, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов. При этом они обязаны указать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, а также доказать, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.
Указанное правило распределения обязанности по доказыванию законности спорного нормативного предписания связано с тем, что в административном деле, как правило, одна сторона (гражданин или организация) является заведомо «слабым» субъектом по отношению к другой стороне (властному органу или должностному лицу). В этой связи для обеспечения справедливого правосудия процессуальный закон предусматривает определенные меры «помощи» слабой стороне.
Поэтому при оспаривании нормативных предписаний «слабой» стороне предоставлена доказательственная «льгота», согласно которой она не должна доказывать незаконность спорного акта, хотя она и ссылается на этот факт в обоснование своего административного иска (ч. 9 ст. 213 КАС РФ).
Однако предоставление данной «льготы» любому административному истцу, независимо от его правового статуса, вызывает определенные сомнения. В целом ряде случаев административный истец объективно является более «сильной» стороной, чем субъект, принявший спорный нормативный правовой акт, например, по делу об оспаривании прокурором правового акта, принятого главой небольшого сельского поселения. Очевидно, что здесь административный истец будет далеко не «слабой» стороной в споре, скорее наоборот. Однако, согласно «льготе» в доказывании, предусмотренной ч. 9 ст. 213 КАС РФ, прокурор не должен доказывать незаконность оспоренного им акта, что вряд ли согласуется с принципом справедливого правосудия.
Кроме того, следует иметь в виду, что при проверке законности нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в ч. 8 ст. 213 КАС РФ, в полном объеме. Это фактически означает, что недостатки доказательственной деятельности сторон по этим делам в значительной мере восполняются судом, рассматривающим административное дело.
9. Отказ лица, обратившегося в суд от своих исковых требований не обязателен для суда и не влечет за собой обязанность для суда прекратить производство по административному делу (ч. 10 ст. 213 КАС РФ).
Суд не принимает отказ от административного иска, если это противоречит федеральным законам или нарушает права других лиц, либо публичные интересы (см. комм. к ч. 5 ст. 46 и п. 2 ч. 2 ст. 214 КАС РФ).
Что касается признания иска административным ответчиком, то оно не имеет юридического значения и не влечет за собой каких-либо правовых последствий (ч. 10 ст. 213 КАС РФ).
10. Согласно ч. 11 ст. 213 КАС РФ утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела не может служить основанием для прекращения производства в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов27.
Таким образом, в случае отмены или утраты силы оспоренного акта после подачи административного искового заявления и возбуждения административного дела, суд должен проверить факт действительного или возможного применения оспоренного акт к административному истцу.
Если нормативный правовой акт применялся или может применяться к истцу и он полагает, что такой акт нарушил или может нарушить его права и законные интересы, суд должен проверить законность данного акта и принять соответствующее решение.
В судебной практике возникал вопрос о содержании резолютивной части судебного решения о признании незаконным отмененного или утратившего силу нормативного правового акта. К сожалению, в КАС РФ не предусмотрено положений, устанавливающих особенности содержания такого рода судебных решений.
На наш взгляд, формулировка резолютивной части решения зависит от того продолжалось или нет действие незаконного акта после его отмены (утраты силы).
Если до вынесения решения действие спорного акта продолжалось, то суд признает незаконный акт недействующим с момента вступления решения суда в законную силу и указывает это в резолютивной части решения.
Если же действие спорного нормативного правового акта уже прекратилось, суд в резолютивной части решения указывает на несоответствие оспариваемого акта или его отдельных положений нормативному правовому акту, имевшему бо́льшую юридическую силу в период действия оспариваемого акта.
11. Согласно ч. 12 ст. 213 КАС РФ по делам об оспаривании не допускаются соглашения о примирении сторон. Такие соглашения не имеют юридической силы и не утверждаются судом, поскольку очевидно, что законность нормативного предписания не может быть предметом каких-либо соглашений. В этой связи по данной категории административных дел не проводятся какие-либо примирительные процедуры, указанные в ст. 137.3 КАС РФ.
Статья 214. Прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта
1. Суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частью 6 статьи 39, частью 7 статьи 40, пунктами 1–3, 5 и 6 части 1 статьи 194 настоящего Кодекса.
(Часть в ред. Федерального закона от 30 апреля 2021 г. № 115-ФЗ.)
2. Суд также вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если:
1) оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца;
2) лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа.
(Пункт в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)
3. Прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта по основаниям, указанным в пунктах 3, 5, 6 части 1 статьи 194 настоящего Кодекса и пункте 2 части 2 настоящей статьи, не препятствует обращению в суд иных лиц, полагающих, что оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
(Часть введена Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)
_______________________
По общим правилам административного судопроизводства, суд прекращает производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, если: оспаривание нормативного правового акта должно осуществляться в порядке конституционного судопроизводства, либо данный акт вообще не может быть оспорен в судебном порядке; лицо обратившееся в суд не обладает правом судебного оспаривания данного нормативного правового акта; имеется вступившее в законную силу решение суда по иску об оспаривании данного нормативного правового акта или его отдельных положений и др.
2. Суд прекращает производство по административному делу в случае, если отмененный или утративший силу акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца (ч. 2 ст. 194 АПК РФ и п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ).
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, в частности, если акт уже не может применяться в связи с утратой своего действия.
К примеру, гражданин был привлечен к административной ответственности на основании, предусмотренном региональным законом. Гражданин оспорил данный закон в порядке гл. 21 КАС РФ. Однако после возбуждения административного дела данный закон был отменен региональным законодателем. В этой связи производство по делу об административном правонарушении в отношении данного гражданина было прекращено.
В этом случае суд может прекратить производство по делу об оспаривании данного закона, поскольку он перестал действовать и уже не может нарушить права данного гражданина.
Если будет установлено, что отмененный или утративший силу нормативный правовой акт, ранее не действовал в отношении административного истца, в том числе не применялся к нему, то это также будет являться основанием для прекращения производства по делу, поскольку отмененный акт не нарушал и уже не может нарушить права и законные интересы к административного истца. Поэтому у истца нет оснований требовать проверки законности этого акта.
Согласно п. 2 ч. 2 ст. 214 КАС РФ может принять отказ от иска и прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта при отсутствии публичных интересов, препятствующих принятию такого отказа. В этой связи возникает вопрос, что понимать в данном случае под публичными интересами и в каких случаях они могут препятствовать принятию отказа от иска.
К сожалению, ни законодательство, ни сложившаяся судебная практика определенного ответа на этот вопрос не дает. Суды по делам об оспаривании нормативных правовых актов, в подавляющем большинстве случаев, принимают отказ от административного иска и прекращают производство по делу, не вдаваясь в оценку законности спорного акта.
Аргументация для принятия отказа от иска и прекращения производства по делу является весьма краткой и достаточно шаблонной. Как правило, суды лишь отмечают, что отказ от административного иска заявлен административным истцом добровольно, не противоречит КАС РФ или иным федеральным законам, не нарушает прав других лиц, публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа, отсутствуют28.
Между тем задача суда в данной случае заключается в том, чтобы привести обоснование того, что отказ от дальнейшей проверки спорного нормативного предписания и прекращение производства по делу не нарушают публичные интересы. Для этого суд должен четко представлять себе в чем заключаются эти интересы.
Представляется, что ответ на вопрос о том, какие публичные интересы могут препятствовать принятию отказа от иска лежит практически на поверхности. Публичные интересы в данном случае — это интересы обеспечения законности и правопорядка, а также интересы защиты прав неопределенного числа лиц, в отношении которых действует спорный нормативный правовой акт.
Если суд примет отказ от иска и прекратит производство по делу в отношении объективно незаконного нормативного акта, то это будет означать сохранение действия незаконного нормативного предписания, что может привести (или уже привело) к нарушению прав и законных интересов неопределенного (нередко значительного) числа граждан и организаций. В этом случае будет нарушен баланс частного интереса, связанный с отказом от иска одного лица, и публичных интересов, связанных с возможных нарушением прав многих субъектов.
Поэтому, при наличии у суда оснований полагать, что спорный акт является незаконным, он не должен принимать отказ от административного дела и прекращать производство по делу. Суд должен проверить законность акта в судебном заседании, вынести решение по существу спора и прекратить действие незаконного нормативного предписания, либо своим решением подтвердить его законность.
Таким образом, с формально-юридической точки зрения суд может принять отказ от иска и прекратить производство по делу, если придет к выводу о об отсутствии оснований сомневаться в законности спорного нормативного правового акта. Поэтому, принимая отказ от иска, суд должен указать, что в деле отсутствуют данные, свидетельствующие о незаконности спорного акта.
3. Поскольку спорный нормативный правовой акт, регулирует отношения с участием неопределенного круга лиц, он затрагивает права и законные интересы не только административного истца, но и иных лиц. Поэтому прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта по основаниям, так или иначе связанными с правовым статусом или действиями конкретного административного истца (отказ от иска, отсутствие у истца права на оспаривание данного акта, отсутствие правового интереса истца в оспаривании отмененного или утратившего силу акта и др.) не препятствует обращению в суд иных лиц, полагающих, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы (ч. 3 ст. 214 КАС РФ).
Наличие вступившего в законную силу определения о прекращении производства по делу об оспаривании данного нормативного правового акта препятствует обращению в суд иных лиц, если прекращение производства осуществлено в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 128 и п. 1 ч. 1 ст. 214 КАС РФ (данный акт не может быть предметом судебного оспаривания, либо он должен оспариваться в порядке конституционного судопроизводства, а также в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 128 и п. 1 ч. 1 ст. 214 КАС РФ (имеется вступившее в законную силу решение суда по иску об оспаривании данного нормативного предписания).
Статья 215. Решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта
1. Решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса.
2. По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:
1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;
2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
3. Если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.
4. В резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться:
1) указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты либо указание на отказ в удовлетворении административного иска с приведением полного наименования оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших;
2) указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица;
3) сведения, указанные в пунктах 4 и 5 части 6 статьи 180 настоящего Кодекса;
4) другие сведения о вопросах, разрешенных судом исходя из конкретных обстоятельств административного дела, в том числе о выявленном судом содержании нормативного правового акта или его отдельных положений.
5. Решение суда по административному делу о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 186 настоящего Кодекса.
_______________________
Специфика решений по данной категории дел, связана с предметом судебного разбирательства — спором о законности (правомерности) нормативного предписания и проявляется прежде всего в материально-правовых и процессуальных последствиях, наступающих в связи с принятием и вступлением в законную силу решения суда.
2. По результатам рассмотрения дела суд выносит решение, которым либо подтверждает полностью или в части законность спорного нормативного правового акта и отказывает в удовлетворении требований административного истца либо признает спорный акт полностью или в части незаконным, и удовлетворяет исковые требования.
При признании нормативного предписания соответствующим закону или иному акту обладающему большей юридической силой решением суда снимается неопределенность (спорность) законности нормативного правового акта, который был предметом судебного разбирательства. Суд своим решением подтверждает законность оспоренного акта.
Поскольку вступившее в законную силу судебное решение приобретает свойство обязательности (ст. 16 КАС РФ), с выводом суда о законности нормативного правового акта должны считаться любые субъекты, его применяющие.
В связи с этим, в частности, можно говорить об отсутствии основания для удовлетворения требования о возмещении вреда, причиненного изданием данного нормативного правового акта.
Процессуальные последствия признания спорного нормативного предписания законным заключаются в том, что указанный нормативный правовой акт, как правило, не может быть подвергнут повторному судебному контролю. Данный акт не должен проверяться судом в порядке косвенного нормоконтроля при его применении в конкретном деле (ч. 2 ст. 15 КАС РФ, ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ).
При подтверждении судебным решением законности нормативного правового акта накладываются ограничения на последующее его оспаривание в судах в порядке прямого нормоконтроля. В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 128 и п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ суд отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении.
Если исходить из буквального толкования указанных процессуальных норм, то, казалось бы, повторное оспаривание нормативного правового акта лицами, участвующими в деле, или другими лицами по иным основаниям возможно
Однако Верховный Суд РФ разъяснил судам, что случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления должно быть отказано.
Возможность повторного оспаривания нормативного правового акта допускается только в том случае, когда в заявлении указываются такие основания, которые объективно не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть29.
Таким образом, оспоренные ранее положения нормативного правового акта могут быть повторно подвергнуты судебной проверке в том случае, если этим «иным» основанием является противоречие данных положений закону или иному нормативному правовому акту, принятому уже после вступления решения суда в законную силу.
Правовая позиция Верховного Суда РФ основана на системном толковании ч. 7 ст. 213 КАС РФ, согласно которой суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, независимо от указания на них лицами, участвующими в деле.
Это означает, что в данной процессуальной норме установлена правовая презумпция полной оценки судом законности спорного нормативного правового акта по всем основаниям. Указанная презумпция может быть опровергнута только вышестоящей судебной инстанцией при пересмотре вступившего в законную силу судебного решения по кассационной или надзорной жалобе лиц, полагающих, что суд при оценке спорного акта ошибочно не проверил определенные
Правовым последствием признания нормативного правового акта незаконным является признание его недействующим, то есть прекращение его регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения.
К сожалению, в ст. 215 КАС РФ законодателем допущено очевидное противоречие в регулировании момента, с которого нормативный правовой акт признается судом недействующим.
Согласно п. 1 ч. 1 данной статьи суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В свою очередь, согласно п. 1 ч. 4 этой же статьи в резолютивной части решения суда должно содержаться указание на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты. Очевидно, что при применении данной нормы суд оказывается в довольно затруднительном положении: решение принимается об одном, а в резолютивной части надо указывать другое!
При разрешении данной коллизии необходимо учитывать, что прекратить действие незаконного акта можно только на будущее время, так как нельзя запретить применение уже примененного акта. Поэтому признание нормативного правового акта недействующим может означать лишь установление запрета на его дальнейшее применение.
Объявление спорного акта недействующим с момента его принятия фактически означает аннулирование (признание недействительным) результатов действия (применения) акта со дня издания, что равнозначно лишению правовой (регулирующей) силы акта за весь период его действия.
Между тем Конституционный Суд РФ уже неоднократно признавал неконституционными положения законов, наделяющие суды общей юрисдикции и арбитражные суды подобными полномочиями30.
В свою очередь, Пленум Верховного Суда РФ, разъясняя положения ст. 215 КАС РФ, прямо указал судам, что нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства признаются судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.
Что касается иных нормативных правовых актов, то Верховный Суд РФ подчеркнул, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу31.
Принимая во внимание, что подавляющее большинство нормативных предписаний на момент их оспаривания и вынесения судебного решения уже действовали в течение определенного периода, можно сделать вывод, что любой незаконный нормативный правовой акт должен признаваться судом недействующим с момента вступления судебного решения в законную силу.
Следует иметь в виду, что ст. 215 КАС РФ регламентирует не тот момент, с которого нормативный правовой акт признается незаконным, а момент, с которого начинают действовать правовые последствия признания акта не соответствующим закону.
Признавая незаконный нормативный правовой акт недействующим, суд, конечно, исходит из того, что акт является незаконным с того момента, когда он вступил в противоречие с нормативным актом, имеющим бо́льшую юридическую силу. Как правило, это момент принятия незаконного нормативного правового акта.
Однако правовые последствия признания данного акта незаконным, заключающиеся в прекращении его действия, «включаются» только с момента вступления судебного решения в законную силу. Суд признает нормативный правовой акт незаконным, но не аннулирует его действие в прошлом.
Исключением являются так называемые дефектные нормативные акты, к которым относятся акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы. Подобные акты не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.
Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта32.
Правовыми последствиями признания судом спорного нормативного правового акта незаконным также является возможность пересмотра судебных и иных правоприменительных решений, основанных на незаконном акте, в также возмещения ущерба, причиненного гражданам и организациям в результате действием незаконного нормативного предписания (ст. 1069 ГК РФ).
3. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд может прийти к выводу о том, что спорный акт по своему содержанию соответствует закону или иному акту, обладающему большей юридической силой, но при этом установить, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов.
В этом случае суд, признавая данный акт действующим, указывает на результаты толкования в мотивировочной и резолютивной частях решения (ч. 3 ст. 215 КАС РФ). Данное судом толкование спорного нормативного предписания будет обязательным при дальнейшем применении на практике этого нормативного акта.
4. Содержание решения суда по делу об спаривании нормативного правового акта должно отвечать общим требованиям, предусмотренным ст. 180 КАС РФ, с теми особенностями, которые указаны в ч. 4 ст. 215 КАС РФ.
При удовлетворение административного иска полностью или в части суд указывает на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты. При этом, обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения33.
При отказе в удовлетворении административного иска в решении приводится полное наименование оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших.
В судебном решении также приводятся сведения о необходимых действиях, направленных на его исполнение (реализацию).
Следует отметить, что решение суда по спору о законности нормативного предписания, как правило, не требует, совершения, со стороны административного ответчика совершения определенных действий, направленных на исполнение судебного акта. В этой связи, обычно, нет необходимости в применении каких-либо мер принудительного исполнения судебного акта.
Для исполнения решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов выдача исполнительного листа не требуется. По этим делам не допускается обращение решения к немедленному исполнению (ч. 1 ст. 352 КАС РФ), а также отсрочка или рассрочка исполнения (ч. 1 ст. 358 КАС РФ).
Исполнение решения по этим делам заключается в первую очередь в том, что текст решения либо сообщение о таком решении обнародуется в месячный срок в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт. Если опубликование решения суда или сообщение о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.
Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица (п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ).
Судебное решение о признании нормативного правового акта незаконным должно быть опубликовано в полном или сокращенном виде (к примеру, без мотивировочной части). Если же судебное решение подтверждает законность оспоренного акта, то в этом случае суд может ограничиться указанием о публикации сообщения о вынесенном решении.
Необходимо также отметить, что обязанность опубликования судебного акта возлагается именно на соответствующее печатное издание. Поэтому ошибочно будет возлагать такую обязанность на органы государственной власти или органы местного самоуправления, которые издали спорный нормативный правовой акт.
В решении суда также может содержаться указание на обязанность нормотворческого органа восполнить пробел в правовом регулировании, возникший в связи с признанием спорного нормативного правового акта недействующим (см. комм. к ч. 4 ст. 216 КАС РФ)
Судебное решение также содержит сведения о распределении судебных расходов, порядке обжалования судебного акта и другие сведения о вопросах, разрешенных судом исходя из конкретных обстоятельств административного дела, в том числе о выявленном судом содержании нормативного правового акта или его отдельных положений.
5. Решения и определения суда первой инстанции по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов вступают в законную силу по общим правилам, предусмотренным ст. 186 КАС РФ.
Статья 216. Последствия признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части
1. В случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.
2. В случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.
3. Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
4. В случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.
5. Требования об оспаривании нормативных правовых актов, указанных в части 2 настоящей статьи, могут рассматриваться судом в порядке упрощенного (письменного) производства без проверки законности повторного нормативного правового акта, указанного в части 3 настоящей статьи, если на момент принятия повторного нормативного правового акта отсутствовали изменения в законодательстве, которому противоречил признанный не действующим полностью или в части нормативный правовой акт. В случае рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства в мотивировочной части решения суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части должно содержаться обоснование тождественности повторного нормативного правового акта и нормативного правового акта, ранее признанного судом недействующим, должно быть указано на отсутствие изменений в соответствующем законодательстве, а также на решение суда, которым тождественный нормативный правовой акт признан недействующим. В случае возражения административного ответчика против проведения процедуры упрощенного (письменного) производства судебное разбирательство проводится устно.
_______________________
Таким образом, признание нормативного правового акта или его отдельных положений недействующими означает прекращение их регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения. Судебным решением останавливается реализация такого нормативного акта, он может не исполняться и не соблюдаться субъектами данных правоотношений.
Это также означает введение запрета на дальнейшее его применение судами, иными государственными или муниципальными органами и должностными лицами и т. д. Суд, не отменяя, т. е. формально не лишая нормативный правовой акт юридической силы, фактически прекращает действие данного акта на неопределенное время.
Следует иметь ввиду, что запрет на применение такого акта распространяется как на те правоотношения, которые возникли до признания его недействующим, так и те, которые возникают после этого
К примеру, в случае признания недействующим нормативного акта, которым были установлены ставки арендной платы за пользование муниципальным имуществом, данный акт не может применяться как при расчете платежей, которые должен вносить арендатор в будущем, так и при расчете тех платежей, которые он должен был внести, но не внес до признания нормативного правового акта недействующим.
2. В ч. 2 ст. 216 КАС РФ содержится важное правило, согласно которому в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.
Таким образом, что судебное решение по делу оказывает воздействие не только на спорный нормативный правовой акт, но и на иные связанные с ним нормативные предписания. Суд устанавливает запрет на применение этих предписаний, формально не признавая их недействующими в порядке п. 2 ч. 1 ст. 215 КАС РФ. Это означает, что нормативные правовые акты воспроизводящие содержание, акта, признанного судом незаконным, могут, в свою очередь, оспорены в по правилам гл. 21 КАС РФ в порядке упрощенного производства (см. комм. к ч. 5 ст. 216 КАС РФ).
3. Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (ч. 3 ст. 216 КАС РФ). В данном случает речь не только о принятии аналогичного нормативного правового акта с дословным воспроизведением текста предыдущего акта, но и акта, который текстуально полностью не совпадает с нормативным предписанием, признанным недействующими, но по смыслу повторяет его содержание.
4. В связи с признанием спорного нормативного права акт недействующим может возникнуть пробел в правовом регулировании определенных правоотношений, что в свою очередь может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В этом случае суд согласно ч. 4 ст. 216 КАС РФ). вправе возложить на соответствующий нормотворческий орган или должностное лицо обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующими, и тем самым восполнить данный пробел.
Срок для принятия заменяющего акта устанавливается с учетом регламента деятельности соответствующего нормотворческого органа34.
При этом суд, указав в решении на необходимость принятия заменяющего нормативного предписания, не вправе предопределять его содержание правовых норм и указывать как должны быть урегулированы данные правоотношения.
Следует иметь в виду, что ч. 4 ст. 216 КАС РФ подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта.
Необходимость принятия заменяющего акта возникает чаще всего в тех случаях, когда признается недействующими нормативные правовые акты в сфере тарифного регулирования, а также акты, которыми должны устанавливаться определенные льготы и преимущества для тех или иных категорий граждан.
5. Если содержание нормативного предписания, признанного судом недействующим, будет воспроизведено в другом нормативном правовом акте (ч. 2–3 ст. 216 КАС РФ), то такой акт может быть дисквалифицирован судом в упрощенном порядке. В соответствии с ч. 5 ст. 216 КАС РФ требования об оспаривании подобного нормативного правового акта могут рассматриваться судом в порядке упрощенного (письменного) производства без проверки законности данного акта.
Однако если на момент принятия повторного нормативного правового акта произошли изменения в законодательстве, на предмет которому проверялся первый нормативный правовой акт (признанный судом недействующим), упрощенное (письменное) производство применяться не может.
Судебное разбирательство проводится устно также в случае возражения административного ответчика против проведения процедуры упрощенного (письменного) производства.
В случае рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства в мотивировочной части решения суда должно содержаться обоснование тождественности повторного нормативного правового акта и нормативного правового акта, ранее признанного судом недействующим. Кроме того, в судебном решении должно быть указано на отсутствие изменений в соответствующем законодательстве, а также на решение суда, которым тождественный нормативный правовой акт признан недействующим.
Статья 217. Обжалование вступившего в законную силу решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта
Вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются решением суда.
_______________________
Решения, не вступившие в законную силу, могут быть обжалованы в апелляционном порядке в соответствии с общими правилами, установленным гл. 34 КАС РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 295 КАС РФ, правом на подачу апелляционной жалобы (представления) обладают лица, участвующие в деле. Кроме того, указанным правом обладают также лица, не привлеченные к участию в деле, вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом первой инстанции.
Особенности предмета судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов позволяет говорить о том, лица, не привлеченные к участию в деле не вправе обжаловать судебное решение в апелляционном, поскольку по этим делам суд оценивает законность спорного акта и не разрешает вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле35.
Вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано в кассационном и надзорном порядке лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются решением суда (ст. 217 КАС РФ).
В связи с этим возникает вопрос, при каких условиях лица, не участвовавшие в деле об оспаривании нормативного акта, могут быть субъектом обжалования судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
Согласно сложившейся судебной практике граждане и организации, не участвовавшие в деле, права или интересы которых нарушены применением спорного нормативного акта, могут обжаловать вступившее в законную силу судебное решение о признании нормативного акта законным в кассационном и надзорном порядке если они ссылаются на доводы о незаконности нормативного правового акта, которые не обсуждались судом первой инстанции (п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50)36.
При проверке решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов, как правило, отсутствует необходимость оценки фактической стороны дела и, соответственно, обоснованности судебного решения. Проверка обоснованности судебных решений по этим делам неизбежно сопряжена с одновременной проверкой их законности. Самостоятельных фактических оснований для отмены таких постановлений не требуется. Ошибки в вопросах факта свидетельствуют одновременно о неверной оценке судом законности спорного нормативного предписания. Суд проверочной инстанции при выявлении подобных ошибок должен констатировать наличие материально-правовых оснований для отмены обжалуемых постановлений.
Так, если при проверке судебного решения будет установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании закона субъекта РФ суд не принял во внимание факты нарушения процедуры принятия данного закона, основанием отмены решения будет его незаконность, связанная с неправильным применением п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», регулирующего указанную процедуру. В данном случае решение суда по делу подлежит отмене как вынесенное с нарушением норм материального права, а не в связи с тем, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела.
Специфика судебных актов по делам об оспаривании нормативных правовых актов должна учитываться при реализации полномочий проверочных инстанций. Так, суд кассационной инстанции в случае признания незаконным решения суда первой инстанции, как правило, не должен направлять дело на новое рассмотрение, а должен выносить новое решение, за исключением случаев безусловной отмены решения по процессуальным основаниям (например, незаконного состава суда и др.).
Предметом судебного решения по делам данной категории являются вопросы правового характера, связанные с проверкой законности нормативного правового акта. Поэтому, если суд вышестоящей инстанции не согласился с оценкой законности акта, которая содержится в судебном решении, то он на основании собственной оценки должен вынести новое решение, не передавая дело на повторное рассмотрение в суд первой инстанции37. Дело не должно направляться на новое рассмотрение и в тех редких случаях, когда у проверочной инстанции будут претензии не только к правовой, но и фактической основе решения. Упущения, которые связаны с необоснованностью судебного решения, также могут и должны устраняться в процессе пересмотра решения.
Статья 217.1. Рассмотрение административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами
1. Административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее — акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном настоящей главой, с особенностями, определенными настоящей статьей.
2. С административным исковым заявлением о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим вправе обратиться лица, указанные в частях 1–4 статьи 208 настоящего Кодекса, полагающие, что соответствующий акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.
3. При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;
3) соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.
4. Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пункте 3 части 3 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию или должностное лицо, которые приняли акт, обладающий нормативными свойствами.
5. По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает одно из следующих решений:
1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;
2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.
(Статья введена Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ.).
_______________________
Нормативные разъяснения законодательства (акты нормативного толкования) адресуются неопределенному кругу лиц и обладают определенной степенью обязательности для правоприменителя.
В российской правовой системе действует достаточно большое количество интерпретационных актов, имеющих нормативный характер. Очевидно, что нельзя исключать возможность ошибочной интерпретации, разъясняемых нормативных положений. Разъяснения могут буквально противоречить самой интерпретируемой норме, либо придавать ей смысл, который не соответствует Конституции РФ, федеральным законам или иным нормативным предписаниям, обладающим большей юридической силой. Применение таких незаконных интерпретационных актов может, в свою очередь, привести к нарушению прав и законных интересов граждан и организаций, а также публичных интересов.
В настоящее время оспаривание и проверка законности интерпретационных актов осуществляется по правилам гл. 21 КАС РФ, с теми особенностями, которые установлены ст. 217.1 КАС РФ).
В данной норме они обозначены как «акты содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами. Указанные понятие введено в юридический оборот Конституционным Судом РФ38. Термин «акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами» был применен Конституционным Судом РФ в отношении писем Федеральной налоговой службы (далее — ФНС РФ), которые содержат разъяснения налогового законодательства, но по своей форме, порядку принятия и введения в действие не соответствуют требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, в частности, в связи тем, что они не публикуются и не проходят обязательную государственную регистрацию в Минюсте РФ. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, такого рода письма ФНС РФ формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.
Следует обратить внимание, что Конституционный Суд РФ, характеризуя разъяснения, содержащиеся в письмах ФНС, прямо указал, что они «выступают в качестве нормативного толкования, обязательного для налоговых органов и их должностных лиц, и тем самым, по сути, фактически устанавливают для налогоплательщиков предписания общего характера, правила, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на неоднократное применение и, следовательно, оказывающие регулирующее воздействие на налоговые отношения».
Таким образом, можно констатировать, что упомянутые выше письма ФНС РФ по своему содержанию отвечают всем признакам нормативного правового акта. Тот факт, что эти письма приняты и введены в действие в нарушение порядка установленного для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти39, не влияет на их правовую природу.
Акты «обладающие нормативными свойствами» не являются каким-то особым видом правовых актов — и не нормативным, и не индивидуальным. Правовые акты, которые содержат нормы-разъяснения (интерпретационные правовые нормы) по своей юридической природе являются нормативными правовыми актами (актами нормативного толкования).
Интерпретационные акты носят официальный характер. Они могут издаваться как нормотворческими органами, принявшими разъясняемое (толкуемое) нормативное предписание (акт аутентичного толкования или аутентичный акт-разъяснение), так и иными властными органами и должностными лицами, в целях реализации их управленческих функций (управленческий акт-разъяснение).
2. Правом оспаривания актов, обладающего нормативными свойствами (интерпретационных актов) обладают все субъекты, указанные в ч. 1–4 ст. 208 КАС РФ (см. комм. к данной статье).
3. Согласно ч. 3 ст. 217.1 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами и соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.
В соответствии с данной нормой суд проверят только законность содержания спорного акта и не оценивает компетенцию органа его принявшего, а также формально-юридические свойства данного акта. Положения ч. 3 ст. 217.1 КАС РФ ориентируют суды при проверке интерпретационных актов лишь на установления наличия или отсутствия нормативного характера разъяснений и сравнение содержания этих разъяснений с содержанием разъясняемого акта.
При этом, следует иметь в виду, что официальные акты аутентичного толкования, издаваемые органами, принявшими толкуемые нормативные предписания, должны проверяться по общим правилам гл. 21 КАС РФ, без учета особенностей, предусмотренных ст. 217.1 КАС РФ.
В таком же порядке должны рассматриваться дела об оспаривании иных легальных актов нормативного толкования, которые приняты уполномоченным органом в установленной форме и порядке.
4. Согласно ч. 4 ст. 217.1 обязанность по доказывания обстоятельств, указанных в п. 3 ч. 3 ст. 217.1, возлагается на орган, организацию или должностное лицо, которые приняли акт, обладающий нормативными свойствами. К этим обстоятельствам относятся факты, связанные с законностью относя спорного акта, а также наличие у него нормативных свойств.
Изложение правило распределения обязанности по доказывания по делам об оспаривании интерпретационных актов, установленное обладает определенным отличием от аналогичного правила, сформулированного в ч. 2 ст. 62 и ч. 9 ст. 213 КАС РФ, в соответствии с которым на орган или должностное лицо возлагается обязанность доказывания только тех обстоятельств, которые связаны с законностью акта.
Что касается доказывания нормативного характера интерпретационного акта, то это скорей обязанность административного истца, которому необходимо обосновать правомерность оспаривания данного акта по правилам гл. 21 КАС РФ. Возложение данной обязанности на н административного ответчика лишено логики, поскольку отсутствие у акта свойства нормативности влечет за собой отказ в удовлетворении административного иска, что соответствует его процессуальному интересу. Очевидно, что ответчик не будет доказывать факт, наличии которого противоречит его интересам в данном административном деле.
5. В ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ предусматривается два возможных варианта результата рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами.
Первый вариант — суд приходит к выводу, что оспариваемый акт обладает нормативными свойствами и при этом не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, то есть является незаконным. В таком случае суд удовлетворяет административный иск и признает спорный акта не действующим полностью или в части со дня его принятия40.
Второй вариант — суд приходит к выводу, что оспоренный акт не обладает нормативными свойствами, то есть не содержит разъяснений нормативного характера и, при этом, соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений. В этом случае суд отказывает в удовлетворении заявленных исковых требований.
Таким образом, незаконные интерпретационные акты, содержащие разъяснения нормативного характера, суд признает недействующими, а законные интерпретационные акты, которые содержат разъяснения законодательства, не обладающие нормативным характером, признает действующими и оставляет в силе.
К сожалению, редакция ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ не предусматривает еще два возможных результата рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами. Во-первых, это касается ситуации, когда суд признает акт, обладающий нормативными свойствами законным, то есть соответствующим содержанию разъясняемых им нормативных положений. Во-вторых, — когда суд приходит к выводу, что оспоренный акт не обладает нормативными свойствами и не соответствует разъясняемым нормативным положениям.
Очевидно, что в первом случае суд должен отказать в удовлетворении административного иска, а во втором — удовлетворить заявленные исковые требования.
Строго говоря, акты, не обладающие нормативными свойствами (индивидуальные интерпретационные акты) не вообще должны быть предметом судебного оспаривания в порядке гл. 21 КАС РФ. Об этом косвенно свидетельствует правовая позиция Верховного Суда РФ, изложенная в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50, согласно которой ответы, данные государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами при реализации обязанности, предусмотренной Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», содержащие разъяснения законодательства не могут быть оспорены по правилам гл. 21 КАС РФ, за исключением случаев, когда такие ответы приобрели характер актов, обладающих нормативными свойствами, например, при доведении их содержания до сведения подведомственных органов и (или) организаций либо размещении их на официальном сайте соответствующего органа власти.
[35] См.: Определение Верховного Суда РФ от 24.04.2017 № 20-АПГ17-3 // СПС «КонсультантПлюс».
[34] См.: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 01.08.2019 № 75-АПА19-93 // СПС «КонсультантПлюс».
[31] См.: п. 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[30] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»; постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» и др. // (СПС «КонсультантПлюс»).
[33] См.: п. 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[32] См.: там же.
[27] См. также: п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[26] См.: подп. «е» п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[29] См.: п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[28] См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 29.03.2023 № АКПИ23-68; определение Верховного Суда РФ от 15.11.2022 № АКПИ22-872; определение Верховного Суда Республики Крым от 21.03.2023 № 2а-91/2023 // СПС «КонсультантПлюс».
[38] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона “О Верховном Суде Российской Федерации” и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества “Газпромнефть”» // СПС «КонсультантПлюс».
[37] См.: Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20.06.2022 № 88а-15148/2022 по делу № 2а-2726/2021 // СПС «КонсультантПлюс».
[40] См.: Решение Верховного Суда РФ от 21.10.2019 № АКПИ19-662 // СПС «КонсультантПлюс».
[39] См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 14.02.2023) // СПС «КонсультантПлюс».
[36] См. также: Кассационное определение Верховного Суда РФ от 20.07.2022 № 4-КАД22-7-К1 // СПС «КонсультантПлюс».
[13] См.: п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50п
[12] Постановление от 27.01.2004 № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
[15] См.: п. 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[14] См.: п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[9] См.: п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[8] См.: п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[11] Постановление от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СПС «КонсультантПлюс».
[10] См.: п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[7] См.: п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50; см. также: Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26.01.2023 по делу № 66а-129/2023 // СПС «КонсультантПлюс».
[6] См.: п. 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 5.
[24] См.: п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[23] См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П // СПС «КонсультантПлюс».
[25] См.: ч. 5 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
[20] См.: п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[19] См.: п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.06.2023 № 15 «О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты» // СПС «КонсультантПлюс».
[22] См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009. 2023 // СПС «КонсультантПлюс».
[21] См.: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.11.2019 № 20-АПА19-8; Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13.03.2023 № 88а-7542/2023 // СПС «КонсультантПлюс».
[16] См.: абз. 3 п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[18] См.: Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.04.2024 № 18-КАД23-91-К4// СПС «КонсультантПлюс».
[17] См.: абз. 6 п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[5] См., напр.: Закон Воронежской области от 08.07.2013 № 106-ОЗ «О порядке подготовки и утверждения региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Воронежской области» // СПС «КонсультантПлюс».
[2] См.: п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.
[1] См.: ст. 8 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии («Росатом»)»; ст. 4 Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // СПС «КонсультантПлюс».
[4] См.: Постановление Правительства РФ от 29.09.2010 № 772 «Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов» // СПС «КонсультантПлюс».
[3] См., напр.: Постановление Правительства Москвы от 28.11.2014 № 700-ПП «Об определении перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость» // СПС «КонсультантПлюс».
Глава 22. ПРОИЗВОДСТВО ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИЛИ ИНЫМИ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Статья 218. Предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего и рассмотрение административного дела по предъявленному административному исковому заявлению
1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее — орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
2. В случае, если это предусмотрено федеральным законом, общественное объединение вправе обратиться в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы всех членов этого общественного объединения, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
3. В случае, если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка.
4. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
(Часть в ред. Федерального закона от 27 декабря 2018 г. № 562-ФЗ.)
5. Административные исковые заявления подаются в суд по правилам подсудности, установленным главой 2 настоящего Кодекса.
6. Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке.
_______________________
В круг этих условий входит:
— соответствие лиц, обратившихся с указанными административными исковыми заявлениями, предъявляемым к ним требованиям;
— верное определение предмета оспаривания;
— соблюдение правил подсудности, а также в случае необходимости досудебного порядка разрешения административного спора.
При невыполнении любого из этих условий административное дело, предусмотренное гл. 22 КАС РФ, не может быть возбуждено, а предъявленное административное исковое заявление подлежит либо возвращению, либо отказу в принятии к производству суда.
1. В ч. 1 комментируемой статьи определяется круг административных актов, которые могут быть оспорены по правилам гл. 22 Кодекса, а также устанавливаются общие требования к лицам, по административным исковым заявлениям которых эти административные акты могут быть оспорены.
Хотя в тексте закона это прямо не закреплено, но из его смысла следует, что по правилам гл. 22 Кодекса можно оспорить лишь властные акты правоприменительного (ненормативного) характера.
Первый признак таких административных актов — их ненормативный характер. Эти акты в отличие от нормативных правовых актов, предназначены не для установления общих правил поведения, а для их применения, т. е. приложения нормативных предписаний к конкретным случаям правовой действительности. Поэтому, совершая подобные акты, органы и лица, наделенные публичными полномочиями, создают правовые последствия не для неопределенного круга лиц, а для конкретных, заранее известных участников публичных правоотношений.
Круг этих правоприменительных актов огромен. Граждане и организации многократно подвергаются их воздействию. Причем это происходит как по их воле, так и независимо от нее.
Так, существует целый ряд субъективных прав, которые могут быть реализованы их обладателями только путем обязательного обращения к властным субъектам для получения различных разрешений и согласований. К примеру, право на строительство индивидуального жилого дома в ряде случаев может быть реализовано лишь посредством получения разрешения на строительство. Право группы граждан организоваться посредством создания юридического лица не может быть реализовано без обращения в уполномоченный орган для регистрации этого юридического лица. Право на ношение оружия реализуется посредством получения разрешения на это в специальном органе. Во всех этих примерах субъективное право может быть реализовано лишь в так называемой правоприменительной форме, т. е. с обязательным предварительным совершением органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, правоприменительного акта. Причем такие акты могут иметь правопорождающий, правоподтверждающий, правоизменяющий или правопрекращающий характер, но в любом случае они распространяют свое действие не на неопределенный круг лиц, а на конкретных заявителей — заранее определенное лицо или группу лиц.
Могут правоприменительные акты совершаться и независимо от желания их адресатов. В этом случае, совершая такие акты, органы и лица, наделенные публичными полномочиями, преследуют как правило правозащитные и в целом правоохранительные цели, создавая для конкретных лиц различные ограничения. Чаще всего такие акты направлены на пресечение противоправного поведения или понуждение к исполнению публичных обязанностей — в результате их совершения граждане и организации вынуждены претерпевать создаваемые для них ограничения и запреты, исполнять возложенные на них обязанности. Но так же, как и для предыдущей группы правоприменительных актов, эти ограничения, запреты и обязанности распространяют свое действие лишь на определенный круг лиц — их адресатов.
Второй признак административных актов подчеркивает их властную природу — это означает, что такие акты исходят от лиц, наделенных публичной компетенцией, имеют императивный характер и как правило подлежат исполнению независимо от желания лиц, в отношении которых они совершены.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 1 постановления от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснил, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику. Из этого следует, что не относятся к административным актам, подлежащим оспариванию по правилам гл. 22 КАС РФ, акты органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, совершенные в рамках частноправовых отношений. К числу таких актов относятся, к примеру, служебные контракты и трудовые договоры, договоры и контракты, заключенные по правилам Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 05.04. 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и т. п.
Более сложным является вопрос о возможности оспаривания по правилам гл. 22 КАС РФ административных актов, на основании которых возникают, изменяются и прекращаются гражданские права и обязанности. Возможность их оспаривания в судебном порядке предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, в ст. 12, 13 которого предусмотрено, что ненормативные акты государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Еще до введения в действие КАС РФ Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015) указал, что судебная защита гражданских прав, основанных на акте, действии органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также судебная защита гражданских прав, нарушенных актом, действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, осуществляется способами и в сроки, которые предусмотрены гражданским законодательством, и в процедуре, установленной процессуальным законом для разрешения споров о гражданских правах и обязанностях. В связи с этим складывавшаяся до принятия КАС РФ судебная практика исходила из того, что предусмотренный ранее действовавшей гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации порядок рассмотрения заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, не подлежал применению к случаям, когда возникал спор о гражданском праве (см., например, определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 № 18-КГ15-165 и от 28.07.2015 № 83-КГ15-6).
С принятием и вступлением в силу КАС РФ данная правовая позиция кардинально не изменилась.
В ч. 2 ст. 1 КАС РФ закреплено, что суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 1 постановления от 27.09.2016 № 36 разъяснил, что по смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ. В качестве примеров таких актов названы решения по назначению и выплате пенсий, по реализации гражданами социальных прав, по предоставлению жилья на основании договоров социального найма, договоров найма жилищного фонда социального использования, договоров найма специализированного жилищного фонда.
Таким образом, при применении указанных норм закона и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации прежде всего следует исходить из того, какое право защищает истец при обращении в суд — частное или публичное.
Возьмем для примера ситуацию с оспариванием гражданином решения органа местного самоуправления об отказе в предоставлении жилого помещения на условиях социального найма. Данное требование может быть заявлено по различным основаниям — либо в связи с тем, что орган местного самоуправления не признает за этим гражданином право на получение жилого помещения, либо по причине того, что такой отказ носит формальный, немотивированный характер, обусловлен неправильным толкованием органом местного самоуправления норм об осуществлении данной административной процедуры. Соответственно в первом случае следует говорить о защите истцом своего частного права (права на предоставление жилого помещения), а во втором — о защите публичного права (права на надлежащее осуществление административной процедуры). С учетом этого и суду при разрешении спора следует концентрироваться в первом случае — на выяснении вопроса о наличии у истца права на предоставление ему жилого помещения на условиях социального найма, а во втором случае — на проверке соблюдения органом местного самоуправления своих обязанностей в рамках предусмотренной законом административной процедуры. Результатом такого судебного разбирательства в первом случае будет судебный акт, признающий наличие или отсутствие у истца права на предоставление жилого помещения, во втором случае при удовлетворении заявленных требований — решение суда о возложении на орган местного самоуправления обязанности заново рассмотреть вопрос о предоставлении истцу жилого помещения, но уже с соблюдением всех процедурных требований закона. Приведенные существенные отличия в защищаемом праве и, как следствие, различия предмета доказывания по таким делам неизбежно обуславливают необходимость дифференциации судопроизводства по таким делам: в одном случае следует говорить о гражданском судопроизводстве, в другом — об административном.
Таким образом, не исключены ситуации, когда один и тот же ненормативный акт органа и лица, наделенного публичными полномочиями, может быть оспорен в рамках различных видов судопроизводства.
В подтверждение этого вывода можно сослаться на разъяснение Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащееся в п. 56 постановления от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». Согласно данному разъяснению зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (в настоящее время — гл. 22 КАС РФ), поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество. Вместе с тем если лицо полагает, что государственным регистратором допущены нарушения при осуществлении государственной регистрации права или сделки, оно вправе обратиться в суд с заявлением по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений с учетом подведомственности дела.
Поскольку все рассматриваемые административные акты имеют правоприменительный характер, им свойственен еще такой общий признак, как подзаконность. В связи с этим обязательным требованием, предъявляемым к этим актам, является соответствие их нормативным предписаниям, содержащимся в законах и иных нормативных правовых актах.
Принцип законности — основополагающий принцип любой правоприменительной деятельности. Он направлен на создание единства правоприменительной деятельности, ее предсказуемости для участников публичных правоотношений, исключает произвольное применение органами власти своих полномочий.
Для соблюдения принципа законности органы и лица, наделенные публичными полномочиями, должны:
а) принимать правоприменительные акты в пределах своей компетенции;
б) соблюдать процедурные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения дела и вынесения решения;
в) давать верную юридическую оценку обстоятельствам дела и принимать решение, соответствующее содержанию применимой нормы.
Неотъемлемым элементом принципа законности является подконтрольность правоприменительной деятельности, т. е. возможность проверки совершаемых при ее осуществлении правоприменительных актов на их соответствие закону и иным нормативным правовым актам. Причем такой контроль осуществляется не только со стороны вышестоящих органов, должностных лиц или внутриорганизационных контрольных подразделений, но и со стороны лиц, в отношении которых эта деятельность осуществляется. В связи с этим праву граждан и организаций оспорить совершенные в отношении них правоприменительные акты корреспондирует обязанность государства организовать надлежащую судебную процедуру рассмотрения таких исков и создать условия для ее эффективного осуществления. На исполнение этой обязанности и направлены в том числе положения гл. 22 КАС РФ.
По правилам гл. 22 Кодекса могут быть оспорены правоприменительные акты любого содержания и любой формы, независимо от того, имеют они в своей основе активное действие или пассивное бездействие. В связи с этим в ч. 1 комментируемой статьи конкретизируется, что предметом судебного оспаривания могут быть решения, действия и бездействие органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 3 постановления от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее в комментарии к настоящей главе — постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21) разъяснил, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Исходя из этого, обязательным признаком оспариваемого в рамках административного судопроизводства решения является порождение им правовых последствий для граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
В п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 разъяснено, что о принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований.
С учетом приведенных разъяснений суды, например, отказывают в принятии административных исковых заявлений об оспаривании писем государственных и муниципальных органов с разъяснениями действующего законодательства, уведомлений налоговых органов с информированием налогоплательщиков о необходимости подать налоговую декларацию и т. п. Данные акты, являющиеся, по сути, информационными письмами органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, сами по себе не возлагают на граждан и организаций никаких дополнительных обязанностей, в связи с чем их самостоятельное оспаривание невозможно.
Отдельную группу решений, не порождающих для их адресатов правовых последствий, образуют промежуточные акты органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, фиксирующие установленные фактические обстоятельства, необходимые для вынесения итогового решения в рамках осуществляемых административных процедур.
В связи с этим, например, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 6 постановления от 28.06.2022 № 21 разъяснил, что акты налоговых, таможенных проверок, а также акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со ст. 87 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (принятые по результатам проверки решения налогового или таможенного органа; предписания органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля об устранении выявленных нарушений и т. п.).
Документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями, также не подлежат самостоятельному оспариванию (например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний). Вместе с тем в судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы.
Так, применительно к оспариванию актов налоговых проверок Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 27.05.2010 № 766-О-О подчеркнул, что этот документ, как следует из положений ст. 100 Налогового кодекса Российской Федерации, предназначен для оформления результатов такой проверки и сам по себе не порождает изменений в правах и обязанностях налогоплательщика. По итогам рассмотрения данного акта налоговым органом принимается решение, которое может быть обжаловано налогоплательщиком в вышестоящий налоговый орган или в суд. При этом нормы действующего законодательства не препятствуют тому, чтобы в ходе такого обжалования, среди прочего, было проверено соблюдение налоговым органом требований, предъявляемых к составлению акта налоговой проверки.
Кроме того, приведенные разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации применяются также при отказе в принятии к производству административных исковых заявлений об оспаривании протоколов об административных правонарушениях, актов обследования каких-либо объектов в рамках осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, рапортов должностных лиц о фиксации выявленного нарушений, справок врачей по результатам медицинского освидетельствования т. п.
В качестве примера можно привести кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.08.2023 № 70-КАД23-2-К7. В этом деле адвокат оспаривал вынесенное территориальным органом юстиции представление, которым президенту адвокатской палаты предложено рассмотреть вопрос о прекращении статуса административного истца как адвоката. Основанием для такого решения послужило рассмотрение органом юстиции жалобы гражданина на ненадлежащее осуществление административным истцом адвокатской деятельности.
Решением суда первой инстанции оспариваемое представление признано незаконным со ссылкой на то, что административный ответчик в полной мере не выяснил всех обстоятельств, являющихся основанием для прекращения административному истцу статуса адвоката. Суд апелляционной инстанции, с которым согласился кассационный суд общей юрисдикции, названное решение отменил и принял по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, посчитав, что оспариваемое предписание является мотивированным, вынесенным в пределах компетенции территориального органа юстиции, при наличии к тому оснований ввиду нарушения административным истцом требований законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с принятыми по делу судебными актами не согласилась. Ею обращено внимание на то, что Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» установлены гарантии независимости адвоката, а также особый порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов квалификационной комиссией (п. 1 ст. 33) с вынесением заключения о наличии или об отсутствии в действиях (бездействии) адвоката нарушения норм Кодекса профессиональной этики адвоката. Применение к адвокату мер дисциплинарной ответственности, включая прекращение статуса адвоката, является предметом исключительной компетенции Совета соответствующей адвокатской палаты субъекта Российской Федерации (п. 1 и 4). Из положений ст. 17 данного Федерального закона следует, что контрольно-надзорные полномочия в сфере адвокатуры реализуются территориальными органами юстиции посредством внесения в адвокатские палаты субъектов Российской Федерации представлений о возбуждении дисциплинарного производства о прекращении статуса адвоката или применении к адвокату иных мер дисциплинарного воздействия за неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом своих профессиональных обязанностей, а также нарушение правил поведения при осуществлении адвокатской деятельности.
Следовательно, окончательное решение по рассмотрению дисциплинарных производств в отношении адвокатов принимает Совет адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, тогда как представление является формой реагирования уполномоченного органа на допущенные, по его мнению, нарушения в деятельности адвоката, которое адресуется органу адвокатского сообщества для принятия решения в пределах его компетенции, то есть оно само по себе не нарушает права, свободы и законные интересы адвоката, не создает препятствий к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов и не возлагает на адвоката какие-либо обязанности. Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что представление не подлежит самостоятельному обжалованию, в связи с чем отменила принятые по делу судебные акты и прекратила производство по делу.
Однако в большинстве случаев оспариваемые гражданами и организациями решения так или иначе затрагивают их права. В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации ориентирует нижестоящие суды на максимально внимательное изучение доводов лиц, обратившихся в суд, о том, как оспариваемыми решениями затрагиваются их права, свободы и законные интересы.
Показательным, к примеру, является кассационное определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.021 № 89-КАД21-1-К7 по делу о признании незаконным решения апелляционной комиссии образовательного учреждения высшего образования, принятого по результатам оспаривания студентом оценки, полученной на государственном экзамене. Данным решением удовлетворена апелляция студента, протокол заседания государственной экзаменационной комиссии аннулирован с назначением даты повторной сдачи государственного экзамена. Основанием для такого решения послужил установленный апелляционной комиссией факт нарушения порядка проведения государственного экзамена. Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, административный истец указал, что при вынесении оспариваемого решения апелляционной комиссией не учтены доводы его апелляции о несогласии с выставленной ему оценкой. Также административный истец полагал, что апелляционная комиссия нарушила порядок рассмотрения его апелляции, поскольку им не ставился вопрос о нарушении процедуры проведения государственного экзамена, в связи с чем апелляционная комиссия, по его мнению, не имела права назначить новую дату сдачи государственного экзамена.
Отказывая в принятии административного искового заявления, суды исходили из того, что доводы административного истца по существу сводятся к несогласию с итоговой оценкой, полученной им при проведении государственной итоговой аттестации. Между тем, суд не вправе оценивать степень и уровень освоения обучающимся образовательной программы, поскольку решение таких вопросов относится к исключительной компетенции административного ответчика. Помимо этого, суды пришли к выводу, что решение апелляционной комиссии не является властно-распорядительным актом, не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей, в связи с чем его законность не может быть проверена в порядке административного судопроизводства.
Судья Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами не согласился, отметив, что согласно действующему Порядку проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата, программам специалитета и программам магистратуры, утвержденному приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 29.06.2015 № 636, при рассмотрении апелляции о несогласии с результатами государственного экзамена апелляционная комиссия выносит одно из следующих решений: об отклонении апелляции и сохранении результата государственного экзамена; об удовлетворении апелляции и выставлении иного результата государственного экзамена. Следовательно, возможности вынесения апелляционной комиссией решения об аннулировании протокола заседания государственной экзаменационной комиссии и назначении новой даты государственного экзамена действующее законодательство не предусматривает. С учетом этого судам по изложенным в административном исковом заявлении доводам надлежало проверить соблюдение апелляционной комиссией приведенных положений законодательства и дать оценку законности принятого ею решения по существу.
Не согласился судья Верховного Суда Российской Федерации и с выводами нижестоящих судов о том, что оспариваемое решение не является властно-распорядительным актом и не возлагает на административного истца никаких обязанностей, поскольку из имеющихся в материалах дела документов следовало, что заявитель был вынужден повторно сдавать государственный экзамен для получения диплома о высшем образовании. С учетом этого, принятые судебные акты были отменены, материал по административному иску направлен в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.
Впоследствии вывод о том, что решение апелляционной комиссии высшего учебного заведения является властно-распорядительным актом, возлагающим на лицо определенные обязанности, в связи с чем законность указанного решения может быть проверена в порядке, установленном КАС РФ, был отражен Президиумом Верховного Суда Российской Федерации в п. 34 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2021).
В п. 3 постановления от 28.06.2022 № 21 Пленум Верховного Суда Российской Федерации также разъяснил, что подлежащие оспариванию в порядке гл. 22 КАС РФ решения могут быть приняты в любой форме — как в письменной, в том числе в электронной форме (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме.
Данное разъяснение в частности обусловлено широким внедрением цифровизации в практику государственного и муниципального управления, в связи с чем многие административные процедуры осуществляются без использования классического бумажного документооборота, а путем взаимодействия граждан и организаций с публичными органами через Единый портал государственных и муниципальных услуг, в том числе посредством оформления и направления заявителям решений в электронном виде, подписанных электронной подписью.
При этом, несмотря на то, что административные процедуры в электронной форме осуществляются через цифровую платформу, за функционирование которой отвечают специально созданные органы и организации, принятие органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, решения в электронной форме и доведение его до адресата через цифровую платформу не меняет сути складывающихся между сторонами публичных правоотношений и поэтому не влечет перекладывание бремени ответственности за ненадлежащее оказание государственной или муниципальной услуги на оператора такой цифровой платформы.
Иллюстрацией этого вывода может служить дело, рассмотренное Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (кассационное определение от 15.02.2023 № 31-КАД22-8-К6).
В рамках данного дела гражданин оспаривал бездействие МВД России, Минцифры России, ПАО «Ростелеком», выразившееся в ненаправлении решения по его заявлению о прекращении регистрации транспортного средства, поданному через Единый портал государственных и муниципальных услуг.
Возражая против заявленных требований, представитель МВД России ссылался на то, что заявление административного истца было рассмотрено и по нему принято решение об отказе в осуществлении регистрационных действий, которое через систему межведомственного электронного взаимодействия размещено в Едином портале государственных и муниципальных услуг. Однако по независящим от МВД России обстоятельствам в личном кабинете заявителя данное сообщение административного органа не отобразилось. Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции, с которым согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, посчитал, что нарушение прав административного истца допущено федеральным органом государственной власти, ответственным за функционирование Единого портала государственных и муниципальных услуг и за доведение до заявителя результата рассмотрения его заявления, т. е. Минцифры России. В связи с этим требования административного истца были удовлетворены частично — признано незаконным бездействие Минцифры России, выразившееся в ненаправлении в личный кабинет административного истца решения по его заявлению о предоставлении государственной услуги.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с таким выводом не согласилась. Со ссылкой на Положение о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24.10.2011 № 861, Судебная коллегия отметила, что Минцифры России является оператором Единого портала государственных и муниципальных услуг, осуществляет разработку программного обеспечения данного портала, определяет порядок доступа заявителей с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг к сведениям и информации, а также техническое и консультационное обеспечение его функционирования. При этом оператор Единого портала государственных и муниципальных услуг не несет ответственности за невозможность предоставления государственной или муниципальной услуги в электронной форме надлежащего качества, если это вызвано ограничениями программных или технических средств, используемых заявителем для доступа к единому порталу и получения услуг в электронной форме. За достоверность результатов предоставления услуги, рассмотрения сообщения, обращения в электронной форме, а также целостность, сохранность и неизменность передаваемой на Единый портал государственных и муниципальных услуг информации о ходе рассмотрения заявления и результатов предоставления услуги до момента поступления указанной информации в систему межведомственного электронного взаимодействия отвечают органы и учреждения (организации), предоставляющие услуги.
С учетом этого, Судебная коллегия пришла к выводу, что Минцифры России не является участником правоотношений по оказанию государственной услуги, связанной с регистрацией транспортного средства, обязанность довести до заявителя информацию о результатах рассмотрения его заявления о предоставлении государственной услуги возлагается на орган, предоставляющий такую услугу.
Судебная коллегия также обратила внимание на возражения представителя Минцифры России, из которых следовало, что принятое по заявлению административного истца решение административного органа было лишь размещено в сервисах внутреннего программного обеспечения МВД России и не направлено в личный кабинет заявителя. Поскольку указанные обстоятельства не были проверены нижестоящими судами, принятые по делу судебные акты были отменены и дело направлено на новое рассмотрение.
В отличие от решений в письменной форме решения органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в устной форме принимаются значительно реже.
Суды с такими решениями сталкиваются главным образом при проверке законности выговоров, наложенных на лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы. Такие выговоры в силу ч. 2 ст. 117 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации могут объявляться как в письменной, так и в устной формах.
Однако действующим законодательством предусмотрены и иные случаи вынесения органами и лицами, наделенными публичными полномочиями, решений в устной форме.
Так, приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 22.05.2017 № 144 предусмотрено, что должностными лицами данного федерального органа исполнительной власти могут приниматься решения об осуществлении оцепления (блокирования) участков местности (акваторий), жилых помещений, строений и других объектов. Для предотвращения угрозы жизни и здоровью граждан, допускается принятие такого решения в устной форме с обязательным его оформлением не позднее 4 часов с момента завершения выполнения задачи.
Кроме этого, подзаконными актами некоторых государственных органов предусматривается возможность предоставления ответа на устное обращение граждан в устной форме. К примеру, согласно п. 7.8 Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.12.2011 № 450, ответ на обращение, принятое на личном приеме, дается в соответствии с требованиями раздела 6 данной Инструкции. Содержание устного обращения заносится в компьютерную базу данных либо в книгу регистрации приема посетителей согласно приложению. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается соответствующая запись.
Либо, например, Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду, утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 06.05.2020 № 181, установлено, что в случае принятия решения о выдаче разрешения на выбросы или разрешения на сбросы в течение 3 рабочих дней со дня утверждения решения о выдаче разрешения на выбросы или разрешения на сбросы ответственное структурное подразделение Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (его территориального органа) уведомляет заявителя о принятом решении (устно, посредством телефонной связи).
Однако ввиду в основном бесспорного характера таких решений они крайне редко выступают предметом судебного оспаривания.
Помимо изложенного Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 6 постановления от 28.06.2022 № 21 разъяснил, что при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.
Например, в свое время в судах существовала различная практика относительно допустимости оспаривания налоговых уведомлений, содержащих указание размера исчисленной гражданам-налогоплательщикам суммы налогов.
Некоторые суды, основываясь на наименовании данного документа, исходили из того, что налоговое уведомление не является решением налогового органа, не нарушает права, свободы и законные интересы налогоплательщика, поскольку носит информационный характер и направляется налогоплательщику с целью информирования о сумме исчисленного налога, а потому самостоятельно оспорено быть не может.
В то же время впоследствии эта практика была скорректирована, поскольку налоговое уведомление предполагает не только информирование налогоплательщика о необходимости уплаты налога, но и фиксирует сумму этого налога, рассчитанную налоговым органом. Поэтому налогоплательщик, получив налоговое уведомление с указанием на подлежащую уплате сумму налога, должен иметь возможность представить свои возражения относительно данной суммы (например, в случае исчисления транспортного налога за период, когда транспортное средство было продано или находилось в угоне). Как следствие, такому налогоплательщику должен быть предоставлен и соответствующий механизм оспаривания налогового уведомления. В связи с этим, например, в определении от 16.02.2011 № 69-В10-15 Верховный Суд Российской Федерации занял компромиссную позицию, признав возможным оспаривание действий налогового органа по начислению соответствующего налога в налоговом уведомлении. В настоящее время такая судебная практика по этому вопросу является уже сложившейся.
Особенностями оспаривания обладают решения, принятые вышестоящими органами в порядке проверки решений нижестоящих органов. Например, п. 2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган.
С учетом этого Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 75 постановления от 30.07.2013 № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации» указал следующее: если решением вышестоящего налогового органа по жалобе решение нижестоящего налогового органа в обжалованной части было оставлено без изменения полностью или частично, при рассмотрении в суде дела по заявлению налогоплательщика, оценке подлежит решение нижестоящего налогового органа с учетом внесенных вышестоящим налоговым органом изменений (если таковые имели место). Кроме этого, решение вышестоящего налогового органа, принятое по жалобе налогоплательщика, может являться самостоятельным предметом оспаривания в суде, если оно представляет собой новое решение, а также по мотиву нарушения процедуры его принятия либо по мотиву выхода вышестоящего налогового органа за пределы своих полномочий.
С учетом изложенных разъяснений, если вышестоящим органом решение нижестоящего налогового органа оставлено без изменения, то предмет оспаривания выбирается налогоплательщиком самостоятельно — им может быть оспорено решение нижестоящего налогового органа как отдельно, так и совместно с решением вышестоящего органа.
Однако неоднозначным является вопрос о возможности оспаривания налогоплательщиком исключительно решения вышестоящего налогового органа, которым оставлено без изменения решение нижестоящего налогового органа.
Например, соглашаясь с такой процессуальной возможностью Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 17.07.2018 № 307-КГ18-1836 на этот счет указала, что решение вышестоящего налогового органа неразрывно связано с решением налоговой инспекции о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения. Оба названных решения приняты в рамках одного производства по делу о нарушении законодательства о налогах и сборах, возбужденного по результатам налоговой проверки. Из основания заявленного требования следует, что налогоплательщик был не согласен именно с результатами налоговой проверки, в связи с чем следует исходить из того, что посредством предъявления требования об оспаривании решения вышестоящего налогового органа налогоплательщик фактически одновременно поставил и вопрос о законности решения инспекции.
А определением этой Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 15.04.2022 № 305-ЭС21-27837 признано отсутствие у налогоплательщика права оспаривания таких решений. Судебная коллегия в этом определении исходила из того, что вынесенное вышестоящим налоговым органом решение, которым решение налоговой инспекции оставлено без изменения, само по себе не нарушает прав налогоплательщика и не устанавливает для него новых налоговых обязанностей. Следовательно, такое решение вышестоящего налогового органа не могло быть рассмотрено судами как самостоятельный предмет обжалования, в связи с чем производство по делу в указанной части подлежит прекращению.
С учетом приведенной в п. 75 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации» правовой позиции представляется верным все же исходить из того, что решение вышестоящего налогового органа, оставившее без изменения решение нижестоящего налогового органа, по общему правилу не подлежит самостоятельному обжалованию. В этом случае суду следует разъяснить налогоплательщику право оспорить решение нижестоящего налогового органа, а в случае если налогоплательщик будет настаивать на оспаривании именно решения вышестоящего налогового органа, выражая согласие с решением нижестоящего налогового органа, — суду следует прекратить производство по делу со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 128, п. 1 ч. 1 ст. 194, ч. 1 ст. 225 КАС РФ.
Аналогичная позиция следует из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2011 № 194-О-О, в котором указано, что решение вышестоящего налогового органа может рассматриваться как нарушающее права заявителя только в том случае, если оно представляет собой новое решение.
В качестве исключения из этого правила можно представить лишь случаи, когда при рассмотрении жалобы налогоплательщика вышестоящий налоговый орган действовал за пределами своих полномочий либо допустил нарушение установленного порядка рассмотрения жалобы. В приведенной ситуации право на обжалование решения вышестоящего налогового органа у налогоплательщика сохраняется, поскольку он вправе рассчитывать на рассмотрение его жалобы компетентным должностным лицом в рамках установленной процедуры, и суд это правомерное стремление должен поддерживать.
Приведенные разъяснения в силу единой правовой природы могут быть применены не только к налоговым, но и к иным публичным правоотношениям, предполагающим возможность оценки вышестоящими органами и лицами, наделенными публичными полномочиями, решений нижестоящих органов и лиц (например, по правилам ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»).
Помимо решений судебному оспариванию в рамках судебного производства, предусмотренного гл. 22 КАС РФ, могут подлежать также действия и бездействие органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
К действиям наделенных публичными полномочиями органов и лиц относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению. Например, предметом судебного контроля могут выступать действия, связанные с организацией дорожного движения (установка технических средств организации дорожного движения, включая дорожные знаки и ограждения; строительство и обустройство пешеходных переходов; согласование работы светофорных объектов и управление данными объектами). Действия могут совершаться в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, например посредством размещения информации в сети «Интернет» (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21).
К бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме (п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21).
К примеру, бездействие судебного пристава-исполнителя может быть признано незаконным, если он имел возможность совершить необходимые исполнительные действия и применить необходимые меры принудительного исполнения, направленные на полное, правильное и своевременное исполнение требований исполнительного документа в установленный законом срок, однако не сделал этого, чем нарушил права и законные интересы стороны исполнительного производства (п. 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства»).
Из ч. 1 ст. 218 КАС РФ следует, что с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут обратиться не любые граждане и организации, а лишь те, которые полагают, что оспариваемыми актами нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Следовательно, процессуальный закон исходит, по общему правилу, из того, что судебная защита гарантируется лицу только при наличии оснований полагать, что права и свободы, о защите которых оно просит, ему принадлежат и были нарушены (существует реальная угроза их нарушения).
Об этом упоминает и Конституционный Суд Российской Федерации, указывая в определении от 19.07.2016 № 1727-О на то, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения (ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 218, ч. 9 ст. 226, ст. 227 КАС РФ); в противном случае административный иск не может быть рассмотрен и разрешен в порядке, установленном КАС РФ.
В этом проявляется заинтересованность лица как обязательное условие для его обращения в суд с административным исковым заявлением.
Именно поэтому одним из обязательных требований, предъявляемых к административному исковому заявлению об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенного публичными полномочиями, является указание в нем сведений о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми административными актами (п. 6 ч. 2 ст. 220 КАС РФ).
Если из административного искового заявления не следует, что оспариваемым решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, то это является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда (п. 3 ч. 1 ст. 128, ч. 1 ст. 222 КАС РФ).
В качестве примера отсутствия заинтересованности при обращении в суд можно привести следующее административное дело, рассмотренное Верховным Судом Российской Федерации.
Административные истцы обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными действий Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и возложении на нее обязанности совершить действия по предоставлению выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержащей сведения о правообладателях ряда жилых домов. Требования были мотивированы тем, что по их запросу данной федеральной службой предоставлена выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на объекты недвижимости (жилые дома) без указания сведений о фамилии, имени, отчестве правообладателя объектов недвижимости. Непредоставление указанных сведений, по мнению административных истцов, нарушает их права и законные интересы на получение информации, гарантированные ст. 7 действовавшего на тот момент Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Определением суда первой инстанции, с которыми согласились вышестоящие суды, в том числе Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, прекращено производство по делу. Основанием к этому послужило то, что оспариваемыми выписками из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним не разрешаются права административных истцов как собственников жилых помещений, неуказание в выписках сведений о собственнике не принадлежащего административным истцам имущества их прав, свобод и законных интересов не нарушает и не затрагивает, препятствий к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов не создает, каких-либо обязанностей не возлагает.
Учитывая, что испрашиваемая административными истцами информация относится к персональным данным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации дополнительно указала, что закон не предоставляет право третьим лицам на получение персональных данных иных лиц без их согласия (кассационное определение от 27.09.2017 № 5-КГ17-126).
Вместе с тем не всегда обращение гражданина в суд с требованием об оспаривании решения, вынесенного в отношении иного лица, может служить основанием для отказа в принятии такого административного искового заявления.
В качестве примера можно привести определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 04.10.2018 № 31-КГ18-6.
Из материалов этого дела следует, что гражданин, являющийся собственником земельного участка, просил суд признать незаконными постановление органа местного самоуправления об утверждении градостроительного плана соседнего земельного участка, а также выданное собственнику этого земельного участка разрешение на строительство торгово-выставочного дома.
Суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, отказал в принятии данного административного искового заявления к производству суда. Отменяя принятые нижестоящими судами судебные акты, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указала следующее — тот факт, что ненормативные правовые акты приняты администрацией в отношении другого гражданина, не препятствовало административному истцу обратиться в суд с указанными заявленными требованиями, поскольку одним из его доводов являлось несоблюдение административным ответчиком при выдаче разрешения на строительство градостроительных нормативов и минимальных противопожарных расстояний между нежилыми зданиями, что повлекло нарушение прав и законных интересов административного истца как собственника соседнего земельного участка.
Исходя из этого, заинтересованность административного истца как условие для обращения его в суд предполагает лишь выяснение вопроса о том, могут ли оспариваемые решения, действия (бездействие) органов или лиц, наделенных публичными полномочиями, затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, то есть потенциально повлечь их нарушение. Выяснение же вопроса о том, действительно ли эти административные акты привели к таким нарушениям, производится только в ходе судебного разбирательства.
В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что при разрешении вопроса о принятии административного искового заявления не может быть дана оценка действиям и полномочиям ответчика, сделан вывод об отсутствии нарушений оспариваемыми действиями прав, свобод и законных интересов истца, поскольку указанные обстоятельства подлежат установлению при разрешении дела по существу (п. 43 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019), кассационные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2022 № 5-КАД22-43-К2, от 18.01.2019 № 41-КГ18-53).
Особое внимание в ч. 1 ст. 218 КАС РФ уделяется перечню органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 22 КАС РФ.
Такими субъектами названы органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая квалификационные коллегии судей, экзаменационные комиссии), должностные лица, государственные или муниципальные служащие. В совокупности они именуются в Кодексе органами, организациями, лицами, наделенными государственными или иными публичными полномочиями.
В результате внесенных в 2020 г. в Конституцию Российской Федерации изменений в конституционное законодательство введено новое понятие единой системы публичной власти, состоящей из органов местного самоуправления и органов государственной власти. Единство этих органов обусловлено тем, что они осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации).
Именно эти органы, образующие единую систему публичной власти в Российской Федерации, и образуют сердцевину субъектов, административные акты которых могут быть оспорены в рамках рассматриваемого судебного производства. Круг этих органов широк и разнообразен.
Так, в зависимости от вертикального уровня построения публичной власти в Российской Федерации выделяют органы государственной власти и органы местного самоуправления. Причем, учитывая федеративное устройство нашего государства, органы государственной власти в свою очередь подразделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Отдельно в ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации в результате внесенных в нее в 2020 г. поправок появилось упоминание о том, что на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом. В настоящее время во исполнение указанной конституционной нормы на территории Российской Федерации создана лишь одна федеральная территория «Сириус», правовые основы функционирования которой установлены Федеральным законом от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории “Сириус”». Среди прочего данным Федеральным законом закреплена система органов публичной власти этой федеральной территории, к которым отнесены Совет федеральной территории «Сириус», администрация федеральной территории «Сириус», а также иные органы публичной власти федеральной территории «Сириус», образование которых предусмотрено Уставом данной федеральной территории (ч. 2 ст. 10 упомянутого Федерального закона).
С учетом концепции разделения властей и выполняемых органами государственной власти функций выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации). На уровне местного самоуправления соответственно действуют представительные органы муниципального образования и исполнительно-распорядительные органы муниципального образования — местные администрации (ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Поскольку в порядке гл. 22 КАС РФ оспариваются административные акты органов публичной власти правоприменительного характера, то чаще всего в рамках данного вида судебного производства проверяется законность решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти.
Однако Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 28.06.2022 № 21 особо оговаривает возможность оспаривания также и решений, действий (бездействия) органов законодательной (представительной) власти — как на государственном (федеральном и региональном), так и на муниципальном уровнях. Такие органы хотя и созданы прежде всего для осуществления нормотворческой деятельности, но тем не менее могут принимать также правоприменительные акты ненормативного характера.
Например, широкую практику в последнее время получили административные исковые заявления прокуроров о признании незаконным бездействия органов представительной власти муниципальных образований по прекращению полномочий депутатов в связи с совершением ими проступков по не урегулированию возникшего конфликта интересов.
В качестве примера можно привести кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.08.2022 № 7-КАД22-3-К2. Из этого судебного акта следует, что прокурор просил суд признать незаконными решения представительного органа местного самоуправления сельского поселения об отказе в привлечении главы поселения к ответственности за совершение коррупционного правонарушения, связанного с несоблюдением требований по урегулированию конфликта интересов на основании внесенных прокурором представлений.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, оспариваемые решения органа местного самоуправления признаны незаконными, полномочия главы сельского поселения прекращены досрочно в связи с утратой доверия за несоблюдение ограничений, предусмотренных законоположениями о противодействии коррупции. Такое решение принято в связи с тем, что несмотря на наличие неурегулированного главой поселения конфликта интересов представительный орган местного самоуправления неоднократно отказывал в прекращении его полномочий, снимал этот вопрос из повестки своих заседаний.
Однако кассационный суд общей юрисдикции названные судебные акты изменил, исключив суждение о прекращении полномочий главы сельского поселения в судебном порядке и возложив обязанность прекратить полномочия данного лица, занимающего муниципальную должность, на представительный орган местного самоуправления. В этом решении суд кассационной инстанции исходил из того, что решение о досрочном прекращении полномочий главы сельского поселения может быть принято только представительным органом местного самоуправления, а не судом.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации позицию кассационного суда общей юрисдикции посчитала не соответствующей положениям ч. 4 ст. 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и п. 10 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым при выявлении фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены в том числе этим законом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обратиться с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания как в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, так и в суд. С учетом этого, действующее правовое регулирование предусматривает решение вопроса о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, в том числе в судебном порядке при наличии оснований, предусмотренных федеральными законами. В этом случае принятие решения о прекращении полномочий такого лица будет находиться в компетенции суда независимо от принятых представительным органом местного самоуправления решений. Более того, Судебная коллегия подчеркнула, что возложение на представительный орган обязанности досрочно прекратить полномочия главы сельского поселения в связи с утратой доверия представляет собой вмешательство в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, которому законом предоставлено право принятия самостоятельного решения по данному вопросу, что, однако, как указано выше, не исключает прекращения таких полномочий в судебном порядке. С учетом этого кассационное определение кассационного суда общей юрисдикции в данной части отменено, а судебные акты судов первой и апелляционной инстанций оставлены в силе.
Не исключает процессуальное законодательство и возможности оспаривания действий (бездействия) депутатов правотворческих органов в рамках осуществления ими правоприменительной деятельности.
Так, из кассационного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2022 № 4-КАД22-18-К1 следует, что двое граждан обратились в суд с административным исковым заявлением к депутату Московской областной Думы об оспаривании бездействия, связанного с ненадлежащим рассмотрением обращения по вопросу предоставления административным истцам материальной помощи на обучение. Отказывая в принятии административного искового заявления, судья суда первой инстанции исходил из того, что заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Проверяя законность данного определения, суд апелляционной инстанции посчитал такой вывод ошибочным, вместе с тем указав на то, что депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации не реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к своим избирателям, соответственно, его действия (бездействие) не могут быть оспорены в порядке гл. 22 КАС РФ. Помимо этого, суд апелляционной инстанции дополнил свои суждения ссылкой на то, что с учетом конституционного принципа разделения властей суд не вправе в порядке административного судопроизводства давать оценку деятельности депутатов Московской областной Думы при осуществлении ими своих полномочий, возлагать на них обязанность совершать определенные действия, в том числе по обращениям конкретных граждан, в связи с чем разрешение требований административных истцов о возложении обязанности на депутата областной Думы направить им ответы конкретного содержания не входит в компетенцию судебных органов. Кассационный суд общей юрисдикции поддержал такие суждения суда апелляционной инстанции.
Вместе с тем судьей Верховного Суда Российской Федерации принято во внимание, что законодательство Московской области в спорный период времени предусматривало для граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации и имеющих место жительства в Московской области, возможность обратиться к депутату Московской областной Думы по избирательному округу с обращением об оказании материальной помощи, которое подлежало перенаправлению депутатом в территориальное структурное подразделение Министерства социального развития Московской области по месту жительства заявителя. Выплата материальной помощи могла быть осуществлена при наличии средств в бюджете Московской области на оказание материальной помощи гражданам. С учетом этого оказание материальной помощи административным истцам было возможно лишь в случае направления их заявления депутатом Московской областной Думы в уполномоченный орган. Исходя из этого, судья Верховного Суда Российской Федерации посчитал, что в данном случае депутат Московской областной Думы наделен специальными полномочиями и собственной компетенцией по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к административным истцам. При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что в силу ст. 10 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» государственный орган и должностное лицо обязаны обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения гражданина, признаны ошибочными выводы нижестоящих судов о том, что требования административных истцов направлены на обязание депутата областной Думы направить им ответ конкретного содержания и что рассмотрение подобных требований не входит в компетенцию судебных органов. С учетом этого, постановленные судебные акты отменены, административный материал направлен в суд первой инстанции для решения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда.
Что касается третьей ветви государственной власти — судебной, то решения, действия (бездействие) ее органов и лиц по общему правилу не могут быть оспорены по правилам гл. 22 КАС РФ, поскольку такие иски рассматриваются судебной практикой как прямое вмешательство в деятельность судей и судебных органов. Заинтересованные лица могут заявить доводы о несогласии с такими решениями, действиями (бездействием) при обжаловании судебных актов в установленном процессуальным законодательством порядке (см., например, касающиеся этого вопроса определения Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2021 № 2396-О, от 27.12.2022 № 3255-О, от 31.01.2023 № 201-О).
Тем не менее комментируемая часть ст. 218 КАС РФ предусматривает возможность оспаривания отдельных решений, действий (бездействия) органов судейского сообщества — квалификационных коллегий судей и экзаменационных комиссий по приему экзамена на должность судьи.
Этому положения Кодекса корреспондирует в частности п. 1 ст. 26 Федерального закона от 14.03. 2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», согласно которому решение, принятое квалификационной коллегией судей, может быть обжаловано в судебном порядке лицом, в отношении которого оно принято. Кроме этого, ст. 26.4 данного Федерального закона предусмотрено, что кандидат на должность судьи может обжаловать в судебном порядке вынесенное в отношении него решение экзаменационной комиссии, если полагает, что нарушена процедура проведения квалификационного экзамена, а также вправе обжаловать действия (бездействие) экзаменационной комиссии, в результате которых он не был допущен к сдаче квалификационного экзамена.
Из буквального толкования указанных норм следует, что решения квалификационной комиссии судей и экзаменационной комиссии могут быть оспорены лишь лицами, в отношении которых они вынесены. Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что приведенное правовое регулирование, конкретизир
...
