О. А. Кравченко

Конституционное обеспечение достоверности волеизъявления народа при голосовании

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.8

ББК 67.400.5

К78

Автор:

Кравченко О. А. – кандидат юридических наук, доцент, адвокат Ставропольского филиала Международной коллегии адвокатов «Санкт-Петербург».

Рецензенты:

Керимов А. Д., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, член Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии РФ;

Мамитова Н. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова, независимый эксперт, уполномоченный на проведение экспертизы на коррупциогенность.

Научный редактор:

Ведерников Н. Т. – доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда РФ в отставке, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ.

В монографии проведено исследование избирательного законодательства, регулирующего такие стадии избирательного процесса, как организация голосования и подведение итогов голосования, а также дан анализ практики его применения. Осуществлена теоретическая разработка правовых основ избирательного процесса и выработаны комплексные предложения по его совершенствованию в целях конституционного обеспечения достоверного волеизъявления народа при голосовании. Предложены правовые средства эффективной защиты при недостоверном определении волеизъявления народа при голосовании.

Законодательство приводится по состоянию на февраль 2017 г.

Предназначена для специалистов в области конституционного права и широкого круга читателей, интересующихся вопросами избирательного права.

УДК 342.8

ББК 67.400.5

© Кравченко О. А., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена коренным реформированием российской государственной системы, особенностями правового регулирования избирательного процесса и формированием гражданского общества в России, влекущими за собой дальнейшее совершенствование избирательного законодательства.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации многонациональный народ Российской Федерации, выступая в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти, осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Непосредственное и опосредованное выражение власти народа означает, что все полномочия по реализации законодательной, исполнительной и судебной власти принадлежат народу. Народ выражает свою волю через выборы, которые должны проходить с достоверным определением его волеизъявления.

Избиратель, реализуя свое право избирать и голосовать, передавая свой голос в пользу политического решения, исполняет тем самым предназначение суверенитета народа, состоящего в синтезе с государственной властью, поэтому демократия должна пронизывать весь избирательный процесс, причем в большей степени стадии организации голосования и подведения итогов голосования.

Между тем при проведении выборов не исключена возможность искажения волеизъявления народа, и если такое происходит, то сформированные путем выборов органы власти могут не соответствовать действительному волеизъявлению народа и поэтому вряд ли могут являться легитимными, а следовательно, и демократическими.

Анализ судебной практики показал, что наметилась тенденция принятия судебных решений в пользу избирательных комиссий, несмотря на избирательные нарушения, которые носят порой очевидный и вопиющий характер, что подробно будет рассмотрено в настоящей работе.

Во время выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации 18 сентября 2016 года средствами массовой информации широко освещались случаи, связанные с искажением избирательными комиссиями волеизъявления избирателей.

Такого рода факты означают неправильную реализацию народовластия и порождают кризис доверия к результатам выборов. Это происходит еще и потому, что результаты деятельности избирательных комиссий непроверяемы, поскольку у граждан отсутствуют эффективные правовые средства для соответствующей проверки.

В последние годы избирательное законодательство и практика его применения идут по пути сужения гарантий открытости и гласности выборов, отмечаются недостатки в работе избирательных комиссий, снижается уровень доверия к их деятельности.

Ситуация также осложнена тем, что, во-первых, отсутствует достаточное количество подготовленных наблюдателей, способных решительно реагировать на нарушение закона избирательной комиссией; во-вторых, сокращено число субъектов, наделенных правом предлагать наблюдателей в избирательные комиссии; в-третьих, избирательные комиссии обладают неограниченным правом удалять наблюдателей и/или не пускать их на избирательные участки; в-четвертых, ограничено право на обжалование актов избирательных комиссий путем сокращения предмета обжалования и числа субъектов, имеющих возможность такого обжалования.

Таким образом, публично значимый интерес народа и государства остается в данных случаях менее защищенным, чем, например, частный интерес индивидов в гражданских правоотношениях, где гражданину доступна объективная информация о его волеизъявлении. Так, гражданин при реализации своих гражданских прав и фиксации волеизъявления может составить письменный документ, в частности договор, который будет являться доказательством его волеизъявления и может использоваться им при защите своих прав, в том числе в суде.

Вступая же в избирательные отношения, гражданин использует бюллетень, который обезличен, отсутствует возможность его идентификации и он остается у избирательной комиссии. У гражданина отсутствует доступ к бюллетеню, в котором он выразил свою волю, а также отсутствуют какие-либо иные доказательства фиксации своего волеизъявления, что оставляет гражданина в неведении относительно правильности учета его голоса избирательной комиссией и лишает его эффективной защиты при нарушении избирательных прав.

Названные обстоятельства вызывают необходимость теоретической разработки правовых основ таких стадий избирательного процесса, как организация голосования и подведение его итогов в целях обеспечения достоверности определения волеизъявления народа при голосовании, а также решения возникающих в связи с этим многочисленных практических задач государственно-правового строительства.

Глава 1.
Общая характеристика конституционного обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании

§ 1. Демократия и достоверное волеизъявление народа при голосовании

На протяжении всей истории человечество находилось в поиске оптимальной формы построения государственной власти. Множество людей искало решение проблемы создания идеального общества с наилучшей организацией власти, в котором господствуют социальная справедливость, мир, счастье, а люди являются свободными и равноправными. Как правило, названные ценности воспринимаются и связываются с теорией демократии.

Определяя демократию, можно сказать следующее: «Демократия есть форма устройства любой организации, основанная на равноправном участии ее членов в управлении и принятии решений по большинству»1. В связи с этим демократия находит выражение не только в государственно-властном аспекте общества, но и в любой другой социальной организации, то есть негосударственной.

Первое определение демократии дал Аристотель в своей «Политике»: «Наиболее чистой демократией является такая, которая обеспечивает равенство — оно предписано законом данного государства, и бедные не подвергаются большему угнетению, чем богатые, верховная власть не принадлежит ни одному из этих слоев, и оба они в ней участвуют. Если, как полагают некоторые, свобода и равенство являются важнейшими признаками демократии, то это нашло свое осуществление главным образом в том, чтобы все принимали участие в государственном управлении. А так как народ представляет в демократии большинство и постановления большинства имеют решающее значение, то такого рода государственный строй и является демократией»2. В этом определении Аристотель находит взаимосвязь между государственной властью и соответствующим укладом общественной жизни, развитием самого общества, видит свободу и равенство в том, что каждый гражданин принимает участие в государственном управлении, и то, что постановит большинство народа, подлежит исполнению всем народом. Аристотелем выявлены следующие признаки демократии, которые справедливы и в настоящее время: каждый гражданин имеет право на государственное управление; решения при таком правлении считаются принятыми, когда за них высказалось большинство народа; принятые таким образом решения подлежат исполнению всем народом.

Сходные, по выявленным Аристотелем признакам, определения демократии давались многими учеными, жившими в разных государствах, в те или иные периоды истории человечества.

Луи де Жокур3 (1704–1779) — французский философ-просветитель, кавалер Ордена Почетного легиона, определял демократию следующим образом: «Демократия, или народное правление, есть образ простого правления, в котором собрание всего народа имеет верховную власть. Всякая республика, коей верховная власть находится в руках всего народа, есть демократия»4. По его словам, «следует принять за правило, что большинство голосов считается мнением всего собрания; иначе невозможно завершить ни одно дело, ибо невероятно, чтобы большое число лиц всегда имело одинаковое мнение»5. Луи де Жокур обращает внимание на те же признаки демократии, что и Аристотель о праве народа при демократии на верховную власть в государстве и принятии решений большинством народа.

В Соединенных Штатах Америки, где, по словам Алексиса де Токвиля, «демократия восторжествовала на деле, захватив власть в свои руки»6, американские теоретики, основатели демократии, развивая положения предшественников, отдавали предпочтение большинству народа, от которого зависит принятие того или иного решения. Так, по определению Алексиса де Токвиля, «сама сущность демократического правления состоит в абсолютной суверенности большинства, так как нет ничего в демократических государствах, что было бы способно противостоять ему»7.

Современные исследователи демократии также исходят из того, что при демократии гражданам на деле должны быть обеспечены участие во власти и контроль над ней. По словам Д. А. Керимова, «демократия начинается не там, где народ на словах признается источником политической власти, а именно там, где создана система политических институтов, норм, структур и учреждений, которая обеспечивает гражданам более или менее организованное участие во власти и контроль над ней»8.

Как видно из приведенных определений, теория демократии основывается только на тех человеческих ценностях, которые понятны и доступны каждому человеку, а именно: на равном участии всего народа в верховной власти и на справедливом принятии решения большинством народа. Иными словами, демократия представляет собой правление народа в государстве, при котором народ имеет право на правление в нем путем принятия решений его большинством.

Вопрос о том, каким образом происходят участие народа в верховной власти и принятие им решения, то есть как происходит практическая реализация теории демократии в человеческом обществе, находился и находится в центре исследований таких ученых, специализирующихся на рассмотрении вопросов теории и практики демократии, как Б. Рассет, Д. Хелд, Дж. Э. Румер, Х. Линц, Й. Шумпетер, Пшеворский, С. М. Липсет, Л. Даймонд, Р. Даль, Д. С. Милль, Л. А. Нудненко, Д. Еллинек. Все эти исследователи единогласны в том, что реализация теории демократии возможна через выборы, голосование, и придают названным институтам большее или меньшее значение в своих определениях демократии, а иногда считают их необходимыми и достаточными признаками (критериями) демократии.

Некоторые исследователи, такие как Дж. Э. Румер, цель демократии видят в создании такого рода средств, при помощи которых будет обеспечено равное для всех граждан участие в избирательном процессе. Так, по словам Дж. Э. Румера, «демократию следует определить как совокупность институтов и мер, целью которых является обеспечение равного участия всех граждан в избирательном процессе»9.

Другие исследователи рассматривают выборы и голосование как один из признаков или критериев демократии, без которых она невозможна. Так, Р. Даль10 в качестве одного из критериев демократии включал следующий: «Равное голосование. К тому моменту, когда принимается решение относительно политики ассоциации, всем ее членам должны быть предоставлены равные и реальные возможности для голосования, причем все голоса имеют равную юридическую силу»11. Совершенно справедливо Р. Даль обращает внимание на важность не только голосования, но и того, чтобы все голоса были учтены, что они имеют равную юридическую силу.

По словам Л. А. Нудненко, в науке конституционного права выделяют ряд общих принципов, лежащих в основе любого демократического государства. Это: а) признание народа источником власти, сувереном в государстве; б) равноправие граждан, то есть демократия предполагает как минимум равенство избирательных прав граждан; в) подчинение меньшинства большинству, при принятии решений и их выполнении; г) выборность основных органов государства12. Реализация каждого из этих принципов невозможна вне избирательного процесса. Авторы Большого юридического словаря заключают, что «демократия в современном понимании — форма государственного устройства, основанная на признании таких принципов, как верховенство конституции и законов, народовластие и политический плюрализм, свобода и равенство граждан, неотчуждаемость прав человека. Формой ее реализации выступает республиканское правление с разделением властей, развитой системой народного представительства»13.

Многие исследователи рассматривают выборность и голосование в качестве единственного и достаточного признака демократии. Так, Й. Шумпетер говорил, что демократия — это «такое конституциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды обретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей»14. Н. И. Лазаревский отмечал: «Выборность является фактором громадной практической важности, в значительной степени определяет и место народного представительства среди других государственных установлений, и жизненное значение. Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства»15. По мнению В. А. Туманова, В. Е. Чиркина, Ю. А. Юдина, «выборы — важнейший институт современной демократии, одна из главных форм выражения воли народа и его участия в политическом процессе и одновременно способ формирования представительных органов»16. С точки зрения Н. В. Мамитовой, демократия, осуществляемая посредством выборов, является парламентской демократией: «представительная, т. е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство»17. По словам Л. Даймонда, «выборная демократия — это гражданская конституционная система, при которой законодательные и верховные исполнительные власти формируются на основе всеобщих регулярных, состязательных, многопартийных выборов»18.

Таким образом, в современном государстве провозглашенные ценности демократии, как правило, обеспечиваются голосованием на свободных выборах и наличием представительной системы, что считается общепризнанным.

Однако, как оказалось на деле, реальная демократия не всегда достижима, что вытекает из сущности самого общества, которое не может быть однородным, ведь неравенство есть естественное свойство человеческого общества. В связи с этим те лица, которые имеют в обществе привилегированное положение в силу своего имущественного, политического или иного преимущественного статуса, всегда будут искать способ расширить власть над остальными людьми19.

«В государстве, — говорил Монтескье, — всегда имеются люди, отличающиеся по своему происхождению, богатству или заслугам; если они окажутся смешанными с остальным народом и получат лишь равный со всеми голос, общая свобода явится для них рабством, и у них не будет никакого интереса отстаивать ее»20.

Отсутствие идеальной демократии убедительно обосновывал Ж.-Ж. Руссо: «Если принять термин “демократия” в строгом смысле слова, то никогда не существовало настоящей демократии и никогда не будет существовать. Противно порядку вещей, чтобы большое количество людей управляло, а малое количество было управляемо. Нельзя себе представить, чтобы весь народ все время проводил в собраниях для обсуждения общественных дел, и легко видеть, что он не мог бы учредить комиссий для их обсуждения, не изменяя формы правления»21.

В связи с этим самих по себе свободных выборов и голосования на них для наличия демократии недостаточно. К примеру, при проведении выборов может участвовать только одна политическая сила, они не периодичны, или период между выборами является аномально большим. Но даже когда нет такого рода недостатков, выборы могут быть только фикцией, если они не обеспечивают подлинную политическую конкуренцию и реальную состязательность между политическими силами. Исследователи демократии на эти обстоятельства обращали свое внимание.

Одни из них, такие как Б. Рассет и Пшеворский, указывали на необходимость проведения не просто выборов и голосования, а конкурентных и (или) состязательных выборов, когда нельзя заранее знать о том, кто победит на них. По словам Пшеворского, демократия — это «режим, при котором государственные структуры формируются по результатам состязательных выборов», при этом подлинная состязательность подразумевает наличие оппозиции, с реальными возможностями победить на выборах22. Б. Рассет в своем определении хотя и выдвигает на первый план возможность каждого голосовать на выборах, но также заявляет о необходимости гарантирования прав и свобод граждан, при этом им на первый план выдвинут принцип проведения выборов на основе свободной конкуренции. Он говорит, что «в наше время под демократией подразумевается та страна, в которой почти каждый может голосовать, где выборы проводятся по принципу свободной конкуренции, глава исполнительной власти избирается всеобщим голосованием или избранным парламентом, а гражданские права и гражданские свободы гарантированы»23.

Другие исследователи, такие как С. М. Липсет и Х. Линц, указывали на необходимость избрания правительства на определенный срок или его смены путем выборов. Так, С. М. Липсет пишет, что «демократия в развитом обществе может быть определена как государственный строй, обеспечивающий конституционное право смены руководителей, а также социальный механизм, позволяющий, возможно, большей части населения влиять на принятие важнейших политических решений, посредством выбора претендентов на политическую власть»24. По словам Х. Линца, «по определению, демократия — это правительство “на время”, режим, при котором избиратели через определенные периоды могут требовать от своих правителей отчета и налагать изменения»25. Таким образом, названные исследователи С. М. Липсет и Х. Линц, обоснованно отметили, что при демократии не достаточно простого провозглашения конкуренции и состязательности при проведении выборов, важно, чтобы их результатом была смена правительства, что само по себе уже будет подтверждать как наличие конкуренции, так и состязательности на выборах. Без такого результата проведения выборов, как смена правительства, то есть смена одной политической силы на другую, не связанную с ее предшественницей, нельзя говорить однозначно о том, что выборы являются конкурентными и состязательными, сомнение в этом остается.

Конкурентность и состязательность выборов являются в определенной степени оценочными категориями, и их развитость зависит не только от закрепления в законодательстве, но и от обеспечения их правовыми средствами и гарантиями, позволяющими им беспрепятственно реализовываться на практике. Внешне выборы могут создавать впечатление конкурентных и состязательных и формально отвечать этим требованиям, тогда как в действительности средства массовой информации и органы, организующие выборы, могут быть нацелены на достижение результата только одной политической силы, и вопрос о ее победе на выборах будет предрешен еще до их проведения.

Основываясь на современных исследованиях в области демократии, вряд ли достаточно говорить о ней как о правлении большинства народа (большинство народа во многих странах рассматривается как большинство граждан, принявших участие в голосовании).

Голосование на выборах, обеспеченное развитой конкуренцией и состязательностью между участниками избирательного процесса, является обязательным признаком демократии. Однако этого недостаточно. Может быть так, что при проведении выборов в государстве не только формально, но и на деле обеспечены конкуренция и состязательность между политическими силами, но подсчет голосов избирателей происходит неверно, в пользу одной только политической силы, находящейся у власти и располагающей всеми возможностями государственной мощи, в том числе возможностью применения государственного принуждения.

В связи с этим при проведении голосования на выборах важны подлинная конкуренция и состязательность политических сил, а также правильный подсчет голосов избирателей. Эти положения назовем критериями проведения выборов. О подлинном воплощении состязательности, конкуренции, правильного подсчета голосов избирателей на выборах уже само по себе будет свидетельствовать то обстоятельство, что путем выборов произошла смена политической элиты, не связанной со своей предшественницей. В этом же случае неоспоримо выполнение всех названных критериев проведения выборов.

Когда же этого систематически не происходит, то конкуренция, состязательность и правильный подсчет голосов на выборах находятся под сомнением. Действующая власть в законодательстве может создавать условия для развития названных критериев проведения выборов, но ответить на вопрос о том, развиты ли они в достаточной степени для существования не на словах, а на деле, можно только при замене в результате выборов одной политической силы на другую. Отсюда и постулат о том, что в государстве только при смене одной политической силы на другую, произошедшей в результате выборов, можно без сомнений говорить о демократии.

Таким образом, современная теория демократии исходит из того, что демаркационной линией разграничения демократических государств от недемократических является возможность бескровной смены политического руководства народом путем голосования на выборах. На эту особенность демократии обращал внимание К. Р. Поппер26: «Так что же является основой демократии? Де-факто существуют лишь две формы государственного устройства: та, при которой возможна бескровная смена правительства посредством проведения выборов, и та, где это невозможно. Обычно первая форма зовется демократией, а вторая — диктатурой и тиранией. И не нужно при этом играть словами (как в случае Германской Демократической Республики). Критерием является возможность бескровного свержения правительства»27.

Подавляющее большинство современных государств заявляет о своем демократическом характере, и во многих из них политическое руководство избирается на выборах, то есть формально допускается ротация политической элиты путем голосования.

При этом во всех государствах, где организуются и проводятся выборы, их результаты устанавливаются государственными органами, получают финансирование из государственного бюджета, и хотя бы только по этому признаку органы, организующие выборы, зависимы от действующей государственной власти.

Исходя из этого, у политического руководства, при отсутствии демократических традиций, развитой политической конкуренции и состязательности, развитого гражданского общества, всегда существует большой соблазн тем или иным образом оказывать влияние на результаты выборов в свою пользу, с целью удержания власти. Если такого рода влияние происходит, то совсем не важно, в полной ли мере развиты принципы состязательности и конкуренции на выборах в государстве, являются ли они формальными, действующими, применяются ли они на деле.

Денис Дербишайр и Ян Дербишайр указывают, что в шестидесяти девяти странах, где в настоящее время проводятся выборы, они являются показными и, несмотря на видимость плюрализма, результаты всегда склоняются в пользу правящей партии. Эти же исследователи отмечают, что в таких странах избирательные комиссии, счетные комиссии находятся под контролем «нужных людей» и действует следующий принцип: «Кто считает, тот и выбирает»28, а также, что в сорока девяти демократических государствах прибегают к подтасовке при подсчете голосов29. По словам профессора Джона Х. Хэллоуэлла, разного рода помехи свободным выборам часто делаются преднамеренно, и порою под прикрытием закона, а принуждение, подкуп и мошенничество являются повсеместной практикой30.

Политическая жизнь нашей страны также подвергается критике. В юридической литературе отмечается мнение о том, что правоприменительная практика российских выборов сильно расходится с теми демократическими нормами, которые провозглашены в избирательных законах31. А. Ю. Бузин, А. Е. Любарев, основываясь на проведенном ими анализе, утверждают, что на федеральных выборах 2007–2008 годов роль прямых фальсификаций возросла. Эти же авторы, ссылаясь на официальную статистику и на существенное увеличение сообщений о грубых прямых фальсификациях, заявляют, что названные выборы включали такие прямые фальсификации, как массовую административную избирательную технологию, причем прямые фальсификации приобрели новую черту, начав существенно влиять на итоги голосования32.

С учетом того, что в нашей стране отсутствуют как долгие демократические традиции, так и сформированное гражданское общество, развитая политическая конкуренция и состязательность, а существуют глубокие традиции чинопочитания, то риск того, что органы, организующие выборы, могут неправильно определять результаты выборов и подводить их итоги, очень велик.

При этом отсутствуют эффективные средства правовой защиты от фальсификаций итогов голосования и результатов выборов, судебная система не всегда отвечает требованиями эффективности и независимости, не сложилось еще гражданского общества. Граждане нашей страны в целом апатичны, проявляют весьма низкую гражданскую и политическую инициативу и активность.

При таких условиях у политического руководства может возникнуть большой соблазн по манипулированию результатами выборов, который накладывается на широкие возможности по искажению результатов волеизъявления народа, которые не могут вызывать серьезного сопротивления как со стороны народа в целом, так и со стороны политических оппонентов и гражданского общества.

Не следует думать, что для реализации такого рода манипуляций власть может действовать только напрямую, отдавая команды, где решения облекаются в письменную форму. Наоборот, для того чтобы была соблюдена видимость демократии, действия производятся внеправовыми методами.

Можно предположить следующую гипотетическую ситуацию. Политическое руководство устанавливает требования эффективности к работе регионов государства. Одним из таких критериев может быть уровень поддержки партии власти на выборах в регионах. В случае падения рейтинга в виде голосов на выборах высшее должностное лицо региона отстраняется от должности. Такой прецедент может создать условия, при которых поощряется высокий процент голосов на выборах. Этот способ позволит добиваться от регионов высокого процента голосов в пользу политического руководства, вне зависимости от реальной поддержки населения. Тем более что по действующему законодательству существует возможность отстранения от должности главы любого субъекта РФ в связи с утратой доверия к нему33.

Также и технологически можно установить правила голосования таким образом, что у заинтересованных лиц в справедливых и достоверных выборах не будет убедительных доказательств того, что выборы сфальсифицированы.

Например, можно организовать победу за счет переносных ящиков для голосования и аномально высокого процента голосов избирателей, голосующих вне помещения для голосования. Так, в то или иное время, в тех или иных регионах России доля голосования на дому на избирательных участках в процентах от всех принявших участие в голосовании может дойти до 70%. Судебная практика же сложилась так, что факт аномально высокого процента голосования избирателей вне помещения для голосования не служит убедительным доказательством недостоверности итогов голосования. Существует и много других возможностей влияния на результаты голосования, речь о которых пойдет в других главах настоящей работы.

Таким образом, пока существуют объективные широкие возможности по манипулированию результатами голосования, демократия в любой стране всегда будет находиться под серьезной угрозой.

Возможно, что политическое руководство может пользоваться достаточно продолжительное время широкой поддержкой масс. Однако в случае падения доверия редкий человек не устоит перед возможностью безнаказанно воздействовать на результат голосования, чтобы сохранить свою власть и влияние.

Следует также учитывать объективные социальные законы поведения людей, открытые А. А. Зиновьевым34: «...социальные законы суть законы сознательной и волевой деятельности людей, но они при этом не зависят от сознания и воли людей. Кажется, будто одно исключает другое, будто тут имеет место логическое противоречие. На самом деле тут никакого противоречия нет. Тут надо различать два различных явления, а именно — отдельно взятые действия людей как эмпирические объекты и законы таких действий. Отдельно взятые социальные действия людей являются сознательно-волевыми, но законы этих действий таковыми не являются... Возьмем... один из самых простых социальных законов: “Если человек вынужден выбирать из двух вариантов поведения, которые одинаковы во всем, кроме одного признака, он выбирает тот из них, который лучше для него с точки зрения этого признака”. В частности, если человек вынужден выбирать место работы из двух вариантов, которые одинаковы во всем, кроме зарплаты.., то он выберет тот вариант, где платят больше»35.

Следовательно, социальный36 индивид под угрозой потери своей власти, статуса и благосостояния будет делать все возможное, в том числе выходя за границы права (естественно, только в случае уверенности в своей безнаказанности), чтобы сохранить свое положение.

Неправильное определение итогов голосования и результатов выборов органами, организующими выборы, есть не что иное, как электоральная коррупция. По словам Зиновьева А. А., «во всем том, что говорится и пишется о коррупции официально и в узаконенных СМИ, полностью игнорируется тот факт, что она является следствием и проявлением объективных социальных законов, неподвластных воле и сознанию как людей в системе власти, так и в массе подвластных. Коррупция рассматривается как зло, осуждаемое морально и юридически. Корни ее усматривают в некой испорченности отдельных представителей власти и отдельных граждан, злоупотребляющих богатством или вынужденных прибегать к взяткам в силу обстоятельств. А между тем коррупция такая же древняя, как и власть вообще. Она неистребима, пока существует власть. Она лишь меняет формы и количественные размеры. Изменяются ее функции и социальная роль. Сказанное не есть апологетика коррупции — коррупция действительно есть зло, борьба с ней необходима для выживания человечества и т. п. Сказанное означает лишь то, что серьезная борьба с этим злом в наше время высочайшего развития человечества предполагает объективное научное понимание этого социального явления. А сущность ее в этом аспекте состоит в том, что она есть проявление универсального закона распределения и перераспределения жизненных благ. Согласно этому закону, каждый нормальный и активно действующий член общества урывает для себя столько жизненных благ, сколько ему позволяет его социальное положение, причем урывает безнаказанно, в допускаемых обществом рамках или, по крайней мере, с достаточно высокой степенью безнаказанности. Последняя устанавливается опытным путем в конкретных условиях. В принципе, она вычислима. Существуют количественные и качественные границы коррупции, нарушение которых становится опасным для выживания общества»37.

Таким образом, даже при самых развитых принципах состязательности и конкуренции на выборах и их самой лучшей реализации на практике, при самом лучшем законодательстве о выборах и самом лучшем его применении в государстве, в том случае, если отсутствует правильный подсчет голосов избирателей, то демократии может не быть. Тогда, при всей кажущейся или видимой демократии, состязательных и конкурентных выборах, последние полностью утрачивают разумный смысл и не отражают истинных политических предпочтений избирателей, не выявляют волю народа на государственное управление, а народ перестает быть источником власти в государстве.

В связи с изложенным взаимосвязь между демократией и достоверным волеизъявлением народа становится очевидной. Необходимы определенные комплексные правовые средства, с помощью которых гражданин, народ смогли бы эффективно выявить достоверное волеизъявление народа при голосовании, а при необходимости и защитить его. Одним из них должно стать доступное для каждого гражданина доказательство, полученное с соблюдением тайны голосования, того, что хотя бы его голос при голосовании учтен правильно. Ведь если гражданин не обладает сведениями о правильности учета его голоса и (или) не может это проверить, то такого рода положение порождает у него обоснованные сомнения в существовании в государстве демократии. Отсюда необходимо найти ответ на вопрос о том, имеет ли гражданин право на такое доказательство при демократии, и если да, то в чем оно заключается. Ответить на него можно исследованием вопросов реализации суверенитета народа.

Как известно, демократия прежде всего исходит из суверенитета народа, выражающего свою волю на выборах для управления делами государства. Рассмотрим суверенитет, волю и волеизъявление народа через призму его участия в голосовании на выборах и референдумах.

Конституция Российской Федерации (далее — Конституция РФ) в ст. 3 закрепила основные принципы демократического государства, и среди них — принцип народного суверенитета (этот принцип является теоретическим обоснованием народного представительства), в соответствии с которым многонациональный народ Российской Федерации является носителем суверенитета и единственным источником власти, осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Из этого следует, что народный суверенитет реализуется как через институты непосредственной демократии, так и через институты представительной демократии. Представительная демократия может быть реализована через народных представителей, членов выборного органа государственной власти и органа местного самоуправления. Реализация принципа народного суверенитета напрямую связана с избирательными правами граждан, выборами, голосованием и принятием решения при голосовании большинством голосов. Исследователь народного представительства Феликс Моро правильно утверждал, что «суверенитет народа сводится к суверенитету большинства»38, имея в виду, что решение любого вопроса зависит от результата полученных голосов при голосовании на выборах.

Применительно к народному суверенитету некоторые исследователи говорили о бесполезности закрепления его в правовых актах.

Так, Л. Дюги говорил, что «мнимая догма народного суверенитета есть пустая, ничего не объясняющая гипотеза, бесполезный постулат»39. П. И. Новгородцев писал о народном суверенитете как об «отдаленном и конечном источнике, который, не будучи сам по себе движущим и деятельным началом, лишь сообщает присущее и пребывающее в нем значение исходящим от него властям»40. В настоящее время В. А. Четвернин полагает, что народный суверенитет необходим только «в целях создания эффекта легитимности, “народности” государственной власти, производности государственного суверенитета от народа как некоего сакрального источника власти, в Новое время занявшего место Бога»41.

Думается, что такой подход, занижающий и отвергающий роль и значение народного суверенитета, является неправильным и может «привести к нарушению общемировой системы человеческих ценностей»42.

Необходимо не просто закрепить принцип народного суверенитета в законодательстве, но и наполнить его таким содержанием, чтобы его можно было беспроблемно реализовать на практике. Д. Еллинек говорил о бессмысленности декларативного закрепления народного суверенитета: «современная демократия не удовлетворяется одним голым провозглашением народного верховенства в государственном управлении», она «стремится гарантировать юридически нормы верховного влияния и верховный контроль над самим представительным собранием. Это достигается многими различными способами: и сокращением срока, на который избирается депутат, и таким государственно-правовым институтом, как конституционный и законодательный референдум, и инициатива, и, главным образом, соответствующая организация избирательного процесса таким образом, чтобы народу принадлежало не только участие в акте подачи голосов, но и известное влияние, через избранных депутатов на самый ход государственного управления государственным кораблем»43.

Д. Еллинек, таким образом, обращает внимание на то, какими институтами должен быть обеспечен народный суверенитет для нормальной реализации в жизни, и среди них нет ни одного, который не был бы связан с выборами, голосованием, избирательными правами граждан, а потому необходимо создать такие условия голосования на выборах, организацию и определение их результатов, которые бы позволили не сомневаться в их истинности. Этим были бы обеспечена легитимность избранной государственной власти, доверие народа к ней, а также реализация суверенитета народа.

Как авторы прошлых веков, так и настоящие, говоря о суверенитете народа, старались его «примерить» на отдельного гражданина или народ в целом, связав со способностью голосовать.

По словам Дж. С. Милля, «нетрудно доказать, что при идеальной форме правления суверенностью, то есть верховной властью в государстве, в конечном счете наделено общество в целом. При этом каждый гражданин не только обладает правом голоса при осуществлении этой высшей суверенности, но и призывается, по крайней мере периодически, к непосредственному участию в управлении путем личного выполнения определенной публичной функции местного или общенационального масштаба…»44. Главное, на что обращено внимание Дж. С. Миллем, — это способность каждого гражданина осуществлять высшую суверенность путем обладания правом голоса, при этом верховная власть реализуется только всем обществом в целом, поскольку суверенитет народа является неделимым.

Во Французской энциклопедии (выходившей в 1754–1788 годы) в статье «Демократия», подготовленной Луи де Жокуром, указывается: «Я не нахожу демократию самой удобной и самой устойчивой формой правления и убежден, что она невыгодна для крупных государств… Эта власть сосредоточена в общем собрании народа, созываемом согласно законам. Таким образом, при демократии народ является в одном отношении сувереном, а в другом подданным. Сувереном он является с помощью голосования, выражающего его волю, а подданным — в качестве члена общего собрания, облеченного суверенной властью»45. Здесь указано на то, что народ при демократии является сувереном, выражающим свою волю при помощи голосования. Отмечается двузначность народа с позиции демократии, с одной стороны, выражающего свою волю и составляющего главную силу в государстве, а с другой — подчиняющегося этой же воле, но уже своему большинству.

Некоторые авторы справедливо отмечали, что народ сам по себе не может иметь волю, а обладает согласованной волей индивидуумов, составляющих народ, создающих необходимый эквивалент для реализации суверенитета народа. По мнению А. Эсмена46, «нация, которой принадлежит суверенитет, будучи не реальной личностью, а совокупностью индивидуумов, не может сама иметь волю. Эквивалент этой воли, необходимый для отправления суверенитета, может находиться лишь в согласованных волях известного числа индивидуумов, взятых в нации. Составная часть их голосов, или вотумов, считается выражением национальной воли»47.

В. М. Гессен48 пошел еще дальше и признал за каждым гражданином одинаковую долю в суверенитете народа: «Создаваемый общественным договором, договором суверенных, т. е. свободных и равных друг другу, индивидов, народ необходимо является искусственным (механическим) единством, совпадающим с суммой образующих его частей… народный суверенитет становится суверенитетом всех; каждому гражданину принадлежит в суверенитете одинаковая доля»49.

То обстоятельство, что в суверенитете может быть определена какая-либо доля от целого, усматривали и федералисты50. Так, Д. Мэдисон признавал долю суверенности за штатами в составе федерации. «В том же духе и следующее наше замечание: предоставляя всем штатам равное право голоса, — отмечал он, — мы тем самым признаем за каждым штатом некоторый суверенитет и создаем инструмент, сохраняющий за ним соответствующую долю суверенности»51.

Современные авторы говорят об обладании гражданином, на основе всеобщего избирательного права, частью суверенитета народа. Так, по словам Р. Г. Тимофеевой, «если суверенитет принадлежит народу, то все граждане, в своей совокупности его составляющие, обладают частью этого суверенитета, что предполагает всеобщее избирательное право»52. Наш современник Ю. А. Веденеев прямо не отмечает за гражданином определенную часть суверенитета, но говорит о его частях, как в отдельности, так и в целом принадлежащих каждому гражданину. По его мнению, основное назначение избирательных технологий в любой их модификации — собрать отдельные частички народного суверенитета, носителем которого является каждый гражданин в отдельности, и в концентрированном виде делегировать его законно избранным представителям53.

Как видно из приведенных высказываний, за каждым гражданином учеными признается определенная часть суверенитета народа, пользуясь которой, путем реализации своей воли при голосовании на выборах, он может отдавать свой голос за того или иного кандидата или список кандидатов, тем самым реализуя как часть принадлежащего только ему суверенитета народа, так и создавая условия для реализации суверенитета народа в целом. При этом речь не идет о том, что часть или доля суверенитета, принадлежащая гражданину, может быть выделена или разделена, поскольку суверенитет — это категория, не подлежащая разделу и выделению из нее каких-либо долей или частей, ведь суверенитет является единым и неделимым, имеется тогда, когда он принадлежит определенному субъекту только в полном объеме, в противном случае его нет, а таковым субъектом при демократии является народ. Если сравнивать долю суверенитета народа, принадлежащую гражданину, с долей собственности в гражданском праве, принадлежащей нескольким лицам, то это доля, находящаяся в совместной собственности неограниченного круга лиц, вернее, ограниченного числом проголосовавших избирателей. Правильно отмечал И. Д. Левин54, говоря о том, что «единство — необходимое свойство суверенитета»55. Единство суверенитета находит выражение в единстве волеизъявления народа, осуществляемом при помощи голосования. Практически единство суверенитета народа реализуется суммой голосов избирателей, выражающих свою волю путем подачи голосов за то или иное политическое решение.

В данной работе не ставится задача всестороннего и полного выявления сущности демократии. Применительно к рассмотрению нашей проблемы выступает лишь государственно-правовая сфера демократии, и то только в части, относящейся к воле и волеизъявлению народа.

В связи с тем, что демократия исходит из суверенитета народа, который выражает свою волю на выборах для управления делами государства через голосование, то есть путем волеизъявления, необходимо рассмотреть проблему понятия и соотношения воли и волеизъявления народа, которые служат двигательной силой суверенитета народа.

В. С. Основин волю народа считал связующим звеном между прямой и представительной демократиями. По его словам, «целью прямой (непосредственной) демократии служит обеспечение нормального функционирования в соответствии с волей народа представительной демократии, установление контроля за деятельностью представительных органов государственной власти и народных представителей в них, а также непосредственное принятие самим народом законов по важнейшим вопросам жизни государства и общества путем всенародного голосования (референдума)»56.

Некоторые исследователи отождествляют демократию с волеизъявлением избирателей. Так, по словам А. Салмина: «Современная демократия — это, по определению, в первую очередь организованное волеизъявление людей»57. Примерно также отмечает Диего Валадес: «Власть является демократической, если она имеет своим источником всеобщее волеизъявление — свободное, тайное, безусловное и периодическое»58.

Уже из приведенных положений названных ученых видно, что ими используются слова «воля» и «волеизъявление», которые применительно к народу ими не разграничиваются и рассматриваются в одинаковом смысле, то есть относящемся к выборам, порядку формирования органов народного представительства, избирательному праву. Отсюда необходимо выяснить вопрос о том, каковы же различия между волей народа и его волеизъявлением и есть ли они.

Термины «воля» и «волеизъявление» применительно к избирателю и народу широко употребляются в российском законодательстве, но что под ними понимается, остается до конца не выясненным.

Так, термин «волеизъявление» используется в нормах, содержащихся в ч. 12 ст. 73, ч. 13 ст. 75 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее — Закон о референдуме), в ч. 12 ст. 76, ч. 12 ст. 77 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон о выборах депутатов), в ч. 2 ст. 65, ч. 15 ст. 66 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав), в ч. 12 ст. 70, ч. 13 ст. 71 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (далее — Закон о выборах Президента РФ) и регулирующих возможности искажения волеизъявления. Применительно к волеизъявлению избирателей законодательство также указывает на то обстоятельство, что волеизъявление при определенных нарушениях не может быть с достоверностью определено (пп. 1, 1.2 ст. 77 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

Термин «воля» применяется в нормах, содержащихся в п. 7 ст. 73, подп. б, в, г, пп. 2, 3, 6 ст. 77 Закона об основных гарантиях избирательных прав, в которых законодателем указывается на невозможность выявления действительной воли избирателей, участников референдума.

Законодательство не раскрывает понятий «воли» и «волеизъявления» применительно как к избирателю, так и к народу. Отсутствие законодательного закрепления понятий воли и волеизъявления избирателя и народа может влечь, во-первых, произвольное толкование указанных терминов в правоприменительной практике и, во-вторых, невозможность разграничения названных терминов в теории.

Постараемся выявить отличия и дать понятие «воли» и «волеизъявления» как избирателя, так и народа.

Имеют место высказывания авторов, которые разделяют между собой понятия «воли» и «волеизъявления».

Так, по словам В. А. Ойгензихт, воля — детерминированное и мотивированное желание лица достичь поставленной цели, причем воля есть процесс психического регулирования поведения субъектов59. Ученый обратил внимание на то обстоятельство, что воля — это еще не действие, выраженное во внешнем мире, а пока только желание достичь поставленной цели. По словам И. А. Покровского, воля есть внутренний психический момент, который сам по себе для посторонних лиц неуловим; для того чтобы воля одного лица могла послужить основанием для соглашения с другим, необходимо, чтобы она была проявлена в каких-нибудь внешних знаках (словах, письме, действии), которые давали бы возможность судить о ее наличности, другими словами, для возникновения договора, как и всякого юридического акта, необходима не только воля, но и волеизъявление60. И. А. Покровский выявляет зависимость между волей и волеизъявлением в том, что первое предшествует второму и без первого второго не бывает.

Авторы учебника «Гражданское право» под волеизъявлением понимают выражение воли лица вовне, благодаря которому воля становится доступной восприятию других лиц, причем именно волеизъявление как внешне выраженная (объективированная) воля может быть подвергнуто правовой оценке61. Здесь справедливо отмечено, что волеизъявление является определенным действием, при котором воля переходит из внутреннего качества субъекта во внешний мир и в результате такого действия становится известной и способной для восприятия другим субъектам.

В юридической литературе отмечается, что воля сама по себе, пока она не выражена определенным образом, доступным для третьих лиц способом, не рассматривается и не может рассматриваться в качестве юридического факта, имеющего значение. Это проистекает из того, что воля, намерения человека скрыты внутри него самого и известны лишь ему. Какие-либо последствия могут наступить, если иным лицам (лицу) станет известна воля человека и будут произведены соответствующие действия. Соответственно, лишь определенное изъявление воли может рассматриваться как основа возникновения определенных последствий62.

Рассматривая волю народа, ученые также понимают под ней нечто, существующее в сознании людей, но еще не выраженное в окружающей действительности. Так, Д. Л. Златопольский полагал, что волей является сознательная устремленность всего народа к определенной цели, вытекающая из общих интересов63. Здесь позиция Д. Л. Златопольского состоит в отождествлении воли народа с общественным мнением, что представляется неверным.

По словам Е. И. Козловой, воля народа раскрывается только через проявление ее в общественном сознании, в тех или иных его областях и формах64.

Однако воля народа, существующая в общественном сознании, никакого интереса при рассмотрении ее через призму демократии не представляет. Такой интерес может появиться только тогда, когда такая воля выражена и нашла материальное отражение, например, в протоколах об итогах голосования, которые являются результатом изъявления воли (волеизъявлением) народа на принятие определенного политического решения и будут служить основанием для формирования органа государственной власти.

Поэтому следует согласиться с С. В. Масленниковой, которая указывает, что под волей следует понимать властно-правовой акт, совершаемый гражданами в процессе их непосредственного участия в управлении делами государства, через волеизъявление на выборах и референдуме65, и Н. Т. Ведерниковым, который применительно к личности как субъекту конституционно-правовых отношений отмечает, что в ее «поведенческом акте, урегулированном правовой нормой, следует различать сами действия и их результаты»66.

Представляется, что основанием народного представительства является воля народа, которая через действия избирателей проявляется в бюллетенях для голосования и становится не только результатом действий этих избирателей, но и волеизъявлением народа в целом, находящим свое воплощение в итогах голосования и результатах выборов.

Л. Г. Алехичева и А. Е. Постников отмечают: «Именно в результатах выборов материализовано волеизъявление граждан, именно они являются конечным продуктом реализации их избирательных прав»67.

Исходя из положений ст. 3 Конституции РФ о том, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, презюмируется тот факт, что народ обладает определенной волей, которую может выражать на референдумах и свободных выборах, причем только на указанных плебисцитах и никак иначе.

Представляется, что волеизъявление народа тогда имеет значение, когда оно может быть названо волеизъявлением большинства народа, а таковым оно может стать, когда при голосовании на выборах выявлено большинство голосов избирателей, поданных за определенное политическое решение. Именно это политическое решение и сумма соответствующих ему голосов избирателей и будут являться постановлением большинства народа, а значит, и его волеизъявлением. Так, Ж.-Ж. Руссо обосновал теорию общественного договора, при которой условием принятия законов может быть только волеизъявление большинства народа: «Есть только один закон, который по самой природе своей нуждается в единодушном одобрении. Это общественный договор. Кроме этого первичного договора, все остальные законы всегда скрепляют голосование большинства. В действительности это доказывает, что волеизъявление большинства суть волеизъявление всего народа»68.

В указанном волеизъявлении народа Ж.-Ж. Руссо находит сущность суверенитета, единственным субъектом и носителем которого является только народ, определяемый как сумма граждан. В связи с чем Ж.-Ж. Руссо предложил высчитывать долю суверенитета, приходящуюся на каждого гражданина. Он же в «Общественном договоре», анализируя суверенитет как основную идею работы, отмечал: «Для того чтобы воля была всеобщей, необходимо, чтобы все голоса были сосчитаны… Суверенная воля определяется “счетом голосов”… В государстве, состоящем из десяти тысяч граждан, каждому гражданину принадлежит одна десятитысячная часть верховной власти; в государстве, состоящем из ста тысяч граждан, каждому принадлежит лишь одна тысячная ее часть»69.

Суверенитет, по мнению Ж.-Ж. Руссо, не может быть отчужден от его носителя, то есть народа, поскольку передаваться может только власть, а не воля. Приведенные идеи Ж.-Ж. Руссо приобрели реальное выражение в конституционных актах70.

Всеобщее избирательное право, предполагая за каждым избирателем право голоса, имеющего одинаковый вес по принципу «один избиратель — один голос», рассматривает объединение или сумму этих голосов, поданных за тот или иной вариант решения политического вопроса, как волеизъявление народа, соответствующее тому варианту, за который подано большее количество голосов. Избирательное право не предусматривает иного порядка определения волеизъявления народа, иначе как путем суммирования голосов, поданных на выборах за то или иное политическое решение, а то политическое решение, которое набрало большинство голосов избирателей, является (считается) волеизъявлением народа.

Отсюда и вытекает соответствующая логическая схема: суверенитет народа — воля народа — всеобщее избирательное право — волеизъявление народа — решение политического вопроса. Выразить схему словами можно следующим образом. Народ, обладая суверенитетом в государстве, обладает и собственной волей, которую он, используя избирательное право, изъявляет путем голосования для решения политического вопроса, постановляя большинством голосов соответствующий вариант решения. Воля народа до того, как она не вступила в стадию своей реализации через избирательное право, а затем не образовалась в волеизъявление народа большинством голосов, принявшим решение, не может быть выражена вовне и облечена в форму политического решения.

В связи с этим нельзя говорить о том, что воля народа соответствует тому или иному политическому решению, до того момента, как она выразилась через избирательное право волеизъявлением народа, путем подачи большинства голосов за постановление политического решения. Исходя из того, что от реализации суверенитета народа до решения политического вопроса имеется путь в виде суммы волеизъявлений избирателей на основе общего избирательного права, то можно дополнить приведенный принцип «один избиратель — один голос» следующим образом: «один избиратель — одна равная доля в суверенитете народа — один голос».

Говорить о суверенной воле народа можно только тогда, когда народ ее изъявил. Примечательны слова К. Демулена71: «Народ высказался: этого достаточно; никакое выражение, никакое veto невозможны против его суверенной воли. Его воля всегда законна: это — сам закон»72. В иных случаях, таких, когда изъявления воли народа не происходит, нельзя и устан

...