О. Г. Дьяконова

Антикоррупционная экспертиза:
экспертологический подход

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.35:340.130

ББК 67.401:67.408.142

Д93

Автор:

Дьяконова О. Г., доктор юридических наук, доцент.

Рецензенты:

Россинская Е. Р., доктор юридических наук, профессор, академик Российской академии естественных наук, заслуженный деятель науки Российской Федерации, почетный работник высшего образования Российской Федерации, действительный член Международной ассоциации по идентификации (IAI USA), заведующий кафедрой судебных экспертиз Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Надеина Т. М., доктор филологических наук, профессор, профессор кафедры судебных экспертиз Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Антонян Е. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой криминологии и уголовно-исполнительного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Кабанов П. А., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры криминологии Нижегородской академии МВД России, директор Научно-исследовательского института противодействия коррупции Казанского инновационного университета имени В. Г. Тимирясова (ИЭУП), член экспертного совета при Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, член рабочей группы президиума Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции по взаимодействию со структурами гражданского общества.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов выступает одной из важнейших мер профилактики и противодействия коррупции. Отсутствие единого подхода к антикоррупционной экспертизе в доктрине и практической деятельности снижают ее эффективность. Представленная монография является попыткой проанализировать нормативно-правовое регулирование, выделить теоретическую основу, определить сущность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также методическое обеспечение и возможности использования заключений такой экспертизы в правотворческой деятельности.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 апреля 2025 г.

Предназначена для научных сотрудников, преподавателей, аспирантов, магистрантов, студентов юридических вузов, практических работников (судей, прокуроров, экспертов антикоррупционной экспертизы) и всех интересующихся данной тематикой.

УДК 343.35:340.130

ББК 67.401:67.408.142

© Дьяконова О. Г., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Любая исследовательская деятельность должна иметь научную основу, тем более если эта деятельность влияет на качество правотворческого процесса и правоприменения. Оптимизация деятельности, нацеленной на повышение качества нормативных правовых актов, как действующих, так и проектов, основывается в том числе и на результатах проводимых научных исследований. На сегодняшний день многие авторы посвятили свои работы изучению антикоррупционной экспертизы как правового института, как вида деятельности, как вида экспертного исследования.

Тем не менее пока еще нельзя сделать вывод о сформированности единого подхода к антикоррупционной экспертизе как в доктрине, так и в практической деятельности. На практике антикоррупционную экспертизу осуществляют не только лица, обладающие специальными юридическими знаниями, но и получившие специальные знания в иных областях.

Исследование различных аспектов антикоррупционной экспертизы осуществляется учеными из разных научных специальностей, в первую очередь юридических, в рамках теории государства и права, административного права, криминологии и других. Появились научные работы, в которых антикоррупционная экспертиза подвергалась анализу с позиций судебной экспертологии.

В последние десятилетия активно развивается судебная экспертология, подготовлены и совершенствуются концептуальные основы общей теории судебной экспертизы, разрабатываются частные теории, входящие в структуру судебной экспертологии, в особенности частные теории отдельных родов и видов судебных экспертиз.

Представленная работа является результатом исследования антикоррупционной экспертизы с позиций подхода, выработанного в судебной экспертологии.

Глава 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

1.1. Международные правовые акты об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

Противодействие коррупции, которая оказывает наиболее разрушительное воздействие по сравнению с другими антисоциальными явлениями, – одно из приоритетных направлений деятельности государств. Создание нормативной основы противодействия коррупции и, как следствие, создание базиса для положений об антикоррупционной экспертизе, выразилось, прежде всего, в принятии антикоррупционных конвенций1. До их принятия на уровне международных организаций были приняты: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Меры против коррупции, практикуемые транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами» (15.12.1975); Правила Международной торговой палаты по борьбе с коррупцией (ICC) (1977 г.); Резолюция A/RES/51/191 «Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях»; Конвенция Европейского Союза о борьбе против коррупции должностных лиц Европейского Сообщества и должностных лиц государств-членов ЕС (26.05.1997); План действий по борьбе с коррупцией для стран Азии и Океании (2004 г.) и другие.

Одной из первых, 8 ноября 1990 года, была принята Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности2 (г. Страсбург), в ней устанавливались уголовно- и гражданско-правовые аспекты международного сотрудничества по борьбе с указанными видами преступлений. Для России документ вступил в силу 1 декабря 2001 года. Однако с 16 мая 2005 года документ не применяется в отношениях между государствами-участниками Конвенции в связи с принятием Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма3 (заключена в г. Варшаве 16.05.2005, документ ратифицирован Федеральным законом от 26.07.2017 № 183-ФЗ с заявлениями).

Федеральным законом от 26.07.2017 № 183-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма» было закреплено решение ратифицировать Конвенцию Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма от 16 мая 2005 года, подписанную от имени Российской Федерации в г. Страсбурге 26 января 2009 года, с определенными заявлениями. Например, Российская Федерация на основании п. 4 ст. 53 Конвенции заявляет, что она не будет применять п. 4 ст. 3 Конвенции, в отношении раскрытия источника происхождения предполагаемых доходов или иного имущества, подлежащего конфискации, в той мере, в которой такое требование противоречит принципам национального законодательства. Другим примером является заявление Российской Федерации на основании п. 2 ст. 53 Конвенции, что она оставляет за собой право не применять полностью или частично подп. «с» п. 2 ст. 7 Конвенции – наблюдать в течение определенного периода за банковскими операциями, которые проводятся через один или несколько установленных счетов. ФЗ № 183 от 26.07.2017 устанавливает ряд других исключений и ограничений, касающихся выполнения положений указанной Конвенции, целью которых является соблюдение прав и законных интересов Российской Федерации.

Следует отметить, что 29 марта 1996 года в г. Каракасе тридцать пять стран Северной, Центральной и Южной Америки приняли Межамериканскую конвенцию о борьбе с коррупцией4. Помимо целей и мер профилактики коррупции, международного сотрудничества и возвращения финансовых активов, эта конвенция определяет перечень коррупционных деяний: вымогательство или принятие, прямо или косвенно, государственным должностным лицом или лицом, выполняющим государственные функции, любого предмета денежной ценности или другой выгоды, такой как подарок, услуга, обещание или преимущество для себя или для другого физического или юридического лица, в обмен на любое действие или бездействие при выполнении своих государственных функций; предложение или предоставление, прямо или косвенно, правительственному должностному лицу или лицу, выполняющему государственные функции, любого предмета денежной ценности или другой выгоды, такой как подарок, услуга, обещание или преимущество для себя или для другого физического или юридического лица в обмен на любое действие или бездействие в выполнение своих государственных функций; любое действие или бездействие при исполнении своих обязанностей государственным должностным лицом или лицом, выполняющим государственные функции, с целью получения незаконных выгод для себя или для третьей стороны; мошенническое использование или сокрытие имущества, полученного в результате любого из действий, упомянутых в настоящей статье; участие в качестве руководителя, соучастника, подстрекателя, сообщника или соучастника постфактум или любым другим способом в совершении или попытке совершения, или в любом сотрудничестве или сговоре с целью совершения любого из действий, упомянутых в настоящей статье.

В ноябре 1996 году Совет Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией и Двадцать принципов борьбы с коррупцией5, среди которых определены положения о необходимости проведения эффективных мер для предотвращения коррупции посредством усиления общественного понимания и продвижения этического поведения; установления независимого предотвращения, расследования и судебного рассмотрения коррупционных преступлений; продвижения специализации людей или органов, отвечающих за борьбу с коррупцией и обеспечение их соответствующими средствами и обучением для исполнения задач; принятия прозрачных процедур для общественного заказа, которые воплощают справедливую конкуренцию и удерживают коррупционеров; а также поощрять исследования по коррупции. Данные документы носят рекомендательный характер.

16 декабря 1996 года была принята Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях6. Государства-члены договорились принимать эффективные и конкретные меры по борьбе со всеми формами коррупции, взяточничества и связанными с ними противоправными действиями в международных коммерческих операциях, в частности обеспечивать эффективное применение действующих законов, запрещающих взятки в международных коммерческих операциях, содействовать принятию законов в этих целях там, где их не существует, и призывать находящиеся под их юрисдикцией частные и государственные корпорации, занимающиеся международными коммерческими операциями, в том числе транснациональные корпорации, и отдельных лиц, занимающихся такими операциями, содействовать достижению целей настоящей Декларации, а также установить эффективным и скоординированным образом уголовную ответственность за дачу таких взяток иностранным государственным должностным лицам, при этом никоим образом не исключая, не затрудняя и не задерживая принятие мер по осуществлению настоящей Декларации на международном, региональном или национальном уровне. В Декларации 1996 г. определено, что может включать в себя взяточничество: a) предложение, обещание или передачу любой частной или государственной корпорацией, в том числе транснациональной корпорацией, или отдельным лицом какого-либо государства лично или через посредников любых денежных сумм, подарков или других выгод любому государственному должностному лицу или избранному представителю другой страны в качестве неправомерного вознаграждения за выполнение или невыполнение этим должностным лицом или представителем своих служебных обязанностей в связи с той или иной международной коммерческой операцией; b) вымогательство, требование, согласие на получение или фактическое получение любым государственным должностным лицом или избранным представителем какого-либо государства лично или через посредников денежных сумм, подарков или других выгод от любой частной или государственной корпорации, в том числе транснациональной корпорации, или отдельного лица из другой страны в качестве неправомерного вознаграждения за выполнение или невыполнение этим должностным лицом или представителем своих служебных обязанностей в связи с той или иной международной коммерческой операцией. Кроме того, была провозглашена необходимость разрабатывать или поощрять разработку, в соответствующих случаях, кодексов поведения в области предпринимательской деятельности, стандартов или оптимальной практики, которые запрещают коррупцию, взяточничество и связанные с ними противоправные действия при осуществлении международных коммерческих операций, а также изучения возможности признания преступлением незаконное обогащение государственных должностных лиц или избранных представителей.

Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)7 (англ. – Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD), созданной в целях обмена передовым опытом экономической и социальной политики, 17 декабря 1997 г. принята Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок8. В указанном документе нашли свое отражение положения о признании в качестве уголовно наказуемых деяний умышленное предложение, обещание или предоставление любым лицом прямо или через посредников любых неправомерных имущественных или иных преимуществ иностранному должностному лицу, в пользу такого должностного лица или третьего лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей для получения или сохранения коммерческого или иного неправомерного преимущества в связи с осуществлением международной коммерческой сделки. А также о признании подкупа национальных должностных лиц, который относится к числу предикатных преступлений для целей применения законодательства о борьбе с отмыванием денег. Указанная Конвенция относит к числу таких предикатных преступлений и подкуп иностранных должностных лиц вне зависимости от того, в каком месте был совершен подкуп. Кроме того, в указанном документе установлены положения о взаимной помощи в уголовных расследованиях и судебных преследованиях в отношении возбуждаемых Стороной (государством-участником) в рамках данной Конвенции деяний и неуголовных судебных преследований, возбуждаемых Стороной против юридического лица, равно как и об экстрадиции.

В целях развития положений документов, принятых в ноябре 1996 года Советом Европы, были разработаны и приняты две важнейших конвенции: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.19999 (далее сокр. – Конвенция УОК 1999 г.) и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 04.11.199910 (далее сокр. – Конвенция ГПОК 1999 г.). Для реализации указанных двух конвенций в 1999 году Советом Европы создана группа государств по борьбе с коррупцией11 (ГРЕКО) – международная организация, в число участников которой вошла и Российская Федерация, а также может войти любая страна, ратифицировавшая одну из конвенций Совета Европы о гражданской и/или об уголовной ответственности за коррупцию и автоматически присоединиться оценочному механизму ГРЕКО. Данная организация в соответствии со ст. 24 Конвенции УОК 1999 г. и ст. 14 Конвенции ГПОК 1999 г. ведет мониторинг выполнения сторонами принятых положений.

Конвенция УОК 1999 г. была ратифицирована Федеральным законом12 от 25.07.2006 № 125-ФЗ и вступила в силу для России 1 февраля 2007 года. В Конвенции УОК 1999 г. закреплена необходимость установления в национальном уголовном законодательстве активного и пассивного подкупа в отношении целого ряда субъектов: национальных публичных должностных лиц, национальных публичных собраний, иностранных публичных должностных лиц, иностранных публичных собраний, лиц в частном секторе, должностных лиц международных организаций, международных парламентских собраний, должностных лиц международных судов. Помимо этого, требуется установление злоупотребления влиянием в корыстных целях, отмывания доходов от преступлений, связанных с коррупцией, правонарушений в сфере бухгалтерского учета, равно как необходимо принятие законодательных и иных мер, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных правонарушений коррупционной направленности. В Конвенции установлены также общие положения о сотрудничестве с национальными органами и между ними, а также о необходимости принятия мер о защите лиц, сотрудничающих с правосудием, и свидетелей, а также положения о международном сотрудничестве, в том числе о выдаче лиц, совершивших коррупционные преступления.

Ввиду негативной политики европейских стран в отношении Российской Федерации, 28 февраля 2022 года был подписан Федеральный закон «О денонсации Российской Федерацией Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию»13. По официальному сообщению МИД России с 1 июля 2023 года прекращено действие Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, подписанной от имени Российской Федерации в Страсбурге 27 января 1999 года, в отношениях Российской Федерации с другими участниками Конвенции.

В преамбуле к Конвенции ГПОК 1999 г. подчеркивается, что коррупция представляет собой серьезную угрозу верховенству закона, демократии и правам человека, равенству и социальной справедливости, затрудняет экономическое развитие и угрожает надлежащему и справедливому функционированию рыночной экономики, а также актуализируется важность вклада гражданского права в борьбе с коррупцией, в том числе с целью получения справедливой компенсации лицам, понесшим ущерб. В этой связи в Конвенции ГПОК 1999 г. устанавливаются положения о необходимости ввести в национальное законодательство нормы, закрепляющие право лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск с целью получения полного возмещения ущерба, при этом такое возмещение может охватывать нанесенный материальный ущерб, упущенную финансовую выгоду и нематериальный вред. Кроме того, национальное законодательство должно быть дополнено положениями о том, что любой контракт или положение контракта, предусматривающие совершение акта коррупции, являются недействительными и не имеющими юридической силы, а также о возможности судебной защиты прав лиц, заключивших контракт. В развитие положений рассматриваемой Конвенции в национальное законодательство должны быть включены положения об аудите организаций, дающие правдивое и честное представление о ее финансовом положении. Вместе с тем Конвенция ГПОК 1999 г. требует введения эффективных процедур получения доказательств в гражданском судопроизводстве по делам, связанным с проявлением коррупции.

Следует отметить, что Российская Федерация пока не ратифицировала данную конвенцию, хотя этот вопрос неоднократно поднимался. Основной причиной отсутствия ратификации, возможно, является положение ст. 17 Конвенции, в соответствии с которым никакие оговорки не могут быть сделаны в отношении какого-либо положения Конвенции. Но имеются расхождения положений Конвенции с действующими в России нормативными положениями о противодействии коррупции, что требует проведения обстоятельного анализа, предшествующего ратификации норм Конвенции ГПОК 1999 г.

15 ноября 2000 года Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН принята Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.14 Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 26.04.2004 № 26-ФЗ с заявлениями. В рамках данной Конвенции, помимо других важных положений, криминализировались участие в организованной преступной группе, отмывание доходов от преступлений, а также определялись действия, в которых может выражаться коррупция и меры против нее.

11 июля 2003 года главами государств и правительств Африканского союза была принята Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней15, в которой были закреплены определения понятий «коррупция», «конфискация имущества», «незаконное обогащение». Кроме того, в конвенции предусмотрена необходимость принятия государствами-участниками мер по предотвращению и пресечению актов коррупции и связанных с ними правонарушений, совершаемых должностными лицами как в государственном (публичном), так и в частном секторе, а также представителями частного сектора.

В 2003 году Генеральной Ассамблеей ООН принимается Конвенция ООН против коррупции16 – один из основополагающих международных нормативных правовых актов, закрепляющий меры по предупреждению коррупции, в том числе кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения должностным лицом публичных функций, проведение публичных закупок, публичной отчетности, устанавливающий необходимость криминализации преступных деяний коррупционной направленности: от подкупа, хищения, отмывания доходов от преступлений, злоупотребление влиянием в корыстных целях до воспрепятствования осуществлению правосудия. Конвенцией определены подходы к определению ответственности юридических лиц, а также об уголовном преследовании виновных лиц и вынесении судебного решения, положения по защите свидетелей, экспертов и потерпевших, компенсации ущерба юридическим и физическим лицам. Конвенция также устанавливает отдельные положения о международном сотрудничестве по уголовно-правовым вопросам, а также, когда это целесообразно и соответствует их внутренней правовой системе, по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией, в том числе по вопросам о выдаче и передаче осужденных лиц, о взаимной правовой помощи и сотрудничестве между правоохранительными органами. Помимо санкций к виновным лицам, в Конвенции внимание уделено и стимулам, устанавливаемым для поощрения организаций и физических лиц, выполняющих действия, направленные против коррупционного поведения.

Большое внимание уделено в Конвенции ООН против коррупции мерам по возвращению активов, в том числе установление государством-участником мер по предупреждению и выявлению переводов доходов от преступлений, мер по непосредственному возвращению имущества, механизмов изъятия имущества посредством международного сотрудничества в деле конфискации и другие положения.

Конвенция ООН против коррупции ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» с заявлениями относительно вопросов выдачи, взаимной правовой помощи, которые будут рассматриваться и решаться в сотрудничестве с другими государствами на основе взаимности. Кроме того, законом установлено, что ратифицируемая Конвенция будет рассматриваться в качестве основы для сотрудничества между правоохранительными органами в отношении преступлений, охватываемых Конвенцией, при условии, что это сотрудничество не будет включать проведение следственных и иных процессуальных действий на территории Российской Федерации.

В соответствии с положениями ст. 1 ФЗ № 40 от 08.03.2006 при ратификации Конвенции ООН против коррупции были сделаны заявления, в том числе следующего содержания: «Российская Федерация обладает юрисдикцией в отношении деяний, признанных преступными согласно статье 15, пункту 1 статьи 16, статьям 17-19, 21 и 22, пункту 1 статьи 23, статьям 24, 25 и 27 Конвенции», в случаях принятия необходимых мер для установления своей юрисдикции в отношении совершенных преступлений, в том числе и когда лицо, подозреваемое в совершении преступления, находится на территории России и государство не выдает такое лицо лишь на том основании, что оно является одним из его граждан. В соответствии с указанной статьей Россия приняла на себя обязательство криминализировать деяния, перечисленные в указанных выше пунктах Конвенции, а именно: подкуп национальных публичных должностных лиц, подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, злоупотребление влиянием в корыстных целях, злоупотребление служебным положением, подкуп в частном секторе, хищение имущества в частном секторе, отмывание доходов от преступлений, сокрытие указанных преступлений и воспрепятствование правосудию по ним.

При этом в перечне в соответствии со ст. 1 ФЗ № 40 от 08.03.2006 отсутствует принятие Российской Федерацией обязательства о криминализации деяния, предусмотренного Конвенцией – «незаконного обогащения». В соответствии со ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.

Заявление Российской Федерации, изложенное в ст. 1 ФЗ № 40 от 08.03.2006 породило дискуссию в отношении ратификации положения ст. 20 Конвенции ООН против коррупции. При этом следует отметить, что речь идет не о ратификации Конвенции целиком, а только одного из ее положений, что юридически неверно. Поскольку, в соответствии с п. «б» ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»17, «ратификация», «утверждение», «принятие» и «присоединение» означают в зависимости от случая форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. В данном положении речь идет о ратификации договора целиком, а не в отношении договора и каких-либо отдельных его положений. Что позволяет сделать вывод о том, что ратификация осуществляется только в отношении договора, конвенции в целом. Однако при этом могут быть сделаны заявления и оговорки.

В. Михайлов полагает, что «Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ в полном объеме без каких-либо изъятий»18. Объясняет он это тем, что «при оценке Федерального закона о ратификации необходимо учитывать, что в соответствии с подп. «d» п. 1 ст. 2 и ст. 19 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г., п. «е» ч. 1 ст. 2 и ст. 25 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» исключение действия ст. 20 Конвенции в ее применении к России должно быть оформлено в виде оговорки при ратификации Конвенции. Закон о ратификации никаких оговорок не содержит»19. Действительно, Закон № 40-ФЗ содержит заявление, а не оговорку, и его наличие, по мнению В. Михайлова, обусловлено сугубо техническими причинами, изложенными в самой Конвенции. Похожую позицию занимают и Ю. П. Синельщиков20 и А. А. Гравина, отмечающая ратификацию конвенции в полном объеме без каких-либо изъятий21. Тем не менее, В. В. Зимин полагает, что «именно исключив из приведенного перечня ст. 20 «Незаконное обогащение», Россия фактически сделала оговорку о неприменении данной статьи»22.

Данная дискуссия вырастает из соотношения понятий «заявления» и «оговорки», что применительно к ратификации положений международного договора находит интересное выражение. Так, в соответствии со ст. 2 Венской конвенции оговорка означает «одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству»23. Практически тождественное положение установлено в ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О международных договорах Российской Федерации» – оговорка означает одностороннее заявление, сделанное при подписании, ратификации, утверждении, принятии договора или присоединении к нему, посредством которого выражается желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к Российской Федерации.

Применительно к положениям Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что «любое государство при подписании настоящей Конвенции или при сдаче им на хранение его ратификационной грамоты может сделать оговорку к любому конкретному положению Конвенции в отношении того, что тот или иной закон, действующий в это время на его территории, не соответствует этому положению»24. При этом оговорки общего характера не допускаются, и оговорка должна содержать краткое изложение соответствующего закона.

Что касается заявления, то оно представляет собой «уведомление, на основании которого государство уточняет значение или охват, которые оно придает договору или его положению, или на основании которого государство излагает основания для того, чтобы стать участником договора»25. Исходя из этого, ставить знак равенства между оговорками и заявлениями нельзя, поскольку второе понятие значительно шире первого. Заявление по сути является толкованием положения ратифицируемой Конвенции в интерпретации государства-участника, сделавшего это заявление. То есть государство-участник в своем заявлении указывает на то, как оно будет применять данное положение с учетом высказанных выше положений. При этом в большинстве конвенций термины «заявление» и «оговорка» употребляются если не как тождественные, то как близкие по смыслу26.

Примером использования оговорок и заявлений может быть «Грамота о присоединении СССР к Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года», а также различные конвенции, ратифицированные Российской Федерацией с оговорками и заявлениями.

Так, оговорки обычно излагаются в такой форме: «Союз Советских Социалистических Республик не считает себя связанным положениями…», «Союз Советских Социалистических Республик будет считать для себя необязательными положения…» или «Российская Федерация в соответствии с … (статьи Конвенции) оставляет за собой право не оказывать какой-либо помощи…», «Российская Федерация в соответствии с … (статьи Конвенции) оставляет за собой право применять положения статьи … Конвенции исключительно для…», «Российская Федерация на основании … оставляет за собой право не принимать положения…», «Российская Федерация в соответствии со статьей 25 Конвенции признает компетенцию Европейской комиссии по правам человека получать заявления…».

А заявление в такой форме: «Союз Советских Социалистических Республик заявляет, что…», «Российская Федерация заявляет, что…». Одним из примеров заявлений является следующее положение:

«1) Российская Федерация на основании статьи 15 Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам в редакции статьи 4 Протокола заявляет:

а) центральными органами, уполномоченными на направление и получение запросов, содержащих просьбу о правовой помощи по уголовным делам, а также информации, передаваемой без запроса, являются:

• Верховный Суд Российской Федерации – по вопросам судебной деятельности Верховного Суда Российской Федерации по уголовным делам;

• Министерство юстиции Российской Федерации – по вопросам судебной деятельности всех судов по уголовным делам (за исключением Верховного Суда Российской Федерации);

• Следственный комитет Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная таможенная служба – по делам о преступлениях, относящихся к их компетенции;

• Генеральная прокуратура Российской Федерации – по иным вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам»27.

Таким образом, приведенное выше заявление Российской Федерации о признании юрисдикции в отношении ряда преступлений, за исключением преступного деяния, предусмотренного ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, считать оговоркой нельзя, поскольку в нем изложено толкование положений Конвенции, с целью их непротиворечащего российскому законодательству применения.

В отношении криминализации «незаконного обогащения» некоторые авторы полагают, что Россия не осуществила данное действие, поскольку «в ст. 49 Конституции РФ провозглашается принцип презумпции невиновности: “Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность”, который является как раз тем “препятствием” для имплементации, о котором говорит ст. 20 Конвенции ООН против коррупции как об “условии соблюдения конституции”. Поэтому Россия, как и многие другие страны, конституции которых закрепляют презумпцию невиновности, до сих пор не реализовала ст. 20 Конвенции ООН против коррупции»28. Поддерживают данную точку зрения и другие авторы29.

Исследователи пишут: «Конституционный принцип презумпции невиновности относится к уголовному судопроизводству, что не мешает законодателю обратиться к гражданскому и гражданско-процессуальному законодательству для закрепления в нем мер, направленных на противодействие незаконному обогащению»30. В этой связи Е. В. Фоменко, поддерживая в целом мнение В. Михайлова, считает, что «положения ст. 20 Конвенции ООН против коррупции имплементированы в российское гражданское законодательство в виде дополнения ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации положением, предусматривающим обращение по решению суда в доход государства имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с российским антикоррупционным законодательством доказательства его приобретения на законные доходы31.

Некоторые государства-участники СНГ пошли дальше и включили соответствующий запрет в свое уголовное законодательство: ст. 368-2 УК Украины и ст. 308-1 УК Кыргызстана»32. Следует отметить, что «в уголовном законодательстве Молдовы незаконное обогащение рассматривается в числе преступлений против надлежащего порядка работы в публичной сфере наряду с активным и пассивным коррумпированием (гл. XV УК Республики Молдова). В диспозиции п. 1 ст. 330-2 УК Республики Молдова незаконное обогащение понимается как владение со стороны должностного или публичного лица, лично либо через третьих лиц, имуществом, стоимость которого существенно превышает полученные им по должности средства и в отношении которого установлено на основании доказательств, что оно не могло быть получено законным путем. Санкция этой уголовно-правовой нормы включает штраф в размере от 6000 до 8000 условных единиц или лишение свободы на срок от трех до семи лет без лишения права в обоих случаях занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от 10 до 15 лет»33.

Таким образом, действующее заявление Российской Федерации о невозможности считать незаконное обогащение преступным деянием нашло свое выражение в национальном законодательстве в положениях целого ряда нормативных правовых актов: Федеральных законах «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»34, «О противодействии коррупции»35, «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»36, «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», Указе Президента РФ «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»37 и других.

Например, в Федеральном законе от 03.12.2012 № 230-ФЗ (ред. от 01.04.2022) «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» устанавливаются правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами, порядок осуществления контроля за расходами и механизм обращения в доход РФ имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Поэтому нельзя говорить о непризнании и непринятии Российской Федерацией положения ст. 20 Конвенции ООН против коррупции «Незаконное обогащение».

Следует подчеркнуть, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Юридически только ратифицированные в установленном законом порядке38 нормы международного права подлежат применению на территории РФ.

На уровне СНГ также принимались региональные документы, целью которых выступает борьба с коррупцией и ее проявлениями. Так, 3 апреля 1999 года на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ был принят Модельный закон «О борьбе с коррупцией»39, положения которого направлены на защиту прав и свобод граждан, обеспечение безопасности государства от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, государственных должностных лиц, а также лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия коррупционных правонарушений, устранения их последствий и привлечения виновных к ответственности. Закон определяет основные принципы борьбы с коррупцией, устанавливает виды правонарушений, связанных с коррупцией, а также условия наступления ответственности. В данном законе впервые в рамках региона устанавливается специальное требование к лицам, претендующим на выполнение государственных функций, в виде ограничения в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию их статуса и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах; утверждаются меры финансового контроля, определяется деятельность, несовместимая с занятием государственной должности, недопустимость совместной службы близких родственников или свойственников, а также определяются правонарушения, создающие условия для коррупции и коррупционные правонарушения, и ответственность за них. Важным является установление ответственности руководителей государственных органов за непринятие мер по борьбе с коррупцией с указанием на санкцию в виде штрафа, налагаемого судом в административном порядке, а при повторном совершении деяния – дисциплинарные меры – увольнение или освобождение от должности.

На двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике»40 (далее – Модельный закон СНГ 2003 г.), в котором определялась антикоррупционная политика. В этом акте впервые на таком уровне было установлено, что антикоррупционная экспертиза правовых актов является одной из мер предупреждения коррупционных правонарушений (ст. 10 Модельного закона СНГ 2003 г.) и определено ее понятие (ст. 2).

25 ноября 2008 года на тридцать первом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ была принята новая редакция Модельного закона «О противодействии коррупции»41, установившая основы юридической ответственности физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения, которая регламентирует организационные основы противодействия коррупции и компетенцию в указанной сфере государственных органов и учреждений, должностных лиц, а также лиц, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов или полномочий органов местного самоуправления, и лиц, приравненных к ним, путем создания условий для неподкупности. В этом законе устанавливается понятие «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов», тождественное зафиксированному в Модельном законе 2003 года. В отличие от Модельного закона 2003 г. указывается, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выступает одной из мер противодействия коррупции (ст. 11 Модельного закона 2008 г.), а не только ее предупреждения.

Важным явилось принятие Модельного закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утвержденный постановлением № 37-12 от 17.05.201242 (далее – Модельный закон 2012 г.) Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ. Закон призван регулировать правовые, организационные и иные отношения, возникающие в процессе организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В законе определены правовая основа, основные понятия, в том числе антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, нормативный правовой акт, субъекты антикоррупционной экспертизы. Также установлены основы организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в том числе принципы и цель антикоррупционной экспертизы, перечислены коррупциогенные факторы. Кроме того, Модельный закон 2012 г. определил приоритетные сферы и основания проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также субъектов проведения экспертизы и компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в области организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Особое внимание в Модельном законе 2012 г. уделено независимой антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, определены профессиональные и квалификационные требования, предъявляемые к независимым экспертам, основные положения об их аккредитации. Ряд положений Модельного закона 2012 г. посвящен оформлению и учету результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

29 ноября 2013 года Приложением к постановлению Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ № 39-21 был принят Модельный закон «Об антикоррупционном мониторинге»43. В целях развития положений данного модельного закона были разработаны Рекомендации по проведению антикоррупционного мониторинга в государствах – участниках СНГ (2012 г.); Рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (приняты 23.11.2012); Рекомендации по совершенствованию законодательства государств-участников Содружества Независимых Государств в сфере противодействия коррупции (приняты в Санкт-Петербурге 23.11.2012).

Перечисленные международные нормативные правовые акты в общих чертах заложили основу для формирования и развития положений об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Тем не менее, на национальном уровне предстояло еще разработать и внедрить комплекс правовых положений, регулирующих аспекты проведения антикоррупционной экспертизы.

1.2. Российское законодательство об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

Международные нормативные правовые акты о борьбе с коррупцией и антикоррупционной экспертизе заложили вектор развития национального законодательства в целях противодействия данному явлению. В развитие положений ратифицированных документов Россия возложила на себя обязательства создать и совершенствовать нормативную базу для противодействия коррупции, особое внимание в этой связи было обращено на одну из мер такого противодействия – антикоррупционную экспертизу.

Конституция Российской Федерации44 устанавливает основы конституционного строя в России, закладывает базис для противодействия коррупции. Так, в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ установлено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. В ч. 1 ст. 15 установлено, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Свое развитие положения Конституции получили в федеральных законах, в том числе регулирующих антикоррупционную экспертизу.

В 2006 году был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»45, предметом регулирования которого выступили правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливался порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Данный закон сформировал основу открытой, «прозрачной» процедуры обязательного рассмотрения различного рода обращений в соответствующие органы. При этом в ч. 2 ст. 3 указанного Закона установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные указанным Федеральным законом.

В развитие положений Конституции РФ и международных правовых актов основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений были установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»46.

В ФЗ № 273 о противодействии коррупции определено понятие коррупции посредством установления перечня коррупционных правонарушений, санкции за совершение которых установлены в Уголовном кодексе РФ47: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

Кроме того, в указанном Федеральном законе закреплено понятие «противодействие коррупции» как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

ФЗ № 273 о противодействии коррупции устанавливает важнейшие принципы, на основе которых реализуется противодействие коррупции:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Важным также является определение перечня нормативных правовых актов Российской Федерации, в который в соответствии с рассматриваемым законом включены:

а) федеральные нормативные правовые акты (федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов);

б) законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) муниципальные правовые акты.

При определении организационных основ противодействия коррупции рассматриваемый закон устанавливает, что «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами» (ч. 6 ст. 5 ФЗ о противодействии коррупции). Данное положение можно рассматривать и как отсылку к нормам Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»48, в ст. 3 которого установлены в общем виде полномочия прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы.

В ст. 6 ФЗ № 273 о противодействии коррупции определены меры профилактики коррупции, среди которых выделяется антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

Отдельными положениями закона также устанавливаются основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции; обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; понятие «конфликт интересов», порядок и обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Кроме того ФЗ № 273 о противодействии коррупции устанавливает ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора; ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, а также на граждан, работающих в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

К числу запретов, определенных рассматриваемым законом, следует также отнести запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Реализация данного запрета гарантируется в том числе представлением определенными в ст. 8 субъектами сведений о расходах, о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и установлением основных положений о контроле за законностью получения денежных средств (ст. 8.2).

ФЗ № 273 о противодействии коррупции определяет в ст. 13 виды ответственности физических лиц за коррупционные правонарушения: уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В отношении юридических лиц установлена административная ответственность (ст. 19.28 КоАП РФ).

Следует также отметить положение ст. 13.3 ФЗ № 273 о противодействии коррупции, в котором закреплена обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции, в том числе определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений, разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации.

Таким образом, в российском законодательстве на уровне федерального закона впервые словосочетание «антикоррупционная экспертиза как мера по профилактике коррупции» появилось в ст. 6 ФЗ о противодействии коррупции.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ФЗ об АКЭ) в пяти статьях устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Важным является определение принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), которыми выступают: 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; 2) оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

В ст. 3 ФЗ об АКЭ устанавливается кем может и должна проводиться антикоррупционная экспертиза. Так, в отношении прокуратуры установлена фактически обязанность проведения такой экспертизы по ряду вопросов, затрагивающих:1) права, свободы и обязанности человека и гражданина; 2) государственную и муниципальную собственности, государственную и муниципальную службы, бюджетного, налоговое, таможенное, лесное, водное, земельное, градостроительное, природоохранное законодательство, законодательство о лицензировании, а также законодательство, регулирующее деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; 3) социальные гарантии лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Министерство юстиции Российской Федерации обязано проводить антикоррупционную экспертизу:

1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Что касается иных органов, организаций, их должностных лиц, то они проводят в соответствии с ФЗ об АКЭ антикоррупционную экспертизу, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Закон уточняет, что органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Следует отметить положение, установленное в ФЗ об АКЭ в отношении нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, – антикоррупционная экспертизы данных актов проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов (п. 6-8 ст. 3 ФЗ об АКЭ).

Понятие «коррупциогенные факторы», на выявление которых направлена антикоррупционная экспертиза, определено в ч. 2 ст. 1 ФЗ об АКЭ. Под ними понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. В ст. 4 ФЗ об АКЭ установлено, то выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются: 1) в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации; 2) в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, когда антикоррупционная экспертиза проводится Министерством юстиции, а также иными органами, организациями, их должностными лицами в отношении принятых ими нормативных правовых актов.

ФЗ об АКЭ в общих чертах устанавливает направления реализации и обжалования требования прокурора, составляемого по результатам антикоррупционной экспертизы и имеющего обязательный характер для органа, принявшего нормативный правовой акт. В отношении иных заключений ФЗ об АКЭ определяет их рекомендательный характер с учетом их обязательного рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Таким образом, ФЗ об АКЭ определяет два основных вида установленной законом антикоррупционной экспертизы в зависимости от обязательности и субъекта проведения: обязательную или по усмотрению гражданина РФ или института гражданского общества (общественная). Последняя в законе называется независимой. При этом ст. 5 ФЗ об АКЭ устанавливает основы проведения, с указанием на отсылочные положения о порядке и условиях аккредитации экспертов по ее проведению, перечень субъектов, проведение антикоррупционной экспертизы которыми не допускается, а также краткое содержание, характер и направление использования заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

В ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»49 установлено, что прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. В указанной статье определены порядок внесения в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требования прокурора об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (АПК РФ и КАС РФ), а также порядок рассмотрения указанными субъектами требования прокурора и сообщения о его результатах.

Помимо приведенных выше основных для регулирования антикоррупционной экспертизы законов, можно выделить несколько федеральных законов, содержащих положения, косвенно влияющие на реализацию института противодействия коррупции.

Так, поскольку аккредитация юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляется Минюстом России, применяется комплекс нормативных правовых актов, регламентирующих аспекты этой деятельности. В первую очередь это Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»50, который призван регулировать отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия. Кроме того, это федеральный закон, регулирующий отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий, в том числе в случаях, установленных другими федеральными законами51.

В развитие положений указанных законов были приняты правительственные и ведомственные нормативные правовые акты: Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 (ред. от 16.08.2023) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»52, Приказ Минюста России от 29.03.2019 № 57 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»53 и другие.

В ст. 53 Федерального закона от 21.12.2021 № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»54 установлено, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, за исключением актов, определенных ч. 5 ст. 53 указанного ФЗ № 414, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Кроме того, в данной статье приведен перечень проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в отношении которых проводится и не может проводиться такая оценка. Но в целом статья содержит отсылочные положения о порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Среди подзаконных нормативных правовых актов о противодействии коррупции и антикоррупционной экспертизе выделяется в первую очередь Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы, утвержденные Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 46055. Важными направлениями Национальной стратегии противодействия коррупции признаны совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности, а также повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции. Кроме того, в 2021 году Указом Президента России № 478 от 16.08.2021 был принят Национальный план противодействия коррупции на 2021–2024 годы56, XI раздел которого посвящен реализации мер по повышению эффективности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В указанном разделе Президентом России сформулированы указания Генеральной прокуратуре РФ:

а) мониторинг деятельности федеральных государственных органов и организаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

б) обобщение результатов работы органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в том числе по рассмотрению заключений, выданных по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Указом Президента России № 478 от 16.08.2021 Минюсту России поручено в том числе:

а) представить предложения о возможности установления обязанности для коммерческих и некоммерческих организаций, учредителями которых являются Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, и для российских коммерческих и некоммерческих организаций, контроль за деятельностью которых осуществляют государственные корпорации (компании) и публично-правовые компании, проводить антикоррупционную экспертизу своих локальных нормативных актов и проектов таких актов;

б) обеспечить проведение обучающих семинаров для лиц, в должностные обязанности которых входит проведение антикоррупционной экспертизы локальных нормативных актов и проектов таких актов организаций, указанных в подпункте «а» настоящего пункта;

в) регулярно осуществлять обобщение практики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Следует отметить также Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»57, в п. 1 которого предписывается создать федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации58 и возложить на Министерство юстиции Российской Федерации ведение федерального регистра.

В п. 8 Постановления Правительства № 907 от 29.11.2000 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» установлено, что «доступ к текстам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, их учетным номерам, реквизитам и сведениям об источниках их официального опубликования, содержащимся в федеральном регистре, обеспечивается через портал Министерства юстиции Российской Федерации “Нормативные правовые акты в Российской Федерации” в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф)».

В развитие положений о ведении федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Минюстом России был принят Приказ № 27 от 04.03.202159, которым определены общие положения о ведении федерального регистра, его структура. Кроме того, в п. 13 Приказа Минюста России № 27 установлено, что ведение федерального регистра включает:

• юридическую обработку правового акта и присвоение правовому акту учетного номера;

• формирование текстов правовых актов в электронном виде;

• формирование реквизитов правового акта и заполнение полей карточек документа;

• проведение правовой и антикоррупционной экспертиз правового акта;

• обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;

• поддержание базы данных федерального регистра в актуальном состоянии;

• формирование интегрированной базы данных федерального регистра.

Представляют интерес положения Постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»60, в соответствии с которым на Минюст России возложена функция по проведению правовой экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и функции генерального заказчика межгосударственной системы правовой информатизации в Российской Федерации. В этом Постановлении определен также срок проведения правовой экспертизы и установлено, что в целях повышения научного уровня правовой экспертизы правовых актов субъектов Российской Федерации в отдельных, наиболее сложных случаях привлекать к работе Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и другие научные учреждения Российской Федерации (п. 5 Постановления № 550). Особое значение имеют также Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, утвержденные Приказом Минюста России от 31.05.2012 № 8761.

К основным актам Правительства РФ, регламентирующим антикоррупционную экспертизу, можно отнести два постановления: «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»62 и «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»63. В Правилах, утвержденных Постановлением Правительства 1997 года № 1009, установлены положения о подготовке нормативных правовых актов (постановлений, приказов, правил, инструкций и положений) федеральных органов исполнительной власти, которые издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. При издании нормативного правового акта совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти полномочия на издание нормативного правового акта должны быть у каждого из указанных органов. В указанном Постановлении Правительства приводятся основные правила по такому согласованию.

Помимо этого, в п. 6 Правил, утвержденных Постановлением Правительства 1997 года № 1009, установлены требования к структуре нормативного правового акта органа исполнительной власти. Отдельные положения рассматриваемых Правил посвящены государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. При этом Правила устанавливают, что в рамках государственной регистрации нормативного правового акта проводится правовая экспертиза соответствия этого акта законодательству Российской Федерации и антикоррупционная экспертиза этого акта; осуществляется принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера и занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 20 рабочих дней с даты получения акта.

Постановление Правительства 2010 № 96 утверждает сразу два документа: Правила проведения антикоррупционной экспертизы (далее – Правила проведения АКЭ) нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов64. В Правилах проведения АКЭ установлено, что Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в отношении:

а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

б) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения и внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам правовой экспертизы либо в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по форме, утверждаемой Министерством.

Особое внимание в Правилах уделяется разрешению разногласий, возникающих при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов. Кроме того, Правила содержат положения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов и гарантии обеспечения ее проведения, в том числе положения о проведении процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»65.

Целый ряд положений рассматриваемых Правил посвящен заключениям по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, поступившим в федеральный орган исполнительной власти, нормативные правовые акты которого подлежат государственной регистрации, регистрируются в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти. Установлен его рекомендательный характер, но определено обязательное рассмотрение органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения с составлением мотивированного ответа, в котором отражается учет результатов независимой антикоррупционной экспертизы и (или) причины несогласия с выявленным в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта коррупциогенным фактором. Такой ответ дается во всех случаях, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует информация о выявленных коррупциогенных факторах, или предложения о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее – Методика 2010 г., утвержденная Правительством), утвержденная рассматриваемым Постановлением Правительства 2010 г. № 96, включает ряд правил относительно того, кто должен использовать этот документ и какими принципами этот субъект должен руководствоваться. В Методике 2010 г., утвержденной Правительством, приводится перечень коррупциогенных факторов, подразделяемых на две группы: устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Иных положений о том, каким образом осуществляется антикоррупционная экспертиза указанный акт не содержит.

Полномочия Министерства юстиции Российской Федерации как органа, проводящего обязательную антикоррупционную экспертизу, помимо ФЗ об АКЭ, определены Указом Президента Российской Федерации от 13.01.2023 № 10 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»66. Так, Минюст России проводит:

• в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов при осуществлении их правовой экспертизы, нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов и другие виды экспертиз;

• проводит в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, правовую экспертизу проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

• ведет в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Помимо этого, Минюст России в соответствии с Административным регламентом67 осуществляет аккредитацию экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также определяет условия их аккредитации.

Кроме того, близкой к проведению антикоррупционной экспертизы функцией Минюста является участие в подготовке проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также проектов поправок к ним.

Выполнение указанных функций Минюста России регулируются несколькими ведомственными приказами. Так, в отношении установления формы заключения обоих (выделенных ранее) видов антикоррупционной экспертизы действуют соответственно Приказ Минюста России от 21.10.2011 № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы»68 и Приказ Минюста России от 11.09.2024 № 270 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, разработанных Министерством юстиции Российской Федерации»69.

Приказом Минюста России от 26.04.2012 № 66 «Об утверждении Порядка ведения государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»70, утвержден регламент работы Минюста России по ведению государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Так, приказом установлены форма, структура и состав реестра, а также содержание действий по его ведению.

Антикоррупционная экспертиза в соответствии с законом проводится различными ведомствами, службами и органами, вследствие чего в каждом из указанных органов установлен порядок проведения исследования нормативных правовых актов и их проектов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов.

Так, например, в Приказе Генпрокуратуры России от 10.10.2022 № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции, пришедшем не смену приказу Генпрокуратуры России»71 установлена обязанность проводить на постоянной основе антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Данный приказ пришел на смену Приказу Генпрокуратуры от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», которым был установлен регламент проведения антикоррупционной экспертизы как нормативных правовых актов, так и их проектов.

В п. 2.21 Приказа Генпрокуратуры № 581 определено, что антикоррупционная экспертиза в соответствии с установленной компетенцией проводится органами прокуратуры в отношении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Также содержится положение о взаимодействии с независимыми экспертами, осуществляющими антикоррупционную экспертизу.

Приказом Генпрокуратуры России от 03.04.2014 № 17572 установлен порядок проведения антикоррупционной экспертизы организационно-распорядительных документов и проектов организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, содержащих нормы права. Указанный Приказ № 175 включает основные аспекты осуществления антикоррупционной экспертизы, положения о структуре и содержанию заключения.

Отдельный раздел рассматриваемого Приказа № 175 посвящен вопросам обеспечения проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов документов. В нем установлены правила размещения проектов документов на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертиз, а также порядок реагирования подразделения, ответственного за подготовку проекта документа на поступившее заключение независимой антикоррупционной экспертизы.

Раздел IV рассматриваемого приказа устанавливает основные правила проведения антикоррупционной экспертизы документов, которая должна осуществляться при мониторинге их применения, при этом мониторинг проводится подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, прокуратурами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним специализированными прокуратурами. Задачами такого мониторинга выступают своевременное выявление в документах коррупциогенных факторов и их устранение. При этом при мониторинге осуществляются: а) сбор информации о практике применения документа; б) непрерывное наблюдение за применением документа; в) анализ и оценка получаемой информации о практике применения документов и результатов наблюдения за их применением.

Приказом Генпрокуратуры России № 175 установлен срок проведения антикоррупционной экспертизы документа, который составляет не более десяти рабочих дней со дня его поступления в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. При выявлении в документе коррупциогенных факторов заключение направляется в подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ответственное за подготовку данного документа, для рассмотрения и разработки проекта о внесении в него изменений. Одновременно копия заключения направляется для сведения в подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуру субъекта Российской Федерации или приравненную к ней специализированную прокуратуру, обнаружившие в ходе мониторинга в документе положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции. При отсутствии в документе коррупциогенных факторов соответствующее заключение направляется инициатору проведения антикоррупционной экспертизы.

В приложении к рассматриваемому приказу приводится форма заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы.

Действующий Приказ МВД России от 24.02.2012 № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России»73 также устанавливает порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России. В приложении № 1 к указанному приказу устанавливается перечень нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в системе МВД России, по которым проведение антикоррупционной экспертизы обязательно: нормативные правовые акты МВД России; проекты нормативных правовых актов МВД России; подготавливаемые в системе МВД России проекты: Федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, Поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов.

Отдельным положением (Приложение № 2 к рассматриваемому приказу) устанавливается Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. Особенностью Положения являются нормы взаимодействия при осуществлении антикоррупционной экспертизы при проведении федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также нормы касательно направления заключения антикоррупционной экспертизы при проведении процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851).

В Приказе МВД № 120 установлены правила, касающиеся порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов МВД России при осуществлении мониторинга применения нормативных правовых актов МВД России, а также сроков проведения антикоррупционной экспертизы и рассмотрения ее заключения. В качестве приложения приводится также заключение договорно-правового департамента МВД России по результатам антикоррупционной экспертизы.

В Приказе Минобрнауки России от 26.07.2018 № 9н «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства науки и высшего образования Российской Федерации»74 установлен перечень проектов нормативных правовых актов Министерства, в отношении которых проводится обязательная антикоррупционная экспертиза: затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; устанавливающие правовой статус организаций; имеющие межведомственный характер. Установлено подразделение, ответственное за осуществление антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Министерства – уполномоченный Департамент – структурное подразделение Министерства, а также сроки проведения антикоррупционной экспертизы, составления заключения и реагирования на него подразделением – разработчиком проекта нормативного правового акта Министерства.

Как уже отмечалось, практически в каждом ведомстве имеются соответствующие приказы, регулирующие порядок проведения антикоррупционной экспертизы. Можно констатировать, что ведомственные приказы сформулированы на основе принципов: 1) единообразного, вне зависимости от ведомства, но с учетом его специфики, регулирования порядка проведения антикоррупционной экспертизы; 2) в большинстве случаев антикоррупционная экспертиза проводится при осуществлении мониторинга применения актов ведомства либо при проведении подразделением ведомства правовой экспертизы проектов актов; 3) антикоррупционная экспертиза проводится по единой методике, утвержденной Правительством; 4) заключение антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, но при этом подлежит обязательному рассмотрению и реагированию на указанные коррупциогенные факторы, а также предложения по их устранению подразделением, которое инициировало нормативный правовой акт.

Несмотря на то, что судебная практика не считается источником права, тем не менее разъяснения Верховного Суда РФ содержат значимые положения, помогающие реализовать общий подход к практике осуществления антикоррупционной экспертизы75. Так, например, в Постановлении Пленума Верховного Суда № 50 от 25.12.2018 приводятся существенные признаки, характеризующие акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.

Рассмотренные нормативные правовые акты составляют основу законодательного регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Тем не менее вывод о полноте и достаточности, об отсутствии пробелов в области регулирования антикоррупционной экспертизы делать пока преждевременно.

1.3. Опыт государств – членов ЕАЭС в регулировании антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

В государствах – членах ЕАЭС использованы различные подходы к регулированию повышения качества нормативных правовых актов посредством проведения их экспертного исследования. Различия проявляются не только в наличии или отсутствии нормативных правовых актов, регламентирующих антикоррупционную экспертизу, но и в отдельных аспектах: определении понятия термина «антикоррупционная экспертиза», объектов исследования, методического обеспечения, требований к субъектам, осуществляющим антикоррупционную экспертизу.

В Республике Армения отсутствует прямое нормативное регулирование антикоррупционной экспертизы. Однако действует Закон РА от 28 марта 2018 года № ЗP-180 «О нормативных правовых актах»76, который регулирует отношения, связанные с общественным обсуждением, оценкой влияния регулирования, экспертизой, опубликованием, вступлением в силу, действием, изменением, дополнением и прекращением действия, а также с применением, толкованием, разъяснением норм правовых актов в случае правовых противоречий (правовых коллизий) и законодательных пробелов, а также правила законодательной техники.

В ст. 6 указанного Закона закреплено проведение государственно-правовой экспертизы с определения соответствия проекта нормативного правового акта Конституции и Закону № ЗР-180. В качестве объектов такой экспертизы выступают только проекты нормативных правовых актов.

Указанная экспертиза проводится в обязательном порядке, но только в отношении перечисленных выше актов. В Законе № ЗР-180 установлены исключения. Так, не подвергаются экспертизе следующие проекты:

• проекты постановлений Правительства об объявлении чрезвычайного или военного положения;

• проекты решений Совета Центрального банка об определении норматива обязательного резервирования или специальных экономических нормативов, определении Центральным банком размера расчетной ставки банковского процента;

• проекты нормативных правовых актов относительно назначения референдума или выборов, а также проекты нормативных правовых актов Центральной избирательной комиссии в период выборов;

• проекты решений Комиссии по регулированию общественных услуг Республики Армения относительно тарифов, обязательных платежей, их ставок.

В соответствии со ст. 3, 4 Закона № ЗР-180 проекты законодательных актов подлежат общественному обсуждению в течение не менее 15 дней, за исключением проекта закона о ратификации международного договора (присоединения к нему). Проекты иных нормативно-правовых актов могут быть представлены на общественное обсуждение по инициативе органа, разрабатывающего или принимающего проект. В целях проведения общественных обсуждений проект акта и обоснование его принятия публикуется. Результаты общественного обсуждения также публикуются. Единым интернет сайтом опубликования НПА является www.arlis.am. Законодательные акты публикуются также на интернет-сайте Национального собрания Республики Армения www.parliament.am.

Субъектом проведения такой экспертизы в соответствии с ч. 2 ст. 6 Закона № ЗР-180 выступает министерство, осуществляющее политику Правительства в сфере юстиции – Министерство юстиции Республики Армении. Отдельные требования к компетенции эксперта не установлены.

В Законе № ЗР-180 определено, что проект нормативного правового акта вместе с обоснованием направляется на экспертизу органом или членом Правительства, имеющим полномочие на принятие соответствующего акта. В обосновании, прилагаемом к представляемому на экспертизу нормативному правовому акту, должны содержаться: определение подлежащей регулированию сферы или проблемы, практика осуществления деятельности, подлежащей регулированию в настоящий момент (если имеется такая практика), цели регулирования, ожидаемый результат, обоснованность нормативного характера акта. По результатам экспертизы в течение 15 рабочих дней с возможностью продления до 10 рабочих дней составляется заключение.

Установлен обязательный учет результатов экспертизы. Орган, который принимает подзаконный нормативный правовой акт, должен рассмотреть заключение, устранить недостатки, утвердить акт и направить его на официальное опубликование. Если орган не соглашается с отрицательным заключением экспертизы, то акт может быть направлен на опубликование с письменным информированием министерства. Помимо этого, при составлении отрицательного экспертного заключения в отношении подзаконных актов вице-премьера, министра или иных органов системы государственного управления орган, имеющий полномочие на принятие соответствующего подзаконного нормативного акта, может представить проект и отрицательное заключение на рассмотрение Премьер-министра. В случае несогласия Премьер-министра с отрицательным заключением экспертизы орган, имеющий полномочие на принятие акта, может направить его на опубликование с письменным информированием министерства о позиции Премьер-министра. Если же Минюст Республики Армения посчитает, что опубликованный подзаконный нормативный правовой акт не соответствует требованиям Конституции или Закона № ЗР-180, то он обращается в суд для признания недействительным подзаконного нормативного правового акта.

В целях повышения качества нормативных правовых актов, степени эффективности регулирования с антикоррупционной точки зрения и обеспечения прогнозирования результатов правового регулирования в Республике Армения были приняты Правила оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в области борьбы с коррупцией, утвержденные Постановлением Правительства Республики Армения от 22 октября 2009 г. № 1205-Н (далее сокр. – Правила ОРВ РА). В них установлено, что оценка воздействия регулирования в антикоррупционной сфере проектов нормативных правовых актов представляет собой процесс проведения работ, направленных на выявление наличия коррупционных факторов в проекте нормативного правового акта (далее – проект), их устранение или возможная минимизация. В Правилах ОРВ РА содержится также интересное положение о возможности привлечения при проведении оценки регулирующего воздействия регулирования в антикоррупционной сфере проекта независимого эксперта, специализирующегося в соответствующей области.

Оценка регулирующего воздействия в антикоррупционной сфере проекта осуществляется одновременно с государственной правовой экспертизой, в сроки, указанные выше (до 15 рабочих дней с возможностью продления до 10 рабочих дней).

Алгоритм оценки регулирующего воздействия включает два основных этапа. На первом проводится анализ проекта с точки зрения оценки коррупционных факторов, антикоррупционный анализ и подготовка сводного листа антикоррупционного анализа данного проекта. Результаты этого анализа оформляются в виде таблицы, в которой указываются положения акта, приводятся выявленные коррупциогенные факторы, указываются рекомендации по минимизации или устранению потенциальной коррупции, заложенной в тексте положений акта, а также их обоснование. Второй этап заключается в составлении заключения об оценке регулирующего воздействия в сфере противодействия коррупции для представления его органу, разрабатывающему проект.

В п. 9 Правил ОРВ РА приведен неисчерпывающий перечень коррупциогенных факторов, среди которых выделены:

1) неясность прав и обязанностей должностных лиц, выражающаяся в нормативном правовом акте путем формулирования полномочий государственного органа (должностного лица) выражениями «дееспособен» или «может», что приводит к компетентности как к возможности, а не к интерпретации как к обязательству;

2) необоснованность требований, предъявляемых лицу для осуществления его прав, выраженная прежде всего в чрезмерной строгости или отягощенности условий, необходимых для осуществления прав или обязанностей;

3) наличие широкого спектра дискреционных полномочий, заключающихся в предоставлении неоправданно широкой возможности должностным лицам действовать по своему усмотрению при наличии определенных обстоятельств, в том числе условий принятия решений, а также в рассмотрении альтернативных полномочий;

4) наличие юридических и языковых коррупционных рисков (двусмысленность терминов; неясность языка правового акта; оценочный характер простоты, доступности; выражение одного и того же понятия в разных терминах);

5) наличие пробелов в регулировании (неурегулированность того или иного вопроса, деятельности того или иного характера нерегулируемой отрасли, а также возможность произвольной трактовки функций, возложенных на государственные органы);

6) отсутствие административных процедур или нечеткая регламентация административных процедур (отсутствие или нечеткая регламентация процессуальных норм, необходимых для реализации материальных норм, т. е. четкого порядка и сроков принятия решений и действий);

7) отсутствие или неясное регулирование необходимых конкурсных (аукционных) процедур (отсутствие специальных процедур выбора победителя из числа лиц, претендующих на приобретение конкретного права, и возможности субъективного подхода со стороны должностного лица);

8) отсутствие ответственности государства или публичного служащего за совершенное правонарушение;

9) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами или государственными или публичными служащими (отсутствие механизмов подачи жалоб и контроля или их нечетком регулировании);

10) наличие ложных целей или приоритетов;

11) наличие чрезмерной свободы правотворческой деятельности в отношении правовых актов, имеющих юридическую силу ниже закона;

12) наличие такой формы правового регулирования, когда вместо необходимого изменения законодательства данные отношения регулируются принятием правового акта, имеющего меньшую юридическую силу (подзаконным актом).

Субъектом оценки регулирующего воздействия наряду с Министерством юстиции Республики Армения выступают также Министерство экономического развития и инвестиций Республики Армения (Постановление Правительства РА от 15 октября 2009 г. № 1159-н «Об утверждении положения об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов в сфере экономики, а также в сфере малого и среднего бизнеса», постановление Правительства РА от 29 октября 2009 г. № 1237-н «Об утверждении положения об оценке регулирующего воздействия нормативно-правовых актов в сфере конкуренции»), Министерство труда и социальных вопросов Республики Армения, Министерство финансов Республики Армения (Постановление Правительства РА от 10 сентября 2009 года № 1021-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в бюджетной сфере»); Министерство финансов Республики Армения (Постановление Правительства РА от 10 сентября 2009 года № 1021-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в бюджетной сфере»); Министерство здравоохранения Республики Армения (Постановление Правительства РА от 23 сентября 2009 года № 1104-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения»), (Постановление Правительства РА от 23 сентября 2009 года № 1104-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения»), Министерство охраны природы Республики Армения (Постановление Правительства РА от 13 августа 2009 года № 921-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере охраны природы»).

Несмотря на имеющееся нормативное регулирование оценки регулирующего воздействия в Республике Армения, как верно отмечается в Докладе Евразийской экономической комиссии77, в законодательстве не определен единый порядок проведения данной процедуры в отношении проектов нормативных правовых актов, влияющих на ведение предпринимательской деятельности. Кроме того, следует отметить отсутствие разработанной теоретической основы для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов как действующих, так и принимаемых актов, а также требований к специальным знаниям и навыкам для экспертов, ее осуществляющих. В Республике Армения законодательно не урегулирована возможность проведения инициативной антикоррупционной экспертизы, установлено только общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов.

В Республике Беларусь антикоррупционная экспертиза на законодательном уровне не выделяется. Однако с 2007 года на основании Указа Президента Республики Беларусь проводится криминологическая экспертиза проектов законов Республики Беларусь78, анализ ее сущности позволяет сделать вывод о своеобразном поглощении антикоррупционной экспертизы криминологической экспертизой. Указом 2007 года утверждено Положение о порядке проведения криминологической экспертизы, Указом 2021 года в него внесены изменения, продиктованные принятием в 2018 году Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах»79.

В соответствии с Законом РБ об НПА предусматривается публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов по решению Президента Республики Беларусь, иного субъекта права законодательной инициативы, нормотворческого органа (должностного лица) либо государственного органа (организации), осуществляющих подготовку проекта нормативного правового акта. Часть 1 ст. 36 Закона РБ об НПА устанавливает обязательное проведение юридической экспертизы, являющееся частью стадией нормотворческого процесса, в отношении нормативных правовых актов Национального банка, Комитета государственного контроля, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового территориального уровня.

В ст. 47 Закона РБ об НПА установлено проведение обязательной юридической экспертизы и иных экспертиз проектов правовых актов и локальных актов. Определен перечень актов, которые должны подвергаться обязательной юридической экспертизе. Установлены критерии оценки проекта нормативного правового акта при проведении обязательной юридической экспертизы, среди которых:

• соответствие Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы, совместимость с нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы по отношению к проекту нормативного правового акта;

• соблюдение требований нормотворческой техники;

• соответствие международным договорам и иным международно-правовым актам, в том числе требованиям унификации и гармонизации законодательства в рамках интеграционных объединений, участницей которых является Республика Беларусь.

Особое внимание при проведении обязательной юридической экспертизы проекта нормативного правового акта уделяется оценке обоснованности выбора вида нормативного правового акта, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений, обоснованности принятия того или иного решения в отношении международного договора в соответствии с Законом Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 421-З «О международных договорах Республики Беларусь» и международным правом (при проведении обязательной юридической экспертизы по проекту нормативного правового акта, оформляющему решение в отношении международного договора).

В Законе РБ об НПА установлены также сроки проведения обязательной юридической экспертизы (по общему правилу, от пяти до тридцати дней, в зависимости от вида проекта нормативного правового акта).

По результатам обязательной юридической экспертизы проекта нормативного правового акта составляется заключение, в котором излагаются замечания и (или) предложения по проекту нормативного правового акта с обоснованием этих замечаний и (или) предложений и, как правило, предлагаемая редакция соответствующих положений проекта нормативного правового акта, оформленная в соответствии с требованиями нормотворческой техники.

В ст. 48 Закона РБ об НПА установлена обязательная юридическая экспертиза действующих нормативных правовых актов, во-первых, Национального банка, Комитета государственного контроля, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов, во-вторых, нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового территориального уровня. Экспертиза действующих актов первой группы проводится Министерством юстиции Республики Беларусь, а второй – главным управлением юстиции соответствующего областного исполнительного комитета.

По результатам проведения обязательной юридической экспертизы нормативного правового акта Министерством юстиции, главным управлением юстиции соответствующего областного исполнительного комитета выносится либо положительное заключение, содержащее обоснованный вывод о соответствии нормативного правового акта Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам, иным нормативным правовым актам большей юридической силы по отношению к оцениваемому нормативному правовому акту, в том числе устанавливающим требования нормотворческой техники и допустимости его включения в Национальный реестр правовых актов. Либо составляется заключение, содержащее обоснованный вывод о несоответствии нормативного правового акта критериям, предусмотренным абзацем вторым настоящего пункта, и недопустимости его включения в Национальный реестр правовых актов. Положительное заключение прилагается к акту при направлении в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов.

В ст. 45 Закона РБ об НПА предусмотрено специфическое исследование нормативных правовых актов – прогнозирование последствий принятия (издания) нормативного правового акта. Такое исследование осуществляется на стадии планирования нормотворческой деятельности государственным органом (организацией), который инициирует подготовку проекта нормативного правового акта, а на стадии подготовки проекта нормативного правового акта – государственными органами (организациями), ответственными за подготовку проекта нормативного правового акта.

Под прогнозированием последствий принятия нормативного правового акта понимается исследование, направленное на проведение оценки возможности достижения целей принятия (издания) нормативного правового акта, вариантов развития общественных отношений, обусловленных его принятием (изданием), а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан). Установлено, что при прогнозировании осуществляются оценка финансово-экономических, социальных, экологических последствий принятия (издания) нормативного правового акта, оценка регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности, а также оценка иных последствий, которые возникнут в результате принятия (издания) нормативного правового акта.

В ч. 3 ст. 45 Закона РБ об НПА установлено, что в прогнозирование, как исследование, включает:

• объективную оценку правового регулирования соответствующих общественных отношений;

• общий анализ предполагаемых состояний, вариантов развития общественных отношений, обусловленных принятием (изданием) нормативного правового акта, а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан);

• выявление позитивных и негативных последствий (в том числе выгод, рисков и издержек социальных групп, общества и государства), которые могут возникнуть в процессе применения положений нормативного правового акта, а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан);

• оценку возможности достижения целей, на которые направлены подготовка и принятие (издание) нормативного правового акта, с учетом полноты предлагаемого правового регулирования общественных отношений и реализуемости предусмотренных нормативных правовых предписаний;

• выбор оптимального варианта правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Прогнозирование осуществляется посредством:

• анализа прогнозной информации, в том числе данных социологических исследований, для выявления позитивных и негативных тенденций правового регулирования общественных отношений;

• проведения сравнительно-правовых исследований, изучения последствий правового регулирования аналогичных общественных отношений в иностранных государствах, привлечения к участию в этих исследованиях иностранных экспертов, специалистов международных организаций, межгосударственных образований (их органов) и межгосударственных органов, а также посредством обмена информацией в иных формах;

• проверки и оценки проекта нормативного правового акта субъектами нормотворческой деятельности и правоприменения, в том числе по результатам правового мониторинга;

• моделирования ситуаций, вызывающих наибольшие затруднения в практике правоприменения, и анализа вариантов их разрешения на основании положений проекта нормативного правового акта;

• изучения результатов публичного обсуждения проекта нормативного правового акта;

• принятия (издания) нормативного правового акта в порядке эксперимента;

• проведения обязательной юридической, криминологической, финансово-экономической, экологической, лингвистической и иных экспертиз;

• применения иных способов, не противоречащих законодательству.

Особенностью нормативного регулирования в Республике Беларусь является осуществление в рамках прогнозирования оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия проводится в целях выявления положений, устанавливающих избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В Законе РБ об НПА устанавливаются виды проектов нормативных правовых актов, в обязательном порядке подвергающихся оценке регулирующего воздействия, а также акты, которые не подлежат такой оценке.

По результатам прогнозирования последствий принятия (издания) нормативного правового акта субъектом, осуществляющим прогнозирование последствий, может быть принято решение:

• о целесообразности принятия (издания) нормативного правового акта;

• о нецелесообразности принятия (издания) нормативного правового акта в связи с отсутствием необходимости правового регулирования общественных отношений определенной сферы;

• о внесении необходимых изменений в проект нормативного правового акта, в действующие нормативные правовые акты, которые позволят обеспечить более полное и эффективное правовое регулирование общественных отношений определенной сферы;

• о принятии иных мер, необходимых для устранения факторов, которые предположительно будут оказывать негативное влияние на применение норм нормативного правового акта.

Методическое обеспечение прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов осуществляется Советом Министров Республики Беларусь совместно с Национальным центром законодательства и правовых исследований.

Криминологическая экспертиза в Республике Беларусь проводится на основании Положения о порядке проведения криминологической экспертизы80. В указанном Положении приводится следующее определение криминологической экспертизы: исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нем норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений. В Законе РБ об НПА установлено, что криминологическая экспертиза проводится в целях выявления в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение негативных последствий в различных сферах общественных отношений в связи с наличием рисков криминогенного характера. В соответствии с п. 1 ст. 49 Закона РБ об НПА, под рисками криминогенного характера понимаются заключенные в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) деструктивные факторы, которыми создаются объективные предпосылки (условия) мотивации противоправного поведения или злоупотребления правом (полномочиями, правоохраняемыми интересами) независимо от того, является ли такое поведение уголовно наказуемым деянием.

По общему правилу криминологическая экспертиза проводится в течение семи рабочих дней. Однако в отношении законопроекта с изменениями, внесенными в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, проводится в течение пяти рабочих дней, а в отношении законопроекта, рассмотрение которого в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь предполагается объявить срочным (объявлено срочным), проводится в течение трех рабочих дней. Криминологическая экспертиза повторно направленного проекта нормативного правового акта проводится в течение трех рабочих дней.

Особый срок – месяц – был установлен для криминологической экспертизы нормативного правового акта, принятого (изданного) до введения криминологической экспертизы и для проекта нормативного правового акта, в отношении которого не предусмотрено проведение криминологической экспертизы, может быть направлен для проведения криминологической экспертизы по решению подготовившего его государственного органа (организации).

Основными задачами криминологической экспертизы являются:

• объективное и всестороннее прогнозирование возможности возникновения рисков криминогенного характера в процессе применения нормативных правовых актов, соответствующее современному развитию криминологической науки;

• подготовка обоснованных предложений об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) недостатков, способствующих возникновению рисков криминогенного характера;

• формирование предусмотренного в нормативных правовых актах системно согласованного правового регулирования, исключающего возникновение рисков криминогенного характера.

Положением также определены субъекты и объекты проведения криминологической экспертизы, форма и структура заключения экспертизы и направления его использования.

По сути Положение регламентирует только обязательную криминологическую экспертизу, которая проводится в отношении проектов нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь, законопроекты, проекты постановлений Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз. Помимо этого, криминологической экспертизе подлежат также:

• законопроекты, в которые в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь внесены изменения (за исключением изменений, обусловленных требованиями нормотворческой техники, не влияющих на содержание предписаний нормативного правового акта) и которые подготовлены для рассмотрения Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом и во втором чтениях;

• проекты нормативных правовых актов, принимаемых несколькими нормотворческими органами, в случае если первым в числе принимающих этот акт указан Совет Министров Республики Беларусь, Комитет государственного контроля, Национальный банк, Управление делами Президента Республики Беларусь, Следственный комитет, Государственный комитет судебных экспертиз.

Криминологическая экспертиза не проводится в отношении нормативных правовых актов:

• подготовленных в связи с заключением, исполнением, приостановлением действия или прекращением международных договоров Республики Беларусь;

• относящихся к техническим нормативным правовым актам81;

• содержащих государственные секреты, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;

Национального банка о выпуске в обращение банкнот и монет, в том числе памятных банкнот, памятных и слитковых (инвестиционных) монет, и их изъятии из обращения, об установлении ставки рефинансирования Национального банка, об установлении нормативов обязательных резервов, депонируемых в Национальном банке (резервных требований), о минимальном размере уставного фонда банка, небанковской кредитно-финансовой организации, о размере (квоте) участия иностранного капитала в банковской системе;

• о регулировании цен (тарифов) на товары, работы (услуги), за исключением нормативных правовых актов, определяющих порядок установления и применения цен (тарифов);

• по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь.

В приложении к Положению о порядке проведения криминологической экспертизы приводятся «Специальные принципы и критерии оценки криминологической экспертизы». Так, критериями оценки проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) при проведении криминологической экспертизы являются:

• дискреционность (свобода усмотрения) полномочий государственных органов и иных организаций (должностных лиц), которая выражается в возможности злоупотребления правом ввиду предоставления необоснованно широких либо нормативно не регламентированных полномочий при принятии (осуществлении) значимых для субъектов правоотношений решений (действий);

• определенность правовых предписаний, которая обеспечивается соответствием методов и способов правового регулирования сфере и предмету правового регулирования, его целям и принципам, наличием компетенции нормотворческого органа, установлением четких пределов реализации нормотворческих полномочий, в том числе для ведомственного и локального нормотворчества, обоснованным использованием бланкетных, отсылочных норм и оценочных понятий, выступающих в качестве оснований или условий возникновения или прекращения правоотношений, а также отсутствием пробелов и иных предпосылок, снижающих возможность применения норм согласно целям правового регулирования;

• обоснованность установления исключений из общего порядка правового регулирования, которая обеспечивается отсутствием правовых предпосылок для конфликта интересов субъектов правоотношений, создания препятствий в реализации права либо условий злоупотребления правом отдельными субъектами правоотношений;

• определенность и сбалансированность интересов, прав и обязанностей субъектов правоотношений, а также порядка их реализации и исполнения, которые обеспечиваются возможностью идентификации участников правоотношений и предъявляемых к ним требований, соблюдением баланса их законных интересов, в том числе посредством исключения взаимопротиворечащих норм, установления конкурсных процедур;

• обеспеченность норм права механизмами реализации и контроля за выполнением, которая выражается в наличии экономических, организационных, технических и иных условий, требуемых для реализации норм, в том числе связанных со сроком их вступления в силу, способами и порядком принудительного исполнения (контроля), механизмами восстановления и защиты нарушенного права и правоохраняемых интересов;

• определенность условий, оснований и порядка применения ответственности, которая обеспечивается ее установлением за существенное нарушение требований, определенностью признаков правонарушений, наличием действенного механизма (полномочий и порядка) реализации ответственности, соответствием ее вида и размера целям правового регулирования, формам эффективного предупреждения нарушений, их характеру и степени тяжести, обоснованным разрывом между верхним и нижним пределами мер ответственности, определенностью оснований и (или) условий для освобождения от ответственности либо ее смягчения.

Приведенные критерии применяются для анализа нормативных правовых актов совместно с принципами комплексного предупреждения, целенаправленности криминологического прогноза, объективности, адекватности (при соотносимости выводов заключения криминологической экспертизы с закономерностями и тенденциями распространения различных форм отклоняющегося от социальных норм поведения, а также достоверности и полноты используемой при проведении криминологической экспертизы информации), а также независимости экспертной оценки, которая обеспечивается самостоятельностью выводов лица, проводящего криминологическую экспертизу, без учета позиции государственных органов и иных организаций, участвующих в подготовке проектов нормативных правовых актов, а также других организаций.

Криминологическая экспертиза проводится государственным учреждением «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь». Установлено, что Научно-практический центр вправе запрашивать у государственных органов и иных организаций дополнительную информацию, необходимую для проведения криминологической экспертизы, а также при необходимости привлекать к проведению данной экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций по согласованию с руководителями этих органов и организаций. Кроме того, при проведении криминологической экспертизы нормативного правового акта, принятого (изданного) до введения обязательной криминологической экспертизы, Научно-практический центр вправе запрашивать информацию об анализе практики применения этого акта у нормотворческих органов, принявших (издавших) этот акт либо вносивших проект данного нормативного правового акта в нормотворческий орган.

Методическое обеспечение обязательной криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) осуществляется Генеральной прокуратурой82. В п. 5 Методических рекомендаций по проведению криминологической экспертизы проектов законов Республики Беларусь установлено, что при проведении криминологической экспертизы используются системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический методы, а также методы социально-правового моделирования, экспертных оценок, обобщения статистических данных и правоприменительной практики и иные общенаучные и специальные методы исследования социально-правовых явлений. При этом необходимый перечень методов криминологической экспертизы в каждом случае определяет специалист (специалисты), который проводит криминологическую экспертизу с учетом основных задач криминологической экспертизы.

В методических рекомендациях указываются основные критерии оценки проекта закона в том числе обусловленные неоднозначностью его норм и неполнотой правового регулирования им соответствующей сферы общественных отношений, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанным с социальной неадаптивностью, бессистемностью и противоречивостью методов и форм правового регулирования, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с социальной неадаптивностью, бессистемностью и противоречивостью методов и форм правового регулирования, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с неопределенностью объектно-предметного и субъектного составов правовых отношений, условий, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с неопределенностью и разбалансированностью интересов субъектов правовых отношений, их прав и обязанностей, а также порядка их реализации и исполнения, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с отсутствием социальных, экономических и организационно-правовых механизмов обеспечения реализации закона, а также отсутствием контроля за исполнением его норм, способствующим возникновению рисков криминогенного характера, связанных с отсутствием установленной ответственности, порядком ее применения и исполнения, либо несоответствием такой ответственности и порядка ее применения общественной опасности правонарушения.

Как пишет А. В. Олейник, специалисты Научно-практического центра, проводя криминологическую экспертизу и устанавливая криминогенные риски, не определяют нарушения законодательства в конкретном нормативном правовом акте, а констатируют в этом акте факторы, создающие условия для возможного проявления в будущем девиантного поведения, в том числе, коррупционного или иного правонарушения83.

По результатам криминологической экспертизы, в соответствии с п. 19 Положения о порядке проведения криминологической экспертизы, составляется заключение, в котором должны содержаться:

• информация о том, когда и кем проект нормативного правового акта представлен для проведения криминологической экспертизы (когда и кем нормативный правовой акт принят (издан) и представлен для проведения криминологической экспертизы);

• информация об участии в проведении криминологической экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций (в случае их привлечения Научно-практическим центром);

• общая криминологическая оценка проекта нормативного правового акта (нормативного правового акта);

• указание на наличие в проекте нормативного правового акта (нормативном правовом акте) норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера, с обоснованием соответствующего вывода либо на отсутствие таких норм;

• обоснованные предложения об устранении выявленных в проекте нормативного правового акта (нормативном правовом акте) недостатков правового регулирования общественных отношений (при наличии норм права, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера).

Кроме того, в соответствии с методическими рекомендациями, в исследовательской части заключения криминологической экспертизы:

• приводится общая криминологическая оценка проекта закона, описание использованных методов криминологической экспертизы;

• дается анализ тех норм проекта закона, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера (при их наличии);

• обосновывается механизм появления рисков криминогенного характера и их обусловленность конкретными недостатками, содержащимися в проекте закона, либо обосновывается отсутствие оснований для возникновения рисков криминогенного характера;

• указывается влияние проекта закона на существующую систему нормативных правовых актов и обосновываются предложения по устранению недостатков проекта закона, способствующих возникновению рисков криминогенного характера. Кроме того, исследовательская часть заключения повторной криминологической экспертизы может содержать ссылки на использованные материалы криминологической экспертизы, проведенной ранее.

Заключение криминологической экспертизы может содержать иную информацию, связанную с проведением криминологической экспертизы.

Заключение криминологической экспертизы по проекту нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению субъектом, направившим проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы.

Учет результатов криминологической экспертизы осуществляется в следующем порядке. Если по результатам криминологической экспертизы установлено наличие в проекте нормативного правового акта норм права, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, субъект, направивший проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы, осуществляет анализ заключения криминологической экспертизы и принимает решение об учете (неучете) выводов (их части), содержащихся в данном заключении. При согласии с выводами (их частью), содержащимися в заключении криминологической экспертизы, субъектом, направившим проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы, осуществляется доработка проекта нормативного правового акта. При несогласии с выводами (их частью), содержащимися в заключении криминологической экспертизы, замечания и (или) предложения отражаются в таблице неучтенных замечаний и (или) предложений по проекту нормативного правового акта с мотивированным обоснованием по каждому из них, что не препятствует дальнейшему рассмотрению проекта нормативного правового акта нормотворческим органом (должностным лицом).

При выявлении в проекте нормативного правового акта недостатков, влекущих возникновение рисков криминогенного характера, устранение которых не требует существенной переработки положений проекта и последующего согласования с заинтересованными государственными органами и иными организациями, Научно-практический центр может не позднее последнего дня срока проведения криминологической экспертизы внести субъекту, направившему проект нормативного правового акта на криминологическую экспертизу, предложение о необходимости доработки проекта посредством внесения в рабочем порядке соответствующих изменений. При согласии с устранением имеющихся замечаний субъект, направивший проект нормативного правового акта на криминологическую экспертизу, осуществляет доработку проекта в течение пяти рабочих дней. Течение срока доработки начинается с рабочего дня, следующего за днем внесения Научно-практическим центром предложения о необходимости доработки проекта нормативного правового акта. Заключение криминологической экспертизы по доработанному проекту нормативного правового акта должно быть представлено не позднее трех рабочих дней со дня получения доработанного проекта Научно-практическим центром.

В Концепции антикоррупционной политики Республики Казахстан на 2022–2026 годы84 утверждается необходимость дальнейшего развития института научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе путем развития экспертного потенциала.

В целях совершенствования инструментов выявления и устранения предпосылок коррупции в Республике Казахстан предполагается развитие антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе путем внедрения: 1) единой антикоррупционной экспертизы типовых и схожих проектов нормативных правовых актов; 2) элементов искусственного интеллекта. Таким образом, в Концепции определены основные тенденции развития антикоррупционной экспертизы.

В Республике Казахстан действует Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах»85, в соответствии с положениями которого в отношении правовых актов проводится научная правовая экспертиза. Под такой экспертизой понимается независимый профессиональный экспертный анализ объектов научной правовой экспертизы в части оценки их качества, обоснованности, научной проработанности проекта, определения возможных негативных социальных и правовых последствий его принятия, соответствия предлагаемых норм системе права и системе законодательства. Заключение научной экспертизы является одним из обязательных документов, которые сопровождают проект законодательного акта при его рассмотрении.

В ст. 30 Закона РК № 480-V установлены виды научной экспертизы проектов нормативных правовых актов: правовая, антикоррупционная, лингвистическая, экономическая и другая в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами.

Научная экспертиза нормативных правовых актов проводится для:

1) оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности проекта, соблюдения в проекте закрепленных Республики Конституцией Казахстан прав человека и гражданина;

2) определения возможной эффективности нормативного правового акта;

3) выявления возможных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.

При этом научная правовая, научная экономическая и научная антикоррупционная экспертизы не проводятся по проектам законов о республиканском бюджете, о гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан, об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы и по проектам законов о внесении в них изменений и дополнений, а также по иным актам, установленным гл. 6 Закона РК № 480-V.

В качестве субъекта научной экспертизы выступает научный правовой эксперт – физическое лицо, находящееся в реестре научных правовых экспертов. Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится научными учреждениями, уполномоченной организацией, определяемой Правительством Республики Казахстан, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемого проекта. Проведение экспертизы может быть поручено одному или нескольким экспертам (экспертной комиссии).

Кроме того, в Законе РК № 480-V установлено, что в качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта, а также специалисты из других государств и международных организаций. Проект может быть направлен для научной экспертизы в иностранные и международные организации.

Законом РК № 480-V предусмотрена возможность проведения комплексной экспертизы экспертами различных специальностей или самостоятельных экспертиз различных видов, а при необходимости – повторной экспертизы. Однако не установлены критерии и условия проведения таких экспертиз.

В ст. 33-1 Закона РК № 480-V определено, что целями научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов являются выявление коррупциогенных норм, а также разработка рекомендаций, направленных на их устранение. Объектами такой экспертизы выступают: проекты законодательных актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проекты иных нормативных правовых актов, за исключением нормативных постановлений Парламента Республики Казахстан и его Палат, нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан, нормативных постановлений Конституционного Суда Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан, нормативных правовых постановлений Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, а также нормативных правовых актов, определяемых законодательством Республики Казахстан.

Представляет интерес закрепление в ст. 33-3 Закона РК № 480-V прав и обязанностей научного правового эксперта, а в ст. 33-4 Закона РК № 480-V – оснований для отвода. Но поскольку научная правовая и научная антикоррупционная экспертизы являются разными видами исследований по мысли казахстанского законодателя, положения указанной статьи не распространяются на экспертов антикоррупционной экспертизы.

Помимо научной экспертизы правовых актов в Законе РК № 480-V предусмотрена юридическая экспертиза – проверка проекта нормативного правового акта либо принятого нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан, юридической технике. Такая экспертиза осуществляется в процессе согласования органами юстиции проектов подзаконных нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации (ч. 6 ст. 18 Закона РК № 480-V), т. е. является частью механизма государственной регистрации нормативных правовых актов, проводимой органами юстиции.

В соответствии с ч. 1 ст. 20-1 Закона РК № 480-V устанавливается еще один вид обязательной экспертизы – государственная экологическая экспертиза в отношении проектов нормативных правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду.

При принятии нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства, в соответствии с Законом РК № 480-V проводится обязательная процедура – общественное обсуждение. Оно включает размещение консультативного документа или соответствующего проекта нормативного правового акта, за

...