С. С. Зенин

Конституционно-правовые основы реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.2

ББК 67.412.1

З-56

Автор:

Зенин С. С., российский ученый-правовед, исследователь в сфере конституционного права, философии и социологии права, кандидат юридических наук, доцент, почетный работник науки и высоких технологий Российской Федерации, проректор, директор института государства и права Тюменского государственного университета.

Рецензенты:

Дудко И. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права, руководитель Научно-образовательного центра по правам человека Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Ишеков К. А., доктор юридических наук, доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

Государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников, будучи неотъемлемой частью внутренней и внешней политики, нацелена на оказание всевозможной государственной поддержки данной категории лиц, в том числе в обеспечении правовой защиты их интересов, а также условий, при которых они могли бы в качестве равноправных граждан жить на территории иностранных государств или вернуться в Россию.

В монографии последовательно рассматриваются общее состояние законодательства, закрепляющего правовое положение соотечественников, вопросы реализации государственной политики, меры содействия, оказываемые для переселения в Российскую Федерацию исследуемой категории лиц, а также особенности миграционно-правового статуса соотечественников, переселяющихся в Российскую Федерацию. Особое внимание уделено анализу деятельности общественных объединений и организаций, образуемых в целях поддержки соотечественников. Несомненным достоинством настоящей работы являются практические рекомендации, основанные на комплексном исследовании избранных проблем.

Законодательство приведено по состоянию на 15 июля 2024 г.

Для научных работников, преподавателей образовательных организаций, аспирантов, магистрантов, студентов, государственных и муниципальных служащих, членов общественных объединений, а также всех интересующихся проблемами соотечественников, проживающих за рубежом.

УДК 341.2

ББК 67.412.1

© Зенин С. С., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Современное постиндустриальное общество характеризуется ростом миграции населения, что выступает следствием климатических, экономических, социальных и политических процессов, происходящих в различных странах. В 2020–2021 годах на фоне пандемии COVID-19 масштабы миграционных потоков несколько сократились. Однако уже в 2022 году насчитывалось примерно 281 млн международных мигрантов, что составляло на тот период 3,6% населения мира1. Следует учитывать, чем больший процент населения страны подвержен миграции, тем острее проявляются ее последствия.

Конституция Российской Федерации в ч. 2 ст. 27 закрепляет право каждого свободно выезжать за пределы нашего государства2. Перемещение за пределы государственной границы могут быть связаны с выбором постоянного места жительства и сопровождаться процедурой выхода из российского гражданства или без такового. Также возможен выезд и для временного пребывания с последующим возвращением. Нормативное закрепление принципов гражданства Российской Федерации, согласно которым проживание гражданина Российской Федерацией за границей не прекращает его гражданства3, означает, что беспрепятственным правом вернуться обладает только гражданин России, тогда как эмигрант таким правом не обладает. Из сказанного очевидным видится вывод о том, что Российское государство видит своей обязанностью принимать все необходимые меры, которые бы способствовали отказу граждан от права на эмиграцию. Вместе с тем спад экономик в некоторых странах, общая тревожность, вызванные в том числе ситуацией на Украине, экономической нестабильностью, повлияли на миграционные процессы в России, которые сохраняют тенденцию отрицательного прироста4. По данным доклада Федеральной службы государственной статистики, с начала 2023 года наблюдается миграционный прирост населения России: число выбывших из Российской Федерации составило 2 454 782 человек, тогда как прибывших — 2 598 673 человек. Таким образом, по сравнению с наблюдавшимся оттоком населения в 2023 году в 2024-м констатируется прирост населения за счет мигрантов на 143 891 человека5. Миграционный прирост в 2023 году на 45,0% компенсировал естественную убыль населения.

В современном мире, отличающемся нестабильными экономическими и политическими процессами, трансформируются не только характеристики миграционных процессов, но и условия, которые их определяют. В качестве положительных моментов миграции в различных источниках, как правило, указывают на решение демографических проблем, обновление экономики, однако, на практике баланс интересов населения и мигрантов не всегда соблюдается. Ввиду этого актуальными видятся необходимость активной государственной политики по сохранению государственного единства, обеспечение национальной безопасности, соблюдения конституционных прав граждан, находящихся как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. Последнее заслуживает особого внимания, так как деятельность государства по обеспечению прав соотечественников за рубежом путем принятия международно-правовых актов, создания межгосударственных объединений, обращение в международные правозащитные организации позволит им сплотиться в отстаивании своих законных прав и интересов, сохранить национальные и культурные ценности, русский язык.

Опираясь на отечественную конституционно-правовую доктрину, в настоящей работе автор исследует российское законодательство о правовом положении соотечественников, государственную политику, осуществляемую Российской Федерацией в этой сфере (на федеральном, региональном и муниципальном уровнях), судебную и правоприменительную практику. Особое внимание уделено анализу правового статуса и деятельности общественных объединений, организаций, образуемых в целях поддержки соотечественников в России и зарубежных государствах. Основываясь на проведенном анализе, автор формулирует предложения по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ

1.1. Международные договоры, общепризнанные принципы и нормы международного права о правовом положении соотечественников

В современном мире перед Российской Федерацией стоит крупномасштабная задача по поддержанию, во многих случаях — по восстановлению политических, экономических и социальных гарантий защиты прав и законных интересов соотечественников.

Фундаментом формирования правового положения соотечественников международного уровня стала Всеобщая декларация прав человека 1948 года. Она закрепляет договоренность народов мира в отношении неотъемлемых прав каждого человека. Документ гласит, что каждый обладает равными правами свободного передвижения и выбора места жительства в пределах всякого государства, каждый вправе иметь или менять гражданство по своему усмотрению6. Реализуя указанное право, граждане Российской Федерации, отправляющиеся за границу, попадают под юрисдикцию иностранного государства.

Каждое государство вправе самостоятельно определять объем прав, свобод и обязанностей лиц, законно находящихся на его территории. Придерживаясь в законодательстве принципов гражданства, его приобретения и прекращения, любое государство сталкивается с необходимостью решения различных вытекающих из этих принципов правовых проблем (к примеру, существование апатридов, множественное гражданство, дискриминация по признаку гражданства и пр.). Эти вопросы выходят на международный уровень, и, как следствие, мировым сообществом востребована унификация решений данных вопросов.

В этом свете особое значение приобретают общедемократические нормы международного права, закладывающие основы гражданства, которые признаны и конкретизированы в национальном праве большинством государств. Такого рода стандарты обязывают законодателей гарантировать соблюдение законных прав и свобод иностранных граждан наравне с правами и свободами собственных граждан.

Тем не менее предоставляемый государством объем прав и свобод иностранным гражданам по обыкновению меньше, чем для граждан этого государства (к примеру, иностранные граждане не могут реализовать свои избирательные права в отношении государства пребывания). Причем эта практика не рассматривается в качестве дискриминации иностранцев7.

Помимо этого, ст. 16 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года гласит, что гарантии защиты в отношении свобод, выражения мнения, собраний и объединений, а также запрещаемая ею дискриминация не рассматривается в качестве препятствия для государств-участников вводить ограничения на политическую деятельность иностранных граждан8.

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года вносит некоторые механизмы защиты прав иностранных граждан. Документ обязывает государств-участников предоставлять лицам, чьи признанные пактом права и свободы были нарушены, эффективные средства правовой защиты, даже если нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве9. Также в документе оговаривается порядок высылки из государства законно находящегося в нем иностранца (иностранный гражданин может быть выслан из страны лишь во исполнение легитимного решения, если это не противоречит императивным соображениям государственной безопасности, а высылаемый гражданин может обжаловать данное решение)10.

Стоит отметить, что в документе закреплен механизм отступления от ряда обязательств, гарантирующих защиту прав и свобод граждан, в том числе и иностранных, для государства, находящегося в чрезвычайном положении.

В соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 года и Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 года функции защиты интересов граждан представляемого государства в странах пребывания возложены на дипломатические представительства и консульства11. Соотечественники, имеющие гражданство Российской Федерации, вправе обратиться в российское консульство или дипломатическое представительство с целью реализации своих прав, их защиты, а также за получением всесторонней помощи.

Для правовой защиты соотечественников в сфере гражданских, семейных и уголовных отношений Российской Федерацией совместно с иностранными государствами поддерживается множество действующих консульских конвенций и договоров.

Декларацией о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, введен термин «иностранец», обозначающий любых лиц, не являющихся гражданами государства, в котором они находятся12. Поскольку в работе исследуется правовое положение соотечественников, к которым относятся и граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами РФ, мы можем сделать вывод, что эти два понятия — «соотечественник» и «иностранец», применимы к одной и той же категории граждан с диаметрально противоположных позиций (государство проживания и страна гражданства).

Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, была утверждена 1985 году и накладывает на иностранных граждан определенные обязательства по соблюдению внутреннего законодательства страны проживания, в том числе ее обычаев и традиций. Эти обязательства также возложены и на соотечественников, проживающих за рубежом.

Помимо этого, в документе конкретизируются некоторые принципы, касающиеся трудовых и имущественных отношений (например, право на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности; иностранец наделен правом владения имуществом как единолично, так и совместно с другими в соответствии с внутренним законодательством государства). Также международным актом закрепляется право иностранцев свободно связываться с консульством или дипломатическим представительством государства, гражданином которого он является, которые находятся на территории государства проживания13.

Вторя объему прав и свобод, провозглашенному другими, более ранними международными актами, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 года подтверждает права национальных меньшинств выражать, сохранять и развивать свою этническую, языковую, культурную или религиозную самобытность14.

В случаях нарушения прав и свобод человека, гарантированных Конвенцией Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 года любым из государств-участников, соотечественники до ноября 2022 года вправе были подать обращение с жалобой в Комиссию по правам человека Содружества Независимых Государств15. Однако протоколом о внесении изменений в Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26.05.1995, принятым в Астане 14.10.2022, полномочия Комиссии по правам человека Содружества Независимых Государств прекращены. Данный протокол временно применяется для Российской Федерации с 14.11.2022.

Помимо указанной Конвенции, Содружеством Независимых Государств было задокументировано множество договоренностей. Тем не менее до сих пор нет ни одного фундаментального правозащитного акта, принятого всеми государствами — участниками СНГ16. Также стоит отметить, что многие страны уклоняются от исполнения достигнутых договоренностей, поскольку ряд документов Содружества не содержит четкого механизма исполнения обязательств и носит, скорее, декларативный характер. Например, не существует двусторонних комиссий по правам человека между Российской Федерацией и Казахстаном, Туркменией, Киргизией, Азербайджаном, а Комиссия по правам человека Содружества Независимых Государств существовала, скорее, формально и не выполняла своих функций17, что, возможно, и послужило основанием для принятия решения о прекращении ее существования.

Исходя из вышеизложенного, мы видим, что международное сообщество приложило немало усилий для создания и поддержания единого правового поля по защите прав и свобод человека и гражданина. Тем не менее в докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2023 год указывается на то, что в ряде зарубежных стран умышленно создаются в своих обществах невыносимые условия для российских соотечественников18, что предопределяет появление множества вопросов при определении их правового статуса.

Например, предложение Российской Федерации урегулировать правовое положение русскоязычного населения, проживающего на территориях государств, входивших в состав СССР, посредством введения двойного гражданства не нашло отклика у зарубежных государств. Причиной тому стала категоричность предоставляемого новыми государствами выбора: или люди получают гражданство этого государства, или становятся иностранцами. Как следствие, русскоязычное население приняло гражданство страны проживания19.

Конституция Российской Федерации признает наличие у гражданина Российской Федерации гражданства другой страны. При этом следует помнить, что второе гражданство накладывает лишь дополнительные правовые обязанности.

На сегодняшний день существуют лишь следующие варианты реализации данного права:

— в соответствии с действующим в настоящее время Договором между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства 1995 года20;

— в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства 1993 года, прекратившим свое действие в 2015 году21;

— в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия об урегулировании вопросов двойного гражданства, подписанное в городе Цхинвале 20.09.202122 (в 2020 году — 996, в 2021 году — 1035, в 2022 году — 1459, в 2023 году — 563 обращения)23.

В последние годы стали регулярными обращения в интересах граждан Российской Федерации, пребывающих на территории иностранных государств, содержащие просьбы в связи с гражданскими, семейными и административными процессами в стране пребывания. Нередки обращения за содействием в решении различных социальных вопросов, в том числе в получении необходимых документов, приобретении билетов, в организации адекватного медицинского обеспечения и т. п. Так, МИД России совместно с Уполномоченным по правам человека РФ в августе 2023 года проработан вопрос медико-санитарной эвакуации сестры заявительницы Б., которая находилась в состоянии комы в клинике г. Сеула Республики Корея (№ 23317 от 25.08.2023); по итогам напряженной работы МИД России также совместно с Уполномоченным по правам человека РФ удалось добиться освобождения гражданина К., задержанного на территории Арабской Республики Египет (№ 24927дсп от 20.09.2023)24, и таких примеров в докладе Уполномоченного достаточно много.

В 2023 году был принят Федеральный закон от 03.04.2023 № 93-ФЗ «О денонсации Российской Федерацией Соглашения о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств — участников Содружества Независимых Государств и Соглашения о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих Пограничных войск, членов их семей и государственного страхования военнослужащих Пограничных войск государств — участников Содружества Независимых Государств»25. В соответствии с положениями данного нормативного правового акта, вступившими в силу с 14.04.2024, для Российской Федерации прекратило свое действие Соглашение о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств — участников Содружества Независимых Государств, подписанное в городе Ташкенте 15.05.1992, и Соглашение о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих Пограничных войск, членов их семей и государственного страхования военнослужащих Пограничных войск государств — участников Содружества Независимых Государств, подписанное в городе Ташкенте 15.05.1992 (далее — соглашения от 15.05.1992).

Соглашения от 15.05.1992, участниками которых являются Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан, Украина, основаны на территориальном принципе. В случае переселения пенсионера на постоянное жительство в другое государство ему назначается пенсия по нормам государства проживания, а выплата пенсии, назначенной в государстве, в котором были приобретены пенсионные права, прекращается.

Все расходы, связанные с пенсионным обеспечением по соглашениям от 15.05.1992, осуществляются государствами — участниками Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) за счет их бюджетов без взаимных расчетов.

Применяемый в соглашениях от 15.05.1992 территориальный принцип допускает, что одно из государств, заключивших названные международные договоры, по объективным причинам (развитие миграционных процессов, более высокий уровень пенсионного обеспечения, минимальная выслуга лет, необходимая для назначения пенсии) может нести расходы в большем объеме, чем другое государство. При этом пенсия будет выплачиваться за все периоды службы и трудового стажа (в том числе в льготном исчислении), указанные в расчете выслуги лет, составленном государством — участником СНГ, где военнослужащий проходил военную службу на дату увольнения.

Вместе с тем в последние годы значительно увеличилось количество случаев выплаты государственными органами Российской Федерации пенсий лицам, не проходившим военную службу ни в СССР, ни в Российской Федерации. Предусмотренный соглашениями от 15.05.1992 порядок назначения и выплаты пенсий приводит к росту фиктивных миграционных потоков иностранных военных пенсионеров в Российскую Федерацию, где самый высокий уровень пенсионного обеспечения.

В то же время у бывших российских военных пенсионеров, переехавших на постоянное место жительство на территорию одного из государств — участников СНГ, размер пенсии оказывается значительно ниже, что вызывает справедливые жалобы.

Основными недостатками соглашений от 15.05.1992 являются: ответственность, в частности Российской Федерации, ввиду увеличения миграционных потоков за пенсионные обязательства государств-контрагентов (за выслугу лет, приобретенную на их территории), что влечет за собой значительные расходные обязательства; при переселении пенсионера из одного государства — участника СНГ в другое государство — участник СНГ на постоянное проживание выплата ему пенсии прекращается (отсутствует экспорт пенсии); в государствах — участниках СНГ пенсионное обеспечение бывших военнослужащих установлено значительно ниже уровня аналогичной российской пенсии (примером может служить пенсионное обеспечение супругов и родителей погибших военнослужащих, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право на получение двух пенсий); значительное увеличение количества назначений и выплат пенсий лицам, не проходившим военную службу ни в СССР, ни в Российской Федерации, служба которых проходила только на территории иностранных государств, в том числе в иностранных спецслужбах. Зачастую такая служба (особенно в последнее время) направлена на подрыв нравственных устоев, исторических основ и патриотических традиций, размывание российских культурных и духовных ценностей, а также поддержку экстремистских течений на территории Российской Федерации.

В целях сохранения приобретенных пенсионных прав граждан государства — участники СНГ осуществляют переход на двустороннее международное сотрудничество в области пенсионного обеспечения.

Статья 2 Соглашения между государствами — участниками Содружества Независимых Государств о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, от 14.02.1992 позволяет устанавливать порядок пенсионного обеспечения военнослужащих межправительственными соглашениями, что не исключает возможности заключения в перспективе международных двусторонних договоров.

Еще одним примером денонсации международных соглашений является прекращение в одностороннем порядке по инициативе Кабинета министров Украины (постановление от 17.06.2022 № 692) соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан (Москва, 16.01.1997).

Вместе с тем въезд на территорию России и выезд из нее для граждан Украины осуществляется до настоящего времени в безвизовом порядке в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 05.03.2022 № 94 «О въезде в Российскую Федерацию, пребывании в Российской Федерации и выезде из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства с территорий Луганской Народной Республики, Донецкой Народной Республики и Украины»26.

Более того, указом Президента Российской Федерации от 27.08.2022 № 585 «О временных мерах по урегулированию правового положения граждан Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и Украины в Российской Федерации» перечисленные граждане вправе временно пребывать в Российской Федерации без ограничения сроков, вправе осуществлять трудовую деятельность в Российской Федерации без разрешения на работу или патента и без учета требований к заявленной цели визита в Российскую Федерацию после проведения территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации идентификации личности27.

Во многом это сделано в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, исходя из общепризнанных принципов и норм международного гуманитарного права, а также для поддержания исторической родственной связи наших народов и упрощения процесса возврата на Родину русскоязычного населения.

Предпринятые шаги по денонсации международных соглашений свидетельствуют о важности международных процессов, их влиянии на обычных граждан, подчас — на их судьбы и благосостояние семей, но также эти меры подчеркивают удобство двухсторонних соглашений между договаривающимися странами. В таких правовых актах проще предусмотреть значительное количество критериев в административной, финансовой, социальной и других сферах с учетом экономического и политического положения обеих стран.

Тенденцию перехода Российской Федерации на двухсторонние отношения в международном правовом поле можно проследить в том числе по следующим нормативным правовым актам:

— Договор между Российской Федерацией и Специальным административным районом Гонконг Китайской Народной Республики о передаче осужденных от 21.09.2021 (ратифицирован Федеральным законом от 05.12.2022 № 483-ФЗ)28;

— Федеральный закон от 03.04.2023 № 94-ФЗ «О ратификации Протокола о внесении изменений в Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Абхазия о пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в Республике Абхазия, от 14.04.2015»29;

— Федеральный закон от 27.01.2023 № 2-ФЗ «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о взаимном признании виз и по иным вопросам, связанным с въездом иностранных граждан и лиц без гражданства на территории государств — участников Договора о создании Союзного государства»30.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28.02.2023 № 475-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимном признании ученых степеней и ученых званий»31.

Стоит отметить, что МИД Российской Федерации на своем официальном сайте публикует и поддерживает в актуальном состоянии перечень двухсторонних договоров Российской Федерации32.

Подводя итог вышеизложенному, следует выделить основные принципы современного международного права, регулирующие правовое положение соотечественников:

— соотечественники за рубежом находятся в юрисдикции государства пребывания;

— соотечественники вправе рассчитывать на защиту своих законных интересов и покровительство со стороны Российской Федерации;

— права соотечественников также защищаются государством проживания;

— соотечественникам необходимо придерживаться внутреннего законодательства страны проживания, уважать ее социальное устройство, обычаи и традиции.

Несмотря на то что указанные нормы признаны подавляющим большинством государств мира, их реализация сопряжена с различными проблемами. К ним можно отнести недостаточность правового регламентирования некоторых сфер общественных отношений, формальность и декларативный характер отдельных положений международных документов, а также уклонение государств от исполнения соглашений и обязательств.

1.2. Законодательство Российской Федерации о правовом положении соотечественников

Девяностые годы двадцатого столетия были для российского законодателя весьма трудоемкими, а масштабы реконструкции законодательства — колоссальными. Несмотря на это, Российская Федерация всегда придерживалась курса, ориентированного на внимательное отношение к огромному русскоязычному пласту населения, проживающего на территории бывших советских республик.

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года был запущен новый этап обновления национального права. В нормативных предписаниях активно используется термин «соотечественник», но не раскрывается его правое значение, что выступает основанием для развития научной дискуссии в этой сфере.

В настоящее время российским законодательством термин «соотечественник» раскрывается в ст. 1 Федерального закона от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (далее — Закон о соотечественниках)33. Важной чертой закона является соотнесение института гражданства с принципом континуитета российской государственности.

Характеризуя термин «соотечественники», стоит отметить его амбивалентную природу, ведь речь идет как о гражданах Российской Федерации, проживающих за рубежом и имеющих право на защиту РФ, так и о лицах, не входящих в правовое поле Российской Федерации. Тем не менее такая широкая трактовка объясняется совершенно уникальным многоконфессиональным и многонациональным характером Российской Федерации и ее правовых предшественников34.

Стоит отметить, что Конституция Российской Федерации не содержит понятия «соотечественник». Тем не менее, принимая во внимание содержание ч. 2 ст. 61, ч. 1 и 2 ст. 62, п. «в» ч. 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации, можно смело сделать вывод о том, что обеспечение и поддержка правового статуса соотечественников обладают конституционным значением.

Конституция РФ гарантирует защиту и покровительство своим гражданам и за пределами ее территории35, что дает основу для формирования основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников.

Статья 6 Федерального закона от 28.04.2023 № 138-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон о гражданстве) является естественным продолжением указанного конституционного принципа. Статья возлагает функцию обеспечения возможности для российских граждан, проживающих за рубежом, реализовать свои законные права в полном объеме на органы государственной власти Российской Федерации, российские дипломатические представительства и консульские учреждения за пределами Российской Федерации, а также их должностных лиц.

Развивает указанное Конституцией РФ направление Консульский устав Российской Федерации. В нем специализированы правовые основы консульской деятельности и установлен достаточный объем компетенций консульских должностных лиц, связанных с защитой прав и интересов Российской Федерации, российских граждан и российских юридических лиц за рубежом36.

С 06.03.2023 на территории отдельных иностранных государств уполномоченное МИД Российской Федерации унитарное предприятие (подведомственное предприятие) оказывает через создаваемые в указанных иностранных государствах филиалы (представительства) содействие консульским учреждениям и консульским отделам дипломатических представительств Российской Федерации в целях совершения отдельных консульских действий37, в том числе:

— совершение консульских действий, связанных с оформлением документов по вопросам гражданства Российской Федерации;

— государственную регистрацию актов гражданского состояния;

— совершение нотариальных действий;

— истребование документов, касающихся прав и интересов граждан и юридических лиц;

— консульскую легализацию иностранных официальных документов, предназначенных для представления на территории Российской Федерации;

— и некоторые другие.

Данная мера призвана снизить выросшую в последние годы служебную нагрузку на консульских должностных лиц, а также существенно сократить сроки записи на прием в консульские учреждения, которые могут достигать в некоторых случаях от нескольких недель до месяцев.

На сегодняшний день в перечень иностранных государств, на территории которых подведомственное учреждение оказывает содействие консульским учреждениям и консульским отделам дипломатических представительств Российской Федерации38, входит только Турция. Однако практика использования поддержки подведомственного учреждения должна дать положительные результаты и через увеличение числа иностранных государств, на территории которых будет возможно использовать его филиалы и представительства, сможет способствовать перенаправлению высвободившихся штатных единиц консульских учреждений на повышение правовой защищенности граждан, находящихся за рубежом.

Фундаментальную основу заданному Конституцией РФ направлению государственной политики в отношении соотечественников устанавливает Декларация о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам, принятая Государственной Думой Российской Федерации в 1995 году (далее — Декларация 1995 года)39. Документ до настоящего времени является основой для современной политики Российской Федерации в отношении соотечественников40. Согласно ему, Российская Федерация оказывает «покровительство российским соотечественникам за рубежом и стремится к предоставлению им на территории России преференциального режима. При этом Российская Федерация исходит из принципа признания основных прав и свобод, осуществления равноправия и обеспечения и защиты прав лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам».

Декларация 1995 года закладывает ориентир на формирование содержания понятия «соотечественник», которое позже будет закреплено в ст. 1 Закона о соотечественниках. Так, декларацией провозглашено, что Российская Федерация рассматривает как российских соотечественников, всех выходцев из Союза ССР и России и их прямых потомков, независимо от национальной и этнической принадлежности, языка, вероисповедания, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств, не являющихся гражданами Российской Федерации и заявивших явным образом о своей духовной или культурно-этнической связи с Российской Федерацией или любым из субъектов Российской Федерации и подтвердивших эту связь.

Принадлежность человека к российским соотечественникам или отказ от таковой принадлежности является предметом его личного выбора, и такой выбор не должен вызывать для него никаких неблагоприятных последствий.

В дальнейшем регламентирование правового положения соотечественников осуществляется в соответствии с Законом о соотечественниках, который предусматривает основные направления их целевой поддержки в следующих сферах: основных прав и свобод человека и гражданина, экономической и социальной, культуры, языка, религии и образования, информации.

Соотечественники, имеющие гражданство Российской Федерации, своим правовым положением идентичны правовому статусу граждан Российской Федерации. К соотечественникам, являющимся гражданами иностранного государства или лицами без гражданства, применяется общий режим иностранных граждан и лиц без гражданства41. Данное правило распространяется и на вопросы прибытия соотечественников в Российскую Федерацию, их отбытия из Российской Федерации, а также перемещения по территории России42.

Тем не менее в настоящее время соотечественники могут получить российское гражданство в упрощенном порядке. Российская Федерация проводит политику сокращения числа лиц без гражданства, особенно среди соотечественников, придерживаясь общепризнанных принципов и норм международного права.

Например, для определенной категории лиц без гражданства, являющихся соотечественниками, предусмотрены льготы в уплате государственной пошлины для приобретения российского гражданства43.

Президент Российской Федерации определяет направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, причем проводимая политика не должна влиять на внутренние дела зарубежных стран. И все же дискриминация соотечественников, несоблюдение иностранным государством общепризнанных принципов и норм международного права в сфере обеспечения основных прав и свобод граждан может стать аргументом в пользу пересмотра российской политики по отношению к этому государству.

Следует отметить, что различные обстоятельства могут представлять опасность для жизни и здоровья российских соотечественников, что в свою очередь может стать поводом для защиты их за рубежом. Это может быть как преследование по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, так и ситуации чрезвычайного характера44.

Ярким примером служит ситуация с соотечественниками на Украине, когда, по словам Президента Российской Федерации: «Россия не могла дальше терпеть геноцид народа Донбасса». Украина — это не просто западный проект «анти-Россия», а, по сути, действовавший последние 30 лет трудовой воспитательный концлагерь для русскоязычного населения. Последние девять лет на Украине происходило жесточайшее подавление всякого свободомыслия и малейших симпатий по отношению к России45. Такая агрессивная политика по отношению к населению Донбасса, чьих жителей, согласно Декларации 1995 года, Российская Федерация рассматривает как своих соотечественников, привела к необходимости принятия мер по их защите.

В Российской Федерации сегодня действуют нормативные правовые акты, содержащие нормы, действие которых направлено на обеспечение охраны прав и законных интересов соотечественников, среди которых:

— Федеральный закон «О беженцах» от 19.02.1993 № 4528-1-ФЗ (в ред. Федерального закона от 13.06.2023 № 215-ФЗ)46 (далее — Закон «О беженцах»);

— Закон РФ от 19.02.1993 № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (в ред. Федерального закона от 08.12.2020 № 429-ФЗ)47 (далее — Закон «О вынужденных переселенцах»);

— Указ Президента Российской Федерации от 02.11.1994 № 2058 «О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом»48;

— Постановление Правительства Российской Федерации от 18.11.2014 № 1216 «О комплексе мер по обеспечению эвакуации граждан Российской Федерации из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций» (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.10.2018 № 1211)49.

Современными международными процессами продиктована необходимость внесения ряда изменений в перечисленные акты.

Так, в 2022 году внесены изменения в Закон «О беженцах», согласно которым, граждане Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и Украины при получении свидетельства о предоставлении временного убежища освобождаются от обязанности передавать на хранение в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица, получившего временное убежище, несмотря на то что само свидетельство о предоставлении временного убежища является документом, удостоверяющим личность лица, получившего временное убежище на территории Российской Федерации, и подтверждает его право на пребывание на территории Российской Федерации50. В 2023 году Федеральным законом от 13.06.2023 № 215-ФЗ «О внесении изменений в статью 12 Федерального закона “О беженцах” и статьи 8 и 15.1 Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”»51 предложено слова «Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и» исключить.

Скорректированы и положения Закона «О вынужденных переселенцах» в части международного сотрудничества по проблемам вынужденных переселенцев. Согласно ст. 14 названного Закона Российская Федерация заключает с иностранными государствами международные договоры по проблемам вынужденных переселенцев, прибывающих в Российскую Федерацию из этих государств. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержатся в рассматриваемом законе, то применяются правила международного договора.

Вместе с тем указанная статья дополнена п. 352, согласно которому с декабря 2020 года решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.

Перечисленные изменения свидетельствуют о том, что федеральными государственными органами ведется постоянный мониторинг и контроль обращений соотечественников и уполномоченных органов, что позволяет своевременно реагировать на изменившуюся ситуацию в миграционном потоке.

При этом продолжают действовать принятые ранее концепции и государственные программы как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Для Российской Федерации имеет принципиальное значение формирование подходящих условий для добровольного переселения соотечественников на территорию России. С этой целью разработана Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы (далее — Концепция). Согласно данной Концепции, целью государственной политики является создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе. Также целью миграционной политики является защита и сохранение цивилизационного кода России, включая такие его компоненты как русский язык, культуру и наследие народов, проживающих на территории России53.

В Концепции упоминается не менее пяти раз обеспечение прав соотечественников в части приобретения российского гражданства и совершенствования алгоритмов реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом54, что позволяет сделать вывод об усилении уровня соблюдения и защиты их прав, а также повышения миграционной привлекательности Российской Федерации.

Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом55 (далее — Государственная программа), является одним из эффективных инструментов осуществления активной миграционной политики и развития экономических, социальных, демографических ресурсов в стране. Программа предполагает возможность получения российского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства. Данной программой в 2021–2022 годах воспользовалось порядка 1 008,5 тыс. соотечественников56. Аналогичные программы функционируют и на региональном уровне.

Соотечественники, желающие таким образом получить гражданство Российской Федерации, подают заявление об участии в Государственной программе. С 2023 года такое заявление может быть подано как по месту гражданской принадлежности, так и по месту постоянного проживания, а для соотечественников, постоянно проживающих на территориях иностранных государств, которые совершают недружественные действия в отношении Российской Федерации, российских юридических лиц и физических лиц и перечень которых определен Правительством Российской Федерации, — по месту пребывания57.

С 2020 года свидетельство участника Государственной программы выдается сроком на пять лет. Увеличение данного срока с трех до пяти лет позволило решить участникам программы часть проблем, связанных в том числе с жилищным вопросом. На решение этого же вопроса направлено введение новой для Государственной программы меры поддержки — жилищной субсидии. Отмечается, что размер жилищной субсидии определяется с учетом показателей средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации, используемых для расчета размеров социальных выплат для приобретения или строительства жилых помещений58.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28.07.2022 № 621/пр59 было поручено осуществить выпуск 265 государственных жилищных сертификатов для их выдачи участникам Государственной программы.

Сертификаты получили граждане, которые при переезде в Российскую Федерацию избрали в качестве места жительства регионы, входящие в состав Дальневосточного федерального округа. Указанная категория граждан участвовала в мероприятиях государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан российской Федерации»60 впервые. В дальнейшем мероприятия по предоставлению сертификатов переселяемым соотечественникам планируется осуществлять ежегодно, начиная с 2023 года61.

Проанализировав период действия Государственной программы и внесенные в нее изменения, можно сделать вывод о несовершенстве отечественных законодательных норм и непоследовательности в их применении на практике, что негативно сказывается на обеспечении отдельных гарантий прав соотечественников. Это является следствием отсутствия единой концепции российской политики в отношении соотечественников и декларативности отдельных постулатов Закона о соотечественниках. Тем не менее динамика последних лет показывает положительные результаты в части выявления и решения отдельных проблем.

Функции государственного управления и контроля в сфере отношений с соотечественниками осуществляются Правительством Российской Федерации, федеральными и региональными органами исполнительной власти.

В России на государственном уровне осуществляется мониторинг отношений с соотечественниками, который включает в себя сбор, анализ и оценку информации о положении соотечественников, создание банка данных, прогнозирование ситуации и проведение научно-исследовательских работ62.

Взаимодействие соотечественников с Российской Федерацией осуществляется посредством проведения Всемирного конгресса соотечественников. Данное мероприятие организуется раз в три года. Последний конгресс прошел в 2021 году. 18, 19 июня в Москве при организационной поддержке Секретариата Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом (ПКДСР) состоялось 49-е заседание Всемирного координационного совета (ВКС)63 российских соотечественников. В заявлении на сайте Министерства иностранных дел Российской Федерации отмечается: «российская диаспора выступает сегодня хранителем традиционных духовно-нравственных ценностей, примером сотрудничества на основе взаимного уважения и согласия народов, разнообразных культур и религий»64. Очередное, 50-е заседание состоится 29.10.2024.

Подводя итоги вышесказанному, необходимо отметить, что соотечественники по своему правовому положению неоднородны и разделены, поскольку к этой категории относятся как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства. Первая категория соотечественников обладает правовым статусом гражданина Российской Федерации, остальные же категории соотечественников по факту являются иностранными гражданами или апатридами. Тем не менее они обладают некоторыми преимуществами в сравнении с другими гражданами иностранных государств, желающими получить гражданство Российской Федерации, а именно: упрощенный порядок получения гражданства, налоговые льготы при оплате государственных пошлин, возможность участия в федеральных и региональных программах по добровольному переселению в Россию из-за рубежа.

Российская Федерация стремится создать эффективное правовое поле, регулирующее правовое положение соотечественников. Основными федеральными нормативными правовыми актами в этой сфере можно назвать Закон о соотечественниках и Закон о гражданстве, которые дополняются Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы. Целью миграционной политики, определенной Концепцией до 2025 года, является формирование отвечающей интересам Российской Федерации миграционной ситуации65.

Весьма эффективным механизмом привлечения соотечественников из-за рубежа является Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, однако реализация программы все же требует устранения некоторых недочетов.

Существующие миграционные правила недостаточно ясны и унифицированы. Уровень применения информационных технологий при предоставлении государственных услуг и осуществлении государственного контроля в сфере миграции остается невысоким.

Не полностью устранены ситуации, при которых люди, способные стать полноправными членами российского общества, сталкиваются с неоправданными сложностями в получении российского гражданства.

Нуждается в дальнейшем совершенствовании информационно-аналитическое обеспечение в части получения достоверных сведений о потребностях в рабочей силе и реальном распределении иностранных работников на рынке труда, без которых невозможна выработка действительно необходимых мер регулирования, соответствующих реальной миграционной ситуации66.

Также, анализируя корпус российского законодательства в части закрепления правового статуса соотечественников, необходимо отметить, что ряд его норм не обладает прямым действием, содержит отсылки к другим нормативным правовым актам. Кроме того, следует отметить, что не все законодательные акты, так или иначе регулирующие правовое положение соотечественников, используют сам термин «соотечественник за рубежом» (например, Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»), что создает трудности в правоприменении.

1.3. Законодательство субъектов Российской Федерации о правовом положении соотечественников

Согласно ст. 19.1 Федерального закона от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»67, органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом разработки и принятия законов и иных нормативных правовых актов о соотечественниках в соответствии с федеральными законами сообразно разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В настоящий момент регламентация отношений с участием соотечественников осуществляется преимущественно с применением программно-целевого метода регулирования, вследствие чего основную массу нормативных правовых актов регионального уровня о статусе соотечественников составляют законы об утверждении региональных программ государственной поддержки соотечественников, устанавливающие требования к лицам, желающим переселиться для проживания в конкретный регион страны и вводящие для них дополнительные меры социальной помощи и поддержки, а также конкретизирующие нормативные правовые акты органов исполнительной власти, принимаемые в целях реализации данных законов и программ.

Содержание законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о соотечественниках зависит в первую очередь от включения данного субъекта Российской Федерации в число «территорий приоритетного заселения» (Республика Бурятия, Республика Саха [Якутия], Забайкальский край, Амурская область и ряд других субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ68), имеющих минимальную плотность населения и привлекающих переселенцев, в том числе с помощью расширенного перечня мер государственной поддержки, и всех остальных «территорий вселения», также участвующих в общегосударственной программе переселения и готовых принимать у себя соотечественников69. Общей особенностью правового регулирования социальных гарантий для соотечественников на приоритетных территориях является предоставление права на получение подъемных в повышенном размере, ежемесячного пособия при отсутствии дохода, жилищной субсидии после приобретения российского гражданства, дополнительной компенсации на уплату государственной пошлины за совершение нотариальных действий70.

Устанавливая дополнительные меры социальной поддержки соотечественникам, региональный законодатель исходит из того, что уполномоченные органы на каждой территории заселения обязаны самостоятельно организовывать работу по приему, размещению и обустройству переселенцев, обеспечению их интеграции в принимающее общество. В связи с этим регламентируемые законами субъектов РФ дополнительные права соотечественников, как правило, затрагивают:

1) сферу образования, где соотечественникам и членам их семей обеспечивается возможность получения образования, включая профессиональную подготовку и переподготовку, повышение квалификации;

2) сферу медицинских услуг, где создаются условия для реализации указанными лицами права на получение медицинской помощи в рамках программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) сферу социального обслуживания, где соотечественникам и членам их семей при наличии дополнительных правовых предпосылок предоставляется право на адресную социальную помощь и социальную поддержку;

4) сферу трудоустройства, где формируются правовые предпосылки для оказания содействия в поиске подходящей работы, профессиональной ориентации пребывающих на территорию субъекта РФ соотечественников;

5) сферу жилищного обеспечения, где могут предусматриваться дополнительные меры по субсидированию жилищных расходов переселяющихся соотечественников, их жилищному обеспечению в иных формах.

Вместе с тем уровень социальных гарантий, предоставляемых в каждой из этих сфер, может существенно отличаться от субъекта к субъекту.

Так, например, в Сахалинской области отдельно урегулированы вопросы организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц из числа соотечественников и членов их семей. Предусмотрены дополнительные гарантии по обустройству и обеспечению жизнедеятельности участников Государственной программы: осуществляется временное размещение посредством найма жилых помещений за счет собственных средств или с компенсацией части расходов, размещение в служебном жилье по решению работодателя на безвозмездной основе и другие71. В Тульской области, не относящейся к числу территорий приоритетного заселения и ориентированной на приток высококвалифицированных кадров, предоставление социальных гарантий в виде организации профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации соотечественников и членов их семей не предусмотрено. Вместе с тем при прибытии в регион указанным лицам в заявительном порядке компенсируются расходы на переаттестацию ученых степеней, нострификацию дипломов и других документов об образовании, а также расходов, связанных с подтверждением права на осуществление медицинской и фармацевтической деятельности в Российской Федерации72.

В сфере медицинской помощи и лечения участие соотечественников и членов их семей в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования (ОМС), действующих в избранном субъекте Российской Федерации, становится возможным в связи с получением ими статуса временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства (предоставляется полис ОМС с ограничением срока действия), статуса постоянно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства (предоставляется полис ОМС без ограничения срока действия), а впоследствии и статуса граждан Российской Федерации (также действует полис ОМС без ограничения срока действия). Для лиц, прибывших в Россию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, но не имеющих вида на жительство или разрешения на временное проживание, участие в программах ОМС не предусмотрено. Таким лицам гарантируется только оказание скорой и неотложной медицинской помощи за счет средств соответствующих бюджетов. В связи с указанными обстоятельствами большинство субъектов РФ определяют алгоритмы действий, направленных на прикрепление прибывших соотечественников к страховым медицинским организациям и выдачу им полисов ОМС, при регламентации порядков проведения отдельных мероприятий по приему переселенцев и членов их семей, их временному размещению, предоставлению правового статуса и содействия обустройству на территории вселения. Например, участники Государственной программы и члены их семей, переселившиеся в Тюменскую область, имеют право на получение медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации73. Также предусматривается возможность компенсации затрат, понесенных соотечественниками и членами их семей в связи с получением ими платных медицинских услуг в части затрат на первичное медицинское освидетельствование74 либо для видов медицинских услуг, полученных в экстренной форме до приобретения статуса, необходимого для участия в территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи в субъекте Российской Федерации75.

В области социального обслуживания преобладает принцип адресности социальной помощи. В частности, в Ивановской области мера социальной поддержки соотечественников в виде единовременной материальной помощи, согласно Постановлению Правительства Ивановской области от 28.01.2019 № 16-п «Об утверждении порядка и условий выплаты единовременной материальной помощи на обустройство отдельным категориям участников подпрограммы “Оказание содействия добровольному переселению в Ивановскую область соотечественников, проживающих за рубежом” государственной программы Ивановской области «Содействие занятости населения Ивановской области» (в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 04.12.2023 № 587-п) составляет 30 960 руб. и предусмотрена для лиц, воспитывающих несовершеннолетних детей, обучающихся, осваивающих в образовательных организациях региона образовательные программы всех видов при условии востребованности избранных ими профессий (специальностей, направлений подготовки), на рынке труда в данном субъекте Российской Федерации, представителям молодежи в возрасте от 18 до 35 лет (включительно)76. Наряду с этим многие субъекты Российской Федерации ограничиваются указанием на применение в отношении соотечественников мер всех видов и форм социальной поддержки, предусмотренных для лиц, постоянно проживающих в регионе77.

В сфере трудоустройства предоставляемые дополнительные права определяются отнесением региона к территории приоритетного заселения или иным территориям, принимающим соотечественников. В первом случае допускается прием неквалифицированной рабочей силы с целью последующего обучения востребованным в субъекте Российской Федерации профессиям, во втором — регион ориентирован на прием высококвалифицированных кадров, часто по конкретным профессиям (специальностям) с предоставлением им целого комплекса дополнительных гарантий в трудовой и социальной сферах. Например, в Псковской области переселяющимся соотечественникам из числа специалистов, имеющих высшее или среднее профессиональное медицинское и фармацевтическое образование, предоставляется право на предоставление в безвозмездное пользование земельных участков для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства. На указанных лиц распространяются также все виды компенсационных выплат для медицинских работников, прибывших на работу в сельскую местность, молодых специалистов и др.78 Несмотря на ориентированность региональных программ на переселение соотечественников в целях осуществления трудовой деятельность по конкретной профессии, в региональных источниках не установлены требования к форме и содержанию трехстороннего договора между соотечественником, его работодателем и управомоченным органом субъекта РФ, регламентирующего их взаимные права, обязанности и ответственность в социально-трудовой сфере.

В отношении жилищного обеспечения прибывающих соотечественников и членов их семей большинство законов и иных нормативных правовых актов субъектов не предусматривают право на получение жилого помещения в собственность или по договору социального найма за счет средств соответствующего бюджета. В региональных программах чаще всего обращается внимание на то, что жилищное обустройство прибывающих лиц осуществляется ими самостоятельно за счет собственных средств либо за счет средств работодателей (при наличии служебного жилья). Может предлагаться временное размещение соотечественников и членов их семей в гостиницах и других пунктах размещения (с приведением перечней таких организацией в региональных программах или информационных материалах), центрах временного размещения, образуемых в отдельных субъектах Российской Федерации. Распространенной мерой социальной поддержки является частичная компенсация расходов на поднаем жилого помещения в месте пребывания, однако данная гарантия, как правило, имеет ограниченные период действия и размер (к примеру, в Амурской области компенсация расходов по договору найма (поднайма) жилого помещения назначается единовременно не более чем за шесть месяцев проживания, в зависимости от фактически понесенных расходов, но не должна превышать при этом пяти тысяч руб. в месяц79). В Магаданской области, помимо такой компенсации, с 2019 года действует форма поддержки в виде содействия приобретения жилья за счет ипотечных кредитов. Частичная компенсация затрат при приобретении жилья таким способом включает в себя:

1) компенсацию оплаты первоначального взноса по ипотечному кредиту (не более 20% от расчетной стоимости жилья);

2) компенсацию части процентной ставки в размере не более 5% в течение одного календарного года с момента заключения договора ипотечного кредита.

При реализации права на компенсацию учитывается не фактическая площадь приобретенного жильная, а норма общей площади, исходя из существующих ограничений (33 кв. м на одиноко проживающего человека, 21 кв. м на человека для семей из двух человек, 18 кв. м на человека для семей, состоящих из трех и более человек)80.

До настоящего времени ни в одном из субъектов Российской Федерации не разработана правовая база, ориентированная на прием и компактное расселение, постоянное или временное жилищное обеспечение групп (общин) соотечественников. Вместе с тем данная мера упростила и ускорила бы переселение значительной части русскоязычного населения из недружественных стран. Отсутствие нормативного обеспечения в этом вопросе не позволяет достоверно судить о количестве желающих таким образом переселиться в Россию. Однако переселение в составе групп (общин) станет проще для многих одиноких людей, неполных семей, ветеранов второй мировой войны, воевавших на стороне или в составе Советской армии, их семей и потомков. Эти группы социально более уязвимы, особенно на территории стран, недружественных к Российской Федерации, в связи с чем указанным категориям необходима помощь не только в оформлении документов, но и в формировании эмоционального спокойствия и уверенности в своем выборе.

Единственный пример организации переселения в Российскую Федерацию объединенной группы людей — это переселение русской духоборческой общины из Грузии (с последующей организацией трудоустройства в сельской местности)81.

Русская духоборческая община компактно проживала в Ниноцминдском районе на юге Грузии с XIX века. К началу 1990-х годов там насчитывалось около 7 тыс. духоборов. После провозглашения независимости Грузии духоборы стали проявлять стремление вернуться на историческую родину.

В Россию самостоятельно выехали в общей сложности более 6 тыс. человек. В связи с обращением остававшихся в Грузии членов общины в мае 2007 года для урегулирования процедуры пере

...