автордың кітабын онлайн тегін оқу Правотворчество и основы юридической техники. Часть 2
В.В. Кожевников

Үзіндіні оқу

Кітап туралы Қазір оқып жатыр5 Тегін фрагмент

В. В. Кожевников

Правотворчество и основы юридической техники

Учебник

Часть 2

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34(075.8)

ББК 67.0я73

К58

Автор:

Кожевников В. В., доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета имени Ф. М. Достоевского.

Рецензенты:

Гольтяпина И. Ю., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой «Таможенное дело и право» Омского государственного университета путей сообщения;

Тепляшин И. В., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права юридического института Красноярского государственного аграрного университета;

Баранов А. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права, административного права юридического института Томского государственного университета;

кафедра «Таможенное дело и право» Омского государственного университета путей сообщения.

В настоящем учебнике анализируются основные проблемы, касающиеся правотворчества (понятие, виды, стадии, акты и др.) и юридической техники (правотворческой, правореализационной, договорной, интерпретационной и др.).

При подготовке книги использованы достижения общетеоретической мысли отечественных ученых – теоретиков права, изложенные в учебниках, учебных пособиях, научных статьях по данной проблематике. Некоторые темы дополнены научными статьями автора, которые приведены в приложениях. После каждой темы даны вопросы для самоконтроля и список использованной литературы.

Законодательство приведено по состоянию на январь 2024 г.

Предназначен для студентов и магистров юридических вузов и факультетов при подготовке к семинарским и практическим занятиям, выпускной квалификационной работе или диссертации магистра, аспирантов и соискателей при подготовке к экзамену кандидатского минимума по специальности 12.00.01 «Теория и история права и государства, история правовых учений», диссертации на соискание кандидата (доктора) юридических наук, преподавателей юридических вузов при подготовке к занятиям по данной дисциплине.

УДК 34(075.8)

ББК 67.0я73

Тема 7. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ АКТОВ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

План:

7.1. Понятие, значение, причины и виды систематизации нормативно-правовых актов.

7.2. Кодификация законодательства.

7.3. Инкорпорация законодательства.

7.4. Консолидация нормативно-правовых актов.

7.5. Учет нормативно-правовых актов.

7.1. Понятие, значение, причины и виды систематизации нормативно-правовых актов

По нашему мнению, систематизация нормативно-правовых актов (законодательства) — это деятельность, направленная на упорядочение, приведение всего многообразия нормативных актов в единое и структурированное целое путем составления больших, объемных нормативных актов либо сборников (собраний, сводов).

По мнению М. И. Абдулаева и С. А. Комарова, «систематизация норм права — это упорядочение действующего нормативно-правового материала, объединение его в единую, стройную, внутренне согласованную систему»1. В. В. Баранов систематизацию нормативных правовых актов определяет как «деятельность тех или иных органов либо лиц по упорядочению изданных актов, характеризующуюся определенными методами, приемами и способами проведения»2. В. В. Лазарев и С. В. Липень полагают, что «систематизация нормативных правовых актов — это деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведению его в определенную систему путем составления единых правовых актов или их сборников»3.

Полагаем, что значение систематизации законодательства для правотворческой деятельности заключается в возможности выявления несогласованности, пробелов в позитивном праве и оперативного их устранения; для правоприменительной практики — в оптимизации поиска необходимой нормы и уяснения ее смысла, имея в виду систематический способ толкования.

Н. П. Колдаева полагает, что систематизация законодательства чрезвычайно важна в первую очередь для самого законодателя. Она дает возможность учитывать действующие нормативные акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности нормативных актов, ликвидации повторений и отмены устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отношений. Систематизация законодательства является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует пониманию общих принципов и связей права в целом4.

Н. Н. Литягин, обращая внимание на логическую противоречивость, пробельность и дублирование в законодательстве, отсутствие механизмов реализации правовых норм на всех его уровнях (федеральном, региональном и местном), считает, в этих условиях особое значение имеет систематизация законодательства5.

Т. В. Кашанина считает, что множество объективных и субъективных причин делают систематизацию нормативно-правовых актов крайне необходимой.

К объективным причинам относятся:

1) двухуровневая система законодательства, осложняющаяся наличием совместной компетенции федерального центра и субъектов Федерации;

2) нестабильность в государстве, следствием которой является постоянное изменение законодательства;

3) многочисленность правотворческих субъектов (отсюда нередкими являются коллизии между нормативными актами, ими изданные);

4) пробельность, содержащаяся в нормативных актах, и необходимость ее устранения;

5) накопление большого количества нормативных актов в процессе преобразований, происходящих в государстве;

6) формирование новых отраслей законодательства;

7) обеспечение удобства пользования нормативными актами.

Субъективные причины таковы:

1) противоречивость нормативных актов разных уровней, а потому и противоречивость, содержащаяся внутри одного нормативного акта;

2) декларативность актов и невозможность ими реально пользоваться;

3) несовершенство нормативных актов, а потому низкая их эффективность;

4) засоренность нормативного массива недействующими или дублирующими предписаниями;

5) перекосы в соотношении законов и подзаконных актов6.

Думается, что общетеоретические проблемы систематизации должны решаться в рамках следующих форм: 1) кодификации; 2) инкорпорации; 3) консолидации; 4) учета нормативно-правовых актов.

7.2. Кодификация законодательства

Кодификация — это способ упорядочения нормативного материала путем объединения его в единый, логически цельный, согласованный сводный акт с изменением его внутреннего содержания. Понятие кодификации может быть и таким, при котором обращается внимание на другие ее аспекты: это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта, которая осуществляется на основе глубокой и всесторонней переработки текущего законодательства с внесением в него существенных изменений.

Ряд авторов полагают, что кодификация является по существу законотворчеством, с той лишь разницей, что текущее законотворчество создает отдельные законодательные акты по тем или иным проблемам, кодификация же упорядочивает значительную часть уже существующего и действующего законодательства, изменяя, дополняя и преобразуя его. В результате кодификации появляются укрупненные законодательные акты, регулирующие законодательную область общественных отношений7.

Следует уточнить, что кодификация охватывает как внешнюю, так и внутреннюю переработку законодательства, предполагающую не только классификацию нормативных актов, но и внесение в их содержание существенных изменений и дополнений.

Обращаем внимание на то обстоятельство, что субъектами кодификации могут быть только компетентные правотворческие органы. Результатом кодификационной деятельности является новый нормативно-правовой акт, который, во-первых, содержит нормы, существенно отличающиеся от ранее действовавших; во-вторых, является сводным актом, объединяющим нормы, находившиеся прежде в различных нормативно-правовых актах, регулировавших одну и ту же область общественных отношений; в-третьих, рассчитан на длительное время.

Нетрудно увидеть, что при кодификации нормативно-правовой акт наполняется новым содержанием, а именно: а) отменяются устаревшие нормы права; б) вводятся новые; в) нормы права переформируются; г) устраняются повторы и противоречия; д) устраняются пробелы в законодательстве.

«Продуктом» кодификационной деятельности является кодификационный нормативно-правовой акт, который представляет собой упорядоченную совокупность связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно устойчивых общественных отношений.

К видам кодификационных нормативно-правовых актов относятся:

основы законодательства — нормативно-правовой акт, устанавливающий важнейшие положения определенной отрасли права или сферы государственного управления. Они содержат определения, указывают цели законодательства, принципы правового регулирования, определяют ориентиры правовой регламентации данных общественных отношений. В них закрепляются нормы-принципы, нормы-дефиниции и другие специализированные нормы права (например, Основы лесного законодательства, Основы законодательства о культуре);

кодексы (лат. codex — книга) — единый нормативно-правовой акт, систематизирующий законодательство определенной отрасли права. Это наиболее распространенный вид кодификационных актов. Кодекс — это крупный сводный нормативно-правовой акт, детально регламентирующий определенную сферу общественных отношений. В кодексах, наряду со специализированными нормами права, например нормами-принципами, нормами-дефинициями и другими, содержатся нормы-предписания (нормы регулятивные и охранительные) (например, УК РФ, ГК РФ). Кодекс — это разновидность закона. Его отличает, во-первых, полнота регулирования отношений в какой-либо сфере, во-вторых, единообразие регулирования, в-третьих, закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций, в-четвертых, отражение крупных юридических теорий и концепций, в-пятых, лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты и процесс правоприменения;

уставы регулируют отношения в сфере, находящейся под контролем государства (например, работу железнодорожного, внутреннего водного транспорта, воинскую службу);

положения — это нормативно-правовые акты специального действия, в которых закрепляются статус, организация работы государственных органов и учреждений (например, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации);

правила определяют порядок введения какого-либо рода деятельности.

К данным кодификационным нормативно-правовым актам относятся и регламенты (например, регламент работы представительного органа).

В основе кодификации лежит предмет и метод правового регулирования. В связи с чем различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификацию. При всеобщей кодификации создаются сводные кодификационные акты по всем основным отраслям законодательства. Отраслевая кодификация охватывает какую-либо отрасль или подотрасль законодательства. Специальная — группирует нормы одного или нескольких правовых институтов.

7.3. Инкорпорация законодательства

Инкорпорация — объединение в систематизированном виде в сборники или собрания действующих нормативно-правовых актов без изменения их содержания.

При инкорпорации содержание нормативных правовых актов не меняется, хотя подача материала усовершенствуется. Иными словами, инкорпорация лишена правотворческой природы. Все операции осуществляются в плоскости внешней обработки: в первоначальный текст вносятся официальные изменения; исключаются статьи и пункты статей, утратившие юридическую силу, имевшие временное значение либо содержащие противоречия. Объединение нормативных правовых актов обычно происходит в хронологическом или предметном порядке.

Хронологическая инкорпорация представляет собой упорядочение нормативных правовых актов и расположение их по датам издания. Примером такого вида инкорпорации является «СЗ РФ». К хронологической инкорпорации следует также отнести «Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации», в которых публикуются исключительно федеральные конституционные и федеральные законы, а также «Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств», содержащий перечень зарегистрированных Министерством юстиции РФ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В отличие от хронологической предметная инкорпорация — это составление сборников нормативных актов по определенным тематическим разделам. При этом в каждом разделе акты размещаются по предметному принципу. Порядок расположения нормативных актов в систематическом собрании таков: в начале каждого раздела и последующих рубрик помещаются акты более высокой юридической силы и содержащие основные нормы по определенному вопросу (теме, предмету), далее идут нормы, конкретизирующие эти основные нормы. Основными видами официальной инкорпорации, о которой будет сказано ниже, по предметному принципу являются систематические собрания и свод законов. Примером такого рода собраний являлись издаваемые в 1960—1970 гг. систематические собрания законодательства СССР и союзных республик.

При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный порядки, когда разделы собрания подразделяются тематически (по предметному принципу), а внутри каждого раздела нормативные акты располагаются в хронологической последовательности.

В юридической литературе обращаются к таким видам инкорпорации, как официальная, предполагающая издание компетентным органом сборников, собраний законодательства с учетом внесенных нормотворческим органом изменений и дополнений, и неофициальная — издание сборников, справочников законодательства по инициативе организаций, учреждений, граждан без специальных на то полномочий. Неофициальные сборники не являются источниками права, т. е. на них нельзя ссылаться в правоприменительной деятельности. Неофициальная инкорпорация может осуществляться как по хронологическому, так и по предметному признаку.

При этом поясняется, что официозная инкорпорация в чем-то сходна с официальной: и в том и в другом случае на определенные государственные органы возлагается обязанность издания инкорпорированных сборников (собраний) законодательных актов. Однако есть и принципиальное отличие: сборники официозной инкорпорации не имеют официального характера и характера источников законодательства не приобретают. Это означает, что правотворческий орган не утверждает (не одобряет) официозное собрание актов, соответственно, сборники официозной инкорпорации характера источника законодательства не приобретают. Примером официозной инкорпорации может служить Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в 60-е годы8.

Инкорпорация может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала: 1) генеральная (полная), при которой в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, или нормативно-правовые акты того или иного субъекта федерации; 2) частичная, при которой нормативно-правовые акты объединяются по определенным вопросам, сферам государственной деятельности, отдельной отрасли или правового института.

Результатом инкорпорации выступают, как правило, сборники, собрания законодательства или своды законов.

Сборниками называют издания, объединяющие законодательство одного или нескольких правотворческих органов, а также нормативно-правовые акты, охватывающие какой-либо вид общественных отношений (например, сборник законодательных актов о труде может состоять из федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства). Сборники могут готовиться и выпускаться как правотворческими, так и другими органами. Если инкорпорацией занимался правотворческий орган, и она имеет статус официально опубликованной, то на это издание можно ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов.

Собрания законодательства — инкорпорированные издания нормативно-правовых актов высших органов государственной власти и управления.

Разновидностью и наиболее совершенной формой инкорпорации признается свод законов, в котором помещенные нормативно-правовые акты, как правило, систематизируются по предметному принципу: по отраслям и институтам.

Следует обратить внимание, что от собрания законодательства свод законов отличается по следующим позициям: 1) свод всегда является источником официального опубликования нормативных правовых актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческих органов с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности; 2) подготовка свода всегда сопровождается большой законотворческой работой. В период его составления вычленяются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие нормативно-правовые акты. Множественность нормативных актов, принятых по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупненного акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве восполняются принятием законов или иных нормативно-правовых актов; 3) свод законов представляет собой объединение всего действующего законодательства без какого-либо исключения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 г. было признано необходимым осуществить подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации «как официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов»9, у которого имеются как сторонники, так и противники.

Так, противники принятия Свода законов считают, что из нестабильного, часто меняющегося, противоречивого законодательства невозможно сформировать Свод законов. Иначе говоря, они полагают, что пока еще не созданы объективные предпосылки для реализации этой цели10.

С. Корабельников, констатируя, что процесс подготовки к изданию Свода законов является достаточно продолжительным, полагает, что для его подготовки следует создать соответствующие условия для последующего формирования и проводить работу по следующим направлениям.

Во-первых, привести законодательство в состояние, при котором станет возможна его систематизация. Это направление предполагает тщательный отбор нормативных правовых актов всех видов: а) в которых необходимо внести изменения и дополнения; б) признанных утратившими силу; в) укрупнение, консолидацию разрозненных актов и их отдельных положений, норм и создание на их основе нормативных актов.

Во-вторых, приступить к подготовительной работе по систематизации законодательства, собственная перспективная схема которого максимально приближена к общеправовому классификатору отраслей законодательства, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 217.

В-третьих, собственно работа по систематизации, что предполагает рассмотрение и анализ десятка тысяч актов с последующим внесением в свою нишу законодательства11.

7.4. Консолидация нормативно-правовых актов

Консолидация — это такая форма систематизации, при которой объединяются несколько нормативно-правовых актов, действовавших в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения их содержания. Данное определение консолидации обусловливает вывод о том, что она имеет некоторые черты и кодификации, и инкорпорации. Консолидированный акт является сводным, и это сближает его с кодификацией. Тот факт, что он не вносит ничего нового в регулирование общественных отношений, роднит его с инкорпорацией.

Вместе с тем при консолидации проводится редакционная правка: устраняются противоречия, повторы и длинноты. Консолидация используется в правотворческой деятельности в основном в целях упорядочения нормативных актов по вопросам управления, налогообложения и административной деятельности, т. е. в тех случаях, когда необходима концентрация разрозненных нормативных предписаний для повышения качества правоприменения. При консолидации десятки, а порой и сотни нормативно-правовых актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт, который утверждается правотворческим органом, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Следует заметить, что в таком процессе объединению подлежат нормативно-правовые акты одинаковой юридической силы.

Удачный пример, ставший классическим в учебной литературе по теории государства и права, — Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1980 г. «О праздничных и памятных днях», который заменил собой 48 нормативных актов. Каждый из этих документов в свое время вводил тот или иной праздничный или памятный день, а принятый Указ, не изменяя сути нормативного регулирования, упорядочил нормативный материал, объединив его в один документ. Подобные мероприятия проводятся компетентными органами, и поэтому в данном случае консолидация носит официальный характер.

В. В. Лазарев и С. В. Липень считают, что систематизация правовых актов может быть направлена на совершенствование либо содержания правовых норм (так называемая внутренняя систематизация), либо расположения нормативного материала (так называемая внешняя систематизация). Инкорпорация представляет собой только внешнюю систематизацию; кодификация охватывает и внешнюю, и внутреннюю; консолидация — это, прежде всего, внешняя консолидация и в небольшой степени — внутренняя12.

7.5. Учет нормативно-правовых актов

Некоторые авторы13 в качестве самостоятельной формы систематизации нормативно-правовых актов признают их учет, т. е. сбор, хранение и поддержание в рабочем состоянии правовой информации, а также создание поисковой системы, обеспечивающей быстрое ее нахождение. Учет нормативно-правовых актов — одна из наиболее простых форм систематизации, характеризующая деятельность предприятий, учреждений, организации по формированию соответственно собственным потребностям информационных законодательных фондов путем сбора законов, иных нормативных актов и систематизации их в определенном порядке. Четко налаженный учет законодательства необходим для квалифицированного применения норм права в повседневной работе различных правоприменяющих субъектов. Такой учет полезен при подготовке законодательных и иных правовых актов, для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодифицированных актов, перечней актов, подлежащих изменению или утративших силу, для осуществления справочно-информационной работы, подготовки заключений по проектам нормативных документов. Наконец, без надлежащего учета правового материала невозможно эффективное просвещение в этом направлении, деятельность учебных и научных учреждений. Поэтому учет важен как для удовлетворения внутренних потребностей организации, коллектива, так и для правового информирования широких слоев населения.

Цель учета — получение информации по всем законодательным актам, регулирующим деятельность данной организации. Наличие такого рода информации является необходимым условием квалифицированного применения правовых норм в организациях и предприятиях.

Принципы организации учета законодательства: 1) полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве; 2) достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативно-правовых актов, а также на своевременной фиксации изменений, внесенных в акты; 3) удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

Думается, что вполне обоснованно в литературе утверждается следующее положение: чтобы учет выполнял функции систематизации законодательства, он должен отвечать, по меньшей мере, следующим требованиям: обеспечивать полноту информационного массива, достоверность и удобство пользования. Это означает, что, обратившись в информационный фонд организации, можно получить сведения обо всех действующих нормативных актах в сфере функционирования данной организации. При этом исключается риск получения не только неполных, но и неточных сведений, поскольку формирование информационных фондов основано на использовании официальных источников опубликования законодательных актов и учитываются все те изменения, которые внесены в данные акты14.

Среди форм учета выделяют: 1) журнальный — занесение реквизитов нормативных актов в специальные журналы по хронологическому, алфавитно-предметному или тематико-предметному принципу; 2) картотечный, заключающийся в фиксировании информации об актах в виде системы карточек, расположенных по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципу; 3) в форме ведения контрольных текстов действующих нормативных актов — внесение в тексты официальных изданий сведений об отмене, изменении и дополнении таких актов или частей; 4) автоматизированный учет законодательства, который оценивается как наиболее предпочтительная форма, основанная на базе применения современной компьютерной техники и достижений информатики. Преимущество этой формы учета состоит в оперативности, возможности получить справку по любому вопросу. В этом проявляется универсальность автоматизированных систем правовой информации. Обращаем внимание на то, что компьютерные системы отличаются практически неограниченным объемом информации. В Российской Федерации подобные системы созданы в аппарате палат Федерального Собрания, Президента РФ, Правительства, в Министерстве юстиции и других ведомствах. На коммерческой основе функционируют автоматизированные информационно-правовые системы законодательства «Кодекс», «Консультант-Плюс» и другие.

Приложение 1

К проблеме систематизации нормативно-правовых актов в Российской Федерации и правила ее юридической техники15 (извлечение)

Думается, что, несмотря на дискуссионность вопроса о видах систематизации нормативно-правовых актов, имеющая место в юридической литературе, общетеоретические проблемы систематизации и ее юридической техники должны решаться в рамках следующих форм: 1) кодификации; 2) инкорпорации; 3) консолидации; 4) учета нормативно-правовых актов.

1. Кодификация — это способ упорядочения нормативного материала путем объединения его в единый, логически цельный, согласованный сводный акт с изменением его внутреннего содержания.

Понятие кодификации может быть и таким, при котором обращается внимание на другие его аспекты: это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта, которая осуществляется на основе глубокой и всесторонней переработки текущего законодательства с внесением в него существенных изменений.

М. И. Абдулаев и С. А. Комаров трактуют кодификацию как форму систематизации, которая осуществляется путем объединения нормативного материала в единый, логически цельный, внутренне согласованный акт с изменением его внутреннего содержания.

При этом подчеркивается, что кодификация предполагает такое упорядочение законодательного материала, которое направлено на его переработку путем исключения повторений, противоречий, восполнения пробелов, преобразования характера и направленности (видимо, общественных отношений. — В. К.). Тем самым в максимальной мере обеспечивается внутренняя согласованность, целостность, системность и полнота правового регулирования соответствующих общественных отношений.

В. В. Сорокин уточняет, говоря, что кодификация охватывает как внешнюю, так и внутреннюю переработку законодательства, предполагающую не только классификацию нормативных актов, но и внесение в их содержание существенных изменений и дополнений16.

К данным кодификационным нормативно-правовым актам, кроме основ законодательства, кодексов, уставов, положений и правил, относятся, по мнению В. В. Сорокина, и регламенты (например, регламент работы представительного органа)17.

В первые годы советской власти разрабатывались и принимались новые кодексы — Трудовой и Семейный (1918 г.), Уголовный, Гражданский, Земельный, Уголовно-процессуальный, Кодекс законов о труде (1922 г.), Гражданско-процессуальный, Лесной (1923 г.).

После образования Союза ССР были изданы Основные начала уголовного законодательства, Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс, Таможенный кодекс и многие уставы кодификационного характера. Все они были общесоюзными актами, что ознаменовало первый этап формирования законодательства с помощью базовых актов.

Второй этап кодификации полнее отражает федеративные принципы законодательства, кодифицируются одновременно и общесоюзные, и республиканские нормативно-правовые акты.

В 60—70-х гг. принимаются 16 Основ законодательства и в строгом соответствии с ними — кодексы союзных республик, в которых почти отсутствовала какая-либо специфика. Создаются Собрания законодательства и Своды законов СССР и республик18.

В юридической литературе тех лет понятие «кодификационный акт» используется для обозначения и Основ, и кодексов, и уставов, и положений19.

Авторы учебников советских лет рассматривали кодификацию как основную форму систематизации законодательства, в рамках которой создается новый обобщенный акт, который становится опорой системы норм и актов и призван заменять нормы и акты прошлого времени20.

В настоящее время отмеченная тенденция в основном сохранилась, и в научной литературе кодификация рассматривается в широком смысле как деятельность по систематизации и коренной переработке действующего законодательства путем разработки и принятия нового нормативно-правового акта. В рамках всеобщей, отраслевой и специальной кодификации как особой содержательной формы упорядочения актов кодификационный акт как нормативно-правовой акт сводного характера охватывает и основы законодательства, и кодексы, и уставы, и положения, и правила.

В законодательстве нашей страны за последнее десятилетие резко вырос удельный вес кодексов. Их действует два десятка.

По предмету регулирования условно можно выделить кодексы жизнеобеспечения человека и общества (Гражданский, Бюджетный, Таможенный, Трудовой, Семейный), природоресурсные (Земельный, Водный, Лесной), правоохранительные (Уголовный, Уголовно-исполнительный, три процессуальных кодекса и КоАП), транспортные (Воздушный, КТМ).

В субъектах федерации есть свои кодексы — Библиотечный, Музейный, Трудовой и др. Ведется подготовка и других кодексов — Образовательного, Социального, о недрах и даже кодекс о государственном регулировании экономики.

Возникает вопрос: удачно ли избирается предмет регулирования с помощью кодексов, отвечают ли они по форме и структуре своему назначению?

Пока не ясны критерии выбора кодекса как одной из форм законов. Нередко кодекс «возникает» на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала, и ему, по сути, нечего кодифицировать. Есть и федеральный аспект. Принятие в ряде субъектов Российской Федерации кодексов (Библиотечного, Избирательного, Музейного, Трудового и др.) неоправданно. Допускается дублирование или нарушение федеральной законодательной компетенции. Форма кодексов неадекватна характеру и объему регулируемых им отношений.

Сложной является проблема соотношения кодекса с другими законами. Одна линия — кодекс и законы в рамках отрасли законодательства, другая — соотношение разных кодексов в регулировании смежных или однородных отношений. Третья — сочетание норм кодексов с нормами законов, устанавливающих статус государственных органов, местного самоуправления, общественных и хозяйственных структур.

Названные соотношения возникают и существуют в большей степени на основе «головной» роли кодекса. С формально-юридической точки зрения это не вполне правильно, поскольку нет соответствующих положений в Конституции. Долгое время не принимается федеральный закон «О нормативных правовых актах», где кодексу может быть отведено место в этой иерархии. И приходится каждому кодексу самому провозглашать свое верховенство.

Актуальной и дискуссионной является проблема «субординации» кодексов, а также, как отмечалось, соотношение кодексов с другими законами.

Кодекс, как и любой нормативный правовой акт, не существует автономно, изолированно от других актов; он «живет», действует в определенной иерархически структурированной системе, находясь в тех или иных системных связях с другими актами.

В практике российского законотворчества фактически действует (правда, не всегда последовательно) принцип приоритета кодекса над отраслевыми законами. При разных вариантах решения проблемы в разных кодексах — практика идет по пути наделения кодексов более высокой, по сравнению с обычными федеральными законами, юридической силой. Многие из принятых кодексов «самопровозглашают» свое верховенство21.

Следует заметить, что складывающаяся практика отнюдь не безупречна, ибо с формально-юридической позиции нормы кодекса не обладают приоритетом в иерархии правовых норм. Дело заключается в том, что по юридической силе, по процедуре принятия кодексы — это те же федеральные законы и, следовательно, подчиняются утвердившемуся в теории и практике правотворчества правилу о приоритете среди актов одинаковой юридической силы акта, который принят позднее. В определении от 3 февраля 2000 г. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой». При этом Конституционный Суд РФ обоснованно указывает на то, что Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в конкретном случае — федеральных законов22.

Вопрос о положении кодексов в иерархии источников права остается дискуссионным и в теории права.

По мнению большинства ученых, кодексы оказывают особое воздействие на все правовые акты, правоприменение и по отношению к другим, обычным законам занимают более высокую ступеньку в иерархии источников права23.

Существует идея, чтобы «поместить» кодексы в иерархии источников права между федеральными конституционными и федеральными законами. А для того, чтобы подчеркнуть особую роль кодексов в правовой системе России, установить особый порядок принятия для кодексов: принимать кодексы «в порядке, более сложном, нежели порядок принятия федеральных законов, но более простом, нежели при принятии федеральных конституционных законов»24.

К сожалению, приходится констатировать, что создание многих кодексов не означает проведение глубокой кодификации. Вместо программ кодификации за каждым кодексом «вдогонку» готовится пакет законов и подзаконных актов. Остаются без изменений многие акты, теряющие смысл в связи с принятием кодексов. Сказывается отсутствие единых принципов и методологических подходов25.

В основе кодификации лежит предмет и метод правового регулирования. В связи с чем различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификацию.

При всеобщей кодификации создаются сводные кодификационные акты по всем основным отраслям законодательства.

Отраслевая кодификация охватывает какую-либо отрасль или подотрасль законодательства.

Специальная группирует нормы одного или нескольких правовых институтов.

2. Инкорпорация законодательства — форма систематизации, которая бывает как официальной, так и неофициальной.

Т. В. Кашанина выявила следующую тенденцию, подтвержденную практикой: доля и значение официальной систематизации неуклонно снижается. Работу по систематизации (за исключением кодификации) практически всех видов правовых документов берут на себя частные лица. По мнению автора, это связано с повышением компьютеризации, развитием частного издательского дела и другими причинами. Частные лица действуют более оперативно и предлагают очень удобные формы систематизации26.

Обращаем внимание на то, что кроме официальной и неофициальной инкорпорации некоторые авторы предлагают такой ее вид, как официозная, или полуофициальная, инкорпорация, которая понимается следующим образом: издание соответствующих собраний или сборников инкорпорированных нормативно-правовых актов происходит по поручению правотворческого органа специально уполномоченными на то государственными органами (чаще всего Министерством юстиции). При этом поясняется, что официозная инкорпорация в чем-то сходна с официальной: и в том и в другом случае на определенные государственные органы возлагается обязанность издания инкорпорированных сборников (собраний) законодательных актов.

Однако есть и принципиальное отличие: сборники официозной инкорпорации не имеют официального характера и характера источников законодательства не приобретают. Это означает, что правотворческий орган не утверждает (не одобряет) официозное собрание актов, соответственно, сборники официозной инкорпорации характера источника законодательства не приобретают. Примером официальной инкорпорации может служить систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в 60-е годы27.

Следует обратить внимание, что от собрания законодательства свод законов отличается по следующим позициям:

1) свод всегда является источником официального опубликования нормативных правовых актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческих органов с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности;

2) подготовка свода всегда сопровождается большой законотворческой работой. В период его составления вычленяются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие нормативно-правовые акты. Множественность нормативных актов, принятых по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупненного акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве восполняются принятием законов или иных нормативно-правовых актов;

3) свод законов представляет собой объединение всего действующего законодательства без какого-либо исключения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 г. было признано необходимым осуществить подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации «как официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов»28. Как оценивают принятое решение отечественные ученые-теоретики?

Так, Н. Н. Летягин считает, что данное решение может стать крупным шагом в области систематизации законодательства.

При проведении этой работы каждый акт, соответствующий по своим параметрам требованиям для включения в Свод, всесторонне оценивается на предмет его совместимости и сопряженности с другими правовыми актами, устраняются возможные противоречия между нормативными правовыми актами; помещаемые в Свод законов акты органически будут вписываться в действующее законодательство.

В результате подготовки Свода бессистемный, неупорядоченный массив правовых актов, изданных различными органами в разное время, опубликованных в разных источниках, может быть превращен во взаимосвязанную, внутренне согласованную систему.

Однако, отмечая достоинства Свода законов, следует вместе с тем подчеркнуть, что эта высшая форма систематизации законодательства содержит в себе некоторое логическое противоречие. Совершенствуя законодательство, Свод законов предъявляет определенные требования к его состоянию. Для подготовки Свода законов необходим качественный исходный материал. Издание Свода возможно при наличии соответствующих объективных предпосылок, заключающихся в достаточно высоком уровне развития законодательства. Нынешнее законодательство таковым не является, и издание Свода поэтому весьма проблематично.

Свод законов стабилизирует законодательство, в этом одно из многих его несомненных достоинств. Однако нынешнее законодательство является законодательством переходного периода, оно несовершенно. В связи с этим возникает вопрос: зачем его стабилизировать, не следует ли вначале провести отраслевую кодификацию, а после этого издать Свод законов РФ?29

Противники подготовки Свода законов Российской Федерации считают, что из нестабильного, часто меняющегося, противоречивого законодательства невозможно сформировать Свод законов. Иначе говоря, они считают, что пока еще не созданы объективные предпосылки для реализации этой идеи30.

Также весьма скептически относится к решению о создании Свода законов В. В. Сорокин, который подчеркивает, что пока переходный период далек от завершения, издание Свода законов будет неоправданным шагом. Как только такой Свод появится, он тут же будет признан устаревшим, потому что инкорпорация имеет смысл в отношении стабильного законодательства31.

В данном случае, полагает автор, игнорируется советский опыт правового развития нашей страны. Еще в советской юридической литературе высказывалось мнение о том, что в СССР решение об издании Систематического собрания действующих законов в 1926 г. оказалось преждевременным32.

И только Свод законов СССР и Свод законов РСФСР, появившиеся в середине 70-х годов, выполняли свою роль, но произошло это на этапе стагнации переходных процессов, когда общественные отношения вступили в устойчивую фазу развития33.

Во всяком случае, подготовка Свода должна проводится продуманно и оправданно.

Эта объемная работа включает в себя множество различных видов деятельности: разработку концепции и структуры Свода; подготовку предложений о формах и методах инвентаризации законодательных актов; разработку системы критериев отбора нормативного материала и справочного материала и т. д.

Многообразие задач, связанных с подготовкой Свода, обусловливает необходимость установления приоритетов, хронологической последовательности их решения. Научная проработка вопросов издания Свода законов необходима уже сейчас.

В числе требующих решения задач следует отметить вопрос о правовой природе Свода законов: должен ли он быть источником официального опубликования законодательных актов или же источником права, отменяющим действие прежних нормативно-правовых актов, включенных в Свод34.

Этот вопрос весьма актуален, его ставил в свое время М. М. Сперанский, который в записке Государственному совету изложил три варианта его решения:

«1) признать статьи Свода единственным основанием в решении дел, но так, чтобы текст законов служил лишь указанием источников, из которых статьи составлены, и не был бы сам собою употребляем в делах;

2) признать статьи Свода законов основанием в решениях дел, но не единственным и не исключительным, а действующим в тех только случаях, где нет сомнения ни о существовании закона, ни о его смысле; как же скоро родится такое сомнение, то прибегать к самому тексту закона и разрешать сомнение по этому тексту;

3) признать текст законов единственным и исключительным основанием при решении дел, а статьи Свода только текстом вспомогательным, или, так сказать, совещательным к приисканию их и признанию их смысла»35.

О юридической силе Свода законов в дореволюционной русской литературе сложилось два мнения: 1) Свод законов — новая форма прежних законов и поэтому имеет силу лишь при условии его соответствия подлинному тексту этих законов; 2) Свод законов — это новый закон, который отменяет прежние законы, послужившие материалом для его издания.

Подход М. М. Сперанского к систематизации законодательства Российской империи был следующий: предполагалось издать два взаимообусловленных собрания законов Российской империи: 1) Полное собрание отечественных законов, изданных с 29 января 1649 г. по 12 декабря 1826 г.36; 2) Свод законов Российской империи, охватывающих все действующее законодательство на день его издания в 1826 г. с последующими изменениями и дополнениями, вносимыми в Свод.

Эта гигантская задача была выполнена в ходе работы Второго отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии под непосредственным руководством М. М. Сперанского и прямом патронаже и надзоре императора Николая I в течение всего семи лет (1826—1833 гг.).

В России первый Свод законов был создан в 1832 г. и состоял из 15 томов, включавших около 36 тысяч нормативных актов (указов, манифестов циркуляров) и извлечений из них.

Российское законодательство тем самым стало обозримым и доступным источником права, что упорядочило правоприменение в Российской империи. Свод просуществовал до октября 1917 г.

А. В. Мицкевич полагает, что впоследствии система законодательства Российской империи послужила образцом для систематизации как законодательства СССР, так и ряда зарубежных стран, была использована для работы над созданием Свода законов Российской Федерации, проект которого был внесен в Государственную Думу лишь в 1996 г. Ученый считает, что сейчас, когда в России активно обновляется законодательство и намечаются новые пути его развития, было бы, напротив, неразумным, повторяя ошибки прошлого, откладывать создание Свода законов на долгие годы37.

3. Консолидация нормативно-правовых актов — это такая форма систематизации, при которой объединяются несколько нормативно-правовых актов, действовавших в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения их содержания.

Данное определение консолидации обусловливает вывод о том, что она имеет некоторые черты и кодификации, и инкорпорации. Консолидированный акт является сводным, и это сближает его с кодификацией.

Тот факт, что он не вносит ничего нового в регулирование общественных отношений, роднит его с инкорпорацией.

При консолидации десятки, а порой и сотни нормативно-правовых актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт, который утверждается правотворческим органом, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу.

Следует заметить, что в таком процессе объединению подлежат нормативно-правовые акты одинаковой юридической силы. Удачный пример, ставший классическим в учебной литературе по теории государства и права, — Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1980 г. «О праздничных и памятных днях», который заменил собой 48 нормативных актов. Каждый из этих документов в свое время вводился тот или иной праздничный или памятный день, а принятый Указ, не изменяя сути нормативного регулирования, упорядочил нормативный материал, объединив его в один документ. Подобные мероприятия проводятся компетентными органами, и поэтому в данном случае консолидация носит официальный характер.

Вообще выделение консолидации как формы систематизации законодательства вызывает оживленные споры в научной литературе.

Одни исследователи признают и обосновывают существование такой формы упорядочения нормативных правовых актов как вполне самостоятельной38, другие не усматривают в ней должной специфики39.

По мнению большинства ученых, сущность консолидации состоит в создании единого нормативного правового акта на основе нескольких действующих, которые после его принятия признаются утратившими силу. Множество объединяемых нормативных правовых актов должны регулировать одну группу общественных отношений, формировать один правовой институт и т. п.

Как подчеркивают ученые, основная характерная черта консолидации — неизменность содержания правового регулирования соответствующих общественных отношений40.

Иными словами, консолидация являет собой «не более как особый вид, способ внешней обработки законодательных материалов»41.

Особенно эффективна данная форма систематизации при «объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, при издании единых актов по определенным вопросам»42.

Как ранее подчеркивалось, при консолидации допускается некоторое редактирование текстов объединяемых нормативных правовых актов: устраняются устаревшие нормы, противоречия и повторы, унифицируется терминология, текст излагается в едином стиле. Обращаем внимание на то, что эти же действия, наряду с признанием некоторых положений или нормативных правовых актов в целом утратившими силу, свойственны и инкорпорации законодательства, что дает основание противникам выделения консолидации как самостоятельной формы систематизации считать ее «лишь приемом, который может применяться при инкорпорации законодательства»43.

Несмотря на это, полагает И. А. Игнатьева, существует показатель, по которому не могут быть уравнены данные формы систематизации. Как пишет автор, существенным отличительным признаком консолидации является получение в ее результате одного нормативного правового акта, консолидирующего правоположения из нескольких. Что же касается инкорпорации, то она представляет собой систематизацию действующего права путем объединения в сборнике или своде правовых актов44.

Как сторонники, так и противники консолидации законодательства замечают, что развитие регулируемых общественных отношений, требующие постоянное совершенствование законодательства, объективно снижает возможность использования консолидации.

Так, ее противники полагают, что «на практике объединение значительной группы актов (норм) в один акт, как правило, связано с переработкой их в той или иной степени по существу, так как при этом не могут не учитываться практика применения норм, выдвигаемые жизнью новые требования и т. п.»45.

Приверженец консолидации как самостоятельной формы законодательства А. С. Пиголкин, анализируя опыт создания консолидированных актов, в свое время отмечал: «создать единый логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствующая работа не получила широкого развития и затем полностью прекратилась. Связано это было в первую очередь с тем, что процесс укрупнения нормативных актов не совмещался с отражающим интересы времени обновлением действующего регулирования, его модернизацией»46.

Следовательно, в большинстве случаев по объединению актов «речь идет о создании укрупненных актов, которые не только объединяют нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные новеллы правового регулирования»47.

И поскольку при работе по укрупнению актов зачастую требуется не простая внешняя правка, а изменение содержания правового регулирования, например его расширение, создание новых правовых норм, постольку консолидация в чистом виде фактически не имеет каких-либо перспектив среди других форм систематизации48.

Тем не менее, по мнению А. С. Пиголкина, даже в случае проведения при объединении нормативных правовых актов необходимой модернизации законодательства такую работу не следует считать кодификацией, так как характерными признаками последней наряду с названными является «создание крупного и сложного по своей структуре акта, являющегося головным в той или иной отрасли права или законодательства, отличающегося стабильным содержанием»49.

Ученые утверждают, что при консолидации подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы50.

Однако, по мнению И. А. Игнатьевой, нельзя утверждать, что противоположную ситуацию невозможно именовать консолидацией. Как пишет автор, аргументируя свою позицию, что «если инкорпорация и кодификация не связаны требованием обобщения и упорядочения актов и норм лишь одной юридической силы, то тем более нельзя утверждать этого о консолидации, вобравшей в себя некоторые черты первой и второй»51.

Консолидация имеет весьма узкие рамки применения. В российском законодательстве имеются случаи консолидирования некоторыми органами государственной власти нормативных правовых актов вышестоящих органов государственной власти. Своеобразный подход к систематизации законодательства проявился, например, в создании приказа ГТК России от 6 августа 2003 г. № 865 «О ставках вывозных таможенных пошлин» и предшествовавших ему приказов с таким же названием. В этих актах вначале делается ссылка на все постановления Правительства РФ, вводившие вывозные пошлины, а затем дается перечень товаров и ставок пошлин на них52.

В земельном законодательстве имеется Сборник цен (сметных расценок) и норм времени по инвентаризации земель населенных пунктов, который рекомендовался для изучения письмом комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 25 апреля 1993 г. № 5-11/385. Этот сборник объединил несколько разнообразных по юридической силе, субъектам принятия нормативно-правовых и нормативно-технических актов.

На наш взгляд, наиболее точно сформулировала задачи консолидации и сферу ее применения Т. Н. Рахманина: «Необходимость преодоления мелкотемья, ликвидации множественности актов по одним и тем же вопросам, обеспечение компактности и лучшей обозримости законодательства»53.

Говоря о консолидации нормативно-правовых актов, В. В. Сорокин полагает, что данный вид систематизации обнаруживает себя в переходный период в издании так называемых крупноблочных законодательных актов54.

Б. Н. Топорнин, выступавший за развитие указанной тенденции, полагал, что «…законы смогут успешно „работать“, если согласованным станет весь поток законодательства»55.

4. Учет нормативно-правовых актов — сбор, хранение и поддержание в рабочем состоянии правовой информации, а также создание поисковой системы, обеспечивающей быстрое ее нахождение57.

Учет нормативно-правовых актов — одна из наиболее простых форм систематизации, характеризующая деятельность предприятий, учреждений, организации по формированию соответственно собственным потребностям информационных законодательных фондов путем сбора законов, иных нормативных актов и систематизации их в определенном порядке.

Четко налаженный учет законодательства необходим для квалифицированного применения норм права в повседневной работе различных правоприменяющих субъектов. Такой учет полезен при подготовке законодательных и иных правовых актов, для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодифицированных актов, перечней актов, подлежащих изменению или утративших силу, для осуществления справочно-информационной работы, при подготовке заключений по проектам нормативных документов. Наконец, без надлежащего учета правового материала невозможно эффективное просвещение в этом направлении, деятельность учебных и научных учреждений. Поэтому учет важен как для удовлетворения внутренних потребностей организации, коллектива, так и для правового информирования широких слоев населения.

Цель учета — получение информации по всем законодательным актам, регулирующим деятельность данной организации. Наличие такого рода информации является необходимым условием квалифицированного применения правовых норм в организациях и предприятиях.

Принципы организации учета законодательства следующие:

1) полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;

2) достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативно-правовых актов, а также на своевременной фиксации изменений, внесенных в акты;

3) удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

Думается, что вполне обоснованно в литературе утверждается следующее положение: чтобы учет выполнял функции систематизации законодательства, он должен отвечать, по меньшей мере, следующим требованиям: обеспечивать полноту информационного массива, достоверность и удобство пользования. Это означает, что, обратившись в информационный фонд организации, можно получить сведения обо всех действующих нормативных актах в сфере функционирования данной организации. При этом исключается риск получения не только неполных, но и неточных сведений, поскольку формирование информационных фондов основано на использовании официальных источников опубликования законодательных актов и учитываются все те изменения, которые внесены в данные акты58.

Среди форм учета выделяют:

1) журнальный — занесение реквизитов нормативных актов в специальные журналы по хронологическому, алфавитно-предметному или тематико-предметному принципу;

2) картотечный, заключающийся в фиксировании информации об актах в виде системы карточек, расположенных по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципу;

3) в форме ведения контрольных текстов действующих нормативных актов — внесение в тексты официальных изданий сведений об отмене, изменении и дополнении таких актов или частей;

4) автоматизированный учет законодательства, который оценивается как наиболее предпочтительный формат, основанный на базе применения современной компьютерной техники и достижений информатики. Преимущество этой формы учета состоит в оперативности, возможности получить справку по любому вопросу. В этом проявляется универсальность автоматизированных систем правовой информации. Авторы обращают внимание на то, что компьютерные системы отличаются практически неограниченным объемом информации. В Российской Федерации подобные системы созданы в аппарате палат Федерального Собрания, Президента РФ, Правительства, в Министерстве юстиции и других ведомствах.

На коммерческой основе функционируют автоматизированные информационно-правовые системы законодательства «Кодекс», «Консультант-Плюс» и другие59.

Приложение 2

О консолидации нормативных правовых актов60

Думается, что актуальность и одновременно значимость обозначенной проблемы обусловлены по крайней мере двумя обстоятельствами.

Во-первых, недостаточно должным вниманием, по сравнению с кодификацией, инкорпорацией и даже признаваемым некоторыми учеными учетом нормативных правовых актов, к такой ее форме, как консолидация. Более того, отметим, что в ряде случаев последняя вообще не признается в виде систематизации нормативно-правовых актов61. Полагаем, что в определенной мере это объяснятся тем обстоятельством, что предметом научного исследования консолидация стала относительно недавно.

И тому, как справедливо считает Т. В. Кашанина, есть веские причины. Ускорение социальной жизни делает кодификацию не вполне пригодной для эффективного регулирования постоянно меняющихся общественных отношений. Получается, размышляет автор, чтобы кодекс, созданный с таким большими временными, материальными и человеческими затратами, просуществовал достаточно долго, в нем следует закреплять лишь самые общие положения. Вот почему практика вышла на усредненный вариант: консолидацию юридических документов62.

Во-вторых, тем обстоятельством, что общетеоретические проблемы, касающиеся консолидации нормативных правовых актов, как правило, подкрепляются российскими учеными весьма немногочисленными примерами лишь отечественного законодательства.

Сторонники консолидации нормативных правовых актов предлагают различные ее определения.

Так, Д. Е. Петров считает, что консолидация — это такая форма систематизации, при которой объединяются несколько нормативно-правовых актов, действовавших в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения их содержания63. При этом автором, к сожалению, не приводятся никакие примеры. Данное определение консолидации обусловливает вывод о том, что она имеет некоторые черты и кодификации, и инкорпорации. Консолидированный акт является сводным, и это сближает его с кодификацией.

Тот факт, что он не вносит ничего нового в регулирование общественных отношений, роднит его с инкорпорацией.

Вместе с тем при консолидации проводится редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторы, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью.

Несколько иная позиция по рассматриваемой проблеме В. С. Нерсесянца, который в отношении консолидированного акта писал, что последний принимается в надлежащем порядке компетентным правоустанавливающим органом государства; при этом все прежние консолидируемые акты с принятием нового акта утрачивают свою юридическую силу и перестают действовать. Автор обращал внимание и на то, что в отличие от инкорпорации консолидация представляет собой форму официальной правоустановительной деятельности, поскольку включает в себя изменение и отмену устаревших норм, установление ряда новых норм и в целом принятие нового правоустановительного акта64.

Как верно замечает И. И. Мозженко, «в процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта»65.

Н. А. Пьянов полагает, что в Российской Федерации консолидированные нормативные акты чаще всего издаются министерствами и центральными ведомствами как акты, укрупняющие различные акты ведомственного правотворчества66.

Консолидация используется в правотворческой деятельности в основном в целях упорядочения нормативных актов по вопросам управления, налогообложения и административной деятельности, т. е. в тех случаях, когда необходима концентрация разрозненных нормативных предписаний для повышения качества правоприменения.

Следует заметить, что в таком процессе объединению подлежат нормативно-правовые акты одинаковой юридической силы. В. И. Шепелев уточняет, говоря, что новый крупный интегрированный нормативно-правой акт заменяет фактически отраженные в нем другие, более мелкие и менее совершенные нормативные акты. Автор подчеркивает, что происходит это путем принятия компетентным официальным правотворческим органом указанного акта; неофициальные структуры данный вид систематизации нормативных актов осуществлять не могут67.

Зачастую ученые представляют консолидацию в качестве своеобразного правотворческого приема68. Так, Т. В. Кашанина утверждает, что «…консолидация очень близко стоит к кодификации и поэтому имеет, прежде всего, правотворческий характер…»69.

Полагаем, что в контексте нашей статьи следует особо обратить внимание на то, что за рубежом существует несколько иное понимание консолидации. Так, в Европейском союзе консолидацией считается включение множества законов со всеми изменениями и последующими доработками в единый закон, который не имеет формальной ценности, поскольку каждый консолидированный акт содержит перечень всех юридических актов со всеми их реквизитами70. Получается нечто близкое к официальной инкорпорации.

В России консолидация — явление нечастое. В зарубежных же странах, по мнению Р. М. Романова (например, в Великобритании, во Франции), она получила большое распространение71.На данное обстоятельство обращают внимание ряд ученых. Так, коллектив авторов — И. В. Гойман-Калинский, Г. И. Иванец и В. И. Червонюк — отмечает, что в ФРГ действует такой консолидированный акт, как Социальный кодекс72.

Во Франции широко используется практика издания консолидированных законодательных актов, именуемых кодексами (кодекс о труде, дорожный, сельскохозяйственный, налоговый, сберегательных касс и другие). Исследователи отмечают, что в современный этап своей истории Франция вступила с огромной массой правовых актов, находящихся за пределами кодификации. Основным направлением регламентации этого массива правовых актов явилось создание кодексов по типу отраслевых сборников, в состав которых входят как законы, так и подзаконные акты. Начиная с середины ХIХ в. принято несколько таких кодексов, которые являются актами классифицирования и объединения действующего права по правовой природе. Эти кодексы, во-первых, уделяют внимание весьма узким областям.

Французский юрист Р. Кабрияк в этой связи замечает, что «…оживление кодификации… связано с отказом от классических кодификаторских схем ХIХ в. и использованием вместо них так называемых непрерывных кодификаций права, которые заключаются в рациональной перегруппировке действующего права без внесения в него изменений. Быть может, самым ярким примером подобной практики является французский опыт»73.

Здесь, думается, заслуживает внимание позиция другого французского юриста Н. Рулана, который замечает, что во Франции в конце ХХ в. юридическое мышление, сформированное учебниками, на наших глазах рушится, появляются иные конструкции, относящиеся к группам, отрицаемым официальным правом. Взамен традиционных категорий (право публичное, частное, уголовное, гражданское и т. д.) возникают разновидности права, регулирующие деятельность отдельных групп: предпринимательское право, право социального обеспечения, право урбанизма, трудовое право, право найма, страхования, общественной деятельности; право профсоюзное, нотариальное, коммерческое и т. д.74.

Обращаем внимание на то обстоятельство, что эти кодексы достигают логической перегруппировки уже принятых законодательных актов и регламентов, а не пытаются «переосмыслить» совокупность норм той или иной отрасли права. Принцип верховенства законов-кодексов в его общепринятом понимании эта кодификация истощила75.

Л. В. Головко отмечает, что «французская доктрина исходит из функционального понимания кодекса, а не из понимания формального, присущего российской юридической науке. Для французского правоведа кодификация представляет собой любую форму приведения в единое целое рассеянных по разным источникам правовых норм, независимо от того, отменяем ли мы эти нормы формально, создавая на их месте новый крупный закон-кодекс (наполеоновская концепция), или оставляем кодифицированные нормы в силе, лишь по-новому их структурируя, т. е. придавая им новую форму без изменения содержания (римская или новейшая французская концепция»76.

Если рассматривать структуру французских кодексов, необходимо иметь в виду, что они обычно состоят из нескольких частей: первая часть включает нормы законодательного характера; вторая часть содержит нормы из декретов президента, правительства, которые принимаются только на основании заключения Государственного совета и имеют наибольшую юридическую силу среди актов исполнительной власти; третья — нормы, содержащиеся в так называемых простых декретах премьер-министра, не требующих заключения Государственного совета; четвертая — нормы, предписанные постановлениями министерств и ведомств; пятая — циркуляры исполнительной власти. Большую часть составляют так называемые регламентарные кодексы, которые включают только нормы, содержащиеся в актах исполнительной власти (Кодекс хозяйственных договоров, Кодекс военных пенсий по инвалидности и пенсий жертвам войны, Кодекс ремесел и т. д.).

М. Н. Марченко в связи с этим обстоятельством замечает, что общей особенностью французских консолидированных актов является то, что «они могут включать нормы, изданные не только в законодательном порядке, но и посредством регламентарных актов» (речь идет о регламентарных актах [reglements], издаваемых, согласно ст. 37 Конституции Франции, по вопросам, «не входящим в сферу законодательства», исполнительно- распорядительными органами в лице правительства, министров, а также уполномоченных на то органов администрации разных уровней. — В. К.). Причем объем и значимость регламентарной составляющей во Франции достаточно велик. Тщательно ограничивая сферу законодательной деятельности парламента и четко подразделяя существующие законы на финансовые, программные и органические, Конституция Франции «представляет никак не очерченные в конституционном порядке широкие возможности правового регулирования с помощью актов, издаваемых исполнительно-распорядительными и иными государственными органами»77.

Авторы обращают внимание, что в процессе кодификационной деятельности выработаны принципы распределения нормативного материала по определенным кодексам. В основном разбивка правовых норм по отдельным кодексам и группам кодексов производится в соответствии с объектом правового регулирования или сферы государственной деятельности (развитие предпринимательства, охрана определенных свобод и т. д.).

Однако в основу кодификации может быть положен и более частный критерий (например, относимость норм права к определенной группе лиц — инвалиды, пенсионеры, коммерсанты). Руководствуясь этими критериями, Высшая комиссия по кодификации разбила все кодексы на четыре основные группы: кодексы в 1) области экономики; 2) социальной сфере; 3) интеллектуальной сфере; 4) политической (публичной) области78.

И. Ю. Богдановская полагает, что более известной формой систематизации статутов в странах «общего права» является консолидация — соединение законодательных положений по одному вопросу в единый акт. Автор замечает, что, поскольку консолидирующие акты включают в себя положения уже принятых парламентом статутов, для их принятия предусмотрена упрощенная процедура прохождения в парламенте. Так, в Великобритании в 1949 г. был принят Закон о процессе консолидации. Учитывая, что механическое суммирование действующих норм не всегда может обеспечить соответствие законодательства уровню развития общества, данный закон допускает внесение «изменений и незначительного совершенствования», под которыми подразумеваются «поправки, вносимые с целью устранения двусмысленности и сомнительных положений, привидений устаревших положений в соответствие с современной практикой или ликвидации ненужных либо неправильных положений, не имеющих существенного значения». Ученый подчеркивает, что консолидация «продолжает оставаться ведущей формой систематизации»79. А. В. Малько и А. Ю. Саломатин утверждают, что «…не кодификация, а консолидация отличает английскую правовую жизнь»80.

В конце ХIХ в. в США возникло мощное движение за введение кодификации, которое сфокусировало все свое внимание на коммерческом праве, что обусловливалось революционными изменениями в экономической сфере: эра появления железных дорог, телеграфа, телефона, бизнеса, сразу захватившая многие штаты. В 1892 г. была основана Конференция уполномоченных по единообразным законам Соединенных Штатов. Первым «единообразным» законом, предложенным конференцией, стал касающихся чеков, биржевых бумаг и долговых обязательствах Закон о документах переговоров (1896 г.) Следующий шаг в законотворчестве — Единый акт о продажах (1906 г.). Уполномоченные создали еще немалое количество и других законов, некоторые из которых, как и предыдущие, приобрели популярность81.

Применительно к современной федеральной системе права США и системам права штатов учеными обращается внимание на то, что официальная консолидация федерального статутного права существует в виде Свода законов США, который подразделяется на 50 титулов: Общее положение; Конгресс; Президент: Флаг и печать и др. Свод федеральных правительственных нормативных актов также имеет 50 предметных разделов. Аналогичные консолидации существуют на уровне различных штатов, которые применяют различные наименования82.

Афганский ученый-компаративист Х. Бехруз, утверждая, что «общее право является некодифицированным; здесь до сих пор речь идет о систематизации путем консолидации»83, обращает внимание на то, что в 30-е годы ХIХ в. начинается процесс последовательных преобразований английского законодательства, которое, по справедливому замечанию отечественных исследователей, в связи с доминирующей ролью прецедентного права в системе общего английского права представляло собой «постоянно растущее собрание неупорядоченных, плохо согласованных между собой и даже прямо противоречащих один другим статутов, принимающихся начиная с ХIII в. при самых различных обстоятельствах и нередко продолжавших действовать в совершенно изменившихся исторических условиях»84.

В этот период парламент принимает многочисленные законодательные акты, которыми объединяются нормативные положения по наиболее значимым институтам гражданского и уголовного права, ранее принятые парламентом, и получают обобщенное наименование «консолидированное законодательство». Автор подчеркивает, что на протяжении нескольких десятилетий были изданы законодательные акты, консолидирующие правовые нормы по наиболее значительным институтам общего права, а к концу ХIХ — началу ХХ в. законодательным регулированием с помощью консолидированных актов было охвачено множество отраслей английского права (например, законы о семейных отношениях 1857 г., о партнерстве 1890 г., о продаже товаров 1893 г.). Еще один немаловажный факт, который упоминает автор: в 1965 г. в Англии была создана Правовая комиссия, которой было поручено подготовить проекты крупных консолидированных законодательных актов в различных отраслях права, с тем чтобы в перспективе провести реформу всего права Англии, вплоть до его кодификации85.

Аналогичную позицию по рассматриваемому вопросу занимает М. Н. Марченко, полагающий, что «в конце ХIХ в. и на всем протяжении ХХ в., когда потребность в систематизации многочисленных парламентских актов особенно увеличилась, основной формой упорядочения британского законодательства по-прежнему оставалась и остается консолидация»86.

Соглашаясь с тем, что консолидация принята во всех странах, трудно признать ту позицию, согласно которой «в России она не применяется»87, «…не имеет сколько-нибудь заметного применения»88.

Удачный пример, ставший классическим в учебной литературе по теории государства и права — Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1980 г. «О праздничных и памятных днях», который заменил собой 48 нормативных актов. Каждый из этих документов в свое время вводил тот или иной праздничный или памятный день, а принятый Указ, не изменяя сути нормативного регулирования, упорядочил нормативный материал, объединив его в один документ. Подобные мероприятия проводятся, как подчеркивалось, компетентными органами, и поэтому в данном случае консолидация носит официальный характер.

Состоявшийся пример консолидации представляет и постановление Совета Министров СССР от 2 сентября 1982 г. № 186 «О порядке создания, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций и учреждений». С точки зрения Р. А. Романова, примером консолидированного акта является Конституция России в период с апреля 1992 г. по декабрь 1993 г., так как в этот период в качестве дополнительного раздела в Конституцию был включен Федеративный договор от 31 марта 1992 г.89

Думается, что в качестве такового можно рассматривать и Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 г., объединяющий несколько сотен нормативных актов, устанавливающих социальные льготы для этой категории граждан, в котором определяются виды ветеранов и перечисляются меры социальной поддержки относительно каждого вида.

Что касается нашей страны, то у нас консолидация не очень прижилась. Слабое распространение консолидации в СССР можно объяснить, в частности, тем, что через 20—30 лет после создания тех или иных законодательных актов их консолидация (т. е. систематизация без внесения поправок) оказывалась нецелесообразной. Особенно ярко это проявилось в период подготовки «Собрания действующего законодательства СССР». Было издано несколько консолидированных актов, объединяющих значительное число разрозненных правительственных актов по вопросам сельского хозяйства, заготовок сельхозпродуктов. Однако в процессе работы оказалось, что обрабатываемые акты очень разнолики, фрагментарны, изданы в разное время и поэтому создать единый, логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствующая работа не получила широкого развития и затем полностью прекратилась90.

В современный период развития российского права консолидация не получила широкого развития, хотя имеются примеры консолидирования некоторыми органами государственной власти нормативных правовых актов вышестоящих органов государственной власти.

Своеобразный подход к систематизации законодательства проявился, например, в создании приказа ГТК России от 6 августа 2003 г. № 865 «О ставках вывозных таможенных пошлин» и предшествовавших ему приказов с таким же названием. В этих актах вначале делается ссылка на все постановления Правительства РФ, вводившие вывозные пошлины, а затем дается перечень товаров и ставок пошлин на них91.

Одни исследователи признают и обосновывают существование такой формы упорядочения нормативных правовых актов как вполне самостоятельной92, другие — не усматривают в ней должной специфики93.

Думается, что промежуточную позицию по рассматриваемому вопросу занимал С. С. Алексеев, признававший в качестве разновидностей систематизации в праве кодификацию и инкорпорацию, однако одновременно обращал внимание на то, что «кроме этих двух основных способов существуют и другие приемы, направленные на придание праву большей системности, на поддержание законодательства в упорядоченном состоянии (в частности, издание укрупненных актов, справочно-информационная работа и др.)»

...