В. В. Кикавец

Публичные закупки в практике зарубежных стран

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351.712

ББК 65.42

К38

Автор:
Кикавец В. В., кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой финансового права Российского государственного университета правосудия.

Рецензенты:
Цареградская Ю. К., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Цинделиани И. А., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедр

В монографии представлен опыт правового регулирования и финансового обеспечения публичных закупок зарубежных стран. В работе не ставилась задача досконального анализа организации публичных закупок во всех странах мира. Автором рассмотрены только те страны и аспекты, представляющие научный интерес в части позитивного правового регулирования и всестороннего финансового обеспечения публичных закупок.

Использованные в исследовании информация, материалы, примеры и правоприменительная практика будут способствовать не только формированию российской концепции правового регулирования контрактной системы в сфере закупок, но и эффективному расходу бюджетных средств.

Монография рекомендована научным работникам, практикующим юристам, предпринимателям, представителям заказчиков, преподавателям и студентам.

УДК 351.712

ББК 65.42

© Кикавец В. В., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Когда множатся законы и приказы,
растет число воров и разбойников.
Лао Цзы. VI–V вв. до н. э.

Стартовавшая в 1997 году в Российской Федерации реформа сферы закупок продолжается и по сей день, акцентируя внимание в том числе на вопросах эффективного расходования бюджетных средств. Многочисленные изменения в нормативные правовые акты, регулирующие контрактную систему, свидетельствуют о недостаточной научной проработке ряда концептуальных вопросов управления и финансирования государственных, муниципальных закупок. На этом фоне представляет определенный теоретический и практический интерес изучение позитивного опыта и передовых идей организации публичных (государственных) закупок в практике зарубежных стран.

Массив нормативных актов, регулирующих публичные закупки в зарубежных странах, в совокупности с имеющимися работами российских ученых позволяет выявить положительный и отрицательный опыт правового регулирования и финансового обеспечения на уровне отдельно взятых зарубежных стран для дальнейшего перспективного и более глубокого изучения в целях возможного применения исключительно позитивного опыта в процессе организации и управления закупками в Российской Федерации.

В работе собраны и рассмотрены нормативные правовые акты, документы и материалы, отражающие специфику осуществления публичных закупок в зарубежных странах.

Существующие работы, в том числе коллективные, посвященные исследованию публичных закупок в зарубежных странах, представляют в основном общий, обзорный характер, зачастую ограничиваясь Федеральной контрактной системой США, одной или несколькими, преимущественно европейскими, странами. Например, вопросы функционирования Федеральной контрактной системы США исследовались учеными-экономистами В. А. Федоровичем, А. П. Патроном, В. П. Заварухиным. Динамика правового регулирования публичных закупок в зарубежных странах представлена такими учеными-юристами, как Л. В. Андреева, О. А. Беляева, В. А. Вайпан, К. В. Кичик и др.

Данная монография отличается авторским подходом к рассмотрению публичных закупок, исходя из установленных критериев, раскрывающих специфику финансового и правового обеспечения публичных закупок, а также систематизации стран, реализующих публичные закупки, на четыре группы.

Для рассмотрения предложено разделить мировые страны на группы в соответствии с геополитическим положением: США, страны Евросоюза, восточноазиатские страны и страны СНГ. Наличие различных правовых систем, многообразие политических режимов и социально-экономических устоев предопределили особенности национального правового регулирования и финансового обеспечения публичных закупок. При этом полагаем нецелесообразным предметно рассматривать регулирование закупок во всех странах мира — поскольку для формирования представления об особенностях правового регулирования и финансового обеспечения публичных закупок в каждой выделенной нами группе достаточно рассмотреть политику реализации публичных закупок нескольких отдельно взятых стран.

Не ставя задачу досконального анализа и разбора абсолютно всей организации правового регулирования и процесса финансового обеспечения публичных закупок в странах каждой из групп, мы рассмотрим только те аспекты, которые, с нашей точки зрения, представляют научный интерес в части позитивного правового регулирования и всестороннего финансового обеспечения публичных закупок. К тому же в настоящее время внимание общественности в значительной степени акцентировано на проблемах финансового обеспечения в условиях развития цифровой экономики1.

Изучая столь сложную проблему, как публичные закупки, полагаем необходимым сформировать критерии, позволяющие рассмотреть и выделить позитивные, а также негативные стороны правового регулирования и финансового обеспечения публичных закупок в зарубежных странах:

— нормативно-правовое регулирование публичных закупок (наличие одного или нескольких нормативных правовых актов, регулирующих публичные закупки);

— цели публичных закупок и финансовое обеспечение закупок;

— государственные органы, уполномоченные на регулирование и контроль публичных закупок;

— принципы правового регулирования публичных закупок;

— конкурентные и неконкурентные способы определения контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя);

— соблюдение баланса публичных и частных интересов в процессе публичных закупок (защита прав и законных интересов);

— наличие и специфика национального протекционизма;

— контроль публичных закупок.

Представленные критерии и полученные результаты (выводы) будут способствовать дальнейшему изучению и более глубокому анализу в части возможного заимствования и использования опыта зарубежных стран для разработки концепции контрактной системы в сфере закупок Российской Федерации.

Рассматривая правовое регулирование и финансовое обеспечение публичных закупок отдельных зарубежных стран, мы будем использовать понятие «потребности», несмотря на то что в закупках Российской Федерации используется легально закрепленное понятие «нужды», как правило, государственные или муниципальные. Понятия «нужды» и «потребности» при переводе с русского на английский язык имеют единое значение — «needs», однако мы полагаем, что подобный унифицированный перевод способствует ошибочному пониманию их как тождественных, без уяснения внутреннего смысла и содержания2.

Публичные закупки многих стран мира направлены на реализацию интереса своего населения, то есть на реализацию публичного интереса, который выступает как осознанная потребность, проявляющаяся в достижении обществом определенных целей, в процессе своего социально-политического, культурного и финансово-экономического развития.

Учитывая, что понятие «потребность» шире, чем «нужда», поскольку включает в себя последнюю, где наличие нужды жизненно необходимо и продиктовано природой (необходимость дышать воздухом, питаться), а потребность — это результат развития общественного сознания, без которой возможно существование общества, но достаточно затруднительно (дышать свежим воздухом, горячее или калорийное питание и т. д.), полагаем оправданным и обоснованным использование в монографии, в том числе при переводе на русский язык, понятия «потребность». Поэтому в монографии также используется преимущественно понятие публичные, а не государственные закупки.

Выражаем уверенность, что данная монография позволит расширить и систематизировать знания многих заинтересованных лиц в части правового регулирования и финансового обеспечения публичных закупок в зарубежных странах, а полученная информация послужит началом для пересмотра подходов к правовому регулированию и финансовому обеспечению публичных закупок в Российской федерации.

Монография подготовлена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

Глава 1.
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ3

Ни одна сфера экономической деятельности
федерального правительства не подвержена
столь жесткому контролю и государственному
регулированию Америки конца XX в.,
как государственный рынок и
Федеральная контрактная система…4

Разделяя позицию многих американских экономистов5, утверждающих, что Правительство США отождествляется с самым крупным в мире заказчиком продукции и услуг, с предпринимателем или банкиром, расходы которого выступают мощным фактором развития науки и технологии6, укрепления национальной экономики, в том числе путем увеличения числа рабочих мест, обратимся к правовому регулированию ФКС, как легальной основе расхода федерального бюджета и привлеченных частных инвестиций, а также для удовлетворения публичных потребностей. Огромный массив бюджета тратится на реализацию государственных программ, направленных на вооружение и оборону, развитие инфраструктуры, социокультурное развитие и т. д.

Поскольку в США любое производство принадлежит частным лицам, государство удовлетворяло и продолжает удовлетворять свои потребности в товарах и работах путем осуществления соответствующих закупок, которые в зависимости от требований общественности, усилий по борьбе с коррупцией и позиции Конгресса США об эффективном расходовании средств налогоплательщиков, трансформировались от ограниченно-закрытых торгов к открытым торгам и прозрачной конкуренции.

Конгресс США понимая важность удовлетворения публичных интересов, базирующихся на государственном, частном и смешанном капиталах, осуществляет правовое регулирование удовлетворения публичных потребностей в товарах и услугах путем подробной регламентации каждого алгоритма и каждого действия участников ФКС, уделяя особое внимание порядку финансового обеспечения, финансовому контролю и аудиту.

Однако ни жесткая регламентация ФКС, ни тотальный финансовый контроль контрагента не ограничивают конкуренцию и не являются препятствием всем хозяйствующим субъектам для участия в закупках в рамках ФКС. Более того, в последнее время в США отмечается достаточно сильное лобби в части распределения бюджетного финансирования в рамках публичных закупок на те или иные потребности, особенно для закупок вооружения и военной техники, а также в рамках научно-исследовательской деятельности7.

Подобное и столь пристальное внимание бизнеса (проявление частного интереса) в форме лоббизма в Конгрессе США к бюджетным средствам, выделяемым в рамках ФКС, обоснован как минимум широкими финансовыми полномочиями Конгресса США, среди которых особо отметим: выделение ассигнований на финансирование обязательств по текущим платежным операциям федеральных министерств и ведомств; проведение заемных операций, главным образом из фондов Министерства финансов США при текущих платежных операциях, которые выступают в виде промежуточных при заключении контрактов; контрактные полномочия, позволяющие в дальнейшем министерствам и ведомствам в рамках выделенных финансовых средств заключать контракты на закупку товаров и оборудования, подписывать контракты на строительные работы и приобретение конторских помещений, зданий и земель8.

Основой правовой регламентации государственных заказов в США стала ФКС, наиболее точное определение которой было сформулировано учеными В. А. Федоровичем и А. П. Патроном, исследования которых воплотились в ряд научных трудов по развитию экономики США во взаимосвязи с системой государственных заказов. По их мнению ФКС является главной организационной основой государственной координации, централизации и концентрации материально-финансовых и иных средств для осуществления стратегии развития, укрепления обороноспособности, экономического роста и жизненного уровня населения9.

Действительно, ФКС в настоящее время представляет собой систему государственного координирования финансового обеспечения в разрезе государственных программных потребностей в сфере экономики, науки, технике, научно-исследовательской деятельности, а также в решении современных социально-экономических проблем общества (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, воспроизводство и развитие трудовых ресурсов и т. д.).

Приведенные выше потребности подлежат четкому и строгому планированию на перспективу, в тесной взаимосвязи с доходной и расходной частями федерального бюджета США (программно-целевой метод бюджетного планирования). В качестве примера возможно привести отдельные сроки программно-целевого планирования, используемые в ФКС:

— стратегическое планирование и программирование государственных заказов общенационального значения на кратко-, средне- и долгосрочной основе (5–10–15 лет);

— стратегическое планирование развития и всестороннего обеспечения вооруженных сил и создание систем вооружения (8–15 лет);

— межведомственное планирование и программирование заказов общеведомственного значения (3–5–10 лет);

— внутриведомственное планирование и программирование заказов для собственных хозяйственных потребностей данного федерального ведомства или агентства (1–5 лет);

— региональное планирование и программирование заказов на товары и услуги как для потребностей федерального правительства, так и для региональных правительственных органов США (3–5 лет);

— планирование и программирование заказов на товары и услуги (государственного потребления и капиталовложений) на уровне штатов и местных органов власти (3–5 лет);

— государственное планирование и программирование заказов на товары и услуги в рамках международных программ или международных экономических, научно-технических, социально-экономических обязательств США (3–5 лет)10.

Несмотря на широкий диапазон сроков исполнения программ по государственному заказу (от одного года до 10–15 лет) значительная часть хозяйствующих субъектов, преимущественно национальных, максимально заинтересованы в участии в контрактной системе и выполнении обязательств по федеральным контрактам. ФКС для корпораций открывает просторы стабильного рынка, широкие перспективы получения контрактов длительного цикла, гарантированную и достойную прибыль, внушительный спектр налоговых льгот и преференций, возможность привлечения дополнительного финансирования под залог контрактов, поручительства Федеральной резервной системы и т. д.

Рассмотрим основные, с нашей точки зрения, этапы становления и правового регулирования ФКС. Как и почему данная система является наиболее успешной в плане эффективного расхода бюджетных средств и качественного централизованного управления для 13 федеральных министерств и 61 федерального агентства (ведомства)? Как она стала привлекательной для частного бизнеса и капитала, расставив при этом приоритеты: в первую очередь публичные, и только после частные интересы.

Американская революция XVIII века фактически стала предтечей ФКС, поставив правительство и общественность перед необходимостью создания некого механизма по обеспечению товарами и услугами публичных потребностей. С этого периода началось становление ФКС, прошедшее через целый ряд законодательных актов, сменяющих друг друга, принимаемых в развитие не только обеспечения четкой взаимосвязи и справедливого баланса финансовых интересов государства и бизнеса (средств федерального бюджета и частного капитала), но и увеличения научного, технического потенциала, всестороннего и полного удовлетворения публичных потребностей в условиях соблюдения экономии финансовых и имущественных ресурсов государства и необходимости развития конкуренции.

Необходимо отметить, что после прошедшей американской революции, большинство значимых изменений в ФКС и к подходу ее правового регулирования проходили в силу заказов на изобретение и производство вооружения и военной техники, связанных с вооруженными конфликтами и войнами, за пределами территории США. Следовательно, военно-промышленный комплекс, принадлежащий частному капиталу, несмотря на возможность диверсификации продукции (продукции двойного назначения), наибольшую прибыль получал, получает и будет получать при наличии постоянных заказов по производство вооружения и военной техники, как для силовых структур США, так и на экспорт нуждающимся странам.

Определенные коррективы в развитие ФКС внесла мировая вой­на 1914–1918 гг., в период которой правительство США, в силу смягчения давления общественности, настроенной весьма решительно против прямых сделок, которые обеспечивали сверхприбыли преимущественно предприятиям военно-промышленного комплекса, вынуждено было перейти на режим «открытых торгов» и «контрактов фиксированной цены». Фактически результат подобной новации возможно отразить в следующей формуле: «Лучший товар за низкую цену!» Указанное отдаленно напоминает «сакральный смысл замечательного» Закона № 44-ФЗ, если не обращать внимание на временные параметры: начало XX века в США и начало XXI века в России.

Но Америка не была бы Америкой, не оставив легальное исключение, предусматривающую оговорку, которая фактически разрешала военным ведомствам применить особое право на выдачу более дорогих заказов для промышленности, руководствуясь фактором высокого качества продукции, а не ее цены! Данная оговорка позволила национальным корпорациям выпускать достойную продукцию, не экономя на качестве и репутации. Со временем многие предприятия военно-промышленного комплекса научились обходить несовершенные императивные нормы законодательства и стали принимать участие в открытых торгах, обеспечивая себя не только необходимыми заказами, но и довольно значительной прибылью. Масштабное использование хозяйствующими субъектами несовершенства американской законодательной базы в целях максимального увеличения прибыли за счет средств федерального бюджета (несоразмерное удовлетворение частного интереса за счет и во вред публичным) привело к тому, что Конгресс США под давлением широкой американской общественности вынужден был принять в 1934 г. особый акт — «Закон Винсона-Треммеля», преду­сматривающего ограничение нормы прибыли по контрактам на авиационную и военно-морскую технику11.

В этот же период, характеризуемый наличием глубокого и продолжительного экономического кризиса, Президент США Ф. Рузвельт, основываясь на хорошо подготовленной к тому времени теории английского экономиста Дж. Кейнса12, провел масштабные реформы, в результате которых был «поставлен крест» на невмешательстве государства в экономику и положено начало активного государственного регулирования (широкое применение публичных закупок на федеральном уровне в совокупности с доступными кредитами для американских производителей). В качестве одного из ярчайших примеров нового государственного регулирования возможно привести акт таможенного протекционизма, более известный, как особый закон 1933 г. «Buy American Act» или «Покупай американское», преграждающий доступ на рынок публичных закупок США многим товарам извне, который успешно действует и применяется всеми заказчиками США по настоящей день и продолжает обязывать всех заказчиков США приобретать национальные товары, даже если они были дороже импортных (диапазон такого удорожания не должен превышать 12%).

Любопытно, но Закон «Покупай американское» получил неожиданное продолжение в настоящее время, когда Президент США Дональд Трамп 18 апреля 2017 года подписал Указ «Покупай американское, нанимай американцев»13.

В отличии от Закона «Покупай американское» судьба «Закона Винсона-Треммеля» несколько иная — он был упразднен в 1940 г. президентом Ф. Рузвельтом в связи с принятием «Закона о налогах на сверхприбыли», а в последствии и «Закона о налоге 1943 г.», согласно которому официально декларировалось полное государственное невмешательство по отдельным категориям контрактов. Но и в этом случае американская расчетливость и экономика сыграла не последнюю роль, оставив в законе легальное определение «избыточная прибыть» контрагента по контракту, естественно, в целях повышения эффективности бюджетных расходов.

В настоящее время величина прибыли регулируется в Титуле 48 «Федеральная система приобретения товаров и услуг» и легально устанавливается в пределах следующих значений от цены контракта:

— на новую военную технику, НИОКР и иные товары по контракту «возмещение издержек» от 10 до 15%;

— на инженерно-строительные и архитектурно-конструкторские работы — от 6 до 8%;

— на услуги — от 6 до 10%;

— для всех контрактов «фиксированной цены» — от 8 до 12%14.

Стремительное развитие событий Второй мировой войны в 1941 г. подтолкнуло Конгресс США и Президента США Ф. Рузвельта к принятию срочных мер: переход на «закрытые торги», прямой выбор подрядчиков, предельное ограничение конкуренции при поставке военных и гражданских товаров, прямое авансирование контрактов (по требованию частного капитала), анализ издержек производства контрагентов и структуры цен контрактов и ее элементов (по требованию федеральных органов)15.

Результатами проведенной реформы стали применяемые в настоящее время: реализация одностороннего расторжения контракта по инициативе заказчика с учетом ответственности как заказчика, так и контрагента, а также пересмотр первоначальной цены контракта, как в процессе его исполнения, так и после его завершения.

Почти одновременное окончание Второй мировой войны и начало «холодной войны» позволили перенастроить ФКС путем проведения открытых торгов с обязательным сохранением значительной доли «закрытых торгов», унификации всей системы, учреждения централизованной организации по управлению всеми федеральными контрактами на обеспечение публичных потребностей в товарах и услугах — «Администрации общих служб», которая централизовано:

— осуществляет полное обеспечение товарами и услугами все федеральные министерства и ведомства США;

— обеспечивает аренду, техническое, коммунальное обслуживание и эксплуатацию всех правительственных зданий и сооружений;

— реализует продажу «излишков» федеральной собственности или предоставляет их в аренду контрагентам по федеральным контрактам.

Практически весь период «холодной войны» государство осуществляло и совершенствовало правовое регулирование расходов бюджета следуя единой конечной цели — создание широкой программы поддерживаемого и укрепляемого государством особого социального инструмента — социальной инженерии, путем неограниченного использования государственных заказов, размещаемых в частном секторе16.

В наши дни ФКС как важная составная часть планирования и программирования потребностей государства в товарах, работах, услугах является основой государственного управления США, состоящей из хорошо выстроенного и структурированного массива нормативных правовых актов:

1. Конституция США.

2. Федеральный закон о бюджете и отчетности с ежегодными поправками и дополнениями17.

3. Федеральные законы: наиболее важными из которых являются «Code of Federal Regulations. Title 48. Federal Acquisition Regulations. — FAR» или «Федеральная система приобретения товаров и услуг», состоящий из 8 томов, включающих примерно 4300 кодифицированных законов, подзаконных актов и нормативов правительства США18, «Title 41. Public Contracts and Property Management» или «Государственные контракты и управление собственностью» 50-томного кодифицированного издания правительства США «Свод федерального регулирования»; а также федеральные законы о бюджетах государственных ведомств, министерств, агентств и комитетов, принимаемые и утверждаемые Конгрессом США как законы-программы, федеральные законы о целях, задачах и функциональной деятельности федеральных ведомств, принимаемых Конгрессом США при их создании.

4. Исполнительные приказы и директивы Президента США, издаваемые Белым домом в развитие федеральных законов.

5. Директивы и положения федеральных министерств и ведомств.

6. Структурные положения контрактов.

7. Решения судов и Государственного арбитража по претензиям.

8. Нормы и положения федерального контрактного права, регулирующего весь спектр взаимоотношений между заказчиком и контрагентом.

9. Хозяйственное право и практика государственно-частного партнерства.

«Свод федерального регулирования» устанавливает формы и методы выбора контрагента, типы и условия проведения торгов, типы и виды контрактов, формы финансовой отчетности контрагента и методы их стимулирования, условия страхования имущества, принципы исчисления налогов и льготы, условия технической экспертизы и приемки, принципы и методы расчета издержек контрагента, а также аудит.

ФКС всецело интегрирована в бюджетный процесс. Указанное усматривается из того, что начальный этап сложной процедуры удовлетворения публичных потребностей в товарах, работах, услугах оформляется предварительным планом закупки, в который включается в обязательном порядке: оценка обоснованности потребности заказчика в средствах федерального бюджета; оценка расчета возможности использования альтернативных источников (государственно-частное партнерство и т. д.); график их предоставления для реализации процесса публичной закупки.

Основанием для подготовки предварительного плана закупок служат прогнозный план, который включает потребность в товарах, работах, услугах и формируется службой закупок совместно с экспертами федерального министерства или ведомства, отвечающими не только за верный расчет финансовых потребностей заказчика на закупку, но и впоследствии за достижение запланированного результата — цели закупки. Для обоснования прогнозируемых затрат заказчик анализирует полученную от потенциальных подрядчиков сметную стоимость в части обоснованности цен на сырье, материалы и оборудование, на производство и сервис, риски. После чего формируется общая стоимость заказа для проведения, как правило, конкурентных переговоров.

Ориентированный на закупку дорогостоящих товаров, работ и услуг, прогнозный план включает в себя потребности каждого самостоятельного структурного подразделения заказчика согласованные и одобренные руководителем федерального министерства или ведомства. При этом каждая такая потребность включает в себя от одной до нескольких десятков потребностей — единиц закупки (конкретный товар, конкретная услуга), а заказчикам определяются пределы стоимости дорогих закупок. Как правило, каждое ведомство устанавливает свои пределы в национальной валюте: свыше 7 млн для Минобороны США, свыше 5 млн для НАСА и т. д. Указанное позволяет не перегружать лишней, а по факту, никому не нужной информацией прогнозные планы закупок. Поскольку определение целесообразности закупок со стоимостью менее установленного предела, а также проверка правильного расчета ценообразования возможна на основании аналогичных расходов предыдущего года.

Прогнозные планы составляются в целом на министерство или ведомство, также могут составляться на каждый масштабный проект, после чего каждый прогнозный план разбивается на составные части — по каждому контракту для последующей увязки с финансовым планом заказчика, который, в свою очередь, аккумулировав все финансовые потребности федерального органа, направляется для согласования Президентом США, и утверждения Конгрессом США.

Наличие учета и необходимость бюджетного финансирования каждой согласованной и утвержденной единицы потребности заказчика в прогнозном плане и проекте плана закупок свидетельствуют о движении «снизу — вверх»: публичные интересы профильным министерством или ведомством преображаются в конкретные публичные потребности, которые по итогам обсуждения и расчетов, утверждения и выделения соответствующего финансового обеспечения интегрируются в ФКС. В России, как и в некоторых странах СНГ, преобладает так называемый программный метод расхода бюджетных средств («сверху — вниз»), при котором заказчикам доводят сущность уже разработанной и утвержденной «наверху» программы19, а также задачи, объемы и условия ее финансирования… Подобный подход, как правило, приводит к их частичному, выборочному исполнению, несмотря на значительный расход выделенных бюджетных средств, включая требования на дополнительное финансирование.

Таким образом, предварительные планы закупок, в которые вошли согласованные и утвержденные потребности заказчика, включая точные стоимостные показатели предстоящих затрат на закупки являются основой планирования расходной части федерального бюджета США. Более того, размещение указанных планов на общедоступных официальных сайтах заказчиков повышает число потенциальных участников закупок, а значит — способствует развитию конкуренции, поскольку планирование для заказчика — это эффективный результат поиска из всех возможных альтернатив.

Обмен данными всех заказчиков в процессе предварительного планирования осуществляется в рамках единой электронной системы, обеспечивающей сохранность всей необходимой информации для последующего (повторного) использования, обоснований или расчетов. Данные единой электронной системы и включенные в нее предварительные планы закупок всех заказчиков используются для расчета и формирования предварительного плана расходной части федерального бюджета США. Контрактные офицеры заказчика несут ответственность за достоверность внесенной информации (которая обязательно сверяется и, при необходимости, корректируется примерно раз в полугодие).

Отсутствие финансового обеспечения закупки (письменного подтверждения финансового органа о наличии необходимых средств) является основанием для запрета на проведение конкурентной процедуры или заключение контракта с единственным контрагентом.

Нормы ФКС при планировании обязывают заказчика рассчитать два показателя: эффективность контракта и степень достижения целей (успешность избранной контрактной стратегии), при этом лучшие практики выявляются и используются в будущем20.

Учитывая, что основа государственного регулирования закупок — это всесторонний хозяйственный и финансовый контроль контрагента (за исключением контрактов, заключенных по результатам открытых процедур), в законодательстве достаточно объемно и подробно прописаны условия, регламентирующие корпорациям-контрагентам алгоритмы приобретения сырья, материалов, инструментов, оборудования и т. д. Нарушение контрагентами данных регламентов влечет за собой основание для пересмотра цены контракта в меньшую сторону или отказа в компенсации понесенных предприятием затрат. Подробная регламентация алгоритма действий контрагента по государственному заказу и наличие перечня основных потребностей государственных заказчиков в товарах и услугах позволила классифицировать корпорации как участников ФКС21.

Для выработки стратегии и тактики государственного управления в сфере государственного заказа внутри аппарата управления Белого дома в 1972 г. по решению Конгресса США был создан особый орган — Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), отвечающий за:

— планирование и координацию политики государства по организации и управлению ФКС;

— разработку проектов законодательства в области государственного хозяйствования;

— рекомендации и решения Белого дома по экономии бюджетных средств и борьбе со всеми формами злоупотреблений на государственном рынке;

— постоянное совершенствование и разработку законодательства о всех формах экономических правонарушений в хозяйственной практике США22.

В качестве главных и наиболее значимых результатов работы данного управления отметим централизацию (частичную) федеральных закупок и создание института государственных представителей (контрактных офицеров) — группы высшего уровня государственного аппарата США.

Централизация закупок (частичная) представляется единственным верным решением для унификации продукции, экономии бюджетных средств и формирования ценовой политики на определенную продукцию внутри государства. Учитывая, что потребности аппарата практически любого государственного органа США идентичны и направлены исключительно на удовлетворение своих материально-технических потребностей (в отличии от российской действительности в США у органов власти нет подведомственных бюджетных, автономных или казенных учреждений), обеспечение их потребностей осуществляется путем централизованного снабжения и хранения всех необходимых товаров и материалов, оборудования со складов Администрации общих услуг (GSA). Заказчики ежегодно направляют свои заявки на необходимую им продукцию, для последующего приобретения напрямую со складов GSA с небольшой наценкой.

Одним из главных результатов работы данного органа стал институт.

Государственный представитель по размещению контрактов (contracting procurement officer — CPO) (Офицер-Распорядитель) — представитель федерального правительства США, действующий от его имени для приобретения вооружений, товаров, услуг, НИОКР, в целях обеспечения выполнения хозяйственных функций государственного ведомства.

Определена «вилка стоимости» полномочий должностных лиц по утверждению цены контракта:

— от 2 тыс. до 10 млн долларов — государственный военный представитель;

— от 2 тыс. до 5 млн долларов — государственный гражданский представитель;

— от 10 (5) млн до 100 млн долларов — заместитель главы федерального ведомства, министерства, агентства США;

...