С. П. Жданов, Л. В. Ращупкина, Е. В. Шоргина

Правовое регулирование процедуры заключения государственных контрактов

На примере уголовно-исполнительной системы

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351.712:343

ББК 67.404.2:67.409

Ж42

В монографии содержатся изображения программных продуктов: Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС) и Единый агрегатор торговли «Березка» (ЕАТ), авторские права на которые принадлежат их разработчикам (правообладателям), а названия являются зарегистрированными торговыми марками.

Авторы:

Жданов С. П., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Г. В. Плеханова, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Российской таможенной академии, доцент кафедры «Таможенное право и организация таможенного дела» РУТ (МИИТ), доцент кафедры философии, политологии, социологии им. Г. С. Арефьевой НИУ «МЭИ», доцент кафедры «Инновационное предпринимательство» МГТУ им. Н. Э. Баумана;

Ращупкина Л. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Г. В. Плеханова;

Шоргина Е. В., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин ВЮИ ФСИН России.

Рецензенты:

Крюкова Н. И., доктор юридических наук, профессор (РЭУ им. Г. В. Плеханова);

Никольская А. Г., кандидат юридических наук, доцент (Российская таможенная академия).

В монографии раскрываются проблемные вопросы, связанные с установленным законом регулированием отношений в сфере заключения государственных контрактов (на примере уголовно-исполнительной системы).

В приложении содержатся методические рекомендации по работе с Единой информационной системой в сфере закупок (ЕИС) и Единым агрегатором торговли «Березка» (ЕАТ).

Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2023 г.

Предназначена для практических работников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, профессорско-преподавательского состава, слушателей (студентов) образовательных организаций высшего образования юридического профиля.

УДК 351.712:343

ББК 67.404.2:67.409

© Жданов С. П., Ращупкина Л. В., Шоргина Е. В., 2024

ВВЕДЕНИЕ

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 (далее — Закон № 44-ФЗ) направлен на регулирование отношений в сфере обеспечения нужд государственных и муниципальных учреждений, в том числе органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (далее — УИС). Основная цель указанного Закона видится в повышении эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечении гласности и прозрачности данного процесса. Еще одной стратегической максимой является предотвращение коррупции и возможных злоупотреблений.

Следует отметить, что в Законе № 44-ФЗ прямо не указано наименование документа, оформляемого бюджетными учреждениями и иными юридическими лицами (в случаях, когда на них распространяются положения этого Закона) при заключении государственных контрактов, однако исходя из положений п. 3 ч. 1 ст. 1 данного нормативного правового акта можно сделать вывод, что такие заказчики заключают гражданско-правовые договоры. При этом по тексту Закона № 44-ФЗ государственные и муниципальные контракты, а также договоры бюджетных учреждений и иных юридических лиц обобщенно называются «контракты».

С одной стороны, понятие «государственный контракт», указывает на его особую значимость для осуществления государственной деятельности, выполнения функций государственными органами, с другой — на участие в гражданских правоотношениях специальных субъектов, наделенных властными полномочиями, в лице государственных заказчиков. Вступая в такие правоотношения, учреждения и органы УИС не являются исключением. Таким образом, объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, складывающиеся при закупке товаров (работ, услуг) для нужд УИС.

Предмет исследования — процедура заключения государственных контрактов учреждениями и органами УИС в соответствии с действующим законодательством.

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе всестороннего анализа гражданско-правовых норм, регулирующих отношения, связанные с процедурой заключения государственных контрактов в органах и учреждениях УИС, судебной практики применения соответствующих норм, доктринального толкования цивилистических аспектов функционирования контрактной системы в сфере закупок разработать практические рекомендации для заказчиков и конкретные предложения по совершенствованию законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

В соответствии с обозначенной целью задачами исследования являются:

• анализ норм законодательства, регулирующих порядок заключения государственных контрактов в учреждениях и органах УИС;

• выявление и обобщение проблемных вопросов, связанных с процедурой заключения государственных контрактов в учреждениях и органах УИС;

• определение путей решения проблемных вопросов, связанных с процедурой заключения государственных контрактов в учреждениях и органах УИС.

Глава I. КРАТКИЙ АНАЛИЗ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ЗАКЛЮЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТОВ В УЧРЕЖДЕНИЯХ И ОРГАНАХ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

1.1. Понятие и сущность государственного контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг

Прежде чем приступить к анализу нормативных правовых актов, регулирующих заключение государственных контрактов в учреждениях и органах УИС, необходимо раскрыть содержание самого понятия «государственный контракт».

В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ государственный контракт и муниципальный контракт определяются как гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

Кроме того, раскрывая понятие контракта в п. 8.1 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ, законодатель устанавливает, что это государственный или муниципальный контракт либо гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен бюджетным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. 1, 2.1, 4 и 5 ст. 15 данного Закона.

Отсюда возникают вопросы: так что же такое государственный или муниципальный контракт и в чем его отличие от гражданско-правового договора?

Очевидно, что приведенное в Законе № 44-ФЗ определение контракта, заключаемого с целью закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений и унитарных предприятий, является не совсем понятным и используется как отсылочная норма. Для разрешения данной проблемы, как нам видится, необходимо раскрыть сущность государственного контракта и определить его характеристики.

Анализ точек зрения ученых-юристов по данному вопросу позволяет нам выделить три основных подхода к восприятию сущности государственного контракта.

В первом случае государственный контракт рассматривается как институт административного права, имеющий свою публичную природу.

Во втором случае ученые-цивилисты настаивают на цивилистической природе государственного контракта.

В третьем случае ученые указывают на межотраслевой характер государственного контракта, совмещающего публичные и частные начала.

Так, по мнению И. Е. Кабановой, сущность государственного (муниципального) контракта как правовой формы удовлетворения публичных нужд обусловливает создание такого правового режима, который, в отличие от классических гражданско-правовых конструкций, призван еще и обеспечить достижение цели надлежащего использования средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования2.

Безусловно, права Л. В. Андреева, указавшая на то, что «нормативное правовое регулирование отношений в сфере контрактной системы носит межотраслевой характер»3.

На комплексный характер института государственных и муниципальных закупок обращает внимание и Я. Б. Гребенщикова: «Закупка товаров, работ и услуг для муниципальных нужд представляет собой специфичный комплексный правовой институт»4.

Е. В. Макарычева подчеркивает, что государственные контракты в целом «имеют гражданско-правовую природу»5.

О. В. Жердев, рассматривая вопросы гражданско-правового регулирования поставки для государственных нужд по государственному оборонному заказу, указывает на то, что «основу нормативно-правового регулирования поставки товаров по государственному оборонному заказу составляют нормы гражданского законодательства»6. Аналогичную точку зрения высказывает Э. В. Немченко: «Правоотношения, возникающие и развивающиеся в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, несмотря на наличие в них отдельных элементов публичного права, носят частноправовой (гражданско-правовой) характер, поскольку ряд публичных элементов частично ограничивает (но не отменяет) действие гражданско-правовых методов и принципов регулирования размещения государственных (муниципальных) заказов, то комплекс правоотношений в сфере размещения заказов относится к сфере действия частного права»7.

По мнению Н. Н. Заботиной, «государственный контракт, бесспорно, является договором и мог бы называться государственным договором. Государственный (муниципальный) контракт следует признать не самостоятельным видом (типом) договора, а особой договорной конструкцией»8.

Отношения, складывающиеся в сфере удовлетворения государственных нужд, являются сложными по своей правовой природе, поэтому в процессе регулирования возникает проблема согласования норм разных отраслей права и внутриотраслевого согласования.

Таким образом, частноправовая природа государственных и муниципальных контрактов не вызывает сомнений. Однако полагаем, что сочетание публичных и частных начал правового регулирования в той или иной мере присуще всем отраслям права.

В дальнейшем, как нам видится, необходимо скорректировать положения ГК РФ таким образом, чтобы привести их в полное соответствие с Законом № 44-ФЗ. Следует согласиться с Ф. А. Тасаловым в том, что проблема соотношения ГК РФ и Закона № 44-ФЗ требует законодательного решения. «Правовая неопределенность в вопросе о том, какими актами руководствоваться, провоцирует недобросовестные действия заказчиков и поставщиков, а не способствует развитию контрактной системы в сфере закупок»9.

Мы, в свою очередь, присоединяемся к ученым-цивилистам и полагаем, что в части договорных отношений базовый характер имеет именно ГК РФ, и поэтому с целью преодоления правовых коллизий в части исключения противоречий между ГК РФ и Законом № 44-ФЗ необходимо внести изменения в ст. 765 «Основания и порядок заключения государственного или муниципального контракта» ГК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Основания и порядок заключения государственного или муниципального контракта определяются в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”».

Не менее дискуссионным остается вопрос о том, в какой форме должен заключаться государственный (муниципальный) контракт в соответствии с Законом № 44-ФЗ.

По общему правилу контракт (государственный контракт, муниципальный контракт, контракт бюджетного учреждения) на закупку товаров (работ, услуг) заключается в письменной форме. В соответствии с Законом № 44-ФЗ заказчики являются юридическими лицами, а согласно ст. 161 ГК РФ сделки юридических лиц между собой и с гражданами должны совершаться в простой письменной форме, за исключением сделок, требующих нотариального удостоверения.

Как правильно отмечает П. С. Тарабаев, публичный контракт представляет собой договор консенсуальный10. Государственный или муниципальный контракт считается заключенным, если между заказчиком и поставщиком достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.

Существенные условия государственного или муниципального контракта раскрываются в ст. 34 Закона № 44-ФЗ. В частности, в контракте устанавливаются следующие обязательные условия:

• цена контракта, которая является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта;

• порядок и сроки оплаты поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

• порядок и сроки приемки поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг (в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом);

• порядок и сроки оформления результатов приемки поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

• наличие графика исполнения контракта (если цена контракта составляет более чем 100 млн руб. и заключается на срок более чем 3 года);

• ответственность заказчика и контрагента;

• банковское сопровождение;

• возврат денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта;

• обеспечение контракта.

Таким образом, при анализе проекта контракта необходимо проверить, четко ли обозначен его предмет, определены ли характеристики товаров, работ, услуг, для закупки (выполнения, оказания) которых и проводится заключение контракта. Условие, связанное с предметом, — это всегда существенное условие договора (контракта).

При описании предмета контракта — товаров (работ, услуг), — помимо указания количественных характеристик, важно описать качество приобретаемого товара (работы, услуги).

Как отмечается в юридической литературе, при определении качественных характеристик предмета необходимо иметь в виду, что в настоящее время в правоприменительной практике существует более 10 способов определения качества продукции. Самые распространенные из них:

• определение качества по стандарту;

• предварительному осмотру;

• техническим условиям;

• образцу;

• способ «тель-кель», который, например, применяется к сертифицированной продукции. Дословный перевод с французского: «увидел — принял товар таким, какой он есть». Очевидна взаимосвязь условия о предмете контракта с условием о порядке приемки товара (работы, услуги).

Сложнее всего при описании объекта закупки (предмета контракта) указать качественные характеристики услуг, поскольку если при описании работ есть возможность определить, каким должен быть их результат, то применительно к услуге как таковой результат не будет иметь явного материального выражения, т. к. услуга оказывается (исполнителем) и получается (заказчиком) одновременно. Справедливо отмечает И. Г. Прибытков: «Чтобы обеспечить качество услуги, чаще всего устанавливаются нормы о том, что не должен совершать исполнитель услуги, что является негативным обязыванием»11.

Таким образом, государственный (муниципальный) контракт — это новая правовая конструкция, служащая для выделения различных видов гражданско-правовых договоров, заключаемых государственными (муниципальными) заказчиками от лица публично-правовых образований для целей обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет средств бюджета, в отдельную категорию договоров. Иными словами, государственный (муниципальный) контракт необходимо рассматрива

...