Акты прокурорского реагирования

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

А43

Авторы:

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор (руководитель авторского коллектива) – введение, гл. I, II (в соавт. с Т. И. Афанасьевой), заключение, приложение, список использованной литературы;

Джиоев С. Х., доктор юридических наук, профессор – гл. VI, VII;

Воеводина Т. Г., кандидат юридических наук, доцент – гл. IV, V;

Афанасьева Т. И., кандидат юридических наук, доцент – гл. I, II (в соавт. с Т. И. Отческой);

Мишакова Н. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель – гл. III.

Рецензенты:

Ергашев Е. Р., доктор юридических наук, профессор, почетный работник прокуратуры, заведующий кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета;

Коршунова О. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник прокуратуры, заведующая кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации.

Настоящее издание представляет собой конечный результат исследования, посвященного изучению актов прокурорского реагирования.

В нем изложены следующие вопросы: понятие правовых средств прокурора, их правовая характеристика и виды; прокурорская проверка как средство выявления правонарушений; характеристика средств прокурорского реагирования на правомерные действия; характеристика средств прокурорского реагирования на неправомерные действия; классификация средств прокурорского реагирования по целевому назначению; соотношение понятий «средство прокурорского реагирования», «акт прокурорского реагирования», «акт прокурорского надзора», «акт прокурорского реагирования – понятие, требование к форме и содержанию, классификация, характеристика», «структура актов прокурорского реагирования», «требование прокурора».

Особое внимание уделено практике организации деятельности органов прокуратуры по подготовке актов прокурорского реагирования, их качественному содержанию, юридической обоснованности.

Законодательство приведено по состоянию на 15 ноября 2020 г.

Для магистров, специалистов, а также педагогических, научных и практических работников.

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Президент Российской Федерации В. В. Путин на ежегодном расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры, обращаясь к прокурорскому корпусу Российской Федерации, сказал: «органы прокуратуры являются одним из самых значимых, повторяю общие вещи, тем не менее, повторить это никогда не является лишним, самым значимым, самым внимательным из звеньев государственной системы. Поле вашей ответственности очень широкое и полномочия очень большие»1.

Высокий статус прокуроров отражен и закреплен в новой редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Эффективность работы прокуроров по обеспечению прав и свобод граждан, обеспечению порядка в обществе зависит от полномочий, которыми прокуроры наделены, их своевременным использованием.

Согласно статистическим данным Генеральной прокуратуры, прокуроры Российской Федерации, реализуя правозащитный потенциал, помогли миллиону граждан в связи с нарушением их прав2.

На сегодняшний день в стране актуальными остаются вопросы охраны здоровья граждан, соблюдения законодательства об оплате труда, выявления и устранения нарушений при использовании пенсионных накоплений граждан.

Для обеспечения задач демографической политики России крайне необходимой для страны является охрана семейных ценностей. В этой связи уполномоченными органами должны обеспечиваться меры социальной поддержки многодетным семьям; жизни и здоровья детей, получение ими достаточного для будущей жизни образования.

В стране продолжает оставаться актуальным вопрос совершенствования прокурорами надзора за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду, на защиту жилищных прав граждан.

Для обеспечения социального благополучия населения прокуроры призваны решить много задач, связанных с соблюдением законности в экономике страны, в частности, должен осуществляться постоянный надзор за целевым и эффективным расходованием средств, выделенных для реализации приоритетных национальных проектов: их своевременное финансирование, соблюдение бюджетной дисциплины.

Эти и другие задачи могут быть решены при проведении прокурорами эффективных проверок; выявлении нарушений законодательства и оперативном принятии мер прокурорского реагирования для их устранения.

В этой связи авторы настоящего учебного пособия поставили перед собой задачу подготовки данного научного труда для облегчения студентам, обучающимся по направлению подготовки магистратуры, усвоения одноименной учебной дисциплины.

Настоящее учебное пособие рассчитано на формирование и развитие у обучающихся профессиональных компетенций в вопросах, связанных с актами прокурорского реагирования. Условием успешного освоения дисциплины является следующий уровень подготовки обучающегося:

в области знаний: знать нормы и положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных конституционных законов, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, международных договоров, других нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности прокуратуры (прокуроров) в рассматриваемой сфере правовых отношений;

в области понимания: учебная дисциплина, рассматривающая теоретические, правовые основы, практику организации и деятельности прокуратуры по участию в надзорной деятельности, способствует восприятию современной отечественной прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющей свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Позволяет понять необходимость навыков составления документов по подготовке и результатам проведения прокурорской проверки; подготовке актов прокурорского надзора и прокурорского реагирования; отличие «требований прокурора» от других актов прокурорского реагирования;

в области умений и навыков: работать с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Российской Федерации, городских и районных прокуратур, регулирующих осуществление деятельности в рассматриваемой сфере правовых отношений; готовить материалы по результатам проведенной прокурорской проверки; определять наиболее эффективные средства прокурорского реагирования по результатам проверок; составлять акты прокурорского надзора и прокурорского реагирования.

Изучение курса «Акты прокурорского реагирования» направлено на формирование следующих компетенций:

общекультурные компетенции:

— осознание социальной значимости своей будущей профессии, проявление нетерпимости к коррупционному поведению, уважительное отношение к праву и закону, обладание достаточного уровня профессиональным правосознанием;

— способность добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста;

профессиональные компетенции:

— способность квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности;

— готовность к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства;

— способность осуществлять предупреждение правонарушений, выявлять и устранять причины и условия, способствующие их совершению;

— способность квалифицированно толковать нормативные правовые акты3.

Представленное учебное пособие основано на современных научных концепциях, последних изменениях в законодательстве о прокурорском надзоре, уголовном, гражданском, административном и арбитражном процессуальном законодательстве, Кодексе административного судопроизводства РФ.

Выражаем надежду, что учебное пособие «Акты прокурорского реагирования» поможет в подготовке по соответствующей дисциплине обучающихся в магистратуре; будет интересно с познавательной точки зрения аспирантам, преподавателям и практикующим юристам и сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих работников прокуратуры по вопросам защиты нарушенных прав граждан и государства.

Авторы выражают признательность рецензентам: заведующему кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета, почетному работнику прокуратуры РФ, доктору юридических наук, профессору Е. Р. Ергашеву; заведующему кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, почетному работнику прокуратуры, заслуженному юристу Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору О. Н. Коршуновой за поддержку нашей инициативы по его изданию.

От имени авторского коллектива —
ответственный редактор,
доктор юридических наук, профессор,
почетный работник судебной системы РФ
Т. И. Отческая

Глава I. ПОНЯТИЕ ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРОКУРОРА, ИХ ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ВИДЫ

На органы прокуратуры возложены сложные, ответственные задачи по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории России законов, а также обязанность защищать права и свободы человека и гражданина. Возложенные на органы прокуратуры функции указаны в ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре).

По современному законодательству о прокуратуре РФ, прокурор обязан не только выявлять нарушения закона, устанавливать причины и условия, способствующие их совершению, и виновных лиц, но и предпринимать все предусмотренные законом меры по устранению выявленных правонарушений, их недопущению в будущем и привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц.

Своевременное выявление и пресечение нарушений законности, установление причин и условий их совершения, привлечение к ответственности виновных лиц положительно влияют на состояние законности в целом, способствуют формированию в обществе правосознания, основанного на уважении к закону.

Чтобы выполнять столь сложные задачи, законодатель предоставил органам прокуратуры соответствующие полномочия, предложив целый ряд инструментов, многообразие которых позволяет выбрать наиболее эффективный из них с учетом особенностей конкретной ситуации. Предоставленные прокуратуре специфические полномочия обеспечивают выполнение прокурорами названных функций, которые в теории и практике прокурорского надзора именуют правовыми средствами.

Легального понятия правовых средств прокурора в России нет, в связи с чем задача наполнения данного термина содержанием излагается в доктрине прокурорской деятельности.

Конечно, проблема определения правовых средств не лежит исключительно в плоскости прокурорской деятельности, эта проблема общая для теории права. Как отмечает А. В. Мильков, несмотря на усилившееся внимание теоретиков к этой категории, неопределенность в понимании правовых средств сохраняется, порой этот термин используется произвольно и не дает четкого представления о его смысловых границах, что свидетельствует о том, что проблема стоит достаточно остро4.

Анализ существующих на сегодняшний день научных работ по теории права подтверждает многообразие подходов к пониманию правовых средств, вплоть до отнесения к таковым самого права5.

С. С. Алексеев обосновывал функциональный подход к пониманию правовых средств. Ученый писал, что правовые средства — это весь арсенал, весь спектр правовых феноменов различных уровней с той лишь особенностью, что они вычленяются и рассматриваются не с позиций одних лишь нужд юридической практики, а с позиций их функционального предназначения, тех черт, которые характеризуют их как инструменты правового регулирования и в этом отношении — решения экономических и иных социальных задач6.

По мнению А. В. Малько, правовые средства — это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установления) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. Понятие «правовые средства» позволяет обобщить все те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечивать достижение поставленных в законодательстве целей. Эта категория связывает идеальное (цель) с реальным (результат), включая одновременно как фрагменты идеального — инструменты (средства-установления), так и фрагменты реального — технологию (средства-деяния). Именно в этой плоскости названные разнородные юридические феномены можно рассматривать в качестве средств, именно в этом срезе юридической жизни они приобретают особые свойства — свойства явлений, действующих в связке «цель — средство — результат»7.

Основываясь на инструментальной трактовке правовых явлений, В. А. Сапун называет правовое средство первичным, субстанциональным элементом правовой действительности, отмечая, что правовые явления, рассматриваемые в качестве правовых средств, обладают регулятивным потенциалом, отличаются реальной применимостью, их использование приводит к достижению социально значимых результатов8.

Точку зрения В. А. Сапуна всецело разделяет Г. С. Беляева, отталкиваясь в своей позиции от предназначения правовых средств — устранения обстоятельств, снижающих эффективность действия права. По ее мнению, именно инструментальный научный подход раскрывает явления правовой действительности в качестве средств (инструментов) решения различных задач — экономических, организационных, политических, социальных9.

С. Ю. Баранов определяет правовое средство как один из возможных вариантов поведения, направленный на достижение социально-экономической цели, содержание которой в каждом конкретном случае определяется усмотрением управомоченного субъекта. При этом реализуется правовое средство волевыми юридически значимыми действиями субъекта, совершаемыми в рамках общественных отношений. Юридически значимые действия совершаются в его интересах им самим или иными субъектами права в его интересах10.

Отсутствие единообразия в содержательном наполнении правовых средств в теории права неминуемо сказывается на отраслевых исследованиях, где этот термин широко используется. В ряде работ рассматриваемый термин употребляется как нормы и акты применения норм права11, индивидуальные предписания, договоры, ответственность, действия, правовой институт12, локальные нормативные акты, запреты, дозволения, обязывания, наказания, гарантии и льготы13, правоотношения14.

Приходится констатировать, что при столь широком подходе к пониманию правовых средств не найдется, пожалуй, правового явления, к правовым средствам не относящегося.

Смысловая неопределенность понятия правовых средств как родового для правовых средств прокурора, сказалась на определении последних.

В теории прокурорской деятельности сформировалось множество позиций относительно определения правовых средств прокурора.

Так, В. З. Гущин под средствами (актами) прокурорского реагирования предложил понимать полномочия прокуроров по предупреждению и пресечению нарушений, восстановлению нарушенных прав и свобод, принятию мер по привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон15.

В. Г. Бессарабов также определяет правовые средства прокурора через категорию «полномочия», указывая, что они представляют собой установленные законодательством полномочия прокурора по устранению выявленных нарушений законов, их причин и способствующих им условий, привлечению к ответственности виновных и предупреждению нарушений закона16.

С точки зрения Е. Р. Ергашева, правовые средства прокурора не следует отождествлять с его полномочиями, поскольку последними охватывается более широкий сектор прокурорской деятельности. В этой связи ученый правовые средства органов прокуратуры представляет в виде регламентированной законодательством РФ строго определенной системы правовых действий, применяемых данными органами в целях обеспечения законности17. Аналогичной позиции в вопросе понимания правовых средств прокурора придерживаются О. Н. Коршунова, Н. Р. Корешникова18 и Е. А. Габышева19.

В коллективной монографии, посвященной проблематике средств прокурорской деятельности, О. Н. Коршунова отмечает, что их «следует определять как основанные на законе и опосредованные полномочиями действия прокурора, посредством которых обеспечивается достижение стоящих перед органами прокуратуры целей и задач»20.

Заслуживает быть отмеченной позиция О. А. Кожевникова, по мнению которого, правовыми средствами следует считать меры борьбы с правонарушениями, т. е. установленные законом способы, применяя их, органы прокуратуры выявляют, устраняют и предупреждают нарушения законности, причины и условия, их порождающие21.

Соотношение средств прокурора и полномочий прокурора как формы и содержания отмечает В. Н. Калинин, который под правовыми средствами понимает предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона22. Такое понимание правовых средств прокурора разделяет М. В. Бызова23.

Представляется, что нельзя подвергнуть сомнению ту часть всех указанных определений, где правовые средства рассматриваются как совокупность действий по обеспечению исполнения закона, поскольку осуществление разрозненных, одиночных действий не приведет к достижению поставленных перед органами прокуратуры целей и решению установленных федеральным законодательством задач.

По изложенному можно сделать вывод, что правовые средства прокурора являются формой реализации его законодательно закрепленных полномочий, выражающихся в системе взаимосвязанных и взаимообусловленных действий и актов, имеющих своей целью выявление нарушений закона, их причин и способствующих им условий, их устранение, профилактику и привлечение к ответственности виновных лиц.

Значимость правовых средств прокурора в поддержании законности в стране сложно переоценить. Они являются основными инструментами в реализации предназначения прокуратуры РФ — обеспечение верховенства закона, единства и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Своевременное выявление и пресечение нарушений законов, установление причин и условий их совершения, привлечение к ответственности виновных лиц положительно влияет на состояние законности в стране в целом.

Одной из значимых гарантий защиты прав и интересов граждан, общества и государства в России является прокурорский надзор за исполнением законов, который во взаимодействии с реализацией иных функций прокуратуры в конечном счете способствует консолидации общества и росту благополучия во всех сферах жизни.

В современный период некоторые проблемы в сфере обеспечения прав физических лиц, организаций и публично-правовых образований стоят очень остро. В этой связи возрастает роль прокуратуры как независимого органа публичной власти, осуществляющего, в отличие от всех иных структур, курирующих ту или иную сферу общественной жизни, не только реагирование на поступающие обращения о нарушениях, но и постоянный мониторинг за состоянием законности.

Правовая характеристика средств прокурора

Исходя из определения правовых средств прокурора можно выделить их характерные признаки.

Во-первых, правовые средства прокурора представляют собой комплекс совершаемых прокурором действий, направленных на восстановление законности.

Во-вторых, правовые средства прокурора устанавливаются законом. Закон о прокуратуре регламентирует основания совершения этих действий, их последовательность и содержание.

В-третьих, правовые средства прокурора образуют систему, которой (как и любой системе) присуща целостность, единство, внутренняя взаимосвязь составляющих ее элементов.

В-четвертых, правовые средства прокурора в их внешнем выражении являются результатом его волевой деятельности по решению стоящих перед прокуратурой задач. В этом плане использование правовых средств предполагает инициативность прокурора и определенную свободу усмотрения в выборе правового средства, наиболее оптимального применительно к конкретной ситуации.

В-пятых, правовые средства прокурора можно назвать в какой-то степени универсальными, поскольку с их помощью реализуется контрольная функция государства и, как следствие, решаются задачи по обеспечению законности.

Существует мнение, что все правовые средства прокурора направлены на выявление нарушений и реагирование на выявленные нарушения закона24. Нам сложно согласиться с этой позицией, поскольку в арсенале прокурора есть средства, которые с решением указанной задачи не связаны, но через них осуществляется обеспечение законности. К примеру, таковыми являются средства реагирования на правомерные действия.

В этой связи особо следует остановиться на разграничении понятий «средство прокурорского реагирования», «акт прокурорского реагирования» и «акт прокурорского надзора».

Законом не определены понятие «акта прокурорского реагирования», как и формы его выражения (письменным оно должно быть или устным).

Как уже отмечалось, Закон о прокуратуре не оперирует термином «правовые средства прокурора», не встречается он и в иных федеральных законах. При этом в приказах и указаниях Генеральной прокуратуры РФ используется термин «правовые средства реагирования». В частности, его упоминает указание Генпрокуратуры РФ от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона». Исходя из анализа указанных актов Генеральной прокуратуры РФ, различие между средствами прокурорского реагирования и актами прокурорского реагирования не проводится. Между тем, эти понятия сложно признать синонимами.

Исходя из словаря русского языка С. И. Ожегова, понятия «средство» и «акт» взаимосвязаны, но не тождественны. В русском языке под актом понимается как единичное действие, поступок, так и документ. Средство же трактуется как прием или способ действия для достижения чего-либо25.

Поскольку правовые средства представляют собой регламентированные законом действия прокурора, изложенные как в устной, так и в письменной форме, то акты прокурорского реагирования — это действия прокурора, отраженные в письменной форме.

Заслуживает внимания позиция Ю. Е. Винокурова о том, что акты прокурорского реагирования — это предусмотренные законом письменные документы, посредством которых реализуются средства прокурорского реагирования26.

Средства прокурорского реагирования отражают все полномочия прокурора, все правовые действия, которые прокурор вправе совершать, в том числе посредством правовых актов, которые установлены законом.

Нельзя смешивать понятия «акт прокурорского реагирования» и «акт прокурорского надзора». Первое шире и включает второе как составляющее. Акт прокурорского реагирования — это индивидуальный акт, обращенный к тем или иным органам или должностным лицам, в связи с определенными фактами — фактами нарушения закона.

Акты прокурорского надзора — это акты прокурорского реагирования, используемые органами прокуратуры РФ при осуществлении ими надзорной функции.

Учитывая, что органы прокуратуры осуществляют не только надзорную, но и ненадзорные функции, акт прокурорского надзора или надзорный акт прокурора это один из видов актов прокурорского реагирования.

По мнению С. А. Емельянова, акт прокурорского надзора обязывает орган, должностное лицо реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, его внесшему, о результатах27.

По изложенному можно сделать вывод о том, что один и тот же документ может быть одновременно и актом прокурорского надзора, и актом прокурорского реагирования, и средством прокурорского реагирования, и правовым средством, поскольку каждое последующее понятие включает предыдущее как составную часть.

Классификация правовых средств прокурора

В доктрине прокурорской деятельности выработано несколько классификаций правовых средств прокурора, отражающих наиболее существенные сходства и различия между ними.

Следует также остановиться на выделении надзорных и ненадзорных правовых средств прокурора как наиболее значимой классификации с точки зрения практической деятельности прокуратуры (см. рисунок). Как отмечает Н. Р. Корешникова, именно это деление лежит в основе построения системы правовых средств прокурора28.

Рассматриваемая классификация правовых средств прокурора исходит из необходимости различать действия прокурора в зависимости от функций прокуратуры, поскольку каждая из реализуемых функций прокуратуры допускает лишь определенный набор правовых средств.

К надзорным относятся средства, применяемые органами прокуратуры при осуществлении надзорной функции.

К ненадзорным — средства, применяемые при осуществлении ненадзорных функций. Например, к таковым функциям относится участие прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел.

В свою очередь, надзорные средства подразделяются на процессуальные, которые регламентированы процессуальным законодательством РФ, и непроцессуальные, которые установлены иными нормативными актами, в том числе Законом о прокуратуре.

Рисунок. Классификация правовых средств прокурора29

К процессуальным надзорным средствам прокурорского реагирования традиционно относят письменное указание прокурора, утверждение прокурора, согласие прокурора, различного рода постановления прокурора. Процессуальные надзорные средства используются прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В числе непроцессуальных надзорных средств выделяют протесты; представления, вносимые в порядке надзора; предостережения; постановления о возбуждении административного производства; предупреждения и решения, предусмотренные Федеральным законом от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее — Закон о противодействии экстремизму).

Например, предостережение не является новеллой для российского законодательства, регулирующего осуществление контрольно-надзорной деятельности. Примечательно, что практика объявления предостережения о недопустимости нарушения требований существовала как в советский период, так и в первые годы после распада СССР. К примеру, подобные акты реагирования на информацию о возможном правонарушении ранее предусматривались Указом Президиума ВС СССР «О применении органами государственной безопасности предостережения в качестве меры профилактического воздействия»30 и Законом СССР «О прокуратуре СССР»31.

В законодательстве Российской Федерации правила о предостережении впервые появились в 1995 г. в Законе РФ «О федеральных органах налоговой полиции»32.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) положения о предостережении появились в 1999 г.33

Позднее предостережение как административное средство стало появляться в деятельности иных контрольно-надзорных и правоохранительных органов34.

Преследуя цель снижения административного давления на предпринимателей и упрощения проведения некоторых проверочных процедур, законодатель в 2017 г. ввел Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»35 (далее — Закон о защите прав предпринимателей) положения об организации и проведении мероприятий, направленных на профилактику нарушений. В соответствии с ч. 5 ст. 8.2 названного закона, компетентный орган власти при наличии определенных условий объявляет предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения требований. Вместе с тем, анализируя практическую реализацию этих правил, приходится признать их проблемность, ввиду отсутствия необходимой четкости и недвусмысленности предписаний.

К примеру, арбитражный суд Северо-Западного округа считает, что предостережение не обладает признаками ненормативного правового акта, следовательно, не является таковым и не может быть обжаловано в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ36 (далее — АПК РФ). Предостережение не содержит властно-распорядительных предписаний, не устанавливает факта нарушения и не порождает препятствий для осуществления заявителем экономической деятельности. Такая трактовка правовой природы предостережения привела суд к выводу о том, что оно не порождает экономического спора, поскольку содержит лишь предложение по устранению выявленных нарушений в целях предотвращения возможных нарушений37.

Такой же позиции придерживается Арбитражный суд Центрального округа, указывая на то, что предостережение «носит предупредительный характер и не нарушает прав»38.

К другому выводу относительно правовой оценки предостережения пришли арбитражные суды Восточно-Сибирского и Поволжского округов, указавшие в своих постановлениях о том, что предостережение не относится к категории ненормативных правовых актов, но является решением органа власти, которое может быть признано незаконным и отменено по этому основанию при доказанности факта нарушения прав и законных интересов заявителя39.

Свою позицию арбитражный суд Восточно-Сибирского округа мотивировал тем, что предостережение возлагает обязанность на хозяйствующего субъекта, в том числе влияющую на возможность дальнейшего осуществления деятельности. В этой связи спор о нем подсуден арбитражному суду и рассматривается по правилам главы 24 АПК РФ.

В одном из дел арбитражный суд Восточно-Сибирского округа признал правомерным вывод апелляционной инстанции о том, что «издание предостережения уполномоченным органом в отношении хозяйствующего субъекта может являться предметом судебного контроля, поскольку иной вывод не обеспечит восстановление нарушенных прав лица, обратившегося за судебной защитой»40.

Не дают комментариев относительно правовой природы предостережения, но признают компетенцию арбитражных судов по делам об оспаривании предостережений арбитражные суды Дальневосточного и Уральского округов41.

Исходя из анализа практики Верховного Суда РФ, можно сделать вывод о том, что он не занимает определенной позиции относительно предостережения. Так, по одному из дел Верховный Суд РФ согласился с нижестоящими судами в отрицании наличия у предостережения признаков ненормативного правового акта и невозможности его оспаривания в арбитражном суде42.

В другом случае не указал на необходимость прекращения производства по делу ввиду того, что предостережение не относится к числу актов, споры о которых компетентны разрешать арбитражные суды43.

Безусловно, подобные подходы высшей судебной инстанции поддерживают неблагоприятную ситуацию, сложившуюся с оспариванием предостережений о недопустимости нарушения.

Следует отметить, что относительно правовой природы предостережения прокурора также нет единства взглядов в научном мире, несмотря на то, что, согласно ст. 25.1 Закона о прокуратуре, прокурорское предостережение о недопустимости нарушения закона является обязательным для адресата. В случае неисполнения должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Например, В. А. Бобренев хотя и признает предостережение прокурора ненормативным правовым актом, но считает, что оно не затрагивает права, свободы и законные интересы лиц, его применение связано с отсутствием нарушений закона и имеет своей целью только предупредить их совершение в будущем, поддерживая тем самым подход об отсутствии правовых последствий применения предостережения о недопустимости нарушения закона для предостерегаемого лица44.

Е. Р. Ергашев, напротив, отмечает, что «любому акту прокурорского реагирования, применяемому в порядке осуществления надзорной функции прокуратуры, свойственна императивность, это властно-распорядительные требования, направленные на устранение выявленных нарушений закона»45.

Его позицию разделяет О. Р. Безсалий, которая считает, что предостережение прокурора в полном объеме является актом прокурорского реагирования46; по своей правовой природе является ненормативным актом, обжалование которого предусмотрено арбитражным процессуальным законодательством47.

В указании от 06.07.1999 № 39/7 Генерального прокурора подчеркивается необходимость обеспечения строгого контроля за исполнением требований, изложенных в предостережении. Без такого контроля прокурор не будет иметь информации о фактическом устранении деяний, по поводу которых выносилось предостережение48. Это снизит его профилактическое воздействие, что, в свою очередь, приведет к недостижению целей и задач по предупреждению нарушений закона.

Контроль прокурора может распространяться на случаи намеренного действия должностного лица на совершение нарушений закона после получения им предостережения, а также на случаи, когда это лицо, несмотря на полученное предостережение, совершает нарушение закона.

Формы контроля, применяемые прокурором, в данном случае будут различаться. В числе этих форм можно назвать письменные и устные запросы прокурора поднадзорным субъектам о принятых мерах по недопущению нарушений закона; повторные проверки, ревизии49.

Между контрольно-надзорными органами власти также нет единства. В этом плане показателен пример, где территориальные управления одного федерального органа власти отстаивают противоположные взгляды на правовую природу предостережения.

Например, Управление Роспотребнадзора по Иркутской области, выступая стороной арбитражного спора, не признавало предостережение ненормативным правовым актом, поскольку его неисполнение не влечет для предпринимателя никаких санкций50.

При этом Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области, напротив, считает предостережение актом органа власти, подлежащим обязательному исполнению. В случае же непринятия мер к исполнению объявленного предостережения орган государственного контроля (надзора) обязан принять меры для привлечения к административной ответственности хозяйствующего субъекта за непредставление соответствующих сведений51.

Контроль за исполнением предостережения прокурора должен распространяться на случаи, когда должностное или иное лицо, несмотря на направленное ему или объявленное предостережение, совершает нарушение закона, а также когда прокурору стало известно о том, что, несмотря на внесенное предостережение, должностное лицо или иное лицо намерено совершить нарушение закона. Прокуроры должны добиваться того, чтобы внесенные ими акты исполнялись вовремя и в полном объеме, проводя контрольные проверки фактического устранения нарушений закона52.

При обжаловании предостережений прокурора и органов налоговой полиции были те же проблемы, что возникают и сейчас с оспариванием предостережений контролирующих органов.

Одни суды признавали возможность оспаривания предостережений53, другие считали это недопустимым и противоречащим существу предостережения54.

Верховный Суд РФ указал, что предостережение прокурора — это правовое средство особой целевой направленности, оно имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер. Цель предостережения — предупреждение правонарушений путем официального указания на необходимость изменения модели своей юридически значимой деятельности

...