Эффективность государственных управленческих решений в условиях цифровизации

Монография

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
С. М. Зубарев

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351:004

ББК 64.401:32.81

Э94

Рецензенты:
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Левашов В. К., доктор социологических наук, кандидат философских наук, профессор, директор Института социально-политических исследований Федерального научно-исследовательского социологического центра Российской академии наук.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. М. Зубарев.

Монография отражает взгляды коллектива ученых – экономистов, юристов, социологов, инженеров на эффективность государственных управленческих решений в условиях цифровизации. В работе с использованием междисциплинарных методов исследования обосновано место государственных управленческих решений в механизме публичного управления. Определены сущность цифровизации как политического государственного управленческого решения и степень ее влияния на процесс принятия иных государственных управленческих решений. Спроектирована теоретическая модель механизма обеспечения эффективности государственных управленческих решений в условиях цифровизации. Показано использование мезоэкономического подхода для анализа принятия и реализации стратегических государственных управленческих решений, раскрыты отдельные правовые и социальные аспекты обеспечения эффективности государственных управленческих решений в условиях цифровизации. Отдельное место отведено рассмотрению механизма обеспечения эффективности государственных управленческих решений в чрезвычайных ситуациях.

Законодательство приведено по состоянию на 15 октября 2022 г.

Для научных работников, преподавателей и обучающихся управленческих и юридических вузов, государственных и муниципальных служащих, практикующих специалистов в области публичного управления.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00749.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 351:004

ББК 64.401:32.81

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Зубарев Сергей Михайлович, заведующий кафедрой административного права и процесса федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, почетный работник науки и высоких технологий Российской Федерации — введение, глава 2, § 1 гл. 5 (в соавторстве с А. И. Фроловым), заключение.

Иванов Артур Валентинович, ведущий научный сотрудник Центра социальной безопасности и рискологии Института социально-политических исследований Федерального научно-исследовательского социологического центра Российской академии наук, кандидат социологических наук — глава 6 (в соавторстве с О. П. Новожениной).

Кирдина-Чэндлер Светлана Георгиевна, заведующая сектором институционально-эволюционной теории, главный научный сотрудник Института экономики Российской академии наук, доктор социологических наук, кандидат экономических наук, лауреат премии Clarence Ayres Scholar Award — 2014, присуждаемой Ассоциацией эволюционной экономики (Association for Evolutionary Economics) ученым за пределами американского континента, дипломант Первого конкурса Российского общества социологов 2000 г. в номинации «Научная монография» — главы 3, 4.

Козлова Надежда Вячеславовна, начальник отдела федерального государственного бюджетного учреждения «Научно-исследовательский институт Радио», аспирант МГТУ им. Н. Э. Баумана — глава 7 (в соавторстве с В. К. Сарьяном и А. В. Чугуновой).

Новоженина Ольга Петровна, старший научный сотрудник Центра стратегических социальных и социально-политических исследований Института социально-политических исследований Федерального научно-исследовательского социологического центра Российской академии наук — глава 6 (в соавторстве с А. В. Ивановым).

Сарьян Вильям Карпович, научный консультант федерального государственного бюджетного учреждения «Научно-исследовательский институт Радио», доктор технических наук, профессор, академик Национальной академии наук Республики Армения, лауреат Государственной премии Российской Федерации и двух премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники, заслуженный работник связи Российской Федерации — глава 7 (в соавторстве с Н. В. Козловой и А. В. Чугуновой).

Тихомиров Юрий Александрович, заместитель заведующего Центром публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент Международной академии сравнительного права — глава 1.

Фролов Алексей Иннокентьевич, советник Управления конституционных основ частного права Конституционного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса Одинцовского филиала МГИМО МИД России — глава 5.

Чугунова Анна Владимировна, специалист первой категории федерального государственного бюджетного учреждения «Научно-исследовательский институт Радио», аспирант МТУСИ — глава 7 (в соавторстве с Н. В. Козловой и В. К. Сарьяном).

ВВЕДЕНИЕ

Воплощение в жизнь национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации, поставленных в указах Президента РФ1, обусловливает совершенствование механизма принятия и реализации государственных управленческих решений на всех уровнях. Одновременно на указанный механизм оказывает существенное влияние процесс цифровизации государственного управления. Эти обстоятельства актуализируют тему, на которую подготовлена настоящая монография. Еще большую актуальность и значимость проблематика государственных управленческих решений приобрела после 24 февраля 2022 г., когда в условиях проведения специальной военной операции и беспрецедентного санкционного давления со стороны недружественных государств требуется оперативное, взвешенное принятие управленческих решений в различных областях государственного управления, и, главное, их эффективная реализация.

В научной литературе управленческое решение рассматривается как процесс и как явление. В трудах по государственному управлению, экономическим и юридическим наукам доминирует взгляд на управленческое решение как процесс, который представляет собой цикл стадий, включающих сбор, группировку и анализ требуемой информации субъектом государственного управления в интересах разработки, утверждения и реализации поставленных целей и задач. Как явление управленческое решение — это облеченная в официальную форму властная воля государства, которая закреплена в соответствующих нормативных актах и документах (постановление, приказ, директива, дорожная карта, план мероприятий, устное или письменное распоряжение).

Государственное управленческое решение носит комплексный характер, в нем интегрированы и политический, и экономический, и юридический, и организационный, и социальный аспекты. Эти компоненты в своей совокупности формируют механизм обеспечения государственного управленческого решения. Вместе с тем в последние годы в отечественной науке не проводились масштабные исследования данной проблемы, которая приобретает новые очертания в связи с цифровизацией всех сторон государственной и общественной жизни.

Настоящая монография подготовлена по результатам междисциплинарного научного исследования, проведенного при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00749, и отражает взгляды коллектива ученых — экономистов, юристов, социологов, инженеров на эффективность государственных управленческих решений в условиях цифровизации. В монографии обосновано место государственных управленческих решений в механизме публичного управления, определена сущность цифровизации как политического государственного управленческого решения и ее влияние на процесс принятия иных государственных управленческих решений, спроектирована теоретическая модель механизма обеспечения эффективности государственных управленческих решений в условиях цифровизации, показано использование мезоэкономического подхода для анализа принятия и реализации стратегических государственных управленческих решений, а также раскрыты отдельные правовые и социальные аспекты обеспечения эффективности государственных управленческих решений в условиях цифровизации. Отдельное место в монографии отводится рассмотрению механизма обеспечения эффективности государственных управленческих решений в чрезвычайных ситуациях.

Авторы будут благодарны читателям за критические замечания по настоящей научной работе и конструктивные пожелания по проведению дальнейших исследований.

Глава 1.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ В МЕХАНИЗМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Цели и виды государственных управленческих решений

Решения в жизни человека, социального сообщества, государства и мировой системы являются ключевым фактором их существования и развития. В решении отражаются объективные процессы и явления, их осознанное восприятие, определяются способы опережающего воздействия на общественные и естественно-технические процессы. Очевидно желание всегда предвидеть и конечные результаты такого воздействия. В контексте нашей темы предметом анализа являются государственные управленческие решения, которые выделяются из всей массы решений разных уровней и содержания.

Государственные управленческие решения связаны естественно с государственной властью и государственным управлением. Эта зависимость подробно рассматривалась в многочисленных научных трудах, и поэтому мы не будем вновь пояснять соответствующие вопросы. Выделим главное. Государственные управленческие решения выделяются среди всей массы управленческих решений. Такие решения принимаются и в бизнес-структурах, и в смешанных структурах, и в отдельных организациях, учреждениях и предприятиях. Субъектами названных решений являются прежде всего государственные органы, и среди них органы исполнительной власти. После известных поправок к Конституции РФ и формировании единой системы публичной власти можно говорить о распространимости этого понятия на разные звенья публичной власти. Анализ реформы власти подтверждает это положение2.

Другой аспект государственных управленческих решений позволяет их рассматривать в качестве разновидности правовых актов — как нормативных так и не нормативных. И в этом смысле им присущи качества правовых регуляторов. Причем яркой особенностью таких решений является их подзаконность и мобильность. Именно эти свойства позволяют таким решениям быть самым динамичным регулятором деятельности граждан и юридических лиц и различных организаций. Достигается необходимый маневр решений и действий, которые столь необходимы в современных условиях.

Можно выделить несколько видов государственных управленческих решений. Попытка их нормативного определения предпринята в инициативном проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», последняя версия которого опубликована в 2021 г.3 Примечательно, что кроме традиционных административно-правовых актов типа постановлений, распоряжений, инструкций, указаний, положения, порядка выделяются другие виды решений. К одной группе относятся стратегии, концепции. К другой — рекомендательные, модельные и примерные правовые решения. Широко используются информационные письма и нормативно-технические документы. Принимаются устные решения, которые нужно фиксировать. Все виды решений в конечном счете опосредуются правом. Это позволяет выделять широкий спектр воздействий с помощью государственных управленческих решений: сугубо императивных, рекомендательных, образцов лучшей практики и т. д.

Масштабная цифровизация позволяет включать в систему управленческих решений те из них, которые готовятся и принимаются в электронном режиме. Целый ряд работ посвящен анализу этой тенденции, хотя по-прежнему не ясны линии разграничения ответственности за принятие решений в человеко-машинных системах.

Вполне очевидно поэтому внимание нашей страны и других государств к упорядочиванию процесса принятия правовых актов. Ведь государственные управленческие решения занимают свое место в их системе. И правильный учет коррелирующих связей позволяет добиваться необходимого качества решений. Регуляторная политика получила признание в государственной и хозяйственной практике и в научной литературе4.

Юридическая наука давно занимается проблемой управленческих решений. Автору довелось участвовать в подготовке правил принятия и реализации локальных актов в организациях и на предприятиях, в разработке правил принятия актов в городских и областных органах государственной власти. В начале 1990-х гг. группа сотрудников Института изучала данный вопрос в министерстве энергетики. Это позволило готовить ряд монографий и научных статей по данной тематике.

В 1972 г. автор опубликовал монографию на эту тему, которая была хорошо принята научными и практическими работниками5. В 50–70-х гг. XX в. издавалось немало работ об управленческих решениях. Американский ученый Г. Саймон особое внимание уделял в анализе процесса принятия решений использованию деловых игр, ролевых концепций, аспектов административного поведения. В. Г. Афанасьев в своей содержательной монографии «Научное управление обществом» показал ключевую роль решений в управленческом цикле6. Бум науки управления в те годы дало толчок этому явлению. Однако после распада СССР внимание к тематике государственных управленческих решений резко ослабло. Казалось что саморегулирование рыночного хозяйства сужает сферу управленческих решений. Поэтому в начале 2000-х гг. пришлось вновь вернуться к оценке роли таких решений и прежде всего в рамках административной реформы.

Что характерно для понимания и развития государственных управленческих решений в современный период. Полагаю целесообразным выделить основные правила подготовки и принятия таких решений:

— конституционно-правовая основа управленческих решений. Важен политический подход, оценка, позиция. Это обеспечивает системность процесса принятия и реализации решений;

— компетентность субъектов разрабатывающих, принимающих и реализующих решения. Имеются ввиду прежде всего служащие государственных и муниципальных органов, статус которых урегулирован в законодательстве. Высокий профессионализм, честность, служение общему благу. Таковы требования к работнику органов управления. К сожалению, эти требования часто нарушаются. Столь же важно четко определить статус федеральных, региональных, муниципальных и локальных публичных органов, организаций и их руководителей. Неопределенность и нарушения компетенции резко снижают качество решений;

— правильный выбор момента принятия решения с учетом объективных потребностей;

— мощная информационная база;

— реализация конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства;

— обеспечение ритмичности процессов принятия и реализации решений и недопущение хаотичности, поспешности и своего рода аритмии.

1.2. Динамика государственных управленческих решений

Масштабные динамичные социально-экономические и иные процессы существенным образом влияют на механизм публичного управления в целом и на все его составные части. Наиболее подвижным элементом являются управленческие решения поскольку именно в них должны отражаться изменения окружающего мира и определяться цели и приоритеты действий. Различные факторы влияют на динамику решений. Здесь и изменения уровня и состояния экономики и социальной сферы, изменения национальных целей и стратегий, перестройки системы органов публичной власти и их компетенции. Большое воздействие этих факторов проявляется в управленческом мышлении и поведении.

Поэтому очень важно подчинять процесс принятия и реализации решений общему циклу развития управления. Лишь тогда обеспечивается та ритмичность управленческих воздействий, которая обеспечивает устойчивость правопорядка и быстрое реагирование на новые вызовы и задачи. Здесь нужно выделить три основных исходных позиции, связанных между собой.

Во-первых, соблюдение строгой целевой ориентации управления, когда национальные цели и стратегии решения задач последовательно реализуются с помощью системы взаимосвязанных решений. Так бывает, к сожалению, не всегда, и нередко решения то принимаются с опозданием, то с ошибками, то хаотично. Нужно учитывать своего рода дерево целей, которые как бы движутся по уровням от общего к частному и тем самым связывают исполнителей. Во-вторых, принципиальное значение имеет последовательная реализация положений Конституции РФ и положений конституций и уставов субъектов РФ. Приоритет закона должен быть незыблемым для управленческих решений и действий. Только стабильность конституционного и законодательного регулирования обеспечивает строгую правомерность управленческих решений. Таков отечественный опыт и опыт зарубежных государств7. Нередко же возникают ошибки и нарушения законности, когда управленческие решения либо игнорируют нормы закона и преувеличивают роль подзаконных актов, либо допускается произвольное толкование и отступление от норм закона. Такая практика снижает качество самих решений ввиду уменьшения их общеправового потенциала. В-третьих, одна из тенденций развития государственных управленческих решений — обеспечение системности в их принятии и реализации. До сих пор и в юридической науке и практике допускается явная недооценка механизма корреляций, когда не учитываются зависимости и взаимовлияния правовых регуляторов и окружающей среды, когда ослабевает влияние закона на подзаконные акты, когда в системе исполнительных органов нарушаются их иерархические связи. Последние явления можно наблюдать во взаимоотношениях федеральных министерств с министерствами субъектов РФ. Нередко они плохо используют способы взаимоотношения в рамках ст. 71 и 72 Конституции РФ. К тому же действующая с 2010 г. Единая информационная система межотраслевого электронного взаимодействия облегчает и делает более оперативной связь между уровнями управления. Этот канал еще предстоит развивать в дальнейшем, меняя как планы и программы подготовки управленческих решений, так и регламенты их организации и деятельности.

Отмеченные тенденции требуют повседневного анализа и объективной оценки и тогда управленческие решения будут приниматься в тот момент, когда этого требуют реальные обстоятельства и готовность как управленческого персонала так и работников организаций, учреждений и предприятий. Такова первая группа тенденций развития управленческих решений.

Вторая группа тенденций развития государственных управленческих решений отражает разные этапы управленческого цикла и соответственно циклов развития управленческих решений. Естественно первый этап это разработка проекта управленческого решения. Правильное использование информации позволяет выявлять разные векторы социально-экономических и иных процессов и определять объект юридико-управленческого воздействия. Здесь полезен комплексный подход, позволяющий избегать односторонности и плохого субъективизма. Речь идет в первую очередь об использовании методов экономической науки, позволяющего устанавливать математически точные корреляции между субъектом и объектом управления8. Использование методов прогнозирования и моделирования, в т.ч. юридического прогнозирования позволяет анализировать и сопоставлять разные варианты решений и выбирать наиболее оптимальные. В этом плане интересна книга А. Г. Мадеры9.

Важнейшее значение имеют юридические требования к проекту нормативного акта. Речь идет о соблюдении правил юридической техники, определении юридической силы актов, антикоррупционных требований, соблюдении компетенции правотворческих органов. Эти требования закреплены в методических нормативных актах и методических рекомендациях. Здесь многое зависит от умелого определения и использования различных правовых регуляторов, поскольку в теории права давно разрабатывается вопрос о классификации правовых норм. Мы обращаем внимание на разные группы правовых регуляторов:

– нормы — дефиниции;

– нормы — цели;

– нормы — принципы;

– нормы компетенционные с видами оснований принятия решений (в силу предписания закона, по поручениям вышестоящих органов, инициативные, предложения институтов гражданского общества, боязнь санкций, перестраховка).

Комбинации регуляторов нужно осваивать и умело применять в разных сферах и ситуациях.

Для подготовки и принятия решения следует учитывать уровень правосознания и подвижность правового поведения граждан. Методы социологии права и юридической психологии открывают большие возможности для выявления и использования потенциала человека и социальных сообществ. Этот ресурс общества нельзя недооценивать.

Принятие решения открывает следующий этап их существования — реализация. Здесь кратко отметим несколько важнейших моментов.

Во-первых, понимание реализации решения как строгого механизма правоприменения. Здесь решения могут быть объектом проверки и в то же время средством реализации целей. Во-вторых, использование концепции правового администрирования позволяет реализовывать решения с помощью разных средств, юридических документов и действий: материальных, финансовых, организационных и координационных10. В-третьих, осуществление государственного и муниципального контроля в соответствии с законодательством. Это любимая тема многих административистов. Но при всей ее полезности нельзя недооценивать организующей деятельности для реализации решений. В-четвертых, проведение мониторинга и оценки фактических результатов. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» все шире используются данные мониторинга с помощью новых информационных технологий. Это позволяет производить комплексную оценку эффективности управленческих решений и выявлять меняющиеся уровни законности11. По-прежнему актуальны прогнозирование и объективная оценка последствий управленческих решений. Эта тема разработана в специальном научно-практическом пособии «Правовые акты: оценка последствий»12.

Важнейшее значение имеет механизм оценки регулирующего воздействия, используемый при подготовке проектов законов и основных подзаконных актов. С этим органически связан утвержденный Правительством Российской Федерации в 2015 г. порядок проведения оценки фактического воздействия нормативно-правовых актов. Названные рекомендации можно дополнить разработанной нами формулой правового воздействия, сочетающей нормативные, институциональные и деятельностные аспекты13.

Все это позволяет гибко реагировать на риски отклонения в процессе принятия и реализации государственных управленческих решений и добиваться повышения их качества.

Предложенная схема анализа применима к анализу разных процессов и ситуаций. И все же немалой специфики требует перестройка механизма управленческого воздействия в кризисных ситуациях. Здесь приходится некоторым образом менять центры принятия решений и повышать роль специальных оперативных решений. Появляются временные акты. Должны меняться процедуры принятия решений. Таковы уроки преодоления пандемии, преодоления климатических аномалий, техногенных катастроф и др. Сошлемся на одну из первых книг в этой области о правовом управлении в кризисных ситуациях14. Предстоит расширить исследования в этой сфере, обращая внимание на согласование государственных управленческих решений, действующих в разных кризисных ситуациях.

Глава 2.
ЦИФРОВИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ РЕШЕНИЕ

2.1. Цифровизация и цифровая трансформация в сфере государственного управления

В настоящее время во всех развитых странах важнейшим трендом социально-экономического развития выступает процесс цифровизации. В узком, в техническом смысле цифровизация представляет собой перевод информации из аналоговой в цифровую форму на основе двоичного кода. Это позволяет не только резко увеличить объем и скорость передаваемой информации, но обеспечивает возможность передачи и воспроизведения сигнала с абсолютной точностью, без искажения при переносе с одного носителя на другой (например, 3D-печать). Главный редактор журнала «Цифровая экономика» А. Н. Козырев подчеркивает: «Двоичное представление позволяет использовать разнообразные физические принципы для представления, запоминания и передачи информации, многократно увеличивая плотность ее записи и скорость передачи. А это, в свою очередь, открывает новые перспективы для распространения цифровых технологий на все новые отрасли…»15. Отсюда можно сделать вывод, что информационные технологии, как правило, используются для решения отдельных, частных задач, тогда как цифровые технологии позволяют решать комплекс сверхсложных задач в экономической, социальной, государственно-правовой и иных сферах.

В этой связи следует согласиться с В. Г. Халиным и Г. В. Черновой в том, что «цифровизация представляет собою главный современный тренд развития экономики и общества, основанный на переходе к цифровому формату представления информации, который направлен на повышение эффективности экономики и улучшение качества жизни»16. Одной из первых воздействие цифровизации ощутила экономика. Электронная торговля, смарт-контракты, технологии распределенного реестра (блокчейн), криптовалюты, искусственный интеллект — это не полный перечень цифровых технологий, которые уже сегодня стали реальностью, «повлекли за собой радикальное снижение транзакционных издержек поиска информации и, как следствие, неизбежность исключения из экономических отношений посредников и формирование прямого взаимодействия потребителя и поставщика»17. В настоящее время дальнейшее развитие как в экономической, так и в иных сферах общественной и государственной жизни наряду с указанными технологиями получают цифровые технологические (онлайн) платформы, большие данные, дополненная и виртуальная реальность, роботизация отдельных процессов и профессий и др.

В широком смысле цифровизацию можно рассматривать как процесс применения цифровых технологий в различных сферах. Результатом цифровизации должно стать изменение всех сторон жизни государства и общества, т. е. цифровая трансформация, которая предполагает не только перевод информации с аналоговых носителей (текст, звук, видео) в цифровой формат (оцифровка), но и изначально создание нового продукта в цифровой форме18. Именно в таком контексте дано определение указанного понятия в решении Высшего Евразийского экономического совета от 11.10.2017 № 12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года»: «цифровая трансформация» — проявление качественных, революционных изменений, заключающихся не только в отдельных цифровых преобразованиях, но и в принципиальном изменении структуры экономики, в переносе центров создания добавленной стоимости в сферу выстраивания цифровых ресурсов и сквозных цифровых процессов»19.

Процесс цифровизации и цифровая трансформация активно «вторгаются» в сферу государственного управления. По нашему мнению, здесь цифровизация — это процесс внедрения в деятельность государственных органов цифровых технологий, позволяющих осуществить качественные преобразования в реализации государственных функций и оказании государственных услуг, обеспечить эффективное взаимодействие граждан и государства. При этом цифровая трансформация предполагает наступление конкретных социально значимых результатов от применения цифровых технологий в государственном управлении.

Легальное толкование термину «цифровая трансформация» в сфере государственного управления дано в п. 2 Положения о ведомственных программах цифровой трансформации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.10.2020 № 164620, согласно которому она представляет собой «совокупность действий, осуществляемых государственным органом, направленных на изменение (трансформацию) государственного управления и деятельности государственного органа по предоставлению им государственных услуг и исполнению государственных функций за счет использования данных в электронном виде и внедрения информационных технологий в свою деятельность». Целями цифровой трансформации определены: а) повышение удовлетворенности граждан государственными услугами, в том числе цифровыми, и снижение издержек бизнеса при взаимодействии с государством; б) снижение издержек государственного управления, отраслей экономики и социальной сферы; в) создание условий для повышения собираемости доходов и сокращения теневой экономики за счет цифровой трансформации; г) повышение уровня надежности и безопасности информационных систем, технологической независимости информационно-технологической инфраструктуры от оборудования и программного обеспечения, происходящих из иностранных государств; д) обеспечение уровня надежности и безопасности информационных систем, информационно-телекоммуникационной инфраструктуры; е) устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности в рамках контрольной (надзорной) деятельности (п. 16).

2.2. Цифровизация как вид и основа государственных управленческих решений

Цифровые технологии, их внедрение, развитие и широкое использование выступают катализатором значительных преобразований и в государственном управлении. Принятие и реализация государственных управленческих решений, являясь основой деятельности государственных органов и должностных лиц, также претерпевает изменения, которые обусловлены встраиванием в данный процесс цифровых технологий. Более того, огромный объем информации, возникающий и циркулирующий во всех отраслях государственного управления и сопровождающий каждый из этапов принятия и реализации управленческого решения, неизбежно требует применения современных цифровых инструментов и технологий.

В теории управления и экономической науке управленческое решение — это творческое, волевое действие субъекта управления, которое основывается на знании объективных законов в сфере функционирования управляемой системы и анализа информации об ее функционировании21. Данное действие заключается в выборе цели, программы и способов деятельности коллектива для разрешения проблемы или изменения цели22. Применительно к государственному управлению под управленческим решением обычно понимается осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме23 Управленческое решение формируется под воздействием совокупности внешних и внутренних факторов на основе комплексного анализа рассматриваемой ситуации и уже на основе полученных результатов строится управленческая модель.

Управленческих решений по их социальной значимости, содержанию и форме, правовому статусу огромное множество. Все зависит от проблемности разрешаемой ситуации и цели, поставленной субъектом управления. Представляется логичным рассматривать цифровизацию государственного управления, во-первых, как соответствующее управленческое решение, принятое на высшем государственном уровне; во-вторых, как обязательный инструмент для принятия всех государственных управленческих решений.

1. О необходимости цифровизации государственного управления неоднократно отмечалось в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию24, нормативных актах и официальных документах Правительства РФ25. По своему характеру данное управленческое решение следует отнести к политическим, о чем говорит уровень принятия, масштабность, значимость для всей страны.

Первое управленческое решение, положившее начало процессу цифровизации государственного управления в нашей стране, было закреплено в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 07.02.2008 № Пр-21226. В Стратегии подчеркивалось, что «динамика показателей развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и высоких технологий в России не позволяет рассчитывать на существенные изменения в ближайшем будущем без совместных целенаправленных усилий органов государственной власти, бизнеса и гражданского общества». В этой связи были определены цель, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий по пути формирования и развития информационного общества.

В целях реализации Стратегии была разработана государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)»27, одобренная распоряжением Правительства от 20.10.2010 № 1815-р. С 2014 по 2021 г. в данную государственную программу неоднократно вносились изменения в соответствии с приоритетами, определенными указами Президента РФ и актами Правительства РФ28. Одновременно в указанный период только на федеральном уровне было принято несколько десятков стратегических документов, которые затрагивают те или иные аспекты цифровизации государственного управления, в т.ч. стратегии и доктрины29, национальные и федеральные проекты30, государственные программы и подпрограммы31.

Таким образом, цифровизацию и цифровую трансформацию государственного управления следует отнести к политическим управленческим решениям, в рамках реализации которого принято множество различных правовых актов управления, представляющих собой административные решения субъектов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях32. К примеру, по данным Минцифры России, в настоящее время уже в 63 федеральных органах исполнительной власти приняты нормативные акты, в соответствии с которыми реализуются 60 ведомственных программ цифровой трансформации33.

2. В стратегическом направлении в области цифровой трансформации государственного управления (далее — Стратегическое направление), утвержденном распоряжением Правительства РФ от 22.10.2021 № 2998-р34, отмечаются следующие проблемы, оказывающие значительное влияние на процесс принятия любого государственного управленческого решения:

– недостаток достоверных сведений (данных), доступных в режиме реального времени, необходимых для принятия управленческих решений;

– затруднение взаимодействия сотрудников органов государственной власти и органов местного самоуправления в связи с отсутствием унифицированных средств совместной и удаленной работы, наличие недостаточного уровня цифровизации кадровой работы государственной службы;

– отсутствие средств объективного контроля за исполнением поставленных задач сотрудникам со стороны руководителей, в том числе в рамках достижения стратегических задач и целей.

Среди 12 задач цифровой трансформации государственного управления можно выделить 5, которые относятся к процессу принятия государственного управленческого решения любого уровня:

1) создание автоматизированной системы сбора отчетности по всем социально-экономическим показателям;

2) цифровизация источников социально-экономических показателей (как непосредственных экономических и социальных инструментов, так и информационных систем-агрегаторов данных, поступающих в режиме реального времени от таких источников);

3) запуск процесса непрерывной обработки таких сведений с помощью сквозных технологий и дальнейшее обучение системы на основе динамической оптимизационной модели межотраслевого (межсекторного) баланса о необходимости сигнализировать в случае наступления ранее запрограммированных событий в отраслях экономики и социальной сферы;

4) создание доступного в любое время и из любой точки типового автоматизированного рабочего места государственного служащего, включающего полный перечень программных и аппаратных средств российского производства, включающих помимо стандартных средств работы с документами инструменты межведомственного взаимодействия в режиме реального времени;

5) повышение уровня надежности и безопасности информационных систем, технологической независимости информационно-технологической инфраструктуры от оборудования и программного обеспечения, происходящих из иностранных государств.

По сути, идет речь о создании цифровой инфраструктуры государственного управленческого решения. Следует согласиться с выводом А. Р. Хайруллиной о том, что «Без использования цифровых технологий, интегрированных в цифровую инфраструктуру и позволяющих практически полностью автоматизировать отдельные этапы технологии принятия управленческих решений, невозможно достичь необходимой оперативности и обоснованности принимаемых управленческих решений»35. При этом автор рассматривает цифровую инфраструктуру как комплекс цифровых сервисов, инструментов и технологий, а также набор созданных с их помощью продуктов, обеспечивающих сетевые, телекоммуникационные и вычислительные мощности. В качестве элементов цифровой инфраструктуры выделяются: 1) сети и связи; 2) информационно-коммуникационные и компьютерные технологии (ИКТ); 3) облачные вычисления (ОВ); 4) центры обработки данных (ЦОД, или дата-центр) и облачные хранилища данных; 5) платформы и экосистемы работы с данными36.

Полностью поддерживая предложенный автором комплексный подход, рассмотрим особенности формирования инфраструктурных элементов применительно к принятию государственных управленческих решений. Базовыми компонентами такой инфраструктуры следует признать цифровые продукты, перечисленные в проектах Стратегического направления и которые должны быть созданы до 2030 года. Условно эти продукты можно разделить на две группы: 1) общие, которые можно использовать для принятия управленческого решения в любой области государственного управления; 2) специальные, использование которых ориентировано на конкретный вид государственной управленческой деятельности.

К первой группе, по нашему мнению, следует отнести: единую автоматизированную систему сбора, обработки и анализа данных отраслей экономики и социальной сферы; систему контроля реализации и достижения стратегических государственных задач и целей; типовое автоматизированное рабочее место государственного служащего на базе «облачных» технологий; единую платформу разработки государственных информационных систем.

Единая автоматизированная система сбора, обработки и анализа данных отраслей экономики и социальной сферы создается с целью обеспечения органов государственной власти информацией о состоянии отраслей экономики и социальной сферы в режиме реального времени. Единая автоматизированная система предусматривает автоматизацию и облегчение сбора отчетности по социально-экономическим показателям в отраслях экономики и социальной сфере, создание информационной системы, способной проводить анализ в режиме реального времени по поступающим показателям, информировать о проблемных ситуациях, а также управлять экономикой на основе динамической оптимизационной модели межотраслевого (межсекторного) баланса.

Система контроля реализации и достижения стратегических государственных задач и целей предназначена для обеспечения постоянного и перекрестного контроля на всех уровнях управления за достижением поставленных задач. Система позволит внедрить модель детализированного и персонального контроля руководителей всех уровней за реализацией задач, поставленных исполнителям, а также обеспечит внешний контроль ответственных за реализацию национальных проектов исполнителей со стороны курирующих органов государственной власти.

Типовое автоматизированное рабочее место государственного служащего на базе «облачных» технологий (ТАРМ ГС) позволит обеспечить государственных и муниципальных служащих полным комплектом средств взаимодействия и обработки информации для комфортной и эффективной работы. ТАРМ предусматривает создание программно-аппаратного комплекса российской разработки, соответствующего всем требованиям информационной безопасности и позволяющего эффективно и безопасно исполнять свои должностные обязанности из любого места при наличии доступа в информационно-телекоммуникационную сеть Интернет.

Единая платформа разработки государственных информационных систем создается в целях объединения таких систем, а также предоставления органам государственной власти инструментария по созданию таких систем с минимальными затратами. Предусматривается создание и внедрение единого стандарта разработки государственных информационных систем, приведение к единообразию функциональных стандартов государственных информационных систем, сокращение срока их разработки, ввода в эксплуатацию, а также стоимости дальнейшего развития с помощью единой платформы государственных технологий.

Вторую группу составят: единая платформа исполнения функций по государственному и муниципальному контролю; единая система автоматизированного бюджетного процесса, контроля и учета; единая система предоставления государственных и муниципальных услуг.

Единая платформа исполнения функций по государственному и муниципальному контролю создается для снижения административной нагрузки на субъекты экономической деятельности. Предусматривается трансформация процесса государственного контроля в сторону дистанционного режима (до 90 процентов проверок проводятся в таком режиме к 2030 г.). Юридические лица получат от государства персонализированные обновления по обязательным требованиям. Данные о проверках из единой платформы исполнения функций по государственному и муниципальному контролю будут использоваться для составления рейтинга юридических лиц по уровню надежности.

Единая система автоматизированного бюджетного процесса, контроля и учета предназначена для автоматизации процессов бюджетного планирования, исполнения и контроля на всех уровнях государственной и муниципальной власти, контроль за доведением бюджетных выплат гражданам. Система обеспечит перевод в полностью электронный вид всех процессов, связанных с подготовкой, согласованием, исполнением бюджетов всех уровней, контроль за его исполнением, автоматическое формирование необходимой отчетности и аналитики на любом уровне в режиме реального времени и по одной кнопке, а также контроль за доведением бюджетных выплат гражданам через любой канал (банк, почта и др.).

Единая система предоставления государственных и муниципальных услуг должна обеспечить перевод на единую модель процесс предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в упреждающем (проактивном) режиме. Предусматривается создание общедоступной и бесплатной для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления платформы, позволяющей самостоятельно переводить в электронный вид существующие услуги, предоставляемые в бумажном виде.

В настоящее время принимаются активные действия по реализации перечисленных проектов. Для этого прежде всего приняты дополнительные меры по обеспечению унификации и стандартизации электронного документооборота в органах публичного власти. Постановлением Правительства РФ от 15.02.2022 № 172 утверждено Положение о государственной информационной системе «Типовое облачное решение системы электронного документооборота»37, которая призвана автоматизировать процессы внутреннего делопроизводства и документооборота, межведомственного документооборота государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, некоммерческих организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, не имеющих собственных систем электронного документооборота либо имеющих системы электронного документооборота, не позволяющие указанным органам и организациям эффективно осуществлять электронный документооборот.

На формирование единого информационного пространства в области документооборота, исключающего из процесса делопроизводства движение документов на бумажных носителях, с обеспечением автоматизированного контроля за исполнением поручений и оптимизацией процессов обработки документов направлено создание информационной системы обеспечения внутриведомственного и межведомственного документооборота и контроля исполнения поручений, в том числе с использованием облачных сервисов38. Эта система предназначена в первую очередь для автоматизации процессов Аппарата Правительства Российской Федерации с возможностью использования в качестве типового решения при автоматизации процессов органов публичной власти. Постановление Правительства РФ от 17.02.2022 № 198 предусматривает введение в эксплуатацию такой системы в срок до 31.12.2024. Информационная система создается в целях формирования единого информационного пространства в области внутриведомственного и межведомственного электронного документооборота органов государственной власти, используемого для реализации процессов государственного управления и построенного на общих принципах, единых технологических и методологических решениях с применением облачных сервисов мониторинга соблюд

...