А. Н. Жеребцов

Очерки истории науки российского административного права

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

Ж59

Автор:

Жеребцов А. Н., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации.

В учебном пособии рассмотрены понятие, функции, методология российской административно-правовой науки. Определены основные тенденции формирования и развития науки российского императорского и советского административного права.

Адресовано лицам, осваивающим программу магистерской подготовки по направлениям 40.04.01 «Юриспруденция», 40.06.01 «Юриспруденция» (аспирантура), и всем интересующимся историей российской науки административного права.

УДК 342.9(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

© Жеребцов А. Н., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Наука административного права — одна из старейших и фундаментальных юридических наук — имеет большое социальное значение для дальнейшего развития практики административного правоприменения, совершенствования административно-правового регулирования складывающихся в обществе отношений, подготовки высокопрофессиональных специалистов в области правотворчества и государственно-управленческого правоприменения.

Актуальность развития административно-правовой науки обусловлена потребностями совершенствования управленческих отношений в обществе, реализации и защиты прав и свобод человека, ежедневно вовлеченного в многообразные государственно-управленческие отношения. Без знаний эволюции развития научных представлений об административном праве, природе его возникновения как отрасли права, тенденций, свой­ственных этой отрасли и отдельным ее институтам, невозможно дальнейшее движение вперед в развитии как данного юридического научного направления, так и юридической науки в целом.

К сожалению, целостного системного исследования возникновения и развития науки административного права в России практически не проводилось. Это обусловлено множеством причин, одной из которых, по нашему мнению, служит то обстоятельство, что ученые-адми­ни­стра­тивисты уделяли внимание исследованию преимущественно прикладных, практических аспектов отрасли административного права, а изучение истории науки, да и самой отрасли административного права отдано на откуп ученым-историкам права.

Цель настоящей работы — комплексное системное исследование вопросов возникновения, развития науки российского административного права, основных ее направлений и институтов, что позволит сформировать целостное представление об эволюции развития взглядов, теорий и концепций данной отрасли российского права.

Исследование вопросов истории науки административного права имеет важное методологическое, политическое и социально-культур­ное значение. Изучение всех аспектов истории возникновения и эволюции развития науки административного права вряд ли возможно в рамках одной работы. Наше внимание сосредоточено на анализе формирования и развития научных теорий о предмете, системе, нормах административного права, административно-правовых отношениях, источниках административного права, основных институтах и подотраслях данной отрасли права и некоторых иных вопросов.

В предлагаемой работе предпринята попытка рассмотреть господствующие теоретические подходы по ключевым вопросам отрасли российского административного права, выделить тенденции и преемственность научных взглядов на основные аспекты административного права, показать исторические условия и последствия этих научных концепций на развитие отрасли административного права.

Обращение к исследованию административно-правовых доктрин имеет, по нашему мнению, не только историческое, но и теоретико-прикладное значение, обусловленное особенностями современного развития науки административного права. Представленная работа может способствовать учету имеющихся ранее научных подходов по ключевым вопросам науки административного права в ходе современных научных исследований.

Представленное учебное пособие позволит сформировать требуемые Федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 (40.04.01) «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»), утвержденного Приказом Минобрнауки РФ от 14 декабря 2010 года № 1763 (в ред. от 31.05.2011) компетенции.

Знать:

— способы предупреждения правонарушений, выявления и устранения причин и условий, способствующих их совершению;

— административно-правовые способы выявления, пресечения, раскрытия и расследования административных правонарушений;

— квалифицированно толковать административно-правовые акты;

— правила управления самостоятельной работой обучающихся;

— способы организации и проведения педагогических исследований;

— требования и правила эффективного осуществления правового воспитания.

Уметь:

— принимать оптимальные управленческие решения;

— добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста;

— совершенствовать и развивать свой интеллектуальный и общекультурный уровень;

— пользоваться на практике приобретенными умениями и навыками в организации исследовательской работы, в управлении научным коллективом;

— квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности;

— принимать участие в проведении юридической экспертизы проектов административно-правовых актов, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных сферах юридической деятельности.

Владеть:

— знаниями о своей будущей профессии и ее особенностях, знаниями способствующими уважительному отношению к административному праву и административному закону, необходимым уровнем профессионального правосознания;

— способностью разрабатывать нормативные правовые акты в сфере государственного управления;

— готовностью к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства;

— способностью выявлять, давать оценку и содействовать пресечению коррупционного поведения;

— способностью воспринимать, анализировать и реализовывать управленческие инновации в профессиональной деятельности;

— способностью квалифицированно проводить научные исследования в области права.

Очерк I. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ИСТОРИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НАУКИ В РОССИИ

§ 1. Понятие, предмет и система науки российского административного права

Всякая научная мысль является актуальной, если она полезна для реальных общественных отношений1.

Герман Хакен

Изучение истории возникновения, становления и развития административно-правовой науки необходимо для уяснения общих закономерностей, выработанных в процессе интеллектуальной деятельности ученых-административистов. В этой связи следует отметить, что для эффективного исследования вопросов возникновения российской административно-правовой науки необходимо определиться со следующими ключевыми вопросами: во-первых, что есть административно-правовая наука (любая социальная наука), каков ее предмет и какие функции она осуществляет; во-вторых, какие факторы свидетельствуют о возникновении науки; в-третьих, что является объектом и предметом ее исследования? Эти обстоятельства позволят нам определить момент зарождения отечественной административно-правовой науки, став точкой отсчета для дальнейшего изучения истории ее развития.

В настоящее время сложились различные подходы к определению науки как вида интеллектуальной деятельности. Высказываются многообразные подходы и к характеристике административно-правовой науки как социального и правового вида мыслительной деятельности ученых. В этой связи уместно дать анализ многообразию эмпирического материала с целью формирования теоретического понятия «наука административного права».

В энциклопедических словарях наука определяется как «сфера человеческой деятельности, функция которой — выработка и теоретическая систематизация объективных знаний о действительности; одна из форм сознания; включает как деятельность по получению нового знания, так и ее результат — сумму знаний, лежащих в основе научной картины мира»2. Основой этой деятельности является сбор фактов, их постоянное обновление и систематизация, критический анализ и синтез новых знаний или обобщений, которые не только описывают наблюдаемые природные или социальные явления, но позволяют построить причинно-следственные связи и, как следствие, их прогнозировать. Любая научная деятельность должна иметь цель, конечный продукт, методы и средства получения научного знания; она направлена на объекты, подлежащие исследованию, формируя свой предмет, и в конечном итоге представляет собой деятельность субъектов, которые, решая свои задачи, вступают в определенные социальные отношения и образуют различные формы социальных институтов.

В философии отмечается, что наука как вид человеческой деятельности — явление многоаспектное: «облик науки складывается из таких аспектов, как гносеологический (познавательный), онтологический (бытийный), социальный. Соответственно, науку можно рассматривать как форму познания, сферу культуры, социальный институт»3. С подобным подходом необходимо согласиться. Однако нас интересует наука в онтологическом аспекте, как бытие данного социального явления.

Статья 2 Федерального закона от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»4 определяет научную (научно-исследовательскую) деятельность как деятельность, направленную на получение и применение новых знаний, включающую фундаментальные научные исследования (экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды) и прикладные научные исследования (исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач).

К. С. Бельский справедливо отмечает, что в настоящее время вопросы науки административного права недостаточно изучены и преимущественно излагаются в качестве учебного материала5. Вместе с тем предпринятые попытки определения понятия, предмета и системы науки административного права нуждаются в научном анализе и обобщении для целей дальнейшего развития учения об этом виде интеллектуальной деятельности людей. Ученые-адми­нистра­ти­висты по-разному подходят к определению науки административного права. Так, в советский период административно-правовая наука определялась как выработка, обоснование и развитие теоретических положений о социальной ценности и особенностях административно-правовых норм, способов их практической реализации в исполни­тель­но-распо­рядительной деятельности, демократической сущности и роли действующего административного права в решении политических, экономических и социальных задач советского общества, перспективах совершенствования административного регулирования, повышения его эффективности6. В частности, М. И. Еропкин так определял советскую науку административного права: «Советское административное право как наука — это совокупность представлений, взглядов о действующем советском административном праве, регулируемой им системе государственного управления, об отдельных административно-правовых институтах, о развитии административно-правового регулирования»7.

В настоящее время в одном из немногих трудов, посвященных административной правовой науке, она определяется как «теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования отношений в области организации и функционирования публичного управления»8. Ю. Н. Старилов определяет науку административного права как «теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования отношений в области организации и функционирования публичного управления»9. Также предлагается понимать данную науку как «сферу человеческой деятельности, предназначением которой является исследование и теоретическое обоснование соответствующих правовых институтов, исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности и др.»10. Высказывается мнение, что административное право как наука — «это система взглядов, представлений, теорий, концепций и позиций по вопросам возникновения, реализации, развития административного права как отрасли права и составляющих ее предмет общественных отношений»11. Исследуя соотношения философии и общей теории административного права, В. А. Юсупов отмечает, что наука административного права «…призвана исследовать предмет административного права и его границы, особенности воздействия норм административного права на общественные отношения, виды возникающих под воздействием норм административного права административно-правовых отношений, функции административного права, административный правопорядок, административное правонарушение и механизм восстановления нарушенного административного права, а также проблемы административного законодательства»12. В той же работе ранее он отмечает, что «наука административного права является частью духовной работы человека. Она направлена на выработку идей, признанных регулировать государственно-управленческую деятельность в обществе»13. Можно и далее рассматривать имеющиеся подходы к определению административно-правовой науки, однако следует отметить, что они достаточно сходны. По нашему мнению, уместно объединить энциклопедический, легальный и научный подходы к исследованию этого явления, что позволит сформировать комплексный подход к определению рассматриваемой категории.

Административно-правовая наука как понятие характеризуется следующими признаками: 1) является интеллектуальной человеческой деятельностью в сфере административного права; 2) имеет собственную цель — выработка, обоснование и развитие теоретических знаний и социальной ценности и особенностях административного права; 3) обладает основными функциями и задачами, направленными на обобщение, постоянное обновление и систематизацию эмпирического правового материала; 4) формируется на основе критического анализа и синтеза новых знаний о праве, его обобщения, в результате которого формируется теоретическое (абстрактное) знание об административно-правовых явлениях; 5) позволяет построить причинно-следственные связи, основываясь на теоретическом (абстрактном) знании об административно-правовых явлениях, и, как следствие, вносить предложения, рекомендации и концепции развития административно-правовых явлений, образующих предмет науки административного права; 6) имеет фундаментальный и прикладной характер, обусловленный интеллектуальной человеческой деятельностью в сфере административного права.

Приведенная система признаков юридической науки отражает не только сущность и функции этого вида интеллектуальной деятельности, но и методологию (процесс) данного вида социальной деятельности, который осуществляется на двух уровнях познания: эмпирическом и теоретическом. Причем для научной деятельности важны оба уровня познания правовой действительности. В этом, по справедливому замечанию В. А. Юсупова, заключается связь философии административного права как методологической базы для становления и развития общей теории административного права14: «Важную роль в развитии общей теории административного права играет философия административного права, являющаяся методологической базой для разработки методов познания процессов развития административного законодательства, правоприменительной практики, административных правоотношений. Такие методы, как, например, онтологический (анализ, классификация, систематизация фактов административно-правовой деятельности), прогнозный (предвидение развития административного права, административно-правовые эксперименты), а также другие способы изучения административного права разрабатываются как на уровне философии административного права, так и (конкретизированном виде) на уровне общей теории административного права»15. В свою очередь, приведенные учеными-административистами определения науки административного права отражают лишь теоретический уровень научной деятельности по разработке предложений, рекомендаций и концепций правового регулирования отношений в области организации и функционирования административно-правовых отношений.

Такой подход к определению науки административного права не может быть признан вполне удовлетворительным. Научная административно-правовая деятельность во всех случаях начинается с анализа объективной действительности, потребности ее и общества в получении нового знания. Именно объект административно-правового познания лежит в основе дальнейшего исследования предмета науки. Г. А. Гаджиев в этой связи пишет: «Задачей всякого научного познания является выяснение существа определенной группы явлений, установление характера присущих им необходимых связей и путей их закономерного развития. Только описание и систематизация этих явлений могут составить лишь подготовительную стадию научного знания, но не могут дать такого знания»16. Очевидно, что новое знание не может возникнуть само по себе, без учета объективной действительности, потребности этой действительности, познающего субъекта и практики функционирования общества в новом знании. В этой связи такой объект административно-правового познания, как факторы, явления, процессы и т. п. объективной действительности, является почвой (основой) для исследования предмета науки административного права. В свою очередь, предмет административно-правовой науки представляет собой обусловленную практической человеческой деятельностью систему знаний об общих закономерностях возникновения, развития и функционирования отрасли административного права и его институтов. Г. А. Гаджиев обоснованно отмечает: «Маркс указывал на то, что человеческое мышление производно от человеческой деятельности и социальных взаимосвязей, возникающих в результате этой деятельности. Так появились понятия “базис” (субструктура) и “надстройка” (суперструктура), которые можно лучше понять, если рассматривать их соответственно как человеческую деятельность и мир, созданный этой деятельностью»17.

Таким образом, наука административного права представляет собой интеллектуальную человеческую деятельность, основным направлением которой является обобщение эмпирического материала, его постоянное обновление и систематизаци я, создающая на основе критического анализа и синтеза новое теоретическое (абстрактное) знание об общих закономерностях возникновения, развития и практического функционирования отрасли административного права (ее составных частей и элементов) и, как следствие, формирующая предложения, рекомендации и концепции по вопросам правового регулирования административно-правовых отношений в области организации и функционирования публичного управления18.

Приведенное определение позволяет признать, что наука административного права считается возникшей, когда сформировались предложения, рекомендации и концепции по вопросам правового регулирования общественных отношений в области публичного управления, т. е. представляет собой совокупность эмпирических, теоретических и практических знаний, необходимых для организации и функционирования системы публичного управления в обществе. Познание административного права как основной отрасли российского права осуществляется в соответствии с закономерностями, присущими любому процессу познания действительности, и складывается из: 1) стадии описания исследуемого явления, т. е. выделения присущих изучаемому явлению свой­ств и признаков; 2) классификации явления, т. е. определения его места в системе сходных явлений, выделения признаков и свой­ств, присущих исключительно указанному явлению; 3) определение явления, т. е. формирование научно-теоретического, абстрактного знания или представления об исследуемом явлении; 4) критика явления, т. е. выявление ранее неизвестных признаков и свой­ств изучаемого явления либо формирование теоретической модели, направленной на совершенствование исследуемого явления. На первом и втором уровнях процесса познания административного права исследуется объект административно-правового исследования. На третьем и четвертом — предмет науки административного права. Предмет науки — это просто абстрактное научное знание об исследуемом явлении, это необходимая предпосылка формирования обновленной практики функционирования явления. Приведенные положения позволяют признать, что наука административного права возникает тогда, когда формируется ее предмет как комплекс научно-теоретических, абстрактных знаний, представлений, идей, концепций о возникновении, развитии и функционировании административного права как отрасли российского права. В свою очередь, она немыслима без эмпирического уровня познания изучаемого явления. Это требует включения в определение понятия административно-правовой науки эмпирического, теоретического и практического аспектов данного явления.

Наука административного права возникает для обслуживания социально-практических задач, стоящих перед обществом, и направлена на обслуживание практики функционирования социума. Приведенная цель науки очевидна, но она не единственная: помимо совершенствования указанной практической деятельности людей и изменения существующей действительности в сфере осуществления публичного управления общественными делами в качестве цели следует отметить формирование административно-правовой идеологии и, как следствие, адми­нистративно-правового сознания субъектов управленческих правовых отношений, совершенствующие административно-пра­вовую культуру общества и прежде всего управляющих и управляемых субъектов управленческих отношений.

Для достижения указанных целей наука административного права должна осуществить следующие присущие ей функции:

1) Онтологическую (бытийную и сущностную), которая заключается в необходимости различения бытия и сущности в процессе познания административного права как отрасли права.

Г. В. Ф. Гегель писал: «Наличное бытие есть бытие, имеющее определенность, которая есть непосредственная, или сущая, определенность, есть качество… для-себя-бытие как отношение с самим собой есть непосредственность, а как отношение отрицательного с самим собой оно есть для-себя-сущее, единое, одно — то, что в самом себе не имеет различий и, следовательно, исключает другое из себя»19. В приведенном смысле наука административного права есть определенная система знаний о сущности явлений и процессов, происходящих в обществе на уровне отношений «управляющий — управляемый». Наука административного права накапливает систему знаний качественных характеристик указанных явлений и процессов, отличающих ее от иных сходных отношений, возникающих между людьми, т. е. формирует «для-себя-бытие» науки административного права как «единое, одно» сущностное знание о явлениях и процессах публичного управления. В. А. Юсупов обоснованно отмечает, что для-себя-бытие науки административного права лежит в основе логического движения нашего мышления к выводу о том, что наряду с наличным административным правом уже отсутствующее, отмененное, отмершее так или иначе присутствует в бытии, в наличности. В этом присутствии проявляется то обстоятельство, что всякое последующее знание об административном праве содержит нечто от знаний предшествующих, устаревших, не отражающих реальных управленческих отношений20. «Для-себя-бытие административного права — это то, что оно представляет само по себе, как оно есть сегодня, в данный момент, — как замечает Г. В. Ф. Гегель, — “исключая другое из себя”»21. Онтологическая функция науки административного права заключается не только в создании для-себя-бытия науки административного права, это свидетельствовало бы о ее бесполезности для человека и общества, но и в формировании сознания субъектов как одной из форм бытия сущего науки административного права. Причем эта форма общественного сознания предполагает возникновение идей, взглядов, концепций и теорий у отдельного человека и распространение их среди других членов общества.

2) Гносеологическую (познавательную), которая заключается в осуществлении процесса познания эмпирических сущностных аспектов отрасли административного права (объекта науки) и формировании теоретических бытийных представлений о данной отрасли правовой системы (предмет науки), формируя таким образом одну из форм бытия административного права — осознание его значимости и необходимости для общественного бытия человека.

Указанная функция тесно взаимосвязана с онтологической функцией науки административного права. Наука административного права преследует цель познать объективную истину о бытии административного права как отрасли. Э. Гуссерль пишет: «Научная объективная истина состоит исключительно в констатации фактического мира, как физического, так и духовного»22. Познание научной объективной истины осуществляется во взаимосвязи сознания и бытия административного права. П. В. Копнин отмечал, что для познания истины «необходимо знание не только об объекте, но и о субъекте, его целях и стремлениях, общественных потребностях и, наконец, знание о знании, то есть средствах и путях преобразования действительности, воплощения теоретического знания в жизнь»23. Приведенные положения наглядно показывают смысл и значение познавательной (гносеологической) функции науки административного права. Она, как «знание о знании», представляет собой процесс движения от знания меньшего объема к знанию большему, новому с использованием имеющегося научного инструментария (методов) и основываясь на принципах научного познания отрасли административного права. Процесс научного познания, основанный на принципах и системе методов познания, представляет собой деятельность по выделению общих и специфических признаков и свой­ств объекта административно-правового исследования. Это позволяет сформировать теоретическое представление об отрасли административного права, т. е. сформировать предмет науки. Именно осознанный и сформированный предмет науки административного права отражает бытие административного права на том или ином историческом этапе ее познания.

3) Аксиологическую (ценностную), которая отражает целевое предназначение науки административного права.

Ценность науки административного права не может существовать в отрыве от ценности самой отрасли административного права, так как наука в конечном счете служит интересам развития и совершенствования отрасли административного права. Изучая аксиологию административного права, В. А. Юсупов подчеркивает: «Ценность административного права состоит в том, что оно создает возможности для благоприятного развития общества и государства; национальной и международной экономики, способствует решению социальных проблем; сохранению и развитию культурных ценностей; обеспечению безопасности, реализации прав и свобод человека и гражданина»24. Далее он отмечает, что сложились три основные формы бытия ценности административного права: «1) общественные целевые ценности и идеалы; 2) предметно-воплощенные ценности; 3) личностные (или экзистенциальные)»25. Общественная целевая ценность науки административного права заключается в формировании общественного и правового сознания. Общественная целевая ценность науки административного права, по меткому замечанию В. А. Юсупова, заключается в формировании теорий, концепций и идей об отрасли административного права как праве социальном, что позволяет эти научные взгляды воплощать в реальной отрасли права (административных нормах, отношениях и практики их реализации). Здесь начинает проявляться предметно-воплощенная ценность этой науки, которая заключается в том, что научные представления об административном праве должны находить практическое применение во благо общества, государства и отдельной личности. Неучет этой функции административно-правовой науки может вести к негативным последствиям в правоприменительной деятельности органов государственного управления. В. А. Юсупов пишет: «Если орган государства принимает норму административного права и оценивает ее как инструмент осуществления благих целей, то правоприменители, пользователи права, исполнители могут на своем уровне не только не разделять положительную оценку этой нормы, но и отрицательно воспринимать последнюю. Таким образом, иерархическая система ценностных отношений на уровне предметного воплощения идеи административного права может быть неоднородной и даже внутренне противоречивой»26. Административно-правовая наука должна предотвратить эти противоречия или по меньшей мере сгладить их. Личностная (экзистенциальная) ценность науки административного права зависит от «объема знаний о праве и об общественных потребностях, уровня образования оценивающего субъекта, его правосознания, воздействия на него ценностных ориентаций той социальной микрогруппы, к которой он относится (семья, трудовой коллектив, друзья и т. п.)»27. Ценность науки административного права для личности сводится к формированию и совершенствованию административно-правовых механизмов обеспечения, защиты и эффективной реализации прав, свобод, законных интересов и обязанностей человека и гражданина. В. А. Юсупов в этой связи отмечает, что «…для административного права личность становится ценностью лишь в том случае, если действия этой личности соответствует идеалу административного права, и ее ценность как бы соприкасается с вневременной позитивной ценностью самого административного права»28.

4) Идеологическую, которая формирует систему административно-правовых концепций, взглядов, идей и мнений об административном праве как одной из основных отраслей российского права.

Отмеченная функция имеет целью не только формирование системы взглядов, идей и мнений об административном праве, но и доведение этих знаний до всех членов общества, формирование у человека соответствующей потребности развития и совершенствования, правового сознания и правовой культуры. Правосознание есть отношение человека (социальных общностей или всего общества) к административному праву, суждения и оценки того, каким оно видится субъекту, рассуждающему о нем. Административно-правовая наука как одна из форм общественного сознания неотъемлема от административно-правового сознания людей. Однако это лишь одна сторона проявления идеологической функции науки административного права. Надо учитывать и то, что эта наука есть продукт административного правосознания, его высшего уровня — административно-правовой идеологии. Поэтому наука административного права и административное правосознание взаимосвязаны с административно-правовой идеологией двояким образом: с одной стороны, административное правосознание и административно-правовая идеология есть оценка административного права и сформированных на ее основе идей, концепций и теорий указанной отрасли права, с другой — наука административного права есть необходимый элемент (часть) административного правосознания и административно-правовой идеологии.

5) Прогностическую, которая заключается в том, что наука административного права должна формировать прогноз развития как самой науки, так и практики осуществления норм отрасли административного права в реальных управленческих отношениях.

Научный прогноз дальнейшего развития отрасли административного права должен стать материальной основой законодательной и подзаконной деятельности органов государственной власти, совершенствования практической деятельности правоприменительных органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Очевидно, что указанный прогноз может дать лишь ад­ми­нистративно-правовая наука, которая обязана сформировать научную концепцию дальнейшего развития и совершенствования отрасли российского административного права, практики ее осуществления, повышения уровня защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

6) Социально-практическую, которая является надежной и необходимой базой практической созидательной деятельности уполномоченных органов и должностных лиц государственного и муниципального управления.

Именно наука административного права позволяет привести управленческую действительность к измененному действительному государственному и муниципальному управлению, в чем находит выражение диалектика развития практической деятельности субъектов общественных отношений. С. Н. Братусь справедливо подчеркивал: «Необходим более тесный контакт между практикой и юридической теорией. Такому контакту способствовало бы компетентное, совместно с учеными, обсуждение предложений, направленных на упрочение законности, обсуждение предложений, направленных на упрочение законности, совершенствование норм, методов и способов правового регулирования отношений, которые нуждаются в таком урегулировании»29. Как современно и своевременно звучат приведенные положения в настоящее время.

Административно-правовая наука, как ранее отмечалось, должна иметь собственный объект и предмет исследования. Вместе с тем этот аспект практически не высказывался в отечественной науке административного права. Ученые отмечали, что наука административного права исследует исключительно собственный предмет, формируя его содержание. Представляется, что при анализе предмета административно-правовой науки следует учитывать приведенные положения.

В настоящее время проблема предмета науки административного права не отличается большим многообразием его интерпретации.

Так, Д. Н. Бахрах отмечает, что предмет административно-правовой науки, как и всякой отраслевой юридической науки, обладает более широким предметом, чем отрасль административного права: «Во-первых, наука обязана изучать и нормы, и соответствующие им общественные отношения, выявлять качество тех и других, влияние норм на социальные процессы, особенности их реализации. Во-вторых, научный анализ административно-правовых явлений предполагают изучение их динамики, их прошлого, выявление процессов их развития. В-третьих, наука обязана заглядывать в будущее, разрабатывать рекомендации по совершенствованию структуры и деятельности государственной администрации, системы административно-правового регулирования. В настоящее время первостепенное значение имеет разработка проблем улучшения административно-правового обеспечения реализации и защиты прав граждан, государственного регулирования рыночных отношений. В-четвертых, наука призвана выявлять наиболее существенные признаки, связи административно-правовых явлений, принципы их функционирования. Она должна вырабатывать общеотраслевые понятия, которых нет в законодательстве (административно-правовое отношение, орган исполнительной власти, служба, административный акт, административное принуждение и др.)»30. Далее он заключает, что «предметом науки административного права являются общественные отношения, которые возникают при формировании и функционировании государственной администрации и система регулирующих их административно-правовых норм»31. В советский период истории развития рассматриваемой науки предмет характеризовался изучением правовых проблем «социалистического государственного управления, административно-правовые нормы и отношения, формы и методы деятельности исполнительно-распорядительных органов, специфику управления отраслями, а также сферами социального развития и административно-политического строительства, способы укрепления законности, организованности и дисциплины в управлении»32.

Ю. Н. Старилов определяет предмет административно-правовой науки как «…исследование правоотношений в сфере государственного управления, применения норм административного права, действия “административно-правовых” законодательных актов, “правотворчество” самих органов государственного управления»33.

В учебнике под редакцией Л. Л. Попова отмечается, что «предметом науки административного права являются административно-правовые нормы, административные правоотношения, административно-правовые категории и правоприменительная практика»34. В другой работе под редакцией Л. Л. Попова предмет административного права включает административно-правовые нормы и правоотношения в государственном управлении, различных его сферах и отраслях35.

А. Н. Козырин пишет: «Наука административного права изучает публичные правоотношения. Это, как известно, отношения, имеющие своим содержанием публичный интерес — интерес государственной власти. Публичным отношениям противопоставляются частные отношения, слагающиеся на почве частных интересов отдельного лица. По признаку публичного характера изучаемых юридических отношений наука административного права отграничивается от науки гражданского права»36.

К. С. Бельский, исследуя предмет и систему науки административного права, отмечает, что «…предмет административно-правовой науки нельзя раскрыть только через действующее административное право. Нормативный подход не дает полного представления о предмете науки, не может показать широты и специфики науки административного права, обосновать ее методологию и систему. Признавая предмет науки единым, следует отметить, что в целом он складывается из трех основных частей, причем каждая из них означает часть содержания предмета. К ним относятся: административно-правовые нормы, административно-правовые категории и практика применения норм административного права»37. Далее он анализирует элементы предмета: «Первой частью предмета науки административного права, на которую направлено научное познание, является действующее административное право как совокупность юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в институты и подотрасли, складываются в систему. Наряду с нормами изучаются также порождаемые ими административные правоотношения: исследуются их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. Достоянием науки и практики стало деление административных правоотношений на вертикальные и горизонтальные, материальные и процессуальные, внутриаппаратные и внешнеорганизационные типа “орган управления — гражданин”… Третьей важной частью предмета науки административного права являются практика государственного управления, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц. Наука административного права изучает действующее административное законодательство, и не абстрактно — по книгам и кодексам, — а в тесной связи с жизнью граждан, с работой аппарата управления. Наука должна становиться на точку зрения тех, что реализует административно-правовые нормы, должна уметь изучать право, сравнивая его с реалиями жизни. Посредством такого сопоставления действующего права с жизнью, с бытом народа, с деятельностью органов исполнительной власти ученый-административист может выявить ненадобность тех или иных норм административного права и тем содействовать их отмене или изменению, заметить пробелы в законодательстве и указать на необходимость новых дополнительных норм, пытаться их сформулировать…»38.

Высказываются и достаточно неоднозначные мнения на предмет науки административного права, которые в ее предмет включают и предмет науки государственного управления. Так, в отдельных работах следующим образом определяется предмет науки административного права: «…исследование государственного управления (исполнительной, исполнительно-распорядительной, административной деятельности), складывающихся в его сфере общественных отношений и административно-правовых норм, регулирующих эти отношения, анализ практики реализации этих норм, выявление и изучение общих и характерных закономерностей административно-правового регулирования общественных отношений. Наука административного права исследует правовое положение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления; правовой статус органов государственного управления; правовое положение негосударственных объединений в сфере управления, предприятий, учреждений, организаций, юридических лиц; административно-правовой статус государственных и общественных служащих; правовые формы и методы управления; способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении; административный процесс и его виды; системы общего, отраслевого и межтерриториального управления и регулирование управления в указанных системах нормами административного права; административно-юрисдикционную деятельность государства»39.

Ю. А. Дмитриева, А. А. Евтеева, С. М. Петров определяют предмет науки административного права посредством перечисления элементов, входящих в его структуру: «…история возникновения и развития административного права как отрасли права и его отдельных норм и институтов; особенности предмета и метода правового регулирования отрасли; сущность и признаки общественных отношений, составляющих предмет отрасли административного права; понятие и признаки субъектов административного права; структура и признаки источников административно-правовых норм; система отрасли, специфика ее норм и институтов (подотраслей); проблемы правовых форм и методов государственного управления; соотношение государственного управления с другими явлениями действующего права; особенности обеспечения законности в государственном управлении; особенности процессуального оформления управленческих отношений; зарубежный опыт в области административного права; проблемы и перспективы развития отрасли; особенности правового регулирования в различных сферах государственно-управленческих отношений (экономика, природоохрана, социальная сфера, юстиция, внутренние дела, международные отношения, оборона, государственная безопасность) и т. д.»40. Как видно из последних приведенных подходов к предмету науки административного права, он достаточно часто подменяется характеристикой элементов системы науки41, что уводит нас от существа вопроса: что же исследует наука административного права?

Анализ приведенных подходов позволяет признать, что большинство ученых считают предметом науки административного права административно-правовые отношения, административно-правовые нормы, административное законодательство, административную правоприменительную практику. Позволим себе не согласиться с таким подходом, так как приведенные элементы представляются нам объектами исследования административно-правовой науки. Правоотношения, нормы административного права, административное законодательство и правоприменительная административная практика есть непосредственно воспринимаемые учеными объекты познания действительности, возникающие в процессе осуществления государством управленческого воздействия на общественные процессы. Именно правоотношения, нормы, законодательство и практика служат той эмпирической основой, которая лежит в основе формирования науки административного права. Это ни в коей мере не означает, что объект познания административно-правовой науки следует противопоставлять предмету исследования. Предмет науки — явление более сложное, по нашему мнению, включающее в себя в том числе и предмет исследования, который в совокупности с полученным теоретическим, абстрактным знанием и образует предмет административно-правовой науки. Подобный подход к пониманию предмета науки административного права позволяет объединить в единое целое эмпирические и теоретические уровни познания административно-правовых явлений и, как следствие, дать научно обоснованное определение предмета этой науки.

Таким образом, предмет науки административного права включает в себя административно-правовые отношения, административно-правовые нормы, административное законодательство, административную правоприменительную практику, а также научные теории, концепции, взгляды и идеи, направленные на обоснование общих закономерностей возникновения, развития и функционирования госу­дар­ствен­­но-управленче­ских явлений, урегулированных нормами административного права, наиболее существенные признаки, свой­ства и связи административно-правовых явлений, основные административно-правовые категории и их функционирование в сфере осуществления государственного управления.

Система науки административного права, по мнению К. С. Бельского, богаче системы одноименной отрасли потому, что она включает в догматическую часть науковедческий раздел, а именно: материал о предмете, методологии, системе и истории науки, т. е. знания, идеи, представления и концепции о предмете данной науки42. Далее он подчеркивает, что структурная дифференциация научного материала на четыре основные части — догматическую, управленческое право, полицейское право и право административной юстиции (контрольное право) —наиболее совершенна. Система научных знаний, отражающая в себе самой сущность систематизированных административно-правовых явлений на основе предметного (функционального) критерия, дает наиболее полное, объемное и наглядное представление об административном праве, объективно и более точно учитывает возникшие в современной российской действительности новые управленческие и полицейские реальности43. Такой достаточно интересный подход к системе науки административного права не отражает специфики ее предмета и не позволяет вполне целостно увидеть все ее многообразие.

Система науки административного права неразрывно связана с системой отрасли и учебного курса административного права, служит базой для их становления, развития и совершенствования. Научно-теоретическое обоснование системы науки административного права позволит наиболее эффективно проводить дальнейшее исследования истории возникновения, становления и развития этой юридической науки.

Система науки административного права неразрывна с его структурой, они единой формой выражения изучаемого явления. По справедливому утверждению И. Канта, форма любого социального явления имеет внешний и внутренний аспекты проявления44, где внешней формой выражения науки административного права является его система, а внутренняя ее организация образует структуру науки административного права. Следовательно, система науки административного права складывается из двух уровней познания изучаемой отрасли права: а) эмпирического элемента системы, включающего административно-правовые отношения, административно-правовые нормы, административное законодательство, административную правоприменительную практику; б) теоретического элемента системы, объединяющего научные теории, концепции, идеи и взгляды на отрасль административного права. В свою очередь, структура науки административного права складывается из следующих элементов: а) понятие, сущность, принципы и функции отрасли административного права, административно-правовые нормы, административно-правовые отношения, субъекты административного права, источники административного права, формы и методы государственного управления, административно-правовое принуждение, административная ответственность, административный процесс, обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении, организация государственного управления в отраслях и сферах; б) научные теории, концепции, взгляды и идеи, обосновывающие историю возникновения и развития отрасли административного права; теоретико-правовые основы исполнительной власти; научная теория предмета и метода административного права; концепции цели, принципов, функций и задач административного права; теория системы и структуры административного права; научные идеи об административно-правовых нормах и отношениях; учение об источниках административного права; учение о субъекте административного права; теория государственной службы; концепция форм и методов государственного управления; научные взгляды на обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении; теория, лежащие в основе административно-правового регулирования управленческих отношений; учение об административной ответственности; учение об административном процессе; общие закономерности становления, развития и функционирования институтов и подотраслей административного права; концепции, взгляды и идеи, касающиеся отдельных государственно-управленческих явлений.

В завершение следует уделить внимание вопросам возникновения науки административного права, определить причины и условия ее зарождения, выделить факторы, свидетельствующие о возникновении указанного научного направления интеллектуальной деятельности человека. В философской науке отмечается, что она появляется там и тогда, когда создаются объективные условия обусловленные: а) более или менее четким социальным запросом на объективные знания; б) социальной обусловленностью выделения особой группы людей, главной задачей которых становится формирования объективного знания; в) начавшимся разделением труда внутри этой группы людей; г) накоплением знаний, навыков, познавательных приемов, способов символического выражения и передачи информации (наличие письменности), которые позволяют распространить новые знания45.

Высказываются и отличные мнения на причины и условия возникновения науки. Так, В. Е. Еремеев отмечает, что первой и главной причиной возникновения науки является формирование субъектно-объектных46 отношений между человеком и природой, между человеком и окружающей его средой. Это связано в первую очередь с переходом человечества от собирательства к производящему хозяйству. Второй причиной формирования науки является усложнение познавательной деятельности человека. Познавательная, поисковая активность характерна и для животных, но в силу усложнения предметно-практической деятельности человека и освоения им различных видов преобразующей деятельности происходят глубокие изменения в структуре психики человека, строении его мозга, наблюдаются изменения в морфологии его тела47. Приведенная система причин и условий возникновения науки является общей для любого ее вида, в том числе и для юридической науки. Поскольку административно-правовая наука представляет объективное знание, а также является процессом его получения с целью использования людьми, постольку она должна принимать во внимание не только историю научной мысли, но и историю развития общества в целом. Это свидетельствует, что административно-правовая наука как вид социальной (общественной) науки возникает на основе закономерностей, присущих возникновению любой науки.

Таким образом, следует выделить следующие причины и условия возникновения административно-правовой науки:

1) возникновение предмета административно-правового исследования, т. е. усложнение познавательной деятельности в сфере публичного управления. Для того чтобы возникла наука, необходимо, чтобы существовало то, что нуждается в научном исследовании, т. е. предмет изучения;

2) требуется, чтобы возникла потребность практики в применении научных знаний для целей совершенствования и развития отрасли административного права. Это не означает, что отрасль административного права возникает ранее ее науки, хотя в соответствии с законами логики можно утверждать, что не может быть науки, которой нечего изучать, т. е. отсутствует в реальности ее предмет. Вместе с тем следует признать, что научные идеи, взгляды и теории возникают и до формирования самой отрасли административного права, обосновывая потребности в ее возникновении, общетеоретические подходы, характеризующие ее основы и т. п. Первичность науки административного права обосновывается также объективностью существования реальных управленческих отношений, которые и выступают ключевым элементом предмета данной науки;

3) разделение труда внутри группы ученых-юристов, исследующих проблемы государственного управления общественными делами. Формирование определенного круга ученых, изучающих на профессиональной основе проблемы государственного и иных видов социального управления, формирующих научные концепции, теории, учения, идеи и взгляды на процессы государственного и иного социального управления, отдельные его аспекты, институты административного права, является важным фактором зарождения науки административного права, ее становления;

4) переход от духовно-субъективного восприятия действительности к объективно-субъективному восприятию и осознанию окружающего мира, т. е. формирование не просто описательного представления об управленческих отношениях, а создание осознанной и обоснованной системы взглядов, представлений, концепций и теорий функционирования публичного управления;

5) возникновение возможности распространить полученные ученым знания о публичном управлении для неопределенного круга лиц, заинтересованных в познании и практическом воплощении этих знаний в деятельности управленческого аппарата государства;

6) наличие научной основы для формирования административно-правового направления исследования правовых явлений. Как обоснованно пишет Ю. Н. Старилов: «Наука административного права, являющаяся частью науки публичного права, — одна из самых молодых наук. Как самостоятельная область научного познания она берет свое начало в теории разделения властей и в теории правового государства»48.

Факторами, свидетельствующими о том, что наука административного права возникла, по нашему мнению, следует признать:

1) наличие сформированной теории (хотя бы одной) о сущности публичного управления, его нормативно-правовой регламентации и путей дальнейшего развития;

2) возникновение не только теоретических представлений о публичном управлении, но и доведение этих теорий, взглядов и представлений до потребителей, т. е. формирование учебного курса о публичном управлении;

3) становление возможности излагать субъективно-объективные представления о публичном управлении в научных трудах, т. е. выражать в языковой (знаковой) и когнитивной форме теории и представления о публичном управлении общественными делами.

§ 2. Периодизация истории науки административного права в России

Слишком усердные в малом обычно утрачивают способность к великому49.

Франсуа де Ларошфуко

В историко-правовой литературе история развития российской административно-правовой науки исследована недостаточно: весьма мало специальных работ, посвященных анализу тенденций и закономерностей возникновения, становления и развития административно-правовой науки. Отдельные аспекты истории административного права стали предметом освещения в науке истории государства и права, где акцентируется внимание именно на отрасли административного права для каждой отдельной исторической эпохи и периода развития государства и права. Вместе с тем в этих работах практически не уделяется внимания анализу истории развития административно-правовой науки и отдельных ее наиболее актуальных институтов.

Отдельные аспекты изучения развития административно-правовой науки были предметом исследования целого ряда российских и советских ученых: 1) российского императорского периода — М. М. Щербатов, С. М. Соловьев, В. А. Гаген, В. Ф. Дерюжинский, С. А. Корф, К. А. Архипов, А. И. Елистратов, И. Д. Беляев, Н. Х. Бунге, И. Т. Тарасов и многие другие; 2) советский период — Н. П. Карадже-Искров, А. И. Елистратов, А. Ф. Евтихиев, Э. Б. Корицкий, Ю. А. Лавриков, А. М. Омаров, С. Берцинский и некоторые другие; 3) современный период — Ю. Н. Старилов, К. С. Бельский, Д. Н. Бахрах, А. Ф. Ноздрачев, Н. Е. Бунякин, Ю. А. Дмитриев, В. А. Юсупов и т. д.

В основу исследований истории развития административно-правовой науки следует положить вопросы периодизации истории данной науки, что позволит сформировать систему исторических эпох, в рамках которых формировались определенные тенденции развития административно-правовой науки. В основу периодизации истории возникновения, становления и развития науки административного права, по нашему мнению, уместно положить критерий характера и сущности господствующих в обществе экономических отношений, т. е. сущность экономического базиса общества. При всем критическом отношении к этому критерию периодизации истории вместе с тем следует признать, что именно характер и сущность экономического базиса общества предопределяет характер и сущность формируемого права как социальной надстройки50. «Согласно материалистическому пониманию общества, экономические отношения представляют собой разновидность социальных отношений, в которые вступают формально равные и независимые друг от друга люди и их коллективные образования в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных благ»51. Очевидно, что сущность экономических отношений, господствующих в советском государстве и современной России, принципиально различна. Принципиально различно и право, опосредующее и регулирующее многообразные общественные отношения в Советском Союзе и современной Российской Федерации. «Отношения собственности порождают различные формы административного права, призванного обеспечить влияние государства на развитие государственной и частной собственности. Этот процесс осуществляется главным образом через правотворческую и правоприменительную деятельность органов государственного управления, которые реализуют свои функции в административно-правовых формах»52. Объективные процессы экономического развития общества, отношения собственности оказывают серьезное влияние и на юридическую науку, которая исследует объективные закономерности возникновения, становления и дальнейшего развития права как важнейшего социального института.

Приведенные положения позволяют выделить следующие исторические этапы развития административно-правовой науки:

— с момента возникновения административно-правовой науки и до слома российского императорского государства (февраль 1917 года) — классический (монархический) период развития науки административного права;

— с момента формирования российского буржуазно-демокра­ти­че­ского, а впоследствии Советского государства (с февраля 1917 года до провозглашения суверенитета России в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года) — советский период развития науки административного права;

— с 12 июня 1990 года по настоящее время — современный (новейший) период развития науки административного права.

В отечественной историографии неоднократно отмечалось, что наука российского административного права возникла в первой половине XIX века53, хотя процесс ее рождения не был одномоментным и охватывал определенный исторический период54. В России в конце XVII века — начале XVIII века под влиянием западноевропейской науки камералистики и полицеистики впервые начинают появляться работы, посвященные вопросам государственного управления. Как отмечал М. Н. Полибин, до XIX века в России немногие авторы уделяли внимание отдельным вопросам полицейского права55.

Ю. Крижанич (1618–1683) в работе «Политика» выделял такие способы правления, как самовладство, боярское правление, общевладство (гражданское правление). Одним из основных критериев благого правления он считал такое состояние, при котором все сословия довольны своим жребием, а этим правлением является самовладство (самодержавие); наихудшими, по его мнению, являлись тиранство («людодерство»), гинекархия (женское правление, точнее, правление, при котором женщина имеет право наследовать королевский престол) и ксенархия (правление, при котором властвует чужеземец). Признавая самовладство лучшим способом правления, Ю. Крижанич отмечал, что при нем соблюдается всеобщая справедливость, сохраняется согласие в народе, существуют возможности для сохранения государства от внешней опасности. В другой свой работе — «Русское государство в середине XVII века» — он указывал: «Из всех человеческих мудростей и наук госпожа есть политика, или королевская мудрость, основывающая на двух заповедях: знай сам себя и не веруй инородникам»56, подчеркивая необходимость формирования национальной политики государственного управления.

Семеон Полоцкий (1629–1680) в своей основной работе «Жезл правления» (1653) указывал на необходимость церковно-административной реформы, которая в первую очередь решала бы задачи широкого развития школьного образования, постройки училищ, приглашения и подготовки учителей. В 1680 году он принимает участие в обсуждении плана организации в Москве первого в стране высшего учебного заведения — академии.

Правовые взгляды ученого и государственного деятеля В. Н. Татищева (1686–1750) нашли свое отражение главным образом в следующих трудах: «История Российская» (особенно гл. 45 «О древнем правительстве русском и других в пример», «Разговор двух приятелей о пользе науки и училищах» (1734), «Произвольное и согласное рассуждение и мнение собравшегося шляхетства русского о правлении государственном» (1730), «Напомнение на присланное росписание высоких и нижних государственных и земских правительств» (1744) и др. Идеи В. Н. Татищева о государственном устройстве и управлении легли в основу развития научных основ государственного управления в последующие периоды57.

Немецкий ученый-правовед Х. А. Шлецер (1774–1831) привнес в российскую юридическую науку идеи немецкой камералистики. Получив в 1796 году ученую степень доктора права, он прибыл в Москву, где в 1800 году был приглашен в Дерптский университет профессором по кафедре положительного государственного и народного права. С 1801 по 1826 годы был первым преподавателем политической экономии в Московском университете в звании ординарного профессора, а также читал курсы: народное право, право естественное, народное и публичное право. Основным трудом является «Начальные основания государственного хозяйства» (1805; 2-е изд. 1821). Х. А. Шлецер и Ю. Крижанич стали основоположниками так называемого политического направления в исследовании полицейского права.

Исследования Х. А. Шлецера оказали серьезное влияние на развитие юридической и исторической науки, получив продолжение в трудах Н. М. Карамзина, М. Т. Каченовского, М. П. Погодина — представителей западнического течения в исторической и правовой науке.

С. Е. Десницкий (1740–1789), являясь активным сторонником абсолютной монархии, вместе с тем признавал, что благом России является ее буржуазное развитие. Буржуазная направленность его идей заключалась в необходимости уничтожения сословных привилегий и провозглашении равноправия граждан, отделения административной власти от судебной. Особое внимание ученый уделял организации исполнительной власти, которая, по его мнению, должна осуществляться монархом, обладающим правом отлагательного вето, и высшими органами управления — коллегиями, имеющими двой­ное подчинение: монарху и Сенату. Кроме того, он выделяет особую — наказательную — власть, которая в губерниях и провинциях осуществляется воеводами, назначаемыми непосредственно монархом, но в своей деятельности подчиняющимися губернскому суду, который принимает жалобы на действия воевод и публично их рассматривает. Наиболее известные работы этого ученого — «Слово о прямом и ближайшем способе к научению юриспруденции» (1768) и «Юридическое рассуждение о пользе знания отечественного законоискусства» (1778).

Яркий представитель «старой камералистики» И. Т. Посошков (1652–1726) в «Книге о скудности и о богатстве» (1842) высказал мысль о недопустимости множественности налогов, предлагал отменить подушную подать и укрепить финансы путем введения всеобщего поземельного налога. Кроме того, в области внешней торговли он предлагал создавать купеческие компании, привлекая небогатых купцов, экспортировать не сырье, лен и пеньку, а полотно; в области внутренней политики — развивать крупную промышленность, поднимать грамотность населения, обучать ремеслам, строить заводы на средства казны, отдавать их в аренду, «чтобы люди богатились, а и царская казна множилась». Ученый был сторонником жестких и принудительных мер правовой регламентации налогов. Как пишет о нем И. И. Андриевский, если переложить на научный лад его идеи, они будут звучать следующим образом: «успех финансовой деятельности страны обеспечивается успехом ее полицейской деятельности»58.

М. А. Балугьянский (Балудянский) (1769–1847) — соратник М. М. Сперанского, соавтор Свода законов Российской империи, ученый-камералист и практик — активно занимался проблемами крестьянской реформы, управления экономикой и финансами, системы органов исполнительной власти. Преподавал полицейское право в Австрии, а после переезда в Россию в 1819 году был избран деканом философско-юридического факультета, а затем ректором Санкт-Петербургского педагогического института. Два трактата — «Национальное богатство. Изображение различных хозяйственных систем»59 и «О разделении и обороте богатства»60 — наиболее значительные среди опубликованных его трудов61.

Видный представитель «политического направления» в исследовании полицейского права Н. Ф. Рождественский (1802–1872) в своей работе «Основания государственного благоустройства с применением российских законов» (1840) отмечал, что политические науки делятся на философско-политические, исторические и философско-историко-политические. Философское государственное право как философско-политическая наука показывает отношения между верховной властью и подданными, проистекающие по началам права из цели государства. Ученый отмечает, что существенная цель государства состоит в обеспечении безопасности общества и благосостояния граждан. Угроза безопасности исходит от людей (врагов внутренних и внешних) и действий самой природы. Осуществление благосостояния базируется на двух его основах: юстиции и финансах. Наука о государственном благосостоянии, по мнению автора, имеет систему, складывающуюся из физического, умственного и нравственного, имущественного благосостояния.

Доктор финансового права А. И. Кранихфельд (1812–1881) подготовил две речи для университетских актов 1845 и 1857: «Взгляд на финансовую систему и финансовые учреждения Петра Великого» и «О государственных налогах, взимаемых по доходу», представляющие собой первые системные работы по вопросам финансово-бюджетной и налоговой системы страны и управления финансами и налогами.

Видный российский историк законодательства И. Д. Беляев (1810–1873) впервые в российской юридической науке дал системный анализ истории развития российского законодательства на основе славянофильской идеологии, где далеко не последнее место занимало законодательство административное. Это позволило автору отразить тенденции развития отрасли административного права, показав, что ее зарождение как права камерального достаточно быстро привело к формированию системы полицейского права62. Взгляды ученого на развитие русского законодательства были изложены в фундаментальном труде «История русского законодательства», изданного после смерти автора в 1879 году.

Профессор Московского университета, ученый-полицеист В. Н. Лешков (1810–1881) говорил своим студентам, что «идеями управляется человечество, которое хранит их в глубине своей природы и образует из них основу для вечного сочувствия каждого настоящего поколения ко всем поколениям, отжившим и будущим»; «не опека или патронатство государства над частными лицами, а взаимодействие частного с общим составляет задачу общественного права». Основными научными работами ученого стали: «Еще о русском воззрении на науку и начале общинности в древней России» (1856); «Общинный быт древней России» (1856); «Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII в.» (1858), «Заметки по вопросу о полицейском праве (1868), «Полицейское право (1871).

Приведенные энциклопедические данные о первых российских ученых-административистах, их научных работах и основных идеях позволяют отметить следующие положения, касающиеся становления науки административного права в России.

1. Эволюция зарождения этой науки имеет весьма растянутый во времени период, берущий начало в конце XVII века — начале XVIII века, обусловленный не только первыми научными работами государственно-управленческой направленности, но и активным правотворческим процессом в сфере публичного управления63. Формирование административно-правовой науки в России осуществлялось под влиянием западноевропейской новой камералистики, которая основывалась на так называемом политическом направлении исследования управленческих процессов, включавшим в себя экономическую науку, политику, полицейскую науку, науку о финансах и налогах и иные научные направления благоустройства общества (сельское хозяйство, образование, социальное обеспечение, культуру и т. п.). В конце периода становления российской науки административного права (первая половина XIX века) она в понятийном смысле приобрела форму «науки о благоустройстве и благочинии», что впоследствии терминологически трансформировалось в полицейское право64.

2. Становление науки административного права было обусловлено развитием самой отрасли права и потребностью формирования профессиональных юридических кадров. Первоначально практической юриспруденцией занимались дьяки (клерки), которые не имели специального юридического образования65. Административное право как отрасль в правовой системе России в конце XVII века — начале XVIII века характеризовалось архаичностью и запутанностью с применением казуального способа построения нормативного материала. Кроме того, весьма негативное отношение элиты к юриспруденции было одним из факторов, тормозящим развитие науки административного права. Как отмечает В. В. Захаров, «наблюдалась любопытная картина, когда, с одной стороны, стала очевидна необходимость в подготовленных юристах, а с другой — сохранялось и даже возрастало недоверие к данной профессии»66. К числу причин, обусловливающих необходимость подготовки специалистов-юристов и формирования науки административного права, можно отнести то обстоятельство, что в этот период начался процесс перехода от казуального к абстрактному способу построения норм административного права, требующий научных разработок их применения на практике и эффективное обучение студентов-юристов67.

3. Научные идеи и теории европейского камерального и полицейского прав, объединенные в то время в единую теорию новой камералистики, были восприняты российской административно-правовой наукой. «В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым в процессе формирования самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права»68. Ю. Н. Старилов отмечает: «…начало развития науки административного права положила камералистика — наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая старая камералистика). Корни этой старейшей науки уходят в XVI столетие»69. И далее подчеркивает, что наука полицейского права в Европе возникла лишь в XVIII веке: «Поэтому и литература по управлению именовалась полицейской наукой; она составляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практических указаний по осуществлению административных дел»70. Именно в таком виде российская юридическая наука восприняла западную доктрину административного права, которая стала развиваться в России, в отличие от Западной Европы, как наука государственного управления в широком смысле, охватывая все аспекты управленческой деятельности государства, т. е. аспекты “благоустройства”, “благочиния” и “безопасности”. Это в конечном счете в процессе объединения проблем общественного благоустройства, благочиния и безопасности привело к формированию единого терминологического концепта “полицейское право”»71.

В российской юридической науке того периода имелась еще одна особенность, обусловленная тем обстоятельством, что вопросы организации государственного управления рассматривались в рамках курса государственного права72. Вместе с тем, по мнению В. А. Томсинова, камеральная наука не исчезла из юридического образования, сохраняя свое значение до конца XIX века. Так, утвержденный 22 ноября 1845 года императором Николаем I Устав Демидовского лицея предусматривал необходимость «“распространение основательных сведений по части камеральных наук, в связи с Отечественным законоведением♀” (§ 2 устава). Учебная программа была построена с учетом этой цели… Перечень предназначенных для преподавания в лицее юридических наук уставом 1845 года был значительно расширен. В него вошли: энциклопедия законоведения, государственные законы и учреждения, законы государственного благоустройства и благочиния, законы казенного управления, финансы, гражданские и уголовные законы с судопроизводством»73.

Подобный подход к развитию камерального направления в подготовке специалистов был обусловлен все возрастающей потребностью в квалифицированных управленческих кадрах74. Следует также отметить, что в отдельных учебных заведениях (лицеях) происходило деление подготовки кадров на юридическое и камеральное отделения, где предметы юридического цикла совпадали, но имелись и определенные отличия75. Это, по нашему мнению, отражало специализацию подготовки кадров юридического профиля, обусловленную потребностями общественного развития того периода. На юридическом отделении готовили специалистов в области политико-правовой и философской-правовой направленности, а на камеральном отделении — хозяйственно- и управленческо-правовой направленности. Именно жизненные потребности практики государственного строительства того периода дали толчок развитию дуализма науки государственного управления, что в конечном счете в первой половине XIX века привело к окончательному становлению науки права благоустройства и благочиния (полицейского права) и финансового права, которое, по мнению М. В. Лушниковой, зарождалось «в лоне политической экономии, науки о финансах, отчасти государственного и полицейского права»76.

4. На процесс формирования научных теорий государственного (публичного) управления активно повлияли исторические условия формирования Русского средневекового государства и его государственной администрации. Н. П. Карадже-Искров указывал, что в период феодального абсолютизма наука административного права России еще не возникла, но отрасль административного права начинает активно формироваться; этот процесс основывается на том, что монарх «руководствуется исключительно соображениями целесообразности, пользы, фактической необходимости. Его чиновник действует лишь на основании его инструкций. Однако эти инструкции не создают прав ни для чиновников, ни для подданных»77. Подобное мнение высказывает и И. Д. Беляев, отмечавший в конце XVII — начале XVIII века развитие приказной администрации и падение самоуправления, когда администрация забирает под свою опеку все общество, «постепенно лишает его самоуправления и обращает его в ­какую-то массу, лишенную жизни и значения»78.

В период царствования царя Алексея Михайловича (1629–1676) начинает формироваться единая централизованная российская администрация, т. е. система органов государственного управления. Принятое в 1649 году Соборное Уложение распространялось на все сферы жизни и было положено в основу приказной системы. «История абсолютных монархий, — пишет А. И. Елистратов, — подтверждает ту мысль, что при смешении властей законодательной и правительственной государственное управление не может стать подзаконным. Сосредоточивая в своем лице вместе с властью управления и власть законодательную, абсолютный монарх совершенно непроизвольно избегал связанности законом в делах государственного управления, которые должны были бы решаться по закону. У нас, в России, попытки связать управление законом делались со второй половины XVIII в. В манифесте Екатерины II о выборе депутатов в комиссию для сочинения Уложения 1766 года было выражено намерение правительства о том, “чтобы каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка”. Манифест 1 января 1810 года об образовании Государственного Совета снова говорит о желании правительства “по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и неприменяемых основаниях закона”. В Основных Законах 1832 года это положение правительственной программы возводится в принцип действующего права: “Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих” (ст. 47)»79. Перечисленные положения, по нашему мнению, свидетельствуют о том, что процесс наиболее активного формирования отрасли административного права происходит уже в XVIII веке80.

Окончательное становление российской научной теории, обосновывающей отрасль административного права, связано с университетскими учебными планами, которые были составлены в первой половине XIX века с учетом Свода законов Российской империи и включали в себя предметы государственно-правового, финансово-правового и управленческого циклов81. Н. Е. Бунякина отмечает, что первые российские научные работы по административному праву появились в 1930–1940-х годах XIX века: «Первоначальный курс (по университетскому уставу) преподавался под именем “Законы государственного благоустройства и благочиния”»82. Это утверждение достаточно спорно: как мы ранее указывали, первые научные труды административно-правового характера начали появляться значительно раньше. Ю. Н. Старилов, исследуя историю развития российской науки административного права, отмечает, что административно-правовая теория в России формировалась как теория полицейского права или внутреннего управления83. «Административное право конца XIX — начала XX века, понимаемое в широком смысле, включало в себя учение обо всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения)»84.

5. В структуре Санкт-Петербургского и Московского университетов были созданы юридические факультеты. Так, в январе 1724 года император Петр I издал Указ об учреждении в Санкт-Петербурге Академии и Университета — «собрания ученых людей, которые наукам высоким, яко Теологии и Юриспруденции (Прав искусству), Медицины и Философии, сиречь до какого состояния оные ныне дошли, младых людей обучают». С момента создания МГУ в 1755 году в его системе был учрежден факультет права с тремя кафедрами: всеобщей юриспруденции (натурального, народного и римского права), российской юриспруденции (внутреннего государственного права) и политики (международного права). Позднее в программах университетских курсов появляются специальные предметы государственно-управленческого характера: согласно Общему уставу Императорских Российских Университетов (1835) предусматривалось преподавание законов благоустройства и благочиния, о государственных повинностях и финансах, полицейских и уголовных85. Как видно из приведенных учебных дисциплин, полицейское и уголовное право в тот период не разделялись и само полицейское право тяготело к праву уголовному (наказательному). Центральной же административно-правовой дисциплиной было изучение законов благоустройства и благочиния. Именно это научное направление с точки зрения концепции политического направления в изучении административного права стало впоследствии основой науки российского полицейского права. Камеральное право в тот период формировалось и трансформировалось в научное направление о государственных повинностях и финансах. Во второй половине XIX века на юридических факультетах императорских университетов были сформированы следующие кафедры и науки государственно-управленческого цикла:

— полицейское право: а) учение о безопасности (законы благочиния), б) учение о благосостоянии (законы благоустройства);

— финансовое право: а) теория финансов, б) русское финансовое право86. Приведенные положения свидетельствуют, что в первой половине XIX века возникает потребность в научном обосновании государственного управления, создается система государственно-управленческого образования в системе юридического образования, возникает устойчивая потребность административной практики в эффективных научных разработках в области государственного управления.

6. Процесс становления российской науки административного права в конце XVIII — начале XIX века шел по пути обслуживания практических надобностей государственного управления. В этой связи многие ученые-административисты (С. Полоцкий, В. Н. Татищев, С. Е. Десницкий, М. А. Балугьянский и др.) занимали важные государственно-управленческие должности имперского масштаба, что позволило им формировать научные доктрины государственного управления.

7. К концу становления науки административного права сформировалось два основных научно-теоретических подхода к ее обоснованию. Первый характеризовался возникновением политико-экономической теории государственного управления, в соответствии с которой государственное управление понимается весьма широко. Н. Н. Белявский, характеризуя эту теорию, отмечал, что закон есть выражение общей воли государства, которая реализуется через ряд действий исполнительной власти, направленной на осуществление целей правительства, выраженных в законе87. Другой характеризовался концепцией полицейской природы управленческой деятельности государства, обусловленной обеспечением благосостояния и безопасности. Сторонники этого подхода, ставшего впоследствии господствующим в российской юридической науке, исключали из полицейской деятельности правосудие, финансовую, дипломатическую и военную деятельность государства88. Формирование двух указанных научно-теоретических подходов в науке административного права завершило становление административного права как науки, а победа второго подхода на долгие годы предопределила дальнейшее развитие административно-правовой теории полицейского права.

8. Следует признать, что развитие науки административного права происходило под влиянием наметившейся в 1960–1970 годах XIX века трансформации правовой системы России в сторону либерализации правового регулирования важнейших сторон жизни. Это было обусловлено серьезным влиянием на науку российского права западного формально-догматического подхода к исследованию правовых явлений. В. Д. Зорькин справедливо пишет: «Важнейшими элементами догматического процесса и, следовательно, задачами юридической догматики, как они представлялись Р. Иерингу и его последователям в России, являются: описание (подготовительная стадия), обобщение и установление юридических принципов, юридические определения, классификация и систематизация, создание юридических конструкций»89. Административно-правовая наука рассматриваемого периода не предлагала создавать или совершенствовать законы и отдельные нормы административного права, а занималась формально-логической обработкой существующего законодательства, т. е. воспринимала существующие нормы административного права как догму. В. Д. Зорькин в этой связи отмечал: «Юрист-догматик не выходит за рамки формально-логической обработки нормативного материала (описание, обобщение, дефиниций, классификация, систематизация)… Без формально-догматической обработки права юриспруденция не может обойтись. Но когда эта первичная и вспомогательная научная задача превращается в самоцель и единственное занятие юриспруденции, тогда последняя отделяет себя глухой стеной от живого права, от прогрессивного развития и превращается в средство консервации и апологии существующего, даже если это существующее изжило себя. Применительно к конкретно-историческим условиям России это была апология и догматизация пробуржуазного законодательства и всего политико-правового строя…»90. Приведенные положения свидетельствуют о том, что в процессе становления и первоначального развития науки российского административного права предметом ее исследования не являлись административные (управленческие) правоотношения, правовой статус субъектов этих отношений, административно-правовые факты и основания возникновения административно-правового отношения, не уделялось внимание социальной сущности форм и методов государственного управления и т. п., так как эти явления не находили своего выражения в действующем в то время административном законодательстве.

Господствующая в правовой науке конца XVIII–XIX века теория юридического позитивизма, по мнению Н. М. Коркунова, тормозила развитие юридической науки, которая, по его мнению, должна была проходить три стадии: эмпирическую, классификационную и собственно теоретическую. Юридическая наука указанного периода, по замечанию Н. М. Коркунова, находилась на второй стадии, «т. е. она по преимуществу ограничивается комментированием, систематизацией и классификацией юридических норм, иными словами, формально-догматической трактовкой права»91. Господство в российской административно-правовой науке формально-догматического позитивистского подхода и его трансформация в теорию социологического позитивизма в конце XIX — начале XX века привело к обоснованию отрасли административного права в соответствии с развитием государственного и общественного строя в России и действующего в тот период административного законодательства. Пути же развития рассматриваемой отрасли намечались в соответствии с господствующими аналитико-позитивистскими концепциями административного права, сформированными в западноевропейских научных кругах92.

Отказываясь от исследования сущности административно-правовых явлений и ограничивая исследование «плоским эмпиризмом», административно-правовая наука, по мнению В. Д. Зорькина, истолковывала «эмпирические факты чисто формалистически, отождествляя “явления-факты” с текстами писаных законов, с приказами суверена»93 и лишь к концу XIX — началу XX века ввиду кризиса теории юридического позитивизма и формирования теории социологического позитивизма94 в науках общей теории и философии права сформировалась концепция социологического позитивизма, которая, однако, не получила достаточного развития в науке российского административного права, сохранив преимущественно традиции юридического позитивизма.

Очерк II. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НАУКИ В МОНАРХИЧЕСКОЙ РОССИИ

§ 1. Дуализм административно-правовой науки: предмет и система административного права

Процесс возникновения и развития каждой науки — трудный и медленный, но только та наука имеет полное право на самостоятельность, право гражданства в области знаний, которая совершенно и окончательно выделилась из круга сродных ей наук, выработала собственный метод, привела свой материал в систематический порядок и, наконец, приискала для себя приличное название — одним словом усвоила себе определенную, если можно так выразиться, научную физиономию95.

Михаил Шпилевский

В первой половине XIX века начали формироваться два основных подхода, обусловленных потребностями общественного и государственного развития и практикой государственного строительства, которые отражали сущность административного права в Российской империи и определяли ее предмет.

Первое — политико-экономическое (либеральное) — научное направление, обосновывающее административное право (право государственного управления)96, характеризовалось экономической «правоосновой»97 права государственного управления и активно развивалось на базе модных в то время экономических теорий А. Смита и К. Маркса.

Второе — классическое полицейское — научное направление, обосновывающее сущность права государственного управления, характеризовалось присущей государству заботой о подданных в деле их благоустройства и обеспечения благочиния и безопасности общества и соотносилось с государственно-управленческой природой рассматриваемой отрасли права. Это направление, по нашему мнению, следует определить как полицейское (консервативное) направление в обосновании административного права (права государственного управления).

Весьма условный характер подобного деления между тем позволяет раскрыть особенности научно-теоретических разработок отрасли административного права в имперский период развития российской административно-правовой науки.

Среди представителей первого направления следует выделить профессора Московского университета В. Н. Лешкова, который в 1858 году издал книгу «Русский народ и государство», где предлагал вместо полицейского права выделять науку права общественного. Между государством и частными лицами существует элемент посредничества, называемый обществом, имеющий свои права и обязательства. Кроме того, по мнению В. Н. Лешкова, между гражданским и государственным элементами имеется определенный антагонизм, опосредованный той средой, в которой эти элементы существуют. Это позволяет говорить, что обществу присуще свое — общественное — право, нормирующее общественные интересы, и право это неправильно называть полицейским98. По мнению ученого, общество наряду с поднятием личной свободы получило дальнейшее развитие в форме корпораций; государство, стремясь к водворению народного благосостояния, действует, с одной стороны, посредством дипломатии, вой­ска, флота, финансов, государственных законов и учреждений, а с другой — посредством общественного права, определяющего деятельность сословий, общин, частных лиц. Общественное право резко отличается от других прав и значение его совсем иное: «По частному праву дается, например, проход или проезд по чужой собственности, по общественному устанавливается равное для всех право путей сообщений. По частному праву приобретается имущество путем купли, наследования и т. п.; общественное право предоставляет всем заводить фабрики, заниматься разведками ископаемых, вести торговлю. В частном праве обеспечение осуществляется в исковом порядке; в общественном дается всем ограждение от действий, препятствующих развитию благосостояния. Общественное право есть право на те условия, от которых зависит народное благосостояние»99. Далее ученый отмечает, что «общественные законы делятся на установительные и охранительные. Установительные общественные законы определяют пределы свободной деятельности, необходимой для развития благосостояния. Это достигается прежде всего устранением личной физической зависимости и узаконением бытия личности в обществе. Затем регламентируются объекты общественного права, преимущественно земля, от форм владения которой в значительной степени зависит благосостояние. Далее следуют законы о народонаселении и сближении его элементов посредством путей сообщений и т. п. средств, и о праве труда к достижению материального и духовного благосостояния. Охранительные общественные законы определяют меры ограждения деятельности общества как от вредных стихийных деятелей, так и о вредных действий со стороны человека»100. Определяя задачи общественного права, В. Н. Лешков писал: «…так как право есть мера свободы, то общественное право узаконяет пределы, до которых простирается требование общества, чтобы государство осуществляло идеи науки, и до которых доходит право частных лиц требовать от их обществ, чтобы они низводили все добытые государством результаты науки до каждой личности в народе»101. В другой своей работе он признает, что общественное право есть наука политическая102. Критикуя доктрину В. Н. Лешкова, А. Я. Антонович отмечал, что предпринятая им попытка выделить общество из государства основана на фактах антагонизма между личными и государственными стремлениями. Эти факты имеют историческое значение, представляют собой явление, а не закон. Поэтому общественное право, как его понимает В. Н. Лешков, может иметь значение лишь в той мере, в какой существуют вызвавшие его причины: «Жизнь новых народов, вместо удаления непосредственного участия государства в экономической жизни, требует более деятельного его участия и с каждым днем все более и более в общественном сознании народов получает значение мысль о хозяйственном государстве, которое обнимало бы собою все стороны дела народного благосостояния». Вот почему доктрина В. Н. Лешкова не нашла у нас последователей, и полицейское право развивалось дальнейшими исследователями как наука о правооснованиях деятельности хозяйственного государства»103.

Видным представителем первого направления науки административного права стал профессор Н. Ф. Рождественский, который в 1840 году подготовил труд «Основания государственного благоустройства с применением к российским законам». В указанной работе автор акцентирует внимание на концепции полицейского благоустройства, определяя эту науку следующим образом: «Только в государстве мы можем наслаждаться безопасностью и благосостоянием. Средства к достижению безопасности совершенно зависят от правительства; средства к достижению благосостояния зависят более от самих подданных. Впрочем, правительство посредством положительных постановлений имеет великое влияние на благоденствие народа. Подданным предстоит опасность или от людей, врагов внутренних и внешних или от действий природы. Средства должны быть сообразны с целью. Следовательно, по различию сих опасностей, предстоящих подданным, должны быть употреблены различные средства для охранения их. Средства к защищению подданных от врагов внутренних — юстиция, гражданские и уголовные законы; от врагов внешних — военные силы. Не менее опасностей предстоит подданным со стороны внешней, без сознания действующей, природы. Болезни, голод, пожары, наводнение, землетрясение — суть ужасные враги человека. Правительство имеет священную обязанность обезопасить подданных и с сей стороны. Обязанность сия тем более увеличивается, что от исполнения оной зависит достижение главной цели государства, ибо вредные действия природы ослабляют силу государства и лишают его той степени благоденствия, которого оно способно достигнуть. Благосостояние составляет также существенную цель государства. Народное богатство, многочисленность подданных, по крайней мере, до известной степени их образованность и просвещение суть признаки и вместе составные части государственного благосостояния. Правда, когда государство достигнет внутренней безопасности, то от сего уже должно последовать обогащение народа, ибо каждый будет стремиться к предположенной им цели; размножение народа, ибо свободная деятельность в избытке произведет средства к продовольствию; образованность и просвещение, ибо подданные, обезопасив себя со стороны продовольствия, неминуемо обратят внимание на те сведения, которые предлагают средства или к облегчению их механических занятий, или к умножению выгод жизни, или служат к усовершенствованию и украшению духа человеческого. Но ход народного обогащения подвержен многим затруднениям, которые частными силами подданных отвращены быть не могут. Умножение народа нередко встречает сильные препятствия, частью в самых общественных постановлениях, частью в различных предрассудках и злоупотреблениях, существующих в государстве. Успехи народной образованности и просвещения также во многих случаях требуют внимания и даже положительного содействия правительства. Посему правительство имеет право и обязанность избирать и определять средства для содействия подданным в достижении благосостояния. Наука, излагающая меры правительства, имеющие целью удалить внешние препятствия, встречаемые подданными при стремлении их к благосостоянию, и ими самими, без пособия правительства, непреодолимые, называется государственным благоустройством»104. В конечном счете наука государственного благоустройства, по мнению Н. Ф. Рождественского, основывается на необходимости осуществления государством содействия обществу в его благоустройстве, основанном на расширении экономических отношений. Государственное благоустройство должно осуществляться по трем основным направлениям: попечение правительства о физическом, умственном и нравственном благосостоянии, о народном имуществе.

Значительную роль в развитии рассматриваемого направления административно-правовой науки внес профессор Императорского Новороссийского университета М. Шпилевский, изложивший свою доктрину полицейского права в труде «Полицейское право как самостоятельная отрасль права». Он отмечал, что по вопросу о предмете полицейского права нет единства мнений. Это, по мнению автора, обусловлено многообразием высказанных научных подходов на предмет полицейского права в европейской и российской полицейской науке (Р. фон-Моль, Л. Штейн, Шеффле, Берг, Юсти, Зонненфельд, Инама-Штернег, И. Е. Андриевский, В. Н. Лешков). Различный подход в тот период был характерен и для наименования этой отрасли права (науки105): полицейская наука (наука о полиции) (Юсти, Зонненфельд, Р. фон-Моль); полицейское право (Берг); учение о внутреннем управлении (Лоренц-Штейн); наука об управлении (Инама-Штернег); наука общественного управления и общественного права (Реслер). Ученый считал, что в сфере полицейского права, более, нежели в какой другой отрасли правоведения, постоянно сталкиваются, со всей своей резкой противоположностью, личные и общественные интересы, начала свободы, самодеятельности и начала порядка власти106. Осуществляя деятельность по обеспечению благосостояния общества и одновременно обеспечивая его безопасность, полицейское право сталкивается с противоречиями между интересами отдельной личности и общественными интересами. Вместе с тем полицейское право, понимаемое классиками европейского полицейского права как отрасль, обеспечивающая общественное благосостояние и безопасность, должно обеспечивать интересы отдельной личности в отношениях с публичными, общими интересами народа. Полицейское право противопоставляется праву частному и является одной из отраслей права публичного. Однако полицейское право преследует иные цели, чем другие отрасли публичного права: государственного и международного. Данной целью является удовлетворение публичного интереса посредством удовлетворения интересов отдельной личности, что позволяет автору определить его как право общественное107: «Право общественное есть право личности, право на развитие и охранение личности… имеет своим предметом развитие и охранение общественных интересов»108. Система общественного права складывается из административно-полицейской и судебной деятельности по защите интересов личности109. Учитывая представление автора о системе общественного (полицейского) права, можно утверждать, что ученый достаточно широко интерпретирует предмет этой отрасли права.

Следует признать, что М. Шпилевский был первым исследователем истории полицейского права. Он выделял два основных этапа этой истории. На первом этапе истории российское полицейское право формировалось под влиянием немецкой полицейской науки. Наиболее емко и содержательно позицию М. Шпилевского на полицейское право первого этапа его зарождения в России дал А. Б. Агапов: «Полицейская деятельность носит характер политической деятельности, т. е. руководимой принципом целесообразности, а не юридической или основанной на началах права и справедливости… наука полицейская есть отрасль политики, а не права»110. Второй этап этой науки формировался уже под влиянием не только немецких, но и французских ученых-административистов, где наука полицейского права на первый план стала выдвигать юридические, а не политические аспекты111.

Другим представителем этого направления был А. Я. Антонович. Обосновывая свой подход в определении предмета полицейского права, ученый писал: «…необходимость управления народным благосостоянием в особенности вызывается той отличительной чертой законов общественности, по которой эти законы относятся, так сказать, к семье среднего человека, относятся к тому особому организму, который называется обществом или государством и который никогда не может быть смешиваем с составными его частями — отдельными лицами»112. Далее он отмечает, что «одного юридического порядка еще недостаточно для водворения народного благосостояния; необходима деятельность, имеющая своей задачей и источником не право, но и благо как совокупность материальных и духовных интересов народа. Такая общественно-хозяйственная деятельность обыкновенно называется полицейской, в отличие от юридической, имеющей своим источником и задачей право. Законодательство каждой страны заключает в себе постановления и чисто правовые и полицейские»113. Характеризуя предмет и задачи отрасли полицейского права, А. Я. Антонович писал: «Задача ее — изучение в разнообразии жизненных отношений норм для деятельности, направленной, с одной стороны, к охране существующего благосостояния, т. е. к предупреждению и пресечению действий, нарушающих существующее благосостояние, с другой же стороны — изучение норм для надлежащего содействия дальнейшему развитию народного блага. Полицейское право, таким образом, представляет собой необходимое дополнение политической экономии. Последняя имеет своим предметом изучение однородного, по которому естественно стремятся организоваться общественные явления в деятельности, направленной к достижению блага… при посредстве которых законы политической экономии находят надлежащее применение и достигается водворение народного благосостояния»114. Такое понимание предмета полицейского права позволяет отметить, что «деление с пропедевтической точки зрения не может быть признано основательным, так как многие из мер благочиния могут быть надлежащим образом объяснены только в связи их с мерами благоустройства, как и наоборот. Так, например, меры лесоохранения могут быть правильно уяснены после учения о народно-государственном значении лесов и в связи с мерами лесоустройства. Поэтому, имея в виду задачи пропедевтические, мы не можем принять системы, разделяющей полицейское право на две самостоятельные части — благочиние и благоустройство. Пропедевтическим целям более соответствует деление науки на общее учение о факторах благосостояния и учение об отдельных отраслях деятельности, направленной к достижению народного благосостояния. В первый отдел входят: 1) полиция населения: а) гражданское состояние, б) местожительство и местопребывание, в) числовой состав, г) содействие развитию населения в физическом и духовном отношениях, е) союзный строй населения; 2) полиция сил природы: а) климат и атмосферические явления, б) землевладение и водовладение, г) содействие изучению естественных богатств страны; 3) полиция капитала: а) ограждение собственности, б) меры предупреждения разрушения имуществ, в) страхование имуществ, г) содействие капитализации имуществ. Во второй отдел входят постановления, регулирующие состояние и развитие отдельных отраслей деятельности, относящихся к производству, распределению и потреблению»115.

Другим представителем рассматриваемого направления административно-правовой науки является профессор Университета св. Владимира Н. Х. Бунге. Полицейское право, по его мнению, имеет двой­ственное содержание: оно заключает в себе постановления, относящиеся к благосостоянию (законы благоустройства) и безопасности (законы благочиния). Законы благоустройства основываются на политической экономии (экономической науке), а законы благочиния включаются в право государственное. Полицейское право, таким образом, складывается из двух частей, причем предмет полицейского права в тесном смысле слова есть право благочиния. Основные начала обоих отделов полицейского права представляют существенные отличия. Благоустройство составляет прикладную часть политической экономии; благочиние есть часть государственного права, относящаяся к охранению порядка и безопасности, как общества, так и отдельных лиц116. Ученый подчеркивал, что первый элемент полицейского права (т. е. благоустройство) отличается положительным, второе (т. е. благочиние), по преимуществу, отрицательным характером. Оба раздела полицейского права имеют один общий источник, из которого они извлекают свои основные положения, — именно общественные отношения, сложившиеся исторически в различных областях человеческой деятельности, а также законы, которыми определяются эти отношения, установлены и ради благосостояния, и ради безопасности. Кроме того, оба раздела полицейского права пытаются установить отношения между деятельностью государственной или общественной власти и частных лиц117. Рецензируя курс Н. Х. Бунге «Полицейское право», В. Н. Лешков отмечал: «Благоустройство составляет прикладную часть политической экономии; благочиние есть часть государственного права. Вот то воззрение на предмет, которое устанавливает и проводит автор в его полицейское право. Поэтому полицейское право, состоя из благоустройства и благочиния, является частью из положений политической экономии, частью из начал государственного права»118. Далее он задается вопросом: если полицейское право складывается из двух частей, зачем его объединять в один курс? И отмечает, что Н. Х. Бунге впервые обосновал такое единство, которое обусловлено, во-первых, единством субъектов благоустройства и благочиния, во-вторых, наличием единого предмета полицейского права, в-третьих, двой­ственностью действующего в тот момент законодательства, содержащегося в Своде законов Российской империи (законодательство о благоустройстве и законодательство о благочинии)119. Концепцию Н. Х. Бунге подверг критике И. Т. Тарасов, отметивший семь недостатков этой концепции: 1) разделение полицейской науки на две части, не имеющих самостоятельного значения; 2) отсутствие обоснования самостоятельности науки благоустройства; 3) неясность системы органов власти, осуществляющих указанные в предмете отрасли функции; 4) отсутствие общего определения науки полицейского права; 5) излишнее изложение экономического учения о благоустройстве; 6) неточности отдельных используемых автором из зарубежных источников сведений; 7) отсутствие научной системы предлагаемой концепции науки полицейского права120. Как видно из приведенной концепции, в рамках предмета полицейского права в тот период прослеживается дуализм регулируемых общественных отношений. Природа и основания возникновения этих отношений различны: отношения благосостояния основываются на экономике общественного развития, отношения благочиния — на публичной властной природе государства как основного средства обеспечения безопасности общества. Вместе с тем зарождающийся дуализм управленческих отношений автор обоснованно объединяет в одну отрасль полицейского права в широком смысле, отмечая при этом условия такого объединения.

Одним из представителей рассматриваемого направления являлся А. Д. Градовский, изложивший в своем труде «Начала русского государственного права»121 историю нормативного становления, правового регулирования организации и осуществления государственного управления в Российской империи. Хотя эта работа является учебным курсом по государственному устройству Российской империи, вместе с тем в ней ученый высказывает весьма широкий подход к пониманию системы государственного управления и отмечает следующие идеи о предмете отрасли административного права. Во-первых, государственное управление понимается в широком смысле и складывается из высшего, губернского и местного государственного управления. Во-вторых, ученый считал ненормальным подход, при котором «нет законоположения, устава, положения или общего распоряжения, в которых бы не рассчитывалось на “содействие” или “исполнение” местной полиции и не возлагалось на нее ­каких-либо обязанностей»122. В-третьих, он признает, что полицейское право является составной частью единой отрасли государственного управления, имеющей собственный предмет правового регулирования, который обусловливается следующими условиями: «1) Чтобы в уезде функции главного представителя правительственной власти, соединенные теперь с должностью исправника и уездного полицейского управления, были вверены особому лицу или установлению, имеющему общее административное значение и положение. 2) Чтобы административная власть по заведованию разными предметами местного благоустройства и хозяйства была отделена от полиции с возложением их или на общественные установления, или на смешанное присутствие, составленное из должностных лиц общественных и правительственных установлений. 3) Чтобы с полиции были сняты не свой­ственные ей обязанности по исполнению требований многоразличных ведомств и содействию им, с возложением этих обязанностей по возможности на специальные органы этих ведомств или же на выборных от местных обществ лиц»123.

Приват-доцент Санкт-Петербургского университета В. М. Гессен в своих лекциях при рассмотрении предмета полицейского права отмечал, что полицейское право является отраслью права, обслуживающей интересы полицейского государства и поэтому не может быть подлинной юридической наукой: формирование подлинной науки полицейского права связанно с «торжеством конституционного строя, с окончательным установлением современного, так называемого правового государства… в условиях правового или конституционного государства впервые и возникает наука административного права»124. Ученый подчеркивал: «Наука административного права по самому своему существу является наукой о нормах, регулирующих правительственную деятельность государства, что то же о нормах, регулирующих совокупность правоотношений между правящим государством — с одной стороны и управляемым индивидуумом — с другой. Наука административного права предполагает наличность правоотношений между индивидуумом и властью»125. В. М. Гессен представлял предмет административного права весьма широко как все наличные управленческие отношения между правительственной (управленческой) властью и индивидуумами, причем эти отношения являются власте-отношениями. Характеризуя науку административного права, ученый впервые проводит разграничение между административной наукой и наукой административного права: административная наука по своей природе есть наука государственного управления, определяющая принципы правительственной деятельности современного государства, которые выводятся либо из теоретического понимания существа и природы современного государства, либо из представления о задачах и целях этого государства126; наука административного права, по признанию большинства ученых, является догматической, но наряду с догмой административного права должна существовать и политика административного права127. Рассматривая содержание науки административного права, он указывал, что она изучает те нормы, которыми определяется деятельность государственной власти128. Это позволило ему признать, что наука административного права «изучает совокупность норм, регулирующих деятельность государства в области так называемого внутреннего управления, т. е. в той области государственной деятельности, которая не успела дифференцироваться и дать содержание обособленным научным дисциплинам»129. Это означает, что такие виды деятельности государства, как судебная, финансовая, военная и международная, в систему внутреннего управления не входят. Проводя разграничение между государственным и административным правом, автор отмечал: «Государственное право изучает организацию, административное право — деятельность государственной власти. Государственное право изучает статику, административное право — динамику государства»130. Таким образом, В. М. Гессен признавал, что предмет административного права достаточно широк и охватывает все многообразие внутренних управленческих отношений, возникающих в процессе государственной (правительственной) деятельности.

Особое место среди ученых-административистов рассматриваемого направления занимает В. М. Грибовский, который в течение 1907–1911 годов читал лекции по государственному и административному праву в Санкт-Петербургском и Новороссийском университетах. Итогом его научно-педагогической деятельности стало опубликование учебного пособия «Государственное устройство и управление Российской Империи». Исходя из широкого понимания государственного (административного) управления, ученый отказывается от анализа государственного управления как внутреннего управления и, как следствие, вместо права внутреннего управления вводит термин «административное право». И хотя автор специально не исследует предмет отрасли административного права, в предлагаемой им концепции государственное (административное) управление понималось как деятельность всей системы государственной власти, начиная с императора и заканчивая местным самоуправлением. Так, характеризуя полномочия монарха в сфере государственного управления, В. М. Грибовский писал: «В области управления монарху принадлежат самые широкие права. На основании ст. 10 Основного закона “Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего Российского государства”. К этому названная статья Основного закона Российской империи добавляет, что в верховном управлении власть императора “действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям”»131. Государственное управление в России в тот период включало в себя два элемента: верховное управление, выполняемое лично монархом, и государственное управление, подчиненное, принадлежащее отдельным правительственным учреждениям. Подчиненное государственное управление в тот период приобрело вполне самостоятельное значение, основанное на законе (ст. 10 Основного закона) и, в свою очередь, делилось на высшее и низшее — подчиненное. К высшим правительственным учреждениям принадлежали: департаменты и присутствия Государственного совета, Правительствующий сенат, Святейший синод, Комитет финансов, Опекунский совет, Совет министров, Военный совет, Адмиралтейств-совет. Как видно, государственное управление в рассматриваемый период имело достаточно сложную систему. Однако следует признать, что В. М. Грибовский системно сформулировал административно-правовую концепцию организации государственного управления, что предопределило развитие управленческой концепции рассматриваемой отрасли российского права.

В тот же период управленческую теорию административного права обосновывал А. И. Елистратов, определив эту отрасль российского права именно как административное право. Определяя предмет отрасли административного права, ученый отмечал, что «содержание и характер тех отношений, которые возникают между правящей властью и гражданами, зависят от различных задач, преследуемых государственным управлением»132. К числу таких задач, по его мнению, относятся: «обеспечение внутренней безопасности и благосостояния граждан; вооруженная защита государства; упорядочение отношений данного государства с другими государствами; обеспечение населению правосудия в делах гражданских и уголовных; урегулирование положения церкви в государстве и, наконец, взимание и распределение материальных средств для государственных целей. Соответственно этим задачам можно различать в государственной деятельности: внутреннее управление, военное управление, управление внешними делами, управление судебное, церковное и финансовое»133. Подводя итог, ученый отмечал, что наука административного права изучает преимущественно те отношения, которые возникают между правящей властью и гражданами в делах внутреннего управления. Исследование других указанных отраслей государственного управления является предметом других наук: военного права, международного права, гражданского и уголовного процесса, церковного права и финансового права134. А. И Елистратов при определении предмета административного права исходил из широкого и узкого подходов в определении сущности государственного управления. Широкий подход предполагал, что управленческие отношения — это отношения, возникающие между государственной властью и гражданами, их объединениями, т. е. все публичные отношения. В узком смысле управление понималось как отношения, возникающие лишь в процессе внутреннего управления: обеспечение внутренней безопасности и благосостояния общества. Ученый отмечал, что ранее эти отношения возникали в сфере деятельности полиции, которые и образовывали отрасль полицейского права в эпоху абсолютизма. Формирование в России правового государства изменяет природу этой отрасли права, которая, по мнению А. И. Елистратова, должна приобрести характер административного права. Суть этой отрасли заключается в том, что полицейская деятельность является деятельностью принудительной и исключительной. В этой связи выдающийся ученый-административист отмечал: «Прежде в полицейском механизме была одна ось — государство; была одна сила для достижения полицейских целей — воля неограниченного монарха. Теперь государственная машина устанавливается на двух осях: это — государство и личность. Между государством и личностью возникает отношение равноценных членов: публично-правовое отношение, в котором и правящая власть, и гражданин участвуют в одинаковой роли субъектов публичного права… Теперь юридические нормы, относящиеся ко внутреннему управлению, теряют этот односторонний характер: они приобретают значение правил, определяющих публично-правовые отношения между представителями власти и гражданами. Режим личного усмотрения, лежавший в основе полицейского вмешательства в обывательскую жизнь, уступает место началу законности»135. Суть административного права, по его мнению, заключается в том, что государственная власть должна обеспечить естественные свободы граждан, способствовать их самоорганизации для достижения общего благосостояния. Однако минимизация участия государства в достижении общего благосостояния и благополучия не может разрешить всех проблем общества. В этой связи, по мнению ученого, «необходима поддержка со стороны государства, когда силы и средства отдельных лиц и их соединений недостаточны для удовлетворения потребностей индивида в существовании, достойном человека. Задача этой поддержки достигается обыкновенно уже одной попечительной деятельностью государства, чуждой ­какого-либо принуждения: указаниями, поощрениями, пособиями, устройством общедоступных полезных для народа учреждений и т. д. Полиция, в смысле принудительного вмешательства, получает при таких обстоятельствах… значение крайнего средства. Так, принудительность признается целесообразной в деле начального обучения, в деле страхования на случай болезни, инвалидности, старости и т. д. Для обеспечения же условий безопасности и порядка полицейское принуждение и в правовом государстве применяется весьма широко»136. Таким образом, административное право в большей степени регламентирует отношения между государственной властью и человеком в сфере обеспечения благоустройства и благополучия, ограниченно применяя при этом меры полицейского принуждения, без которых не может обойтись ни одно общество. Столь широкая управленческая интерпретация административного права нашла свое дальнейшее развитие в советской науке административного права, но совершенно на иной идеологической базе. Предлагаемый А. И. Елистратовым предмет отрасли административного права имеет определенную преемственность с ранее высказанным В. М. Гессеном мнением о предмете полицейского права.

Подводя итог высказанным теоретическим подходам на предмет отрасли административного права, следует сделать следующие общие выводы:

1) в основе управленческой деятельности государства лежала потребность обеспечения благоустройства общества как основы полицейской деятельности государства, которая базировалась на экономических законах функционирования общественных отношений; общественно-хозяйственная деятельность государства признавалась полицейской деятельностью;

2) обеспечение общественной безопасности есть необходимая, но дополнительная функция государства, являющаяся естественным дополнением деятельности благоустройственной;

3) полицейское право признавалось юридическим дополнением политической экономии, являясь отраслью публичного права и наукой догматической, имеющей непосредственную связь с отраслью и наукой государственного права. Здесь происходит разграничение вопросов организации управления и деятельности органов исполнительной власти по государственному управлению;

4) представители указан

...