Т. Н. Москалькова, В. В. Черников

Нормотворчество

Научно-практическое пособие.
2-е издание, дополненное и исправленное

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340.130.5 

ББК 67.022.14 

М82

Авторы:

Москалькова Татьяна Николаевна — доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Более 20 лет работала в юридической службе федерального органа исполнительной власти. Участвовала в разработке федеральных законов и других нормативных правовых актов, направленных на реформирование судебно-правовой системы Российской Федерации, совершенствование уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, оперативно-розыскного законодательства и др. Автор более 150 научных работ. В 2007 г. избрана депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Заместитель председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками.

Черников Валерий Васильевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. С 1990 по 2011 г. замещал должность руководителя юридической службы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Непосредственно принимал участие в разработке всех основных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих сферу охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Автор более 250 научных работ.

 

Книга с учетом положений отечественной теории, современного законодательства и правотворческой практики дает представление о нормотворческом процессе, его механизме и содержании. Предлагаются рекомендации по повышению результативности нормотворческой деятельности. Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2014 года.

Пособие адресовано руководителям государственных органов, которые задействованы в нормотворческом процессе, сотрудникам их юридических служб. Может быть полезно депутатам представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, преподавателям и студентам юридических вузов, а также любым разработчикам нормативных правовых актов.

Авторы — специалисты, непосредственно участвующие в подготовке нормативных правовых актов.

УДК 340.130.5

ББК 67.022.14

© Москалькова Т. Н., Черников В. В., 2014

© ООО «Проспект», 2014

ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

БВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации 

БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

Ведомости СНД РФ и ВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации 

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации 

РГ — «Российская газета»

САПП РФ — Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации 

ТК РФ — Таможенный кодекс Российской Федерации 

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации 

УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Право — важнейший регулятор общественных отношений. Именно через правовые установки и благодаря им достигается необходимая упорядоченность и стабильность в жизни социума, справедливая организация государственной власти над ним. Еще И. Кант предупреждал, что право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свобод человека¹. Поэтому необходимо ориентироваться не просто на право как таковое, а на право истинное, отражающее насущные и перспективные потребности общественного развития.

Возрастание и укрепление значимости права в жизни людей предопределены задачами формирования демократического общества, общества господства права, режима законности, стабильного правопорядка во всех сферах жизнедеятельности. В одни из приоритетных направлений возводятся данные обстоятельства в ежегодных Посланиях главы государства Федеральному Собранию Российской Федерации².

Право, принимаемое как система нормативных актов и правовых норм, является результатом работы сложнейшего государственного механизма. И от того, насколько он совершенен, напрямую зависит надежность регулирования социальных взаимодействий в стране. Поэтому качество нормотворческой деятельности — это и качество самого права.

Работа по его созданию представляет собой сложнейший процесс, требования к которому возрастают в зависимости от проводимых в России политических, экономических и административных реформ.

Одновременно меняются и сами нормативные акты, их форма и содержание. Существенно скорректирован статус федеральных органов исполнительной власти, при котором в качестве основной функции деятельности закреплено правовое регулирование соответствующих сфер жизни общества. Неизбежно следуя за процессом современного формирования правового государства, трансформировалась и вся правовая действительность. Законодательство сегодня гуманно ориентировано. Сформированы и развиваются новые правовые семьи. Научно-технические возможности видоизменили систему информирования населения о принятых нормативных правовых актах.

Нормотворчество на сегодня является важнейшей функцией государства, выступает системообразующим фактором в механизме правовой регуляции жизни общества. Это некая движущая сила развития права и источник постоянной корректировки масштабов и характера непосредственного правового регулирования общественных отношений.

С помощью грамотно выстроенного нормотворческого процесса достигается правовой компромисс между носителями противоположных функций в условиях конфликта интересов в отдельных отраслях права (между стороной защиты и стороной обвинения в уголовном процессе, между работодателем и работником в трудовом законодательстве, между истцом и ответчиком в гражданском процессе и т. д.), а также между различными индивидуумами, группами населения, государством и обществом и т. п., в результате чего становится возможным их сбалансированное, гармоничное сосуществование.

Безусловным является и тот факт, что через нормотворчество, в процессе него и благодаря ему государственная воля получает свое социально-правовое закрепление.

Тема нормотворчества является чрезвычайно актуальной и постоянно находится в поле зрения российских ученых и практиков. Накоплен значительный теоретической, собственно нормотворческий и эмпирический материал.

Сегодня можно сказать, что учеными и специалистами всех уровней государственной власти созданы основы теории российского нормотворчества и заложен фундамент ее практической реализации. Но, как и любые другие крупномасштабные темы, лежащие на стыке нескольких отраслей права, а порой и на стыке разных направлений научных познаний, в частности философии и права, тема качества нормотворческого процесса остается востребованной, требует осмысления и дальнейшего глубокого и всестороннего исследования применительно к современным условиям развития государства и потребностям российского общества, выработки рекомендаций de lege ferenda и методического характера.

Российское правовое пространство далеко от совершенства. Оно слишком объемно. По отдельным экспертным оценкам нормативно-правовой фонд составляет порядка одного миллиона единиц. Отмечаются бюрократизация права, нормативная конфликтность и дублирование правовых норм. Бытует моральная устарелость правовых предписаний. Много неработающих законов. В свою очередь, нередко подзаконные акты подменяют законы. Проявляется нестабильность правового регулирования. Вызывает претензии язык современного нормотворчества. Имеются и другие недостатки правового регулирования.

О низком качестве нормотворчества и принятых законов свидетельствует большое количество законодательных актов, отдельные положения которых признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Основному Закону России. К примеру, по состоянию на начало 2013 г. не были реализованы решения Конституционного Суда Российской Федерации в отношении 50 федеральных законов и 300 законодательных актов субъектов Российской Федерации, хотя согласно законодательному предписанию Правительство Российской Федерации не позднее трехмесячного срока после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации обязано представить законопроект о внесении изменений в законодательство.

Совершенно очевидно, что нормативно-правовая система требует постоянной модернизации, так как она всегда должна соответствовать потребностям развития общества, новым целям и задачам, стоящим перед ним. И это касается как базовых правовых актов Российской Федерации, так и ведомственного материала.

Потребность в непрерывном обновлении норматива актуализирует задачу повышения уровня нормотворческого процесса, которую изначально можно решить снижением до минимума числа неэффективных правотворческих решений.

Каждый руководитель государственного аппарата любого уровня должен четко представлять механизм создания нормы права, чтобы использовать его осознанно, в силу своих интересов и возможностей. А правоприменители в данном процессе ценны опытом и анализом своей работы, креативностью мнений по решению правовых проблем. Незнание технологии нормотворческого процесса, в свою очередь, приводит к низкому качеству принимаемых правовых актов. И, как печальное следствие, — к неэффективному правоприменению.

Задача данного пособия — систематизировать имеющийся материал по проблеме и предложить читателю рекомендации по организации и методике нормотворческой деятельности, апробированные собственным опытом авторов.

Глава I.
ПРАВО В МЕХАНИЗМЕ СОЦИАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. Понятие и функции права как социального регулятора

1. Нормотворчество — это процесс, который обретает самодостаточность только благодаря праву, в связи с правом и посредством права. За пределами права нормотворчество не существует. В таком случае что же означает само понятие права?

Право — это условие функционирования любого социума на земле как в границах отдельно взятого государства, так и естество взаимодействия человечества в процессе межгосударственных отношений. В свою очередь, правовое нормирование является одним из фундаментальных регуляторов объективной реальности, некая непредвзятая данность, без которой немыслима государственная организация общества, нормальное становление социальных институтов. Оно буквально пронизывает и охватывает своими оценками всю «плоть» человеческих отношений и придает им необходимые упорядоченность и формальную определенность.

В ходе жизнедеятельности с правом сталкивается каждый из нас, начиная с младенческого возраста. По этому поводу виднейший русский теоретик права Н. М. Коркунов писал: «Можно, пожалуй, найти человека, всю свою жизнь никогда не заинтересовавшегося вопросами естествознания и истории, но прожить свой век, никогда не задумываясь вопросами права, дело совершенно немыслимое. Каким мизантропом вы ни будете, как ни чуждаетесь вы людей, вам не обойти вопросов о праве. По крайней мере, одно право, право личной свободы, не может вас не интересовать. Чуждаясь людей, вы должны же сказать им: здесь сфера моей личности, сюда вы не имеете права вторгаться»³.

Данные положения тем более актуальны для правового государства, которое признает право в качестве исторической объективной реальности, расширяющейся меры свободы и справедливости в жизни общества. Государство, становясь правовым, все больше превращается из аппарата властвующего над обществом, в социальную службу для человека и общества⁴.

То же вековое значение права безальтернативно закреплено и в Основном Законе Российской Федерации — Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что права и свободы человека и гражданина должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти, а основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17, 18).

2. Право является насколько важным и настолько сложным общественным явлением, которое не исчерпывается какой-либо одной сутью, а имеет много смыслов.

Тысячелетняя история изучения права накопила для современников множество идей, теорий и суждений его понимания. К сожалению, порой они неоднозначны, разрозненны, противоречивы и взаимоисключаемы.

Многоликость подходов к пониманию и происхождению права характерна и для современной российской теоретико-правовой мысли⁵. Но то, что сложно, не означает невозможно. К сегодняшнему дню юристами-экспертами определены четыре основные концепции правопонимания: естественно-правовая, социологическая, психологическая и позитивистская.

Доктрина естественного права основывается на том, что оно никем не даруется и не устанавливается, а как было отмечено выше, появляется и существует в силу природных, беспристрастных причин, определяя себя как меру доброго и справедливого, охват полезного всем и многим.

Социологическое учение понимает право как форму общественных связей, некое жизненно необходимое коммуникативное средство в коллективе человечества.

Психологический подход к осознанию права кладет в основу его сути психический мир человека, согласно которому социальная регуляция допустима лишь за счет эмоций (моральных и императивно-атрибутивных).

Самой распространенной является позитивистская концепция права. Она исходит из того, что, возникнув однажды и беспрерывно эволюционируя, право в результате стало восприниматься людьми в виде государственно-властных распоряжений и официально обязывающих установок (письменные памятники права). А такой подход дает, в свою очередь, возможность рассматривать право как продукт особой, нормотворческой деятельности государства. «Право в нормативном понимании, — пишет М. И. Байтин, — это система общеобязательных, формально определенных норм, выражающих государственную волю общества, ее общечеловеческий и классовый характер, которые издаются, санкционируются и охраняются государством и являются властно-официальным регулятором общественных отношений»⁶.

В нашей работе за основу будет взята именно позитивистская доктрина правопонимания. Авторы под правом понимают волю государства, отвечающую объективным условиям реальности и выраженную в нормативных предписаниях, регулирующих общественные отношения.

Право — не единственный социальный регулятор, поэтому оно имеет ряд характерных, значимых свойств, позволяющих отличать его от иных необходимых человеку субстанций. Его существенными отличиями являются: волевое начало, нормативность, обязательность, формализованность, санкционирование и охрана государством.

3. Право — это возведенная в нормативные положения государственная воля. Воля, выступая как определенное психофизиологическое состояние человека, лежит в основе всей человеческой деятельности. Она придает ей необходимые, должные ориентиры развития. Волевые начала являются почвой, ближайшим местом и исходной точкой и для права⁷.

Право ориентировано на выражение воли целых социальных слоев, групп, а не отдельного индивида и прежде всего подконтрольно волеизъявлению тех кругов, кто стоит у власти. Поэтому оно в первую очередь является волей государственной, оформленной в системе нормативных установок, где субъектом его издания выступают государственные органы. К разряду исключений относятся те законы и иные нормативные правовые акты, которые принимаются на референдумах.

При этом одним из важнейших принципов права должно быть выражение в его предписаниях воли большинства граждан! И такое возможно, если государственная власть выступает носителем общественных интересов. Уместно в данной связи привести слова известного русского юриста и философа И. А. Ильина: «Сильная власть грядущей России должна быть не внеправовая и не сверхправовая, а оформленная правом и служащая праву, при помощи права — всенародному правопорядку»⁸.

В современном российском обществе согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации кроме государственных органов власти субъектами правоиздания являются и органы местного самоуправления. Однако следует учитывать, что в вопросах организации местного правотворчества определяющую роль все же играют принципы федеральной власти. И обосновывается это тем, что издаваемые органами самоуправления правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным актам Российской Федерации, законам и другим правовым документам субъектов Российской Федерации.

Признание волевого начала права имеет важное нормотворческое значение. Широкое обсуждение нормативных проектов учеными, специалистами и практиками помогает решить задачу недопущения установки в подзаконных актах «всеобщих» прав и обязанностей. Как следствие, сведение к минимуму ведомственных документов, регулирующих движение этих прав и обязанностей, и в совершенном итоге, в перспективе — полное исключение их из правовой системы.

4. Одной не просто существенной, а по сути системообразующей чертой права является нормативность. В основе своей она и состоит из положений, которые определяют меру возможного и должного поведения индивида, коллективов людей, организаций.

Хотя нормативность — это явление не сугубо правовое, все же она коренится в природе человеческого бытия и является универсальным средством упорядочения жизни людей. Обеспечение системности, организованности и самодвижения в обществе возможны лишь при условии, когда социальные процессы, отношения и поведение индивидов подчинены определенным правилам (нормативам). Порядок в обществе является одним из важнейших условий его прогрессивного развития.

Невозможно отрицать, что в обществе действуют различные социальные регуляторы — постулаты нравственности, обычаи, религиозные каноны, национальные ритуалы, заповеди, правила общественных объединений, технические требования и многое другое. Но из всей массы существующих долженствований поведения нормам права принадлежит особая роль. Почему? Потому что они выражают волю социальных сил, стоящих у власти, носят повелительный характер и обеспечены в своем исполнении государственной силой. Никакие другие социальные нормы такими качествами не обладают и обладать не могут!

Значение нормативов заключается в проектировании прав, свобод, обязанностей гражданина и человека, общества в целом и государства. Они закрепляют размеры, виды и формы юридической ответственности субъектов права друг перед другом. Обязывают либо дозволяют участникам правоотношений совершать определенные действия либо запрещают их совсем. На этом фундаменте годами строится порядок взаимоотношений граждан, отдельных коллективов, органов, учреждений и юридических лиц, совершенствуется организация общества, приобретая форму правопорядка.

Безусловно, юридические нормы обязаны отвечать идеалам правды и свободы. Отражаясь в праве, идеи добра и справедливости дают человеку естественную возможность добровольно, по внутреннему убеждению, руководствоваться предоставленным ему законным выбором. Не создают предпосылок ориентации на правовой нигилизм.

Из сказанного вытекает одно основополагающее правило, которое необходимо учитывать в нормотворческой работе и которое обязывает правовые нормы быть истинными, справедливыми, гарантирующими человеку необходимую меру свободы. Этот посыл заложен в самой этимологии слова «право» (ius), произведенного от латинского justitia, означающего правду, справедливость.

Правовой фактор как носитель справедливых начал уравновешивает противоположные социальные векторы. Он устанавливает равные границы поведения для разных индивидов, социальных групп и слоев населения. И это работает независимо от способностей, физических возможностей, имущественного состояния, семейного и иного общественного положения человека.

Поэтому к проектам нормативных актов предъявляются обязательные требования, запрещающие содержать ограничения прав и обязанностей субъектов, установленных актами высшей юридической силы. И, конечно, в законодательстве не должны присутствовать предписания, которые нивелируют принцип равенства.

5. Для всех субъектов: «ты обязан», «тебе запрещено», «тебе разрешено» — это позиция права, на основе которой оно разговаривает с людьми. В этом и заключается обязательность его действия. Еще древнегреческий философ-стоик Хризипп в своей книге «О законах» императивную роль права определил следующим образом: «Закон есть царь всех божественных и человеческих дел; он должен быть начальником добрых и злых; вождем и руководителем живых существ, живущих в государстве; мерилом справедливого и несправедливого, которое приказывает делать то, что должно быть делаемым, и запрещает делать то, что не должно быть делаемо»⁹.

Конечно, долженствование и реальность понятия не тождественные. Реальный правопорядок — это не идеальное воплощение в жизнь требований правовых норм. Тем более что все право не ограничено только властными предписаниями. Существуют положения, выраженные и в более мягкой, неимперативной форме: декларации, констатации, рекомендации, целевые установки и т. п. При этом нельзя отрицать, что язык императивов выражает суть права. «Действие (сила) права, — утверждал Модестин, — повелевать, запрещать, разрешать, карать»¹⁰.

Это свойство налагает особую ответственность на юридический язык, который должен быть четким, однозначным и лапидарным, так же как простой и доступной для восприятия должна быть законодательная система.

6. Гарантом соблюдения и защиты права выступает государство. Это закономерно, ибо право в своей основе формируется государственной властью. И вполне очевидно, что федеральная администрация самым непосредственным образом заинтересована в сохранности нормативной системы от деформаций и в укреплении образцов ее императива.

Государство гарантирует категоричность права мерами своего принуждения. Неисполнение нормативных предписаний, а равно как и неподчинение властным велениям, влечет юридическую ответственность.

И если для соблюдения законов людям недостаточно авторитетности права как такового, то в действие вступает аппарат государственного принуждения. Важная роль здесь отводится судебным и правоохранительным органам, располагающим достаточными юридическими средствами, включая применение силы.

7. Право является мощным фактором прогресса в обществе. В этом его смысл и социальная ценность. С одной стороны, государственный норматив определяется действующим экономическим строем в стране, конъюнктурой политических отношений, форматами реальной структуры общества. Это позитив и перспектива любого правового мира, потому как зарождается источником постоянного обновления форм общения и деятельности людей, сообразных требованиям исторического развития.

С другой стороны, он является гарантом общественного развития. Право выступает в качестве заступника, карателя и непременного регулятора практически всех сфер общественных отношений. Оно признает и защищает гарантии человека и гражданина, закрепляет отношения собственности, основы устройства государства, регламентирует работу организаций и деятельность аппарата страны, определяет меры борьбы с преступностью и выполняет ряд других полезных функций, противостоя злу и несправедливости, защищая согласованный интерес.

Среди аспектов многогранности права выделяется один жизненно важный парадокс — даруя людям свободу бытия, оно не допускает хаоса, сдерживая возможные общественные беспределы возведением формальных границ в проявлении человеческой воли. За счет этого в жизни социума активно проявляются элементы порядка, организованности и согласованности, а право одновременно выступает носителем, выразителем и определителем меры свободы человека, оставаясь при этом эффективным рычагом государственного управления.

Право — это явление функционально обязанное, в чем, собственно, и проявляется суть его назначения. Нормативный конструктив заключается в регулятивной, охранительной, воспитательной и информационной функциях.

8. Регулятивная функция права проявляется в том, что оно юридически оформляет и возводит бытовые общения в ранг правовых отношений, придавая социальным связям ранее упомянутую организованность и упорядоченность. Данный функционал права строится по принципу — свобода одного субъекта права заканчивается там, где начинается свобода другого субъекта права.

Государственный аппарат является активным участником регулятивных отношений. Прежде всего, властные органы сами реализуют необходимые правовые предписания, действуя в строгом соответствии с законом. А это, в свою очередь, означает, что именно право — глава и определитель социально-нормативной основы работы государственного аппарата.

Попробуем задать четкий формат роли права в деятельности государственного аппарата. Итак, право, в частности:

— определяет цели и задачи деятельности государственных органов;

— устанавливает их компетенцию (права, обязанности и ответственность) и должностных лиц, решающих определенные задачи;

— закрепляет формы и методы реализации общих и частных вопросов, входящих в компетенцию государственных органов;

— устанавливает правовой статус служащих государственного аппарата;

— очерчивает схему внутренней организации государственного аппарата;

— определяет порядок взаимоотношений администраций между собой, с органами местного самоуправления, общественными объединениями, с организациями и гражданами.

Но государственные органы и сами формируют нормативный массив, создавая регулятивные нормы. В рамках этой компетенции они издают правовые акты, необходимые для деятельности всего общества в целом и конкретных его областей в частности.

9. Охранительная функция права направлена на защиту правоотношений, главным образом составляющих основу существования общества и отвечающих интересам его большинства.

Право запрещает и карает явления и действия, которые противоречат интересам граждан, грешат против социумных слоев государства. Сводами запретов и санкций за их нарушение являются, к примеру, Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

С другой стороны, действием правовых средств восстанавливаются нарушенные права и свободы личности, законные интересы организаций, в принципе реставрируется правовое положение субъектов правоотношений, нарушенное чьими-либо неправомерными деяниями.

Важную роль в реализации охранительной функции права играют правоохранительные органы, основной целью которых, сродни самому праву, является охрана закона и правопорядка в обществе.

Для темы исследования важное значение имеет то обстоятельство, что в содержании правоохраны наиглавнейшее место занимает именно правоустановление, т. е. собственно нормотворчество11.

10. Воспитательная функция обусловлена тем, что право как явление заложено в основе духовной сущности каждого человека фундаментальной ценностью общечеловеческой культуры. Оно отражает идеологию определенных социальных сил и одновременно с этим общепризнанные ценности общества. Данное убеждение, юридически оформленное в норму права, напрямую отражается в процессе формирования общественного мировоззрения, что и обусловливает особые требования к качеству права. Такие особенности правовых предписаний, как соответствие интересам большинства, сообразность идеалам свободы, справедливости, равенства и гуманизма, во многом предопределяют авторитет права и власти в целом.

11. Право — это важнейшее средство социального оповещения. В этом суть его информационной функции. Изучение нормативных правовых актов дает возможность людям более ясно для себя видеть и доверительно воспринимать сам закон, его систему действия в пространстве, времени и по кругу лиц. Попадая в разные жизненные ситуации, порой негативные, а иногда просто опасные, человек кроме как из норматива нигде не узнает достоверной информации о своих правах и обязанностях, запретах и ограничениях, существующих в обществе на настоящий момент. Мало того, законодательной базой для обывателей предоставляется более чем реальная возможность разобраться в природе государства, системе его органов, их компетенции и т. д.

§ 2. Право как объект государственной политики. Правовая политика

1. Право и государство находятся между собой в сложной функциональной зависимости. Как невозможно представить существование права без государства, так и государственная власть не может существовать без права.

Право выступает на сегодняшний день самым эффективным инструментом государственного управления в стране и во внешних сношениях. С помощью права государство оформляет свою волю на цели, направления и пути общественного развития. В силу придания нормативности эта воля на движение вперед становится обязательной для государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, граждан, их коллективов и других субъектов социальной жизни. Право оформляет и саму державную организацию, определяет границы ее деятельности и создает юридические предпосылки для успешной работы всех звеньев государственного аппарата¹².

Безусловно, процесс происхождения права корнями уходит в материальную составляющую жизни общества. На его суть непосредственное влияние оказывают политическая ситуация и социально-культурные факторы.

Вместе с тем право формируется во многом благодаря усилиям государственной власти, ее активной роли. Основными его источниками являются правовые акты самого государства. Оно же (государство) обеспечивает охрану права, господствующих в обществе правовых отношений, распространяет правовые ценности в социальной среде.

Поэтому государство не может быть безразличным к тому, как осуществляется правовое регулирование общественных отношений, насколько эффективен его механизм. Более того, оно, будучи носителем права, глубоко заинтересовано в том, чтобы правовая материя была построена оптимальным образом, обеспечивалось диалектическое единство юридических инструментов (целей, методов, правовых режимов, юридических установлений и т. д.), а сила и возможности права использовались в четком соответствии с его истинным смыслом и назначением, чтобы право отражало в своем регулирующем воздействии настоящие экономические, политические и социальные потребности.

Данная интерпретация государственного значения права говорит о необходимости научно-обоснованной правовой политики государства, которая позволяла бы использовать нормативные регуляторы наиболее оптимальным, рациональным образом и в интересах позитивного прогресса общества. Только в этом случае государство и его органы обретут способность умело влиять на такую субстанцию, как право, управлять им, эффективно распоряжаться юридическими регуляторами.

2. Правовая политика представляет собой систему официальных установок государства, наложенную на систему права, на его стратегические и тактические задачи, направления и пути его развития.

Цель такого воздействия заключается в том, чтобы право в наибольшей степени соответствовало интересам защиты основ конституционного строя, незыблемости неотъемлемых прав и свобод граждан, сохранению гражданского мира, укреплению политической, экономической и социальной стабильности в обществе.

В правовой политике воплощаются взгляды государства на правопорядок организации общественных отношений, на принципы и архитектонику построения правового пространства как в целом, так и применительно к отдельным его срезам. Эти установки, в частности, касаются таких вопросов, как:

1) определение принципов нормативного регулирования на основе познания закономерностей формирования и действия права;

2) постановка принципиальных задач, определение перспективных и ближайших целей юридического регулирования, которые должны быть достигнуты в заданный промежуток времени;

3) выработка средств правового регулирования, с помощью которых поставленные задачи и цели будут достигнуты оптимальным образом;

4) установление системы законодательства, отвечающего потребностям эффективного регулирования;

5) определение ответственности, полномочий и места государственных органов и иных субъектов в нем, установление порядка их взаимодействия;

6) формирование механизма выявления потребностей в правовом регулировании, осуществления соответствующего мониторинга;

7) формулирование основных требований, предъявляемых к нормативным актам и их отдельным видам;

8) определение направлений и путей внедрения в нормотворческую работу достижений науки и техники;

9) установление принципов и подходов к систематизации нормативного материала;

10) разработка механизма распространения правовой информации в обществе;

11) формирование системы подбора и подготовки кадров, способных качественно решать задачи юридического регулирования общественных отношений.

3. Правовая политика государства своим влиянием охватывает все аспекты правового регулирования — от формулирования права в виде нормативных правовых актов до обеспечения их реализации¹³.

В этой связи в содержании правовой политики можно выделить несколько направлений (форм): правотворческое (нормотворческое), правоприменительное, правоохранительное и правоинтерпретанционное.

Правотворческому направлению среди них принадлежит особая роль. Связано это с тем, что именно нормативные акты выступают тем действенным и естественным каналом, через который реализуется потенциальная энергия права. А все остальные формы правового регулирования подчинены обеспечению реализации содержащейся в них государственной воле.

Основная цель, которая преследуется при этом, состоит в том, чтобы создать эффективную законодательную основу человеческой деятельности, обеспечить диалектическое единство в системе ее юридических инструментов — юридических норм, правовых институтов, субъективных прав, обязанностей, запретов, поощрений, санкций, льгот и т. д.

Поэтому нередко правовую политику локализуют и сводят к концептуальным взглядам на цели, направления и механизм нормотворческой деятельности, хотя это и не так.

4. Начало формирования современной российской политики положено принятием 12 июня 1990 г. Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»¹⁴. Россия тогда провозгласила строительство правового государства. С этого момента формируются новые подходы к правовому регулированию в стране. В основу правоустановительного и правореализационного процессов кладутся принципы демократизма, законности, гуманизма и профессионализма. Эти идеи были оформлены в Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., принятой на всенародном референдуме. Ее нормы задают векторы создания и развития новой правовой системы, определяют назначение и смысл правового регулирования.

Мировоззренческое значение, в частности, имеют следующие конституционные положения:

— права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 18);

— правовое регулирование должно соответствовать воле народа, а наиболее важные правовые решения приниматься большинством народа или его представителями в органах власти (ст. 1, 3, 12 и др.);

— Конституция Российской Федерации и соответствующие ей федеральные законы имеют верховенство на территории Российской Федерации (ст. 4, 15, 76);

— Конституция Российской Федерации имеет прямое действие (ч. 1 ст. 15);

— общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации имеют приоритет над национальным законом (ч. 4 ст. 15);

— правовое регулирование должно осуществляться с учетом разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 10, 11);

— права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55);

— законы и иные нормативные правовые акты не могут ограничивать права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19);

— нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15).

В Основном законе страны также определены правотворческие полномочия главных носителей государственной власти в Российской Федерации — Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации (Совета Федерации и Государственной Думы) и Правительства Российской Федерации.

За время, прошедшее после принятия Конституции Российской Федерации, обеспечено существенное повышение роли закона в правовой системе. Преобразования затронули различные отрасли права — конституционное, административное, уголовное, гражданское и т. д. Была проведена самая масштабная кодификация законодательства. Ликвидированы многие правовые пробелы, существовавшие в государственном регулировании различных сфер жизни общества.

С уверенностью можно утверждать, что в период 1993—2005 гг. были созданы основы новой российской правовой системы. В настоящее же время осуществляется совершенствование законодательства по всему его спектру. Вместе с тем проблем правового регулирования меньше не стало. Качество законодательной системы далеко от совершенства. К числу основных недостатков относятся: несогласованность и несистематизированность законодательства; неполнота и непоследовательность правового регулирования, когда существующие акты не исчерпывают необходимое юридическое обеспечение соответствующей сферы; неоднозначность понимания (интерпретация) отдельных норм; отсутствие четкого правового регулирования полномочий между органами государственной власти; усложненность нормативной базы; несистематизированность форм подзаконных актов; нестабильность законодательства, зачастую неоправданный динамизм изменений; несоблюдение законов и др.

Из сказанного становится очевидным, что нужны дальнейшие меры по повышению эффективности правового регулирования, обеспечению его соответствия общественным и объективно сформировавшимся потребностям личности, общества и государства.

5. Источниками правовой политики являются официальные документы государства: послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, концепции (доктрины) развития отдельных областей общественной жизни, программы и планы правоподготовительных работ, нормативные правовые акты.

Конституционные взгляды на право, механизм его формирования и действия конкретизируются в федеральных законах, актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Так, в законах Российской Федерации:

— устанавливаются принципы, направления, формы и методы правового регулирования в отдельных сферах общественной жизни;

— определяется вектор подзаконного правового регулирования;

— получают закрепление полномочия по нормативному правовому регулированию в соответствующих сферах органов государственной власти;

— регулируются отдельные стороны механизма нормотворчества в государстве.

Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, принятые в пределах компетенции:

— закрепляют цели и основные направления совершенствования правового регулирования в соответствующих сферах жизни общества;

— распределяют полномочия федеральных органов исполнительной власти по нормативному правовому регулированию социальных процессов;

— устанавливают масштабы ведомственного правового регулирования;

— ставят задачи перед государственными органами по принятию мер к совершенствованию нормативного правового регулирования в установленных сферах;

— определяют систему мер по повышению эффективности нормотворческой работы на основе внедрения достижений науки и техники;

— регламентируют основные вопросы, связанные с подготовкой федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов;

— определяют место и роль юридической службы в механизме нормотворчества;

— устанавливают принципы организации систематизированного учета нормативных правовых актов в органах исполнительной власти;

— регулируют вопросы, связанные с распространением и усвоением в обществе правовой информации и решают ряд других вопросов.

Важными в этой связи представляются утвержденные Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации концепции и стратегии, определяющие основные цели, задачи и принципы государственной политики в соответствующих областях жизни на долгосрочную или среднесрочную перспективы.

Практика принятия таких документов в России уже имеет свою историю. В свое время были приняты Концепция развития ценных бумаг в Российской Федерации¹⁵, Основные положения региональной политики в Российской Федерации¹⁶, Концепция реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации¹⁷, Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации¹⁸ и др.

В настоящее время действуют Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года¹⁹, Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации²⁰, Энергетическая стратегия России на период до 2030 года²¹, Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года²², Стратегия развития физической культуры и спорта на период до 2020 года²³, Стратегия развития финансового рынка Росийской Федерации на период до 2020 года²⁴, Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года²⁵, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года²⁶, Стратегия государственной национальной политики на период до 2025 года²⁷ и др.

Что касается сферы охраны правопопрядка, то нужно признать, что мы находимся лишь на начальном этапе активного внедрения здесь идей программного проектирования. В этой связи нами всецело поддерживаются предложения об ускорении принятия доктрин уголовной политики и концепций ее разновидностей: уголовно-правовой, уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной и т. д.²⁸

Все документы стратегического действия, о которых шла речь выше, содержат, в том числе, указания на генеральные задачи по совершенствованию правового регулирования в определенных сферах.

Так, Концепцией социально-экономического развития конкретными ориентирами определены следующие темы:

— повышение качества законодательных норм и обеспечение максимального их исполнения в интересах борьбы с правовым нигилизмом;

— обеспечение согласованности положений проектов нормативных правовых актов с действующими предписаниями;

— ужесточение санкций за неисполнение законоположений в отношении представителей органов власти;

— обеспечение общественной поддержки на всех стадиях разработки и введения законодательных инициатив;

— осуществление мониторинга действия законодательства и ряд других.

В свою очередь, Стратегия национальной безопасности к приоритетам правового регулирования относит:

— дальнейшее развитие законодательства в интересах национальной безопасности, защиты прав человека;

— более активное использование правовых инструментов в обеспечении глобальной и региональной схемы международной безопасности;

— совершенствование нормативной базы по предупреждению и борьбе с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом;

— развитие законодательной базы в сфере инноваций и промышленной политики;

— государственное регулирование вопросов интеграции науки, оборудования и высокотехнологической промышленности;

— повышение эффективности юридического регулирования в области стандартизации, лицензирования, сертификации медицинских услуг, аккредитации медицинских и фармацевтических учреждений, обеспечения государственных гарантий по оказанию медицинской помощи и модернизации системы обязательного медицинского страхования;

— улучшение государственно-правового регулирования поддержки и развития национальных культур, толерантности и самоуважения;

— нормативное регулирование вопросов экологии, особенно в части оборота отходов неядерного топливного цикла.

6. В формировании правовой политики государства участвуют и федеральные органы исполнительной власти. Они:

— практически реализуют ее положения в своем нормотворчестве и деятельности подведомственных органов и подразделений;

— определяют задачи, направления и средства совершенствования правового регулирования в полномочных сферах деятельности;

— подготавливают предложения по корректировке действия правовой политики и докладывают их Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.

В отдельных государственных органах имеется определенный опыт подготовки концепций совершенствования правового регулирования.

В МВД России, например, было принято три такие концепции.

Первая Концепция по совершенствованию правового обеспечения деятельности системы МВД России, принятая в начале 1990-х гг. (утв. приказом МВД России от 23 сентября 1992 г. № 340), образовалась и выросла из политико-правовых условий становления государственного суверенитета. В России тогда резко стартовало движение по формированию правового государства, что и актуализировало создание новой законодательной базы функционирования органов внутренних дел.

Данный концептуальный документ был рассчитан на среднесрочную перспективу и содержал ряд важнейших задач, которые надо было решать в короткие сроки и прежде всего в области совершенствования правового регулирования. Требовалось сделать следующее:

— перейти преимущественно на российскую правовую базу деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

— охватить правовым регулированием, и прежде всего законами, основные стороны организации и деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

— создать надлежащие юридические основы взаимодействия с правоохранительными органами стран-участников СНГ;

— приступить к созданию системы обеспечения потребностей в правовом регулировании;

— разработать нормативные и методические основы правовой работы в ведомстве.

Справедливо будет отметить сегодня, что в основном поставленные задачи были решены. За пройденный период удалось создать собственную национальную правовую базу правоохранительной деятельности в целом и органов внутренних дел в частности. Принято в общей сложности около 500 законов федерального уровня и нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, регулирующих сферу внутренних дел, разработанных соответственно с участием специалистов министерства.

Вторая Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России принята в 1999 г. (приказ МВД России от 13 сентября 1999 г. № 693) и была ориентирована на среднесрочную перспективу. В этот раз она содержала более мягкую, спокойную, но расширенную программу задач и мер по повышению роли правовых средств в деятельности органов внутренних дел и внутренних войск на период до 2006 г.

Так, в качестве приоритетных предметов правового регулирования в этом документе были обозначены следующие темы:

— обеспечение надежной личной и имущественной безопасности граждан;

— предупреждение и пресечение терроризма, экстремизма и вооруженной преступности;

— борьба с организованной и транснациональной преступностью;

— противодействие криминализации экономики и властных структур;

— обеспечение общественной безопасности в районах социальной и межнациональной напряженности;

— усиление контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, наркотиков и оружия;

— борьба с новыми видами преступлений (в сфере экологии, экономики, интеллектуальной собственности, использования высоких технологий и т. п.).

Задачи, поставленные Концепцией 1999 г., были в основном решены. Нормативная правовая база деятельности органов внутренних дел и внутренних войск пополнилась 235 конституционными и федеральными законами, 117 указами Президента Российской Федерации, 296 нормативными актами Правительства Российской Федерации. Было издано свыше 3 тыс. ведомственных документов, из которых 348 прошли государственную регистрацию в Минюсте России.

Концепция конца 90-х гг., в отличие от предыдущей, значительно расширила сферу своего действия. С целью упрощения правовой работы и нормотворчества в частности впервые был поставлен вопрос создания автоматизированных систем сбора, накопления, хранения, обработки и поиска правовой информации. Правовые подразделения системы стали оснащаться электронно-вычислительной техникой. Только за период 2006—2008 гг. в правовые подразделения органов внутренних дел поставлено около 3 тыс. автоматизированных рабочих мест «Юрист», программно-технических комплексов «Мониторинг» и «Регион».

Процесс работы над совершенствованием нормативной базы сферы внутренних дел непрерывен, и громко сказать, бесконечен. И в рамках этого понимания уместным будет отметить, что в целях определения перспективных задач развития правовой деятельности МВД России, а также формирования единых подходов по вопросам выработки и реализации ведомственной правовой политики были утверждены Основные направления совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России на период до 2017 г. (в действие они введены приказом МВД России от 5 января 2007 г. № 5).

Данный концептуальный документ рассчитан уже на длительный период и ориентирован на достижение качественно нового, более высокого уровня нормативного правового регулирования оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. Базовая цель Основных направлений — создание более оптимальных правовых механизмов, обеспечивающих возможность эффективно решать оперативно-служебные и служебно-боевые задачи по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка в государстве и обществе²⁹.

Основные направления закрепили также новую идеологию организации ведомственного правового регулирования. Сегодня констатируется, что экстенсивный путь развития внутренней юридической базы исчерпал себя и в существующем нормативном массиве присутствует много узкотематических актов, наблюдается дублирование и противоречивость законоположений. В свое время в первичные акты было внесено немалое количество изменений, но изменений, нередко носящих так называемый косметический характер. Такая поверхностная работа в результате привела к тому, что сегодня действует значительное число распоряжений, указаний и писем, которые подправляют, корректируют, поднаправляют и подобъясняют ранее принятые неэффективные нормативные предписания. Безусловно, все это создает значительные трудности для правоприменителя в работе.

Поэтому на данном этапе становления правовой политики в сфере внутренних дел правоведы пришли к тому, что приоритетным значением должен обладать интенсивный путь развития ведомственного нормативного материала.

Для решения поставленной задачи в системе МВД России была осуществлена инвентаризация всей отраслевой правовой базы, в результате которой большое количество документов было признано недействительным. Выработан план подготовки комплексных, можно сказать консолидированных, нормативных актов. Все это, в свою очередь, должно позволить уменьшить объемы ведомственного норматива как минимум на четверть.

7. Вместе с тем необходимо отметить, что на сегодняшний день отсутствует официальная доктрина правовой политики страны в виде самостоятельного документа. Отдельные установки на развитие права обозначаются, но очень разрозненно, появляясь в различных документах, порой не увязанных между собой.

Также большим недочетом является тот факт, что по сей день не приняты концепции и программы, которые были бы направлены на совершенствование отдельных отраслей российского законодательства. На этот счет, правда, предложен ряд научных разработок, которые пока представляют собой лишь теоретический формат³⁰.

Однако очевидно, что в условиях формирования правового государства нужны прогрессивные идеи, юридические новации и современные механизмы правовой регуляции, а необходимость в развитии качественно обновленной правовой системы должна осознаваться в числе приоритетных задач.

Другими словами, пришло время задуматься над проблемой основания в России особенной правовой системы, отвечающей требованиям современности. И этот процесс без преувеличения должен стоять в ряду наиболее значимых, так как предполагает создание официальной государственной доктрины правовой политики в стране, которой ранее не существовало.

И здесь важно привлечь внимание к следующей проблеме.

8. Безусловно, основным субъектом формирования правовой политики является государство, его органы. Оно, будучи выразителем общих интересов, заинтересовано в разумном и рациональном использовании юридических средств. Но практика работы по созданию идеального права сделала очевидным тот факт, что правовая политика, как и политика в целом, несет в себе всегда идеологию групп, так сказать, коллективную заданность, стоящих у власти лиц и выражает их волю. И это есть ошибка. Важно, чтобы государственная правовая политика отвечала не групповым потребностям власть имущих, а объективно общечеловеческим ценностям. Необходимо, чтобы нормативное начало, выступая в роли воплощения идей правовой политики, служило обществу и людям, обеспечивало баланс интересов, как коллективов и групп, так и каждого, отдельно взятого индивида, защищало граждан от угнетения, произвола и несправедливости. Личность, общество и государство только тогда смогут гармонизировать свои ценностные ориентации, когда они начнут жить по объективному, а не по субъективному правовому велению. В этом состоит истина и правовой баланс данной триады.

Поэтому крайне важно, чтобы в формировании правовой политики принимали активное участие неполитизированные работники — представители юридической науки. Правовая политика должна иметь под собой прочную научную базу. Это обоснованно, так как именно юридическая наука разрабатывает идеологию права как социального института³¹.

Правовая политика формируется на основе познания объективных закономерностей и тенденций, присущих правовой материи. И здесь огромное значение имеет опора на такие учения о праве, в которых исследуются закономерности его возникновения и развития, изучаются правовые институты, суть и смысл субъективных прав и обязанностей, сила юридической ответственности, виды нормативных правовых актов и т. д.

§ 3. Норма права — исходный элемент права

1. Основой права, ее первичной структурной клеткой является норма права (правовая норма). Именно из норм права складываются различные нормативные правовые акты, институты, комплексы, отрасли и вся национальная и многонациональная правовая система. Нормы фактически образуют стержень всего юридического механизма, определяют его содержание.

В сути каждой из них фиксируется государственная воля. Через них достигаются благородные цели права, реализуются его регулятивная, воспитательная, информационная и охранительная функции. И именно с ними имеет дело каждый конкретный гражданин в процессе своей повседневной жизни, выбирая из общей совокупности свои исключительные права, обязанности, полномочия, необходимость ответственности, согласовывает с ними свое поведение.

Правовые нормы вынуждают участников гражданских отношений адаптировать свое поведение к требованиям государственной воли. Они определяют границы того пространства, в котором социальные субъекты могут быть активными или пассивными. Они блокируют деструктивное поведение людей, угрожающее цивилизованной жизнедеятельности страны. В этой связи правовые нормы являются мощным средством дозирования поведения людей.

2. Выступая в качестве основы права, нормы представляют собой некое правило, стандарт, образец, эталон поведения человека, оформленный по виду юридического предписания и адресованный всем субъектам правоотношений.

Суть и содержательная характеристика нормы права — это суть и содержательная характеристика самого права. Данное очевидно, ибо соотношение права и его нормы есть не что иное, как соотношение общего и отдельного. В этой связи последнее регулирует общественные отношения, обязательное для соблюдения, применения и исполнения, является формально определенным правилом.

Нормы права отличаются от иных социальных нормативов (норм морали, политики, религий, групповых (корпоративных) норм, традиций, деловых обыкновений и т. д.) и правовых установок (правовых обычаев, прецедентов, индивидуальных правовых предписаний и др.).

Разность касается способа установления, характера действия, содержания, последствий неисполнения нормы права, ее формы и источников.

Принимаются и санкционируются правовые нормы государством, точнее, органом его власти и уполномоченными чиновниками. Ими же отменяются либо изменяются. В строго определенных случаях правовые нормы могут устанавливаться на референдуме.

Специфическими признаками характера правовых норм является их общеобязательность (неперсонифицированность) и неоднократность применения³².

Правовая норма содержит в себе равную дозволенность поведения определенных участников общественных отношений, которая предъявляется к неопределенному кругу лиц, органов и организаций, исключая индивидуальную определенность субъектов. Здесь же не имеет значения национальность, вероисповедание, социальное положение, место жительства и другие подобные обстоятельства.

Неоднократность применения норм права означает, что они включаются в действие каждый раз, когда возникает обстоятельная необходимость, ими предусмотренная.

Названные два признака едины и неразделимы. Но определяющая роль отведена свойству неоднократности, поскольку нормы права могут касаться конкретных органов, подразделений, организаций, должностных лиц, на которых возложены права и обязанности, реализуемые ими на постоянной основе.

Значимо и особенно в правовых нормах содержание. Оно состоит из предписания, которое наделяет субъектов дееспособностью, правами и обязанностями, определяет границы действия права (его соблюдения, исполнения, использования и применения), возлагает на правоприменителей определенную меру ответственности.

Юридическая сила нормы заключается в том, что она порождает последствия, содержит меру воздействия за неисполнение правил, установленных в ней. Именно правовые нормы определяют пределы обязанного и возможного поведения людей, их коллективов, объединений, других участников общественных отношений.

В силу специфичной роли, что крайне важно для нормотворчества, содержание нормы должно быть доступным и позволять субъектам правоотношений понимать свои права, обязанности и ответственность, чтобы однозначно трактовать поведение. Суть нормы должна обладать высокой степенью конкретности, при этом не быть казуистичной. Но современное развитие права свидетельствует как раз об обратном. Улучшение качества юридического регулирования сегодня увязывается с некоторым абстрагированием понятий, с формулированием более общих правил соблюдения законности, создавая тем самым простор для свободы поведения личности. В нашем случае речь идет об ослаблении конкретности языка долженствования (прав, обязанностей, запретов).

Одним из характерных свойств правовой нормы является ее текстовая (словесно-знаковая) форма строения, которая позволяет достигать определенности ее содержания, обеспечивая доступность и обозримость ее восприятия. В словесно-знаковой форме, формализовавшись в соответствующем источнике права, распоряжения правовой нормы приобретают характер правового предписания³³.

3. Правовая норма имеет довольно сложную структуру, так как отсутствует универсальный способ ее построения. При этом справедливо будет заметить, что в нем и нет необходимости.

Классический вариант включает в себя три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию.

Гипотеза содержит условия, при которых применяются предписания, диспозиция раскрывает само правило поведения, закрепляет позитивные права и обязанности субъектов права. Санкция — это те юридические последствия, которые наступают при нарушении установленных правил (диспозиции) или несоблюдении условий их применения (гипотезы). Они могут выражаться в лишении субъекта определенного правового статуса, в возложении на него особых обременений (лишение свободы, штрафы и т. д.) либо во властном осуждении неправомерных действий. Санкции не категоричны в своем применении и могут носить как карательный, так и восстановительный характер (например, отмена юридического акта, взыскание долга, возмещение ущерба и т. д.).

Описанная структура правовой нормы имеет принципиальное значение для конструирования последней. Названные три части не всегда содержатся в одной статье или пункте нормативного правового акта. Это был бы идеальный вариант. Чаще всего обязательные элементы нормы находятся в текстах разных правовых документов. Так, одна статья или пункт может включать несколько правовых норм, а санкции, содержащиеся в одном юридическом акте, могут обслуживать диспозиции, имеющиеся в разных правовых документах.

Поэтому необходимо отметить, что норма права и статья (пункт) нормативного правового акта — это понятия не тождественные. Первая может быть нелаконичной и рассосредоточенной по нескольким правовым документам, в связи с чем к нормативному правовому акту предъявляются дополнительные требования, согласно которым он должен выписать все три части нормы, логически увязать их между собой, дать при необходимости соответствующую отсылку.

Для наглядности приведем пример, связанный с возможностью применения сотрудниками полиции силы, определенной Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. «О полиции»³⁴ (далее — Закон «О полиции»).

Наличие права использования силовых методов работы закреплено в части первой статьи 18 Закона «О полиции», в которой сказано: «Сотрудник полиции имеет право на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия лично или в составе подразделения...» — это диспозиция.

При этом законоположением данной статьи, а также ст. 19—23 предусмотрены условия, ограничивающие возможность применения беспредельной силы. А именно, требуется предупредить объект о намерении использования против него силы, стремиться к минимальному ущербу и обязательно обеспечивать помощь пострадавшим и т. д. — это гипотеза.

Часть 8 ст. 18 того же Закона «О полиции» предупреждает о санкциях за превышение полицейско-должностных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации. В свою очередь, виды юридических последствий отображены в законодательстве о прохождении службы в органах внутренних дел, в гражданском и уголовном законопредписаниях.

4. Вопрос о выделении видов правовых норм не имеет единообразного ответа, поэтому они могут быть систематизированы по различным критериям. Мы же рассмотрим те классификации, которые имеют наибольшее значение для нормотворчества.

По характеру содержащихся предписаний правовые нормы делятся на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

Управомочивающие нормы определяют рамки дозволенного поведения субъектов, наделяя их правами. Образцами таких норм могут служить положения ст. 13 Закона «О полиции», которая содержит перечень правомочий полиции.

Обязывающие нормы носят характер долженствований, закрепляют требования к субъектам, предписывают им действовать в соответствии с установками данного требования. В названном выше Законе такие нормы систематизированы в ст. 12, которая так и именуется — «Обязанности полиции».

Запрещающие нормы делают акцент на действиях субъекта, которые непозволительно совершать, определяют запреты («запрещается», «не вправе», «не допускается» и т. д.).

Так, части 5 и 6 ст. 23 Закона «О полиции» содержат запреты на применение сотрудниками полиции огнестрельного оружия в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда возраст очевиден или известен сотруднику, а также при значительном скоплении граждан, если в результате его применения могут пострадать случайные лица. Исключение из этих правил допускается, если женщины, инвалиды и несовершеннолетние оказывают вооруженное сопротивление либо совершают вооруженное или групповое нападение, подвергая риску жизнь и здоровье граждан или сотрудника полиции.

5. В зависимости от меры дозволенного правовые нормы подразделяются на диспозитивные и императивные.

Диспозитивные нормы предоставляют достаточно большую возможность независимости поведения людей, позволяют участникам общественных отношений по собственному усмотрению распоряжаться своими правами, разумеется, учитывая рамки общих правовых ограничений.

Например, превышение установленной скорости движения на величину более 80 км/ч влечет наложение административного штрафа в размере 5 тыс. руб. или лишение права управления транспортными средствами на срок шесть месяцев (ч. 5 ст. 12.9 КоАП РФ). Очевидна вариантность санкций и, следовательно, альтернативность — свобода действий по выбору наказания.

Для императивных же норм присуща категоричность предписания, которая требует от субъекта действовать одновекторно, сообразно установленным образом и не иначе.

И здесь в качестве примера приведем ч. 2 ст. 12.9 КоАП РФ. В соответствии с ней превышение скорости движения транспортного средства на величину более 20 км/ч, но не более 40 км/ч влечет для водителя штраф в размере 500 руб. В данном случае у сотрудника ГИБДД выбор отсутствует. К виновному водителю может быть применена санкция лишь в виде штрафа и только в размере 500 руб.

6. По степени определенности правил, содержащихся в нормах, их можно подразделить на абсолютно определенные, определенные, бланкетные и отсылочные.

Нормы с абсолютно определенными обязательными элементами (диспозициями, гипотезами, санкциями) содержат исчерпывающий перечень правил поведения, прав, обязанностей сторон и условий их реализации. Для примера вернемся к положениям ст. 23 Закона «О полиции», в которой основания и условия применения сотрудником полиции оружия более чем четко прописаны и расширению не подлежат.

Нормы с относительно определенной диспозицией предоставляют участникам общественных отношений некоторую свободу поведения в рамках установленных ограничений. Возьмем примеры из конкретных жизненных ситуаций. Статья 15 ГК РФ определяет, что собственник может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, при этом имеет возможность и не пользоваться данным ему правом (правда, оговорено: если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере).

Возможность выбора по обжалованию действий (бездействия) сотрудника полиции, нарушившего права и законные интересы, предоставляет гражданину, муниципальному и государственному органу, общественному объединению, религиозной и иной организации статья 53 Закона «О полиции» — в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры либо в суд.

Бланкетная норма, в отличие от двух предыдущих, не раскрывает содержания правила поведения. Обозначив его, она отсылает субъекта к другим правовым актам для уяснения. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения»³⁵ Правительство Российской Федерации утверждает Правила дорожного движения, действующие на всей территории Российской Федерации. Такие Правила были утверждены постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090³⁶.

Отсылочные нормы, в свою очередь, отличаются от бланкетных тем, что адресуют правоприменителя к правовым нормам, находящимся в том же документе, но в другой его части. Например, специальные средства, указанные в ч.2 ст. 21 Закона «О полиции» применяются в случаях, предусмотренных ч. 1 этой статьи, либо не применяются в случаях, предусмотренных ст. 22 названного Закона.

7. В зависимости от действия в пространстве существует подразделение на нормы, действующие в масштабе: а) всей страны; б) территории субъекта Российской Федерации; в) федерального органа исполнительной власти; г) территории муниципального образования; д) отдельной организации (так называемые локальные акты).

На территорию всей страны распространяется юридическая сила федеральных законов. По аналогии работают нормы субъекта Российской Федерации, которые ограничиваются в своем действии лишь пределами соответствующего региона.

8. По кругу лиц правовые нормы подразделяются на универсальные (общие, обращенные в равной мере к каждому субъекту права) и относительно определенные (имеющие своим объектом отдельные группы лиц, социальные общности, коллективы).

Примером могут служить нормативные предписания федеральных органов исполнительной власти, которые обязательны прежде всего для государственных служащих и работников. Но по определенным вопросам их действие может распространяться и на других граждан, независимо от их принадлежности к той или иной социальной группе, к тому или иному коллективу.

9. Классификация по сроку действия позволяет различать нормы постоянные и временные.

Постоянные нормы бессрочны. Они обладают юридической силой до тех пор, пока в установленном порядке не будут признаны недействующими или измененными, — к примеру, многие нормы Основ законодательства Российской Федерации о нотариате действуют в неизменном виде с 1993 г. Здесь уместно было бы отметить, что долговечными являются только те нормы права, которые грамотно прописаны в законоположении, аналитичны в своем происхождении и изначально заданы с учетом перспектив развития общества.

Временными нормами являются соответственно те, которые ограничены сроком действия, указанным, как правило, в самом нормативном правовом акте (например, один год). В ином случае эти нормы действуют до наступления конкретного события или ограничены рамками иных условий.

Необходимость во временной норме появляется тогда, когда на этапе разработки предписания не представляется возможным предусмотреть все варианты последствий применения новой юридической модели общественных связей и имеются сомнения относительно правильности избранных путей их правового регулирования. Помимо возможности выработки оптимальных конструкций норм данный прием позволяет выявить и пробелы в предложенном варианте правового поведения.

Применяя на практике подобные нормы-фильтры, необходимо помнить, что они не должны действовать дольше назначенного срока. К сожалению, разработчики порой игнорируют это правило, и, так сказать, «полузаконный» норматив продолжает действовать годами.

10. По времени вступления в силу, а данный критерий имеет глобальный практический смысл для нормотворчества, правовые нормы можно подразделить на вступающие в силу вместе с правовым актом, на отлагательные и имеющие обратную силу.

Нормы первой группы обретают юридический статус автоматически и одновременно с правовым источником, в котором установлены. Так, федеральные законы вступают в действие по истечении десяти дней после дня их опубликования. Такие нормативные документы, как указы Президента Российской Федерации, носящие открытый характер и затрагивающие права и свободы граждан, обретают юридическую силу по истечении семи дней после дня их первого официального обнародования в средствах массовой информации либо иных официальных источниках.

Отлагательные нормы интересны тем, что сроки вступления в силу юридического акта и отдельных его норм могут не совпадать, так как начало их непосредственного действия четко указано в самом правовом акте.

Нормы обратной силы тоже своеобразны, потому как распространяют свою акцию на правоотношения, которые возникли еще до их принятия. Например, «задним числом» часто вводятся разного рода меры стимулирующего характера.

Так, Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2013 г. Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ было дополнено п. 2.1, в соответствии с которым денежное довольствие сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в органах наркоконтроля, обеспечение жилыми помещениями и медицинское обеспечение сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах наркоконтроля, членов их семей и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении, а также предоставление им иных социальных гарантий осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2013 г.³⁷

Но наряду с этим с 1 января 2013 г. вступили в действие и другие положения названного Указа, в том числе относительно личного поручительства, ротации руководящих кадров, времени нахождения в резерве, что, конечно, юридически вряд ли корректно.

11. Для организаций нормотворческой деятельности большое значение имеет деление правовых норм на первоначальные и производные.

Первоначальные нормы называются базовыми. Это, как правило, законодательные нормы, которые определяют исходные правила, имеющие значение для последующего регулирования общественных отношений.

Производные нормы уточняют и конкретизируют исходные положения, регулируют в границах общего законопредписания частные, конкретные вопросы. Это в основной массе нормы подзаконных актов, правила меньшей юридической силы.

В тесной связи с предыдущей квалификацией в юриспруденции существует разделение правовых норм на основные и вспомогательные.

Основные нормы — это нормы, которые устанавливают сами правила поведения и в этой связи непосредственно регулируют взаимоотношения субъектов права.

Вспомогательные нормы действуют в тесном сочетании с основными и носят дополнительный, прикладной характер. Таковыми, к примеру, являются нормы, отменяющие или изменяющие ранее действовавшие законодательные правила. К этой же группе относятся веления, позволяющие юридическому документу влиять на ту область правоотношений, которая изначально не была предметом правовой установки этого акта.

12. Для большего порядка, целей учета, систематизации и грамотного, ясного толкования имеет значение градация норм по тематическим отраслям права. Другими словами, они подразделяются на нормы государственного, административного, гражданского, уголовного права и т. д.

Этому же назначению в структуре правовых нормативов служит выделение норм материального и процессуального права.

Материальные нормы устанавливают само содержание прав, обязанностей и ответственности субъектов правоотношений. К примеру, это нормы гражданского и уголовного права.

Процессуальные нормы обслуживают материальные. Они определяют процедуру реализации прав и обязанностей, назначают меры ответственности за их нарушение. Это могут быть нормы гражданско-процессуального, уголовно-процессуального, административно-процессуального права и т. д.

13. Нормы права могут подразделяться и на основании иных критериев.

Для того чтобы безошибочно определить цель, содержание и форму нормотворческой деятельности, их можно упорядочить в зависимости от источника права, в котором они описаны (см. § 4 настоящей главы).

В соответствии со средствами правового регулирования выделяют нормы-принципы, нормы-задачи, нормы-дефиниции, нормы-дозволения, нормы-запреты, нормы-рекомендации, нормы-стимулы и др.

Рассмотрим деление норм по способу правового регулирования на примере Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях»³⁸. Так, ст. 2 этого Закона — яркий пример норм-дефиниций, ст. 3 — безусловно нормы-принципы, ст. 6 содержит нормы-дозволения и обязывающие нормы и так далее по аналогии касательно как данного закона, так и иных нормативных правовых актов.

Но и этим классификационная система правовых норм не ограничивается. Очень важным для удобства применения любых предписаний на практике является их разделение по характеру регулируемых общественных отношений. Одни нормы связаны с экономикой, другие — с государственным устройством, третьи — с социальной сферой, четвертые — с правоохраной и т. д. Мало того, внутри более крупных систематизаций можно выделить частные комплексы норм.

§ 4. Нормативные правовые акты — основной источник норм права

1. Источниками правовых норм выступают их реальные образы, представленные в виде определенных юридических документов. К таким формальным (юридическим) документам, в которых излагаются нормы права, относятся: нормативные договоры, правовые акты органов местного самоуправления, правовые акты органов судебной власти, нормативные правовые акты³⁹.

Нормативные договоры представляют собой юридические соглашения между людьми, организациями, государственными органами и государствами. Их основная цель — сбалансировать интересы субъектов права, установить взаимные права, обязанность и ответственность. Видами нормативных договоров являются: международные (межгосударственные, межправительственные и межведомственные), внутригосударственные, административные, гражданско-правовые и трудовые (служебные)⁴⁰.

Муниципальные правовые акты издаются органами местного самоуправления (администрациями городских и сельских поселений, городских округов, муниципальных районов, муниципальных образований и т. д.). Их правотворческие полномочия закреплены в ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴¹.

Издаваемые муниципальной властью правовые акты (например, распоряжения или постановления главы городского муниципального округа) направлены на регулирование вопросов местного значения и решение задач, поставленных перед органами местного самоуправления с учетом интересов населения, исторических и иных местных традиций. При этом они могут приниматься и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, официально переданных той или иной местной власти. По своей сути муниципальное право — это то право, которое законодательно вручено государственной властью властям местного самоуправления.

Правовые акты органов судебной власти выступают источниками права постольку, поскольку они создают, изменяют или отменяют правовые нормы (первичное судебное нормотворчество) либо дают толкование (уточнение и развитие) положений закона (вторичное судебное нормотворчество)42.

Основным же источником норм права выступают нормативные правовые акты. Они имеют определяющую, генеральную роль для всей системы права. Право обычно и воспринимают как систему действующих нормативных правовых актов, а нормотворчество рассматривается как деятельность по их подготовке и изданию.

2. Нормативные правовые акты — это общепринятая повсеместно действующая форма государственного волеизъявления, выраженная в формате официально принятого юридического акта государственной власти, посредством которого государство выражает всеобщий социальный нормативный интерес.

Нормативные правовые акты занимают ключевое место в правовом пространстве любого общества. Сложна, но эффективна их система, которая задает законный строй общественной жизни в стране, упорядочивает социальные связи во времени, в пространстве и по кругу лиц. В законодательных и других нормативных документах локализуются и уточняются все юридические предписания. Здесь они приобретают определенность, строгость и согласованность между собой. Благодаря этому обеспечивается относительная стабильность общественных отношений, облегчается толкование и систематизация правовых норм всей законодательной базы. Конкретизируется и упрочняется контроль над соблюдением, применением и исполнением нормативных регуляторов.

Нормативный правовой акт представляет собой официальный письменный документ государства, отвечающий определенным требованиям его выработки и согласования, принятый в установленном законом порядке. Его текст является своеобразной формой языкового выражения правовой концепции власти, которая, в свою очередь, санкционирована государством.

Высказаны различные взгляды на понятие нормативных правовых актов, их сущность и свойства⁴³, в том числе и в оригинальных документах органов законодательной и судебной власти.

Так, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в своем постановлении от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» дает следующее определение нормативного правового акта: «Это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».

Верховный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации» нормативный правовой акт определил как изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Синтезируя формулировки дефиниций, можно выделить пять основных признаков нормативных правовых актов:

1) нормативность, т. е. содержание определенных правил поведения, конкретных норм права;

2) относительная постоянность действия, зафиксированных в них правовых предписаний, рассчитанных не на какую-то отдельную социальную ситуацию, а на тот или иной тематический ряд случаев, вид и род обстоятельств, повторяющихся в природе вследствие типичных общественных отношений;

3) общеобязательность, т. е. нормы ориентированы не на конкретных персоналий, а на относительно неопределенный, абстрактный круг лиц;

4) формальная определенность, другими словами, это акты, принятые в установленном законом порядке и изложенные в официально утвержденной, определенной форме;

5) государственно-властный характер, что означает принятие нормативного правового акта органами государственной власти, должностными лицами, уполномоченными на нормотворческую деятельность.

3. Если квалифицировать все многообразие нормативных правовых актов по юридической силе, то их можно разделить на три группы: конституционные акты, законы и подзаконные акты.

Конституционные акты — это акты высшей юридической силы. Они содержат свод основных правил жизни страны либо субъекта Российской Федерации. К ним относятся Конституция Российской Федерации, конституции республик в составе Российской Федерации и уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения.

Особое место в правовой системе занимает Конституция Российской Федерации. Это, по сути, Основной закон страны (закон законов), самый главный юридический регулятор и правовой контролер.

В Конституции Российской Федерации:

— закреплены основы конституционного и экономического строя государства;

— установлены важнейшие правила поведения всех участников общественных отношений;

— зафиксированы основные права и свободы человека и гражданина;

— определено федеративное устройство страны;

— обозначена система органов государственной власти и местного самоуправления;

— очерчены основные полномочия главы государства, парламента и правительства страны, высших органов судебной власти и решены некоторые другие вопросы.

Основной закон страны имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации — это нормативные правовые акты высшей юридической силы в механизме регионального (субъектного) правового регулирования. Ими определяются основополагающие моменты жизни субъекта Российской Федерации. В каждом субъекте существует своя, особая процедура принятия таких актов.

4. Законы после конституционных актов обладают высшей юридической силой среди других нормативных правовых актов. Ими регулируются наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения, имеющие основополагающее значение для жизнедеятельности. В них содержатся нормы общего характера, которые имеют стержневое значение для всего механизма правового регулирования.

В свою очередь, законы подразделяются на законы Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации.

Законы Российской Федерации делятся на федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Федеральные конституционные законы — высшие по юридической силе нормативные правовые акты государства после Конституции. Они принимаются только по вопросам, которые прямо предусмотрены Основным законом России (ст. 56, 65, 70, 84, 87, 88, 103, 114, 128). В частности, ими установлены:

— порядок деятельности Правительства Российской Федерации⁴⁴;

— система и правовое положение судебных органов⁴⁵;

— правовое положение Уполномоченного по правам человека⁴⁶;

— основания и порядок введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации и в отдельных ее местностях⁴⁷;

— основания и порядок введения военного положения⁴⁸;

— описание и порядок официального использования государственной символики (флага и герба)⁴⁹;

— порядок проведения референдума⁵⁰;

— порядок принятия в Российской Федерации и образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации⁵¹.

Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации и предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Ими регулируются наиболее важные вопросы, касающиеся политической сферы жизни общества, экономического развития, социально-культурной области, природопользования и охраны окружающей среды, защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, обороны и безопасности, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации и других аспектов внутренней и внешней политики государства.

Разновидностью федеральных законов являются кодексы. Они представляют собой своды законодательных актов, объединяющих правовые нормы, относящиеся к определенной, тематической отрасли права. На сегодня приняты следующие кодексы: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Водный кодекс Российской Федерации; Воздушный кодекс Российской Федерации; Градостроительный кодекс Российской Федерации; Гражданский кодекс Российской Федерации; Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации; Жилищный кодекс Российской Федерации; Земельный кодекс Российской Федерации; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации; Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации; Лесной кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации; Семейный кодекс Российской Федерации; Таможенный кодекс Российской Федерации; Трудовой кодекс Российской Федерации; Уголовный кодекс Российской Федерации; Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации; Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации регулируют наиболее значимые вопросы жилищной, социальной и культурной жизни региона, природопользования, налогообложения, обеспечения общественной безопасности и т. д. Принимаются они по темам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам собственного ведения.

Действие субъектов нормативных актов распространяется только на территорию соответствующего региона. Они должны согласовываться с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Во многих субъектах России приняты кодифицированные акты. Так, в городе Москве есть Избирательный кодекс, Градостроительный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях. В Республике Татарстан — Земельный, Бюджетный, Экологический, Избирательный, Семейный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях, Кодекс о муниципальной службе. В Свердловской области — Избирательный кодекс, Административный кодекс.

5. Подзаконные акты издаются в соответствии, на основе и во исполнение нормативов высшей юридической силы, а именно федеральных конституционных и федеральных законов России, иных юридических документов. Это акты — конкретизаторы тех предписаний, которые регулируют отдельные виды общественных отношений.

Подзаконное регулирование ориентировано преимущественно на решение специальных, частных вопросов правовой регламентации. Дело в том, что сам закон, устанавливая права, свободы, обязанности и ответственность субъектов, часто не предусматривает механизма реализации этих обязательных установок. В практическое действие его приводят именно подзаконные акты. Без них сегодняшнюю правовую основу человеческой деятельности представить невозможно.

В России исстари сложилась определенная традиция законотворчества, при которой общий закон в своем действии порождает порой десятки подзаконных актов-помощников. Во многом объясняется это тем, что основная нагрузка по реализации и защите прав и свобод граждан, обеспечению правопорядка в стране приходится на органы исполнительной власти. Для того чтобы работа их была эффективной, требуется такая правовая оснастка, которая была бы максимально детальной, дробной, так сказать, предусматривающей все случаи жизни. Это для норматива очень громоздкая надстройка. Но нет худа без добра, и, с другой стороны, подзаконное правовое регулирование позволяет разгрузить акты высшей юридической силы от технологических деталей, присущих только одним областям жизнедеятельности. К сожалению, пока между этими противоречивыми моментами не найдена точка гармонизации и не существует основы для правового баланса.

Подзаконные акты, исполняя свою регулятивную функцию, обеспечивают своевременность правового реагирования на динамично изменяющиеся условия общественной жизни. По сравнению с законами они принимаются гораздо быстрее, оперативно могут быть скорректированы или признаны утратившими силу.

В связи с этим на сегодняшнем этапе развития общества действие подзаконных предписаний является необходимым и полезным. Разумеется, этот процесс должен осуществляться в разумных пределах, а соответствующие документы должны полностью соответствовать актам высшей юридической силы.

Особенной чертой подзаконных актов по сравнению с законами является то, что их содержание зачастую шире, чем система правовых норм, содержащихся в них. В подзаконных актах, в частности, ведомственных, присутствуют часто преамбулы, индивидуализированные правила и другие положения, связанные с правовыми нормами, но не являющиеся таковыми по сути. Поэтому подзаконный акт — это синтез собственно правовых норм и других велений, и это необходимо учитывать в нормотворческой деятельности⁵².

6. Видами таких подзаконных актов являются следующие:

— нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;

— нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;

— нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (ведомственные нормативные правовые акты);

— нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— нормативные правовые акты конкретных государственных органов и учреждений (локальные нормативные правовые акты).

По форме подзаконные акты весьма многообразны: указы, постановления, распоряжения, приказы, правила, инструкции, наставления, положения, руководства, административные регламенты и т. д.

Вместе с тем нормотворческая практика пошла по пути, когда каждый субъект подзаконного нормотворчества имеет один-два вида нормативного акта, которым утверждаются и вводятся в действие все другие виды документов-регуляторов.

При этом юридическая сила правовых норм, содержащихся и в тех и в других актах (приложениях) одинакова.

Таковыми являются, в частности, указ (Президента Российской Федерации, президента республики), постановление (Правительства Российской Федерации) и приказ (федерального органа исполнительной власти, в организации).

За счет этого упрощается учет нормативной базы, облегчается пользование правовыми документами, проще проводится их систематизация. В ином случае существует риск создания ситуации, при которой будут действовать несколько разрозненных нормативных актов, по сути регулирующих один и тот же правовой предмет.

7. Весь нормативный массив может быть систематизирован по разным критериям. Для целей нормотворческой деятельности актуальны следующие его классификации.

Прежде всего — деление правовых актов в зависимости от действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

По действию во времени нормативные правовые акты подразделяются на акты, которые вступают в силу:

1) с момента издания;

2) со времени, указанного в самом нормативном правовом акте;

3) по истечении определенного срока после их опубликования.

По общему правилу нормативные правовые акты не имеют обратной силы и не могут распространяться на правоотношения, которые существовали до их принятия. Но обратную силу имеют законы, устраняющие или смягчающие уголовную и административную ответственность, а также нормы, применяемые в гражданском, трудовом и некоторых других отраслях права.

По действию в пространстве среди правовых актов выделяются те, которые распространяют свое действие:

1) на территории всей страны;

2) на определенной ее части.

Так, федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты федеральных органов государственной власти действуют, как правило, на всей территории Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации только на территории республик, краев, простых областей, автономных областей и автономных округов.

В то же время нормативные правовые акты общегосударственного уровня также могут действовать лишь на определенной части страны. Например, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», устанавливающий особый правовой режим, действует только в тех местностях, в границах которых объявлено чрезвычайное положение.

Действуя по кругу лиц, нормативные правовые акты могут быть: 1) обязательными для всех субъектов права, находящихся в пределах соответствующей территории, — граждан, должностных лиц, государственных органов, учреждений и организаций; 2) адресованными только специальному кругу лиц — например, только гражданам или лишь работникам соответствующей сферы деятельности (ведомственные правовые акты) либо работникам организаций (локальные правовые акты).

По территориальному признаку норматив делится на акты: действующие на всей территории страны (абсолютное большинство федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации); действующие на территории субъекта Российской Федерации (законы и иные акты отдельного субъекта Российской Федерации); действующие в масштабе федерального органа государственной власти (акты федеральных органов государственной власти); функционирующие в рамках конкретного органа или организации (локальные акты руководителей).

По функциональной роли в механизме правового регулирования предопределяются исходные (первичные) и производные (вторичные) разновидности нормативных актов.

Первые занимают высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов. Их видовым признаком являются форма абстрагирования и общий характер содержащихся в них предписаний. Это прежде всего федеральные законы.

Вторые — ведомственные, издаются на основе и во исполнение вышестоящих актов, призваны конкретизировать и развивать их положения.

По сроку действия нормопредписания могут быть рассчитаны на неопределенный и временной период существования. Что касается последних, то окончание их службы связано с относительно определенным временем или наступлением каких-либо обозначенных в законе событий.

По степени открытости нормативные акты подразделяются на: а) открытые (доступные для всеобщего пользования); б) ограниченного пользования (доступные для ограниченного круга лиц). В последнем случае речь идет только о подзаконных актах. Здесь большую роль играют ограничительные грифы. Так, существуют три степени сведений секретности сведений, составляющих государственную тайну: «Особой важности», «Совершенно секретно», «Секретно»⁵³.

К сведениям особой важности относятся сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей.

Совершенно секретные сведения составляют сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам министерства (ведомства) или отрасли экономики Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей.

К секретным сведениям следует относить все иные сведения из числа сведений, составляющих государственную тайну. Ущербом безопасности Российской Федерации в этом случае считается ущерб, нанесенный интересам предприятия, учреждения или организации в военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной или оперативно-розыскной области деятельности⁵⁴.

Кроме того, существует гриф конфиденциальности «Для служебного пользования», который ставится на документы, содержащие информацию ограниченного распространения в организациях⁵⁵.

Степень открытости или закрытости нормативного документа определяется его разработчиком, или, как принято говорить, исполнителем. При статусе секретности учитываются важность содержащихся сведений, характер и размер ущерба, который может быть нанесен в результате их разглашения или утраты.

Глава II.
НОРМОТВОРЧЕСТВО И НОРМОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС

§ 1. Понятие нормотворчества и нормотворческой деятельности

1. В теории права для обозначения процессов, связанных с созданием правовых норм и нормативных правовых актов как их источников, используется три основных понятия — правообразование, правотворчество и нормотворчество⁵⁶.

Правообразование понимается как естественно-социальный процесс формирования правовых норм.

Термин «правотворчество» обычно употребляется для обозначения общего процесса принятия правовых актов независимо от их вида. В этой связи в правотворчестве можно выделить такие его виды, как нормотворчество (принятие нормативных правовых актов), правотворчество органов местного самоуправления, договорное правотворчество (заключение договоров), судебное правотворчество (принятие судебных актов), индивидуальное правотворчество (принятие индивидуальных правовых актов) и др.

В то же время во многих работах и часто в законодательстве данные понятия используются в качестве синонимов. Каких-либо особых различий между ними не проводится.

В нашей работе понятие «нормотворчество» применяется в значении разработки и принятия именн

...