Т. И. Отческая, Т. Г. Воеводина

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

О-88

Авторы:

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор – введение, главы 1–3, 5, 6, глава 7 (в соавторстве с Т. Г. Воеводиной), заключение;

Воеводина Т. Г., кандидат юридических наук, доцент – глава 4, глава 7 (в соавторстве с Т. И. Отческой).

Рецензенты:

Коршунова О. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник прокуратуры РФ, почетный работник прокуратуры РФ, заведующая кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры РФ;

Бурдина Е. В., доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой прокурорской и правоохранительной деятельности Российского государственного университета правосудия.

Настоящее издание представляет собой конечный результат исследования, посвященного изучению важного направления прокурорской деятельности — прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В нем изложены: правовые основы, теория и практика становления и развития в России прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; сущность, предмет, цели и задачи данного надзора; его соотношение с прокурорским надзором за исполнением федерального законодательства и надзором за соответствием законам издаваемых правовых актов, а также вопросы организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, полномочий прокурора, мер прокурорского реагирования.

Особое внимание уделено практике деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и путям ее дальнейшего развития.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2020 г.

Для магистров, специалистов, а также педагогических, научных и практических работников.

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

© Отческая Т. И., Воеводина Т. Г., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

В ст. 2 Конституция РФ впервые установлено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Тем самым, государство приняло на себя обязанности по их признанию, соблюдению и защите.

В самом российском обществе сформировалось понимание важности проблем обеспечения прав человека, верховенства прав и свобод человека как основы правового государства.

Вместе с тем, несмотря на изменения в стране, в развитии демократического общества «проблемы защиты человека от беззакония, произвола, несправедливости по-прежнему крайне актуальны»1.

Надзорная работа органов прокуратуры строится на основе постоянного мониторинга в стране и имеет целью защиты интересов государства и конституционных прав граждан. На контроле прокуроров находятся вопросы обеспечения законности в социальной сфере, соблюдения прав граждан, особенно несовершеннолетних, инвалидов, пенсионеров.

Прокуратура своей повседневной деятельностью подтверждает, что находится в государственном механизме защиты интересов личности, государства, общества. Статистические данные за 2019 г. свидетельствуют об эффективности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации2.

На сотрудников прокуратуры возложено решение конституционно- правовых задач, которое должно быть профессиональным, реально обеспечивая их выполнение на соответствующей организационной основе. В этой связи актуальным остается вопрос качественного состава прокурорского корпуса.

Далеко не все утверждения авторов можно рассматривать как бесспорные. Любое исследование может быть дополнено с учетом развития знаний в соответствующей сфере правоотношений.

Авторы выражают надежду, что учебное пособие «Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» поможет в подготовке обучающихся всех уровней, будет интересно с познавательной точки зрения преподавателям и практикующим юристам; сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих работников прокуратуры при осуществлении ими прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Авторы выражают признательность рецензентам:

О. Н. Коршуновой, заведующей кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-­Петербургского юридического института (филиала) Университета Генеральной прокуратуры РФ, заслуженному работнику прокуратуры РФ, почетному работнику прокуратуры РФ, доктору юридических наук, профессору;

Е. В. Бурдиной, заведующей кафедрой прокурорской и правоохранительной деятельности Российского государственного университета правосудия, доктору юридических наук, доценту за поддержку нашей инициативы по его изданию.

Ответственный редактор,
доктор юридических наук,
профессор Т. И. Отческая

Глава I. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ, ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ В РОССИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Начало истории прокуратуры России длительное время было связано с 28 мая 1922 г., когда Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом была учреждена государственная прокуратура. Это неправильно, если вспомнить историю создания данного государственного органа в нашем государстве.

Правомерно в данном случае будет сослаться на слова В. И. Ленина: «Самое важное, с точки зрения научной, это — не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное в истории явление возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого развития смотреть, чем данная вещь стала теперь»3.

Без знания основ истории невозможно качественное и плодотворное реформирование законодательства и государственных органов. История изучаемого вопроса открывает перед исследователем возможности по анализу законодательства, правоприменения и последующей имплементации лучшего в современную науку и правовое поле.

Прокуратура России имеет самый большой и насыщенный вековой опыт, давнюю и богатую историю. За более чем 150 лет институт прокуратуры пережил разные периоды государственного устройства, в каждом из которых зарекомендовал себя с лучшей стороны.

Отдельного внимания заслуживает исследование вопроса развития в государстве прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокурорский надзор в механизме государственности возник относительно недавно. Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IV. Ордонансом от 25 марта 1302 г. была учреждена прокуратура как орган представительства интересов монарха.

Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля, влияние которого на формирование ее органов и определение направлений деятельности было весьма сильным. Генерал-­прокурор всегда и во всем защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож самостоятельно не присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы промыслов, торговли, учреждения университетов: «Прокурор наблюдал за назначениями королевских чиновников, оценивая, насколько они удовлетворяют предъявленным требованиям, чтобы и здесь не нарушались интересы короля»4.

В 1586 г. был принят Закон об организации деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе государственных органов, включив в сферу полномочий прокурорского надзора деятельность прокурора административно-­политического характера, надзор за производством следствия и судебно-­правовую деятельность.

Ордонанс 1670 г. разделил расследование в суде гражданского и уголовного исков. Однако в те времена, как отметил Н. Полянский, «прокурор не возбуждал дела самостоятельно. Он мог выступать лишь в качестве изобличителя, тогда как инициативой возбуждения дела и правом расследования обладал судья»5. Преимущество судьи перед прокурором было очевидным — рассмотрение уголовных дел происходило без участия прокуроров.

В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования, наиболее интенсивно происходившие в период 1789–1810 гг., однако ее основное предназначение оставалось неизменным: выполнение так называемых карательных функций, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве.

Термин «прокурор» стал применяться в начале XVIII в. При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения не сводились к сфере чисто правовой. По этому поводу В. И. Веретенников писал, что прокурор «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма»6.

Экскурс в развитие прокуратуры Франции является правомерным, поскольку прокуратура этой страны послужила при Петре I прообразом прокуратуры России и является до настоящего времени эталоном прокуратуры западных стран.

Известный историк В. О. Ключевский состояние работы государственного аппарата того времени оценивал так: «Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость старых московских дьяков»7.

Известен такой факт. 7 февраля 1710 г. Петр I утвердил государственный бюджет. Впервые царь повелел сличить приход и расход в масштабах государства. Оказалось, что по всем губерниям доход составил 3 051 796 руб., а расход — 3 834 418 руб., т. е. расходы превышали доходы почти на 783 тыс. руб. Петра I информировали о казнокрадстве в стране и других злоупотреблениях. Разобраться с этим царю помешала вой­на со Швецией, позже с турками8. Страна нуждалась в органе, обеспечивающим ее интересы.

Петр Великий ставил перед прокуратурой задачи по обеспечению интересов императора путем надзора за деятельностью Правительствующего Сената, принимаемыми им законами и решениями.

В этой связи уместно отметить, что после событий 1917 г. В. И. Ленин также отмечал, что прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям9.

Это свидетельствует о правильности реформ Петра I и учреждения такого государственного органа, который, несмотря на революцию, выстоял и возродился в новом государственном строе.

По словам А. Г. Звягинцева и Ю. Г. Орлова, прокуратура России становится уникальным органом, «заслуга Петра I заключается особенно в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов. Вначале это был институт фискалов, а затем — прокуратура»10.

Император понимал, что чиновничий бюрократизм являлся силой, которая становилась опасной для государства и общества, его граждан серьезной помехой в достижении его целей. Поиск механизмов, призванных контролировать исполнение законов, не прекращался в России никогда.

Петр I учредил прокуратуру как институт, осуществляющий от его имени надзор за законностью действий и распоряжений государственных органов.

Однако учреждению прокуратуры предшествовало создание Петром I должности фискала, послужившей прообразом прокурорского надзора. Назначение фискальной службы (указы от 22 февраля 1711 г., от 1 и 5 марта 1711 г.) состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсмат­ривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего»11.

За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии. Фискалы в России могли уличить всякого, «кто неправду учинит». При этом им устанавливался значительный стимул: шла половина штрафа, наложенного на виновного.

Широкое толкование фискалами своих прав влекло злоупотребление ими, что явилось причиной издания Петром I Указа от 17 марта 1714 г., в котором они были уполномочены вести «взыскание всех безгласных дел, особенно дел о хищениях казны, причинении иного вреда государственному интересу»12.

Несмотря на жесткую регламентацию, деятельность фискалов вызывала ненависть. Даже Петр I признавал, что чин фискала «тяжел и ненавистен», в этой связи продолжались поиски совершенных форм контроля «за казной».

В соответствии с Указом Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-­прокурора», прокурор рассматривался как «сей чин око наше и стряпчий о делах государственных»13.

Прокуратура была весьма мощным, строго централизованным органом, который четко реализовал предоставленные ему государством полномочия. Личный состав прокуратуры был наделен большой силой и авторитетом.

По замыслу Петра I генерал-­прокурор должен был стоять на страже интересов императора, государства и всех граждан.

Прокурорам всех рангов предписывалось «смотреть накрепко, чтобы то или иное установление свою должность хранило, и во всех делах истинно, праведно и нелицемерно поступало, самым действом указы исполнялось»14.

В тот период была предпринята попытка раскрыть основные функции прокурора в судебных местах, его основные полномочия. Прокуроры состояли при присутственных (судебных) местах, где велось судопроизводство, наблюдали за ним. Однако они не имели права на возбуждение дел, хотя надзорными полномочиями прокурор в полном объеме был наделен.

За прокурорами закреплялась важная функция — надзор за всеми делами, касающимися материальных интересов государства, в том числе финансовые дела, по которым они наблюдали за сбором казенных доходов, за выполнением государственных подрядов, за правильностью финансовой отчетности15.

По мнению С. М. Казанцева, «в России возникает институт надзора, который хотя и получил французское название, однако был создан не по образцу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов и чисто русские изобретения.

Из Франции, помимо названия, была заимствована иерархическая командная структура института, а также главная функция — надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор»16.

Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении и направлении»17.

Средства прокурора в это время носили чисто надзорный характер, и основной среди них являлась так называемая протестация, т. е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган18.

Не бесспорным является мнение, что эффективность деятельности прокуратуры при Петре I была минимальной.

Однако, по мнению С. М. Казанцева, «великий реформатор сделал решительный шаг в правильном направлении. Доморощенная система надзора была далека от совершенства, обладала органическими пороками антиправового государства, защищала от произвола чиновников не общество, а государство. Но все же в море всеобщего беззакония это был корабль, взявший курс к берегам пока еще не видимой земли твердого закона»19.

Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по словам В. О. Ключевского, «мудреным делом», его надо было согласовывать с формами ответственности20.

О. Е. Кутафин считал, что прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений21.

Порядок действий прокуроров в то время был таков: заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал его устранить.

Если обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот же орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», т. е. принять его или же остаться при своих мнениях. В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором.

Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «доношение» генерал-­прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет.

Вне компетенции прокурора было непосредственное уголовное преследование. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», т. е. арестантских делах.

Прокуроры также надзирали за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили о всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам22.

На местах на прокуроров возлагалось наблюдение за правильным собиранием казенных доходов, безубыточным для казны производствам, по подрядам и откупам, правильностью финансовой отчетности.

При Екатерине I, продолжая существовать де-юре, прокуратура де-факто уничтожалась.

Петром II в изданном Наказе губернаторам, воеводам и их товарищам о прокуратуре не упоминалось совсем.

При Анне Иоанновне в Манифесте от 20 октября 1730 г. было указано на существовавшие в обществе беспорядки, и прокурорский надзор был восстановлен на прежних, петровских, основаниях. Возрожденным органам прокуратуры вверялся надзор за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякою ревностию и добрым порядком»23.

Прокуратура была отменена вторично в регентство Анны Леопольдовны: после упразднения должности генерал-­прокурора обер-прокуроры остались без подчиненных.

С момента вступления на престол Елизаветы Петровны и принятия Указа от 12 декабря 1741 г. прокурор стал воплощать идею правительственного контроля и надзора, являлся связующим звеном между монархом и чиновником. Он наблюдал за всеми делами чиновников как верховный блюститель законов, всегда стоящий на страже их.

При Екатерине II прокуратура была строго централизованным органом, который четко реализовывал свои полномочия, предоставленные ему государством. Продолжая оставаться органом надзора, прокуратура «фактически становится органом управления общей компетенции»24.

В 1775 г. в каждой губернии был создан штат чинов прокурорского надзора. При губернском сословном суде назначалось по одному прокурору и два стряпчих. В уезде в подчинении губернского прокурора находился уездный стряпчий. В соответствии с Уложением «Учреждение о губерниях», утвержденным в 1775 г. Екатериной II, губернские прокуроры должны были сохранять «целостность власти установленной», осуществляя надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии25.

На практике роль чинов прокуратуры фактически оставалась незначительной. Губернский прокурор по чину был ниже не только губернатора, но и вице-губернатора, председателей палат уголовного и гражданского суда, хотя по закону он должен был за ними надзирать26.

Александром I прокурорский надзор был возрожден: из канцелярии генерал-­прокурора в 1802 г. выросло учрежденное Министерство юстиции, на которое возлагалась задача управления системой суда и прокуратуры.

В это время генерал-­прокурор Г. Р. Державин стал одновременно и министром юстиции, которым 22 сентября 1802 г. был подписан циркулярный ордер о возложении на прокурора надзора за следствием как особой сферы контроля. Губернские прокуроры должны были наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода», но вместе с тем должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам.

Указом Сената от 28 сентября 1828 г. «губернские прокуроры на основании узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило»27.

При защите интересов граждан и государства по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении «всякого рода притеснений и волокит»28.

Вместе с тем надзор за местным аппаратом сливался с управлением.

Беспомощность дореформенной прокуратуры (в период, предшествовавший судебной реформе 1864 г.) и низкий уровень законности были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института, поскольку прокурорский надзор:

• во-первых, был подчинен исполнительной власти;

• во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени настолько обширными и неопределенными, что, по сути, нереальным было их добросовестное исполнение.

Изложенное свидетельствует о том, что в истории русской прокуратуры первая половина XIX в. считается периодом застоя.

Гражданское процессуальное законодательство наделяло прокуроров функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в судах или, точнее, в присутственных местах губернии, в Сенате.

Надзор этот состоял в основном в просмотре журналов поднадзорных государственных органов. Протест прокурора не мог приостановить исполнение принятого соответствующими органами решения по делу.

Прокуроры выступали в качестве истцов по делам казны. Их роль в процессах сводилась к использованию прав стороны. Прокурор имел право принесения протеста на любое дело, независимо от того, подлежало ли оно обжалованию сторон. Однако «рассмотрение в Сенате дел по протестам прокуроров было большой редкостью»29.

Проектом Устава гражданского судопроизводства 1857 г. были предусмотрены существенные изменения роли прокурорского надзора.

Прокурора обязывали давать заключения по пяти категориям дел, в том числе по делам казенного управления. Прокуратура лишилась функции общего надзора. Однако за ней закреплялись функции наблюдения за единообразным и точным соблюдением закона, обнаружения и преследования любого нарушения законного порядка и требования его восстановления.

Роль прокурора в суде фактически ограничивалась выдачей заключения. Институт прокурорских заключений по гражданским делам, по сути, дублировал деятельность прокуратуры и суда: «Для суда полезны мнения адвоката потому, что в их речах говорят противные интересы, которые отыскивают слабые стороны каждого дела и указывают на них суду», — писал П. Марков30.

Беспристрастные заключения необходимы лишь тому, кто полагает, что «все судьи дураки, а все прокуроры идеалы»31.

Е. Васьковский по этому поводу писал, что заключение прокурора превратилось «в пустую формальность, тягостную для прокуроров, ненужную для суда, смешную в глазах публики»32.

В основу преобразований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной и административной. Провозглашалось равенство всех перед законом. Были установлены новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность.

В Основных положениях о прокуратуре 1862 г. было четко сформулировано назначение прокуратуры: «...наблюдение за точным и единообразным исполнением законов Российской империи». Установлены принципы организации и деятельности прокуратуры, такие как единство и строжайшая централизация прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление «верховного» надзора в империи генерал-­прокурором (он же министр юстиции), строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.

В это время прокуроры относились к должностным лицам судебных ведомств, но с подчинением только министру юстиции. Их деятельность регламентировалась нормативными актами, определяющими организацию судопроизводства, и уставами гражданского и уголовного судопроизводства.

Изложенное выше свидетельствует о том, что в XIX в. задачи и значение генерал-­прокурорской власти были резко ограничены: прокурор потерял роль «ока государева». Из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Петром I, он превратился в правительственный надзор за судами и местными административными органами.

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве того времени состояло в том, что прокурор вступал в процесс как «примыкающая сторона», представляя суду заключение после состязания сторон.

В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал как «главная сторона», состязаясь с другой стороной в качестве истца или ответчика. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело носило публичный характер, затрагивало интересы государства и общества.

В соответствии со ст. 343 Устава об учреждении судебных установлений прокурор обязан был давать заключения по делам казенного управления, по делам земских учреждений, городских и сельских обществ33.

Участие прокурора в гражданском процессе дореволюционной России было ограничено рамками определенной группы дел. Оно было обязательно по:

• делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;

• делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухих, умалишенных;

• вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами, устранения судей;

• спорам о подлоге документов и в случаях, когда в гражданском деле обнаруживались обстоятельства, подлежащие рассмотрению судом уголовным;

• просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание освобождения от судебных издержек);

• делам брачным и о законности рождения.

Судебное разбирательство по делу заканчивалось заключением прокурора, после чего стороны могли уже только указать на ошибки, допущенные прокурором, если такие были. Для подготовки заключения по законодательству предоставлялся трехдневный срок34.

Прокурорское заключение должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и в решении по делу. Оно излагалось устно после прений сторон.

По законодательству того периода развития Российского государства прокурору не запрещалось давать заключение по любому делу.

Однако это не активизировало прокурорский надзор на данном участке.

П. Юренев писал: «В числе нескольких сот дел с прокурорским заключением, в разрешении которых мне пришлось участвовать, не было положительно ни одного, в котором заключение прокурора сколь-нибудь помогало бы членам суда в постановлении решения»35.

Характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве было четко определено, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам.

При этом прокурор, обвинитель и защитник уравнивались в правах.

За прокуратурой оставался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан.

Вместе с тем, по мнению Н. В. Муравьева, «Прокурор — блюститель закона, естественно служит в то же время и представителем публичных интересов»36.

Анализ законодательства об участии прокурора в гражданском судопроизводстве в царский период свидетельствует о том, что перед ним ставились задачи надзора за законностью при отправлении правосудия по гражданским делам. Однако в силу недостаточности предоставленных ему полномочий он не мог активно способствовать вынесению судом законного и обоснованного решения37.

Проведенный автором экскурс в историю позволяет сделать вывод о том, что, к сожалению, идеи Петра I не были поддержаны наследниками трона. Роль и полномочия прокуроров в разные исторические периоды не имели единства и системного характера в вопросах защиты публичных интересов в судах. По большей своей части прокуроры занимались делопроизводством и кадровыми вопросами.

Практической пользы от прокурорского надзора было мало. В результате сведения деятельности прокуратуры к бумажной работе, переписке между инстанциями и поднадзорными органами появилась волокита в делах, которую безуспешно пытались ликвидировать. Руководство прокуратуры обрастало большими министерскими полномочиями и происходил разрыв с прокуратурами на местах. Единство и централизация прокуратуры была нарушена.

Проблема прокурорского надзора в гражданском процессе была не разрешима для тех, кто не хотел ее разрешать.

На практике было два пути выхода из сложившейся ситуации:

Первый путь — французский путь, когда прокурора можно было наделить всеми правами участника процесса, позволить ему вступать в любое дело на любой его стадии, если этого требовало охрана интересов государства, прав и охраняемых интересов граждан.

При этом можно было сохранить обязательное участие прокурора в некоторых, обозначенных в законе категориях дел, учредить специальных товарищей прокурора по гражданским делам, но для этого нужны были определенные расходы. Думается, что это было неприемлемо для царской администрации вообще и Министерства юстиции в частности.

Второй путь — германский, вел к ликвидации прокурорского надзора в гражданском процессе и превращении прокуратуры в обвинительную власть. Рутина правящей бюрократии препятствовала развитию прокурорского надзора в этом направлении.

Е. Васьковский предлагал предоставить прокурору право протеста по судебным решениям, сократить число дел, по которым требуется заключение прокурора38.

Во второй половине XIX — начале XX в. развитие системы прокурорского надзора проходило по двум основным направлениям: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и адвокатурой, наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

По словам С. М. Казанцева: «„Новая прокуратура“, продолжая оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии»39.

В 1910 г. министром юстиции в Государственную думу был внесен проект закона «О дальнейшем ограничении участия прокурора в гражданском процессе», в котором отмечалось, что мотивы введения судебными уставами участия прокурора были в защите им в будущем закона, как нужно его применять. Однако практика участия прокурора в гражданском судопроизводстве в течение сорока лет не привела к желаемым результатам.

Желание Министерства юстиции были удовлетворены Законом от 9 мая 1911 г. Деятельность прокуратуры в гражданском процессе была ограничена.

В соответствии с Законом «Об освобождении чинов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским делам» «отменялись заключения прокурора по ряду гражданских дел, хотя фактически сразу, 16 июня 1913 г., они были введены по другим делам»40.

Ошибкой составителей судебных уставов41 была признана утрата в значительной степени прокуратурой своих надзорных полномочий.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что прокуратура царской России общий надзор за исполнением законов не осуществляла, деятельность ее в основном была ограничена судебной сферой.

Однако прокурорский надзор в период от реформ 1864 г. до Октябрьской революции поставленной цели не достиг и не способствовал вынесению законных судебных решений. Фактически надзор прокурора свелся к роли «юрисконсульта» судебной коллегии, при этом мнение прокурора часто не имело существенного значения.

Прокуратура России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 г.

Глава II. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ И СССР

Органы прокуратуры на протяжении многолетней истории ­своего существования осуществляли надзор за соблюдением прав, свобод человека и гражданина. Петр I считал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, Церкви и всего населения.

Именно в целях защиты граждан в Учреждениях для управления губерний от 7 ноября 1775 г. указывалось: «губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти, установлений и интереса императорского величества, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки»42.

Это свидетельствует о том, что губернский прокурор и губернские стряпчие должны были принимать все необходимые меры к защите не только интересов «императорского величества», но и прав его подданных.

Развитие нового государства в 1917 г., когда была ликвидирована прокуратура, стало невозможным, поскольку только она могла стать надежным инструментом, с помощью которого партия могла бы управлять государством.

В этот период в стране царили анархия и беззаконие.

22 мая 1922 г. был издан Декрет ВЦИК об образовании прокуратуры РСФСР, т. е. буквально через пять лет после октябрьских событий 1917 г. прокуратура была воссоздана как инструмент, защищающий единое правовое поле, целостность государства43.

Указания В. И. Ленина о революционной законности были в основном популистскими призывами. По его мнению, органом государственного надзора должна была стать советская прокуратура44.

Он определял следующие задачи прокуратуры: «Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора — передать дело на решение суда...»45

Новый этап становления прокуратуры отмечен принятием 28 мая 1922 г. Положения о прокурорском надзоре, где указывалось на необходимость при осуществлении общего надзора защищать права человека.

В соответствии с названным Положением на прокуратуру возлагался надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей46.

Во Временной инструкции губернским прокурорам, утвержденной 22 июля 1922 г. Д. И. Курским, «Об общих задачах, возлагаемых на прокурора», указывалось, что прокурорский надзор осуществляется тогда, когда имеется налицо нарушение закона или такое бездействие, которое грозит интересам пролетарского государства47.

Положение о прокурорском надзоре 7 июля 1923 г. было дополнено главой «О государственной прокуратуре», которой предусматривалось участие прокурора в судебных заседаниях по гражданским делам, его право истребовать производство по ним и опротестовывать в порядке надзора вынесенные судебные решения и кассационные определения.

Принятый в 1923 г. ГПК РСФСР предоставил прокурору право инициировать гражданский процесс путем подачи иска в суд, а также давать заключения по делу. Действия прокурора по опротестованию в кассационном и надзорном порядке судебных решений являлись одной из форм прокурорского надзора за законностью решений и определений судов первой и второй инстанций. При этом прокурор мог вступить в процесс на любой стадии, независимо от того, принимал он участие в рассмотрении дела или нет48.

В ст. 6, 14 Положения о судоустройстве РСФСР было предусмотрено, что суд приступает к рассмотрению гражданского дела по заявлению прокурора. Прокурор во всех стадиях гражданского судопроизводства должен был своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили49.

Задачами прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве, помимо укрепления законности, охраны от всяких посягательств советского общественного и государственного строя, социалистической системы хозяйствования и социалистической собственности, являлась охрана прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

Осуществляя эти задачи, прокурор обязан был следить за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям (ст. 2 Положения о прокурорском надзоре в СССР)50.

Участие прокурора в гражданском процессе являлось одной из важных гарантий законности и обоснованности судебных решений по гражданским делам, государст

...