Т. И. Отческая, Т. Г. Воеводина

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

О-88

Авторы:

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор – введение, главы 1–3, 5, 6, глава 7 (в соавторстве с Т. Г. Воеводиной), заключение;

Воеводина Т. Г., кандидат юридических наук, доцент – глава 4, глава 7 (в соавторстве с Т. И. Отческой).

Рецензенты:

Коршунова О. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник прокуратуры РФ, почетный работник прокуратуры РФ, заведующая кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры РФ;

Бурдина Е. В., доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой прокурорской и правоохранительной деятельности Российского государственного университета правосудия.

Настоящее издание представляет собой конечный результат исследования, посвященного изучению важного направления прокурорской деятельности — прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В нем изложены: правовые основы, теория и практика становления и развития в России прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; сущность, предмет, цели и задачи данного надзора; его соотношение с прокурорским надзором за исполнением федерального законодательства и надзором за соответствием законам издаваемых правовых актов, а также вопросы организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, полномочий прокурора, мер прокурорского реагирования.

Особое внимание уделено практике деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и путям ее дальнейшего развития.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2020 г.

Для магистров, специалистов, а также педагогических, научных и практических работников.

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

© Отческая Т. И., Воеводина Т. Г., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

В ст. 2 Конституция РФ впервые установлено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Тем самым, государство приняло на себя обязанности по их признанию, соблюдению и защите.

В самом российском обществе сформировалось понимание важности проблем обеспечения прав человека, верховенства прав и свобод человека как основы правового государства.

Вместе с тем, несмотря на изменения в стране, в развитии демократического общества «проблемы защиты человека от беззакония, произвола, несправедливости по-прежнему крайне актуальны»1.

Надзорная работа органов прокуратуры строится на основе постоянного мониторинга в стране и имеет целью защиты интересов государства и конституционных прав граждан. На контроле прокуроров находятся вопросы обеспечения законности в социальной сфере, соблюдения прав граждан, особенно несовершеннолетних, инвалидов, пенсионеров.

Прокуратура своей повседневной деятельностью подтверждает, что находится в государственном механизме защиты интересов личности, государства, общества. Статистические данные за 2019 г. свидетельствуют об эффективности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации2.

На сотрудников прокуратуры возложено решение конституционно- правовых задач, которое должно быть профессиональным, реально обеспечивая их выполнение на соответствующей организационной основе. В этой связи актуальным остается вопрос качественного состава прокурорского корпуса.

Далеко не все утверждения авторов можно рассматривать как бесспорные. Любое исследование может быть дополнено с учетом развития знаний в соответствующей сфере правоотношений.

Авторы выражают надежду, что учебное пособие «Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» поможет в подготовке обучающихся всех уровней, будет интересно с познавательной точки зрения преподавателям и практикующим юристам; сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих работников прокуратуры при осуществлении ими прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Авторы выражают признательность рецензентам:

О. Н. Коршуновой, заведующей кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-­Петербургского юридического института (филиала) Университета Генеральной прокуратуры РФ, заслуженному работнику прокуратуры РФ, почетному работнику прокуратуры РФ, доктору юридических наук, профессору;

Е. В. Бурдиной, заведующей кафедрой прокурорской и правоохранительной деятельности Российского государственного университета правосудия, доктору юридических наук, доценту за поддержку нашей инициативы по его изданию.

Ответственный редактор,
доктор юридических наук,
профессор Т. И. Отческая

Глава I. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ, ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ В РОССИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Начало истории прокуратуры России длительное время было связано с 28 мая 1922 г., когда Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом была учреждена государственная прокуратура. Это неправильно, если вспомнить историю создания данного государственного органа в нашем государстве.

Правомерно в данном случае будет сослаться на слова В. И. Ленина: «Самое важное, с точки зрения научной, это — не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное в истории явление возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого развития смотреть, чем данная вещь стала теперь»3.

Без знания основ истории невозможно качественное и плодотворное реформирование законодательства и государственных органов. История изучаемого вопроса открывает перед исследователем возможности по анализу законодательства, правоприменения и последующей имплементации лучшего в современную науку и правовое поле.

Прокуратура России имеет самый большой и насыщенный вековой опыт, давнюю и богатую историю. За более чем 150 лет институт прокуратуры пережил разные периоды государственного устройства, в каждом из которых зарекомендовал себя с лучшей стороны.

Отдельного внимания заслуживает исследование вопроса развития в государстве прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокурорский надзор в механизме государственности возник относительно недавно. Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IV. Ордонансом от 25 марта 1302 г. была учреждена прокуратура как орган представительства интересов монарха.

Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля, влияние которого на формирование ее органов и определение направлений деятельности было весьма сильным. Генерал-­прокурор всегда и во всем защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож самостоятельно не присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы промыслов, торговли, учреждения университетов: «Прокурор наблюдал за назначениями королевских чиновников, оценивая, насколько они удовлетворяют предъявленным требованиям, чтобы и здесь не нарушались интересы короля»4.

В 1586 г. был принят Закон об организации деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе государственных органов, включив в сферу полномочий прокурорского надзора деятельность прокурора административно-­политического характера, надзор за производством следствия и судебно-­правовую деятельность.

Ордонанс 1670 г. разделил расследование в суде гражданского и уголовного исков. Однако в те времена, как отметил Н. Полянский, «прокурор не возбуждал дела самостоятельно. Он мог выступать лишь в качестве изобличителя, тогда как инициативой возбуждения дела и правом расследования обладал судья»5. Преимущество судьи перед прокурором было очевидным — рассмотрение уголовных дел происходило без участия прокуроров.

В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования, наиболее интенсивно происходившие в период 1789–1810 гг., однако ее основное предназначение оставалось неизменным: выполнение так называемых карательных функций, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве.

Термин «прокурор» стал применяться в начале XVIII в. При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения не сводились к сфере чисто правовой. По этому поводу В. И. Веретенников писал, что прокурор «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма»6.

Экскурс в развитие прокуратуры Франции является правомерным, поскольку прокуратура этой страны послужила при Петре I прообразом прокуратуры России и является до настоящего времени эталоном прокуратуры западных стран.

Известный историк В. О. Ключевский состояние работы государственного аппарата того времени оценивал так: «Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость старых московских дьяков»7.

Известен такой факт. 7 февраля 1710 г. Петр I утвердил государственный бюджет. Впервые царь повелел сличить приход и расход в масштабах государства. Оказалось, что по всем губерниям доход составил 3 051 796 руб., а расход — 3 834 418 руб., т. е. расходы превышали доходы почти на 783 тыс. руб. Петра I информировали о казнокрадстве в стране и других злоупотреблениях. Разобраться с этим царю помешала вой­на со Швецией, позже с турками8. Страна нуждалась в органе, обеспечивающим ее интересы.

Петр Великий ставил перед прокуратурой задачи по обеспечению интересов императора путем надзора за деятельностью Правительствующего Сената, принимаемыми им законами и решениями.

В этой связи уместно отметить, что после событий 1917 г. В. И. Ленин также отмечал, что прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям9.

Это свидетельствует о правильности реформ Петра I и учреждения такого государственного органа, который, несмотря на революцию, выстоял и возродился в новом государственном строе.

По словам А. Г. Звягинцева и Ю. Г. Орлова, прокуратура России становится уникальным органом, «заслуга Петра I заключается особенно в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов. Вначале это был институт фискалов, а затем — прокуратура»10.

Император понимал, что чиновничий бюрократизм являлся силой, которая становилась опасной для государства и общества, его граждан серьезной помехой в достижении его целей. Поиск механизмов, призванных контролировать исполнение законов, не прекращался в России никогда.

Петр I учредил прокуратуру как институт, осуществляющий от его имени надзор за законностью действий и распоряжений государственных органов.

Однако учреждению прокуратуры предшествовало создание Петром I должности фискала, послужившей прообразом прокурорского надзора. Назначение фискальной службы (указы от 22 февраля 1711 г., от 1 и 5 марта 1711 г.) состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсмат­ривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего»11.

За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии. Фискалы в России могли уличить всякого, «кто неправду учинит». При этом им устанавливался значительный стимул: шла половина штрафа, наложенного на виновного.

Широкое толкование фискалами своих прав влекло злоупотребление ими, что явилось причиной издания Петром I Указа от 17 марта 1714 г., в котором они были уполномочены вести «взыскание всех безгласных дел, особенно дел о хищениях казны, причинении иного вреда государственному интересу»12.

Несмотря на жесткую регламентацию, деятельность фискалов вызывала ненависть. Даже Петр I признавал, что чин фискала «тяжел и ненавистен», в этой связи продолжались поиски совершенных форм контроля «за казной».

В соответствии с Указом Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-­прокурора», прокурор рассматривался как «сей чин око наше и стряпчий о делах государственных»13.

Прокуратура была весьма мощным, строго централизованным органом, который четко реализовал предоставленные ему государством полномочия. Личный состав прокуратуры был наделен большой силой и авторитетом.

По замыслу Петра I генерал-­прокурор должен был стоять на страже интересов императора, государства и всех граждан.

Прокурорам всех рангов предписывалось «смотреть накрепко, чтобы то или иное установление свою должность хранило, и во всех делах истинно, праведно и нелицемерно поступало, самым действом указы исполнялось»14.

В тот период была предпринята попытка раскрыть основные функции прокурора в судебных местах, его основные полномочия. Прокуроры состояли при присутственных (судебных) местах, где велось судопроизводство, наблюдали за ним. Однако они не имели права на возбуждение дел, хотя надзорными полномочиями прокурор в полном объеме был наделен.

За прокурорами закреплялась важная функция — надзор за всеми делами, касающимися материальных интересов государства, в том числе финансовые дела, по которым они наблюдали за сбором казенных доходов, за выполнением государственных подрядов, за правильностью финансовой отчетности15.

По мнению С. М. Казанцева, «в России возникает институт надзора, который хотя и получил французское название, однако был создан не по образцу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов и чисто русские изобретения.

Из Франции, помимо названия, была заимствована иерархическая командная структура института, а также главная функция — надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор»16.

Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении и направлении»17.

Средства прокурора в это время носили чисто надзорный характер, и основной среди них являлась так называемая протестация, т. е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган18.

Не бесспорным является мнение, что эффективность деятельности прокуратуры при Петре I была минимальной.

Однако, по мнению С. М. Казанцева, «великий реформатор сделал решительный шаг в правильном направлении. Доморощенная система надзора была далека от совершенства, обладала органическими пороками антиправового государства, защищала от произвола чиновников не общество, а государство. Но все же в море всеобщего беззакония это был корабль, взявший курс к берегам пока еще не видимой земли твердого закона»19.

Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по словам В. О. Ключевского, «мудреным делом», его надо было согласовывать с формами ответственности20.

О. Е. Кутафин считал, что прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений21.

Порядок действий прокуроров в то время был таков: заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал его устранить.

Если обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот же орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», т. е. принять его или же остаться при своих мнениях. В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором.

Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «доношение» генерал-­прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет.

Вне компетенции прокурора было непосредственное уголовное преследование. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», т. е. арестантских делах.

Прокуроры также надзирали за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили о всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам22.

На местах на прокуроров возлагалось наблюдение за правильным собиранием казенных доходов, безубыточным для казны производствам, по подрядам и откупам, правильностью финансовой отчетности.

При Екатерине I, продолжая существовать де-юре, прокуратура де-факто уничтожалась.

Петром II в изданном Наказе губернаторам, воеводам и их товарищам о прокуратуре не упоминалось совсем.

При Анне Иоанновне в Манифесте от 20 октября 1730 г. было указано на существовавшие в обществе беспорядки, и прокурорский надзор был восстановлен на прежних, петровских, основаниях. Возрожденным органам прокуратуры вверялся надзор за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякою ревностию и добрым порядком»23.

Прокуратура была отменена вторично в регентство Анны Леопольдовны: после упразднения должности генерал-­прокурора обер-прокуроры остались без подчиненных.

С момента вступления на престол Елизаветы Петровны и принятия Указа от 12 декабря 1741 г. прокурор стал воплощать идею правительственного контроля и надзора, являлся связующим звеном между монархом и чиновником. Он наблюдал за всеми делами чиновников как верховный блюститель законов, всегда стоящий на страже их.

При Екатерине II прокуратура была строго централизованным органом, который четко реализовывал свои полномочия, предоставленные ему государством. Продолжая оставаться органом надзора, прокуратура «фактически становится органом управления общей компетенции»24.

В 1775 г. в каждой губернии был создан штат чинов прокурорского надзора. При губернском сословном суде назначалось по одному прокурору и два стряпчих. В уезде в подчинении губернского прокурора находился уездный стряпчий. В соответствии с Уложением «Учреждение о губерниях», утвержденным в 1775 г. Екатериной II, губернские прокуроры должны были сохранять «целостность власти установленной», осуществляя надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии25.

На практике роль чинов прокуратуры фактически оставалась незначительной. Губернский прокурор по чину был ниже не только губернатора, но и вице-губернатора, председателей палат уголовного и гражданского суда, хотя по закону он должен был за ними надзирать26.

Александром I прокурорский надзор был возрожден: из канцелярии генерал-­прокурора в 1802 г. выросло учрежденное Министерство юстиции, на которое возлагалась задача управления системой суда и прокуратуры.

В это время генерал-­прокурор Г. Р. Державин стал одновременно и министром юстиции, которым 22 сентября 1802 г. был подписан циркулярный ордер о возложении на прокурора надзора за следствием как особой сферы контроля. Губернские прокуроры должны были наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода», но вместе с тем должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам.

Указом Сената от 28 сентября 1828 г. «губернские прокуроры на основании узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило»27.

При защите интересов граждан и государства по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении «всякого рода притеснений и волокит»28.

Вместе с тем надзор за местным аппаратом сливался с управлением.

Беспомощность дореформенной прокуратуры (в период, предшествовавший судебной реформе 1864 г.) и низкий уровень законности были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института, поскольку прокурорский надзор:

• во-первых, был подчинен исполнительной власти;

• во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени настолько обширными и неопределенными, что, по сути, нереальным было их добросовестное исполнение.

Изложенное свидетельствует о том, что в истории русской прокуратуры первая половина XIX в. считается периодом застоя.

Гражданское процессуальное законодательство наделяло прокуроров функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в судах или, точнее, в присутственных местах губернии, в Сенате.

Надзор этот состоял в основном в просмотре журналов поднадзорных государственных органов. Протест прокурора не мог приостановить исполнение принятого соответствующими органами решения по делу.

Прокуроры выступали в качестве истцов по делам казны. Их роль в процессах сводилась к использованию прав стороны. Прокурор имел право принесения протеста на любое дело, независимо от того, подлежало ли оно обжалованию сторон. Однако «рассмотрение в Сенате дел по протестам прокуроров было большой редкостью»29.

Проектом Устава гражданского судопроизводства 1857 г. были предусмотрены существенные изменения роли прокурорского надзора.

Прокурора обязывали давать заключения по пяти категориям дел, в том числе по делам казенного управления. Прокуратура лишилась функции общего надзора. Однако за ней закреплялись функции наблюдения за единообразным и точным соблюдением закона, обнаружения и преследования любого нарушения законного порядка и требования его восстановления.

Роль прокурора в суде фактически ограничивалась выдачей заключения. Институт прокурорских заключений по гражданским делам, по сути, дублировал деятельность прокуратуры и суда: «Для суда полезны мнения адвоката потому, что в их речах говорят противные интересы, которые отыскивают слабые стороны каждого дела и указывают на них суду», — писал П. Марков30.

Беспристрастные заключения необходимы лишь тому, кто полагает, что «все судьи дураки, а все прокуроры идеалы»31.

Е. Васьковский по этому поводу писал, что заключение прокурора превратилось «в пустую формальность, тягостную для прокуроров, ненужную для суда, смешную в глазах публики»32.

В основу преобразований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной и административной. Провозглашалось равенство всех перед законом. Были установлены новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность.

В Основных положениях о прокуратуре 1862 г. было четко сформулировано назначение прокуратуры: «...наблюдение за точным и единообразным исполнением законов Российской империи». Установлены принципы организации и деятельности прокуратуры, такие как единство и строжайшая централизация прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление «верховного» надзора в империи генерал-­прокурором (он же министр юстиции), строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.

В это время прокуроры относились к должностным лицам судебных ведомств, но с подчинением только министру юстиции. Их деятельность регламентировалась нормативными актами, определяющими организацию судопроизводства, и уставами гражданского и уголовного судопроизводства.

Изложенное выше свидетельствует о том, что в XIX в. задачи и значение генерал-­прокурорской власти были резко ограничены: прокурор потерял роль «ока государева». Из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Петром I, он превратился в правительственный надзор за судами и местными административными органами.

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве того времени состояло в том, что прокурор вступал в процесс как «примыкающая сторона», представляя суду заключение после состязания сторон.

В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал как «главная сторона», состязаясь с другой стороной в качестве истца или ответчика. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело носило публичный характер, затрагивало интересы государства и общества.

В соответствии со ст. 343 Устава об учреждении судебных установлений прокурор обязан был давать заключения по делам казенного управления, по делам земских учреждений, городских и сельских обществ33.

Участие прокурора в гражданском процессе дореволюционной России было ограничено рамками определенной группы дел. Оно было обязательно по:

• делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;

• делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухих, умалишенных;

• вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами, устранения судей;

• спорам о подлоге документов и в случаях, когда в гражданском деле обнаруживались обстоятельства, подлежащие рассмотрению судом уголовным;

• просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание освобождения от судебных издержек);

• делам брачным и о законности рождения.

Судебное разбирательство по делу заканчивалось заключением прокурора, после чего стороны могли уже только указать на ошибки, допущенные прокурором, если такие были. Для подготовки заключения по законодательству предоставлялся трехдневный срок34.

Прокурорское заключение должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и в решении по делу. Оно излагалось устно после прений сторон.

По законодательству того периода развития Российского государства прокурору не запрещалось давать заключение по любому делу.

Однако это не активизировало прокурорский надзор на данном участке.

П. Юренев писал: «В числе нескольких сот дел с прокурорским заключением, в разрешении которых мне пришлось участвовать, не было положительно ни одного, в котором заключение прокурора сколь-нибудь помогало бы членам суда в постановлении решения»35.

Характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве было четко определено, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам.

При этом прокурор, обвинитель и защитник уравнивались в правах.

За прокуратурой оставался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан.

Вместе с тем, по мнению Н. В. Муравьева, «Прокурор — блюститель закона, естественно служит в то же время и представителем публичных интересов»36.

Анализ законодательства об участии прокурора в гражданском судопроизводстве в царский период свидетельствует о том, что перед ним ставились задачи надзора за законностью при отправлении правосудия по гражданским делам. Однако в силу недостаточности предоставленных ему полномочий он не мог активно способствовать вынесению судом законного и обоснованного решения37.

Проведенный автором экскурс в историю позволяет сделать вывод о том, что, к сожалению, идеи Петра I не были поддержаны наследниками трона. Роль и полномочия прокуроров в разные исторические периоды не имели единства и системного характера в вопросах защиты публичных интересов в судах. По большей своей части прокуроры занимались делопроизводством и кадровыми вопросами.

Практической пользы от прокурорского надзора было мало. В результате сведения деятельности прокуратуры к бумажной работе, переписке между инстанциями и поднадзорными органами появилась волокита в делах, которую безуспешно пытались ликвидировать. Руководство прокуратуры обрастало большими министерскими полномочиями и происходил разрыв с прокуратурами на местах. Единство и централизация прокуратуры была нарушена.

Проблема прокурорского надзора в гражданском процессе была не разрешима для тех, кто не хотел ее разрешать.

На практике было два пути выхода из сложившейся ситуации:

Первый путь — французский путь, когда прокурора можно было наделить всеми правами участника процесса, позволить ему вступать в любое дело на любой его стадии, если этого требовало охрана интересов государства, прав и охраняемых интересов граждан.

При этом можно было сохранить обязательное участие прокурора в некоторых, обозначенных в законе категориях дел, учредить специальных товарищей прокурора по гражданским делам, но для этого нужны были определенные расходы. Думается, что это было неприемлемо для царской администрации вообще и Министерства юстиции в частности.

Второй путь — германский, вел к ликвидации прокурорского надзора в гражданском процессе и превращении прокуратуры в обвинительную власть. Рутина правящей бюрократии препятствовала развитию прокурорского надзора в этом направлении.

Е. Васьковский предлагал предоставить прокурору право протеста по судебным решениям, сократить число дел, по которым требуется заключение прокурора38.

Во второй половине XIX — начале XX в. развитие системы прокурорского надзора проходило по двум основным направлениям: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и адвокатурой, наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

По словам С. М. Казанцева: «„Новая прокуратура“, продолжая оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии»39.

В 1910 г. министром юстиции в Государственную думу был внесен проект закона «О дальнейшем ограничении участия прокурора в гражданском процессе», в котором отмечалось, что мотивы введения судебными уставами участия прокурора были в защите им в будущем закона, как нужно его применять. Однако практика участия прокурора в гражданском судопроизводстве в течение сорока лет не привела к желаемым результатам.

Желание Министерства юстиции были удовлетворены Законом от 9 мая 1911 г. Деятельность прокуратуры в гражданском процессе была ограничена.

В соответствии с Законом «Об освобождении чинов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским делам» «отменялись заключения прокурора по ряду гражданских дел, хотя фактически сразу, 16 июня 1913 г., они были введены по другим делам»40.

Ошибкой составителей судебных уставов41 была признана утрата в значительной степени прокуратурой своих надзорных полномочий.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что прокуратура царской России общий надзор за исполнением законов не осуществляла, деятельность ее в основном была ограничена судебной сферой.

Однако прокурорский надзор в период от реформ 1864 г. до Октябрьской революции поставленной цели не достиг и не способствовал вынесению законных судебных решений. Фактически надзор прокурора свелся к роли «юрисконсульта» судебной коллегии, при этом мнение прокурора часто не имело существенного значения.

Прокуратура России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 г.

Глава II. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ И СССР

Органы прокуратуры на протяжении многолетней истории ­своего существования осуществляли надзор за соблюдением прав, свобод человека и гражданина. Петр I считал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, Церкви и всего населения.

Именно в целях защиты граждан в Учреждениях для управления губерний от 7 ноября 1775 г. указывалось: «губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти, установлений и интереса императорского величества, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки»42.

Это свидетельствует о том, что губернский прокурор и губернские стряпчие должны были принимать все необходимые меры к защите не только интересов «императорского величества», но и прав его подданных.

Развитие нового государства в 1917 г., когда была ликвидирована прокуратура, стало невозможным, поскольку только она могла стать надежным инструментом, с помощью которого партия могла бы управлять государством.

В этот период в стране царили анархия и беззаконие.

22 мая 1922 г. был издан Декрет ВЦИК об образовании прокуратуры РСФСР, т. е. буквально через пять лет после октябрьских событий 1917 г. прокуратура была воссоздана как инструмент, защищающий единое правовое поле, целостность государства43.

Указания В. И. Ленина о революционной законности были в основном популистскими призывами. По его мнению, органом государственного надзора должна была стать советская прокуратура44.

Он определял следующие задачи прокуратуры: «Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора — передать дело на решение суда...»45

Новый этап становления прокуратуры отмечен принятием 28 мая 1922 г. Положения о прокурорском надзоре, где указывалось на необходимость при осуществлении общего надзора защищать права человека.

В соответствии с названным Положением на прокуратуру возлагался надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей46.

Во Временной инструкции губернским прокурорам, утвержденной 22 июля 1922 г. Д. И. Курским, «Об общих задачах, возлагаемых на прокурора», указывалось, что прокурорский надзор осуществляется тогда, когда имеется налицо нарушение закона или такое бездействие, которое грозит интересам пролетарского государства47.

Положение о прокурорском надзоре 7 июля 1923 г. было дополнено главой «О государственной прокуратуре», которой предусматривалось участие прокурора в судебных заседаниях по гражданским делам, его право истребовать производство по ним и опротестовывать в порядке надзора вынесенные судебные решения и кассационные определения.

Принятый в 1923 г. ГПК РСФСР предоставил прокурору право инициировать гражданский процесс путем подачи иска в суд, а также давать заключения по делу. Действия прокурора по опротестованию в кассационном и надзорном порядке судебных решений являлись одной из форм прокурорского надзора за законностью решений и определений судов первой и второй инстанций. При этом прокурор мог вступить в процесс на любой стадии, независимо от того, принимал он участие в рассмотрении дела или нет48.

В ст. 6, 14 Положения о судоустройстве РСФСР было предусмотрено, что суд приступает к рассмотрению гражданского дела по заявлению прокурора. Прокурор во всех стадиях гражданского судопроизводства должен был своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили49.

Задачами прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве, помимо укрепления законности, охраны от всяких посягательств советского общественного и государственного строя, социалистической системы хозяйствования и социалистической собственности, являлась охрана прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

Осуществляя эти задачи, прокурор обязан был следить за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям (ст. 2 Положения о прокурорском надзоре в СССР)50.

Участие прокурора в гражданском процессе являлось одной из важных гарантий законности и обоснованности судебных решений по гражданским делам, государственной судебной защиты прав граждан и социалистических организаций.

Право прокурора на предъявление иска было совершенно новым институтом судопроизводства и имело большое значение. Прокурор участвовал в процессе не для защиты своего субъективного права, а для защиты нарушенных интересов государства и граждан.

В период культа личности Сталина прокуратура при осуществлении «правоохранительной» функции была лишена власти в пресечении незаконных репрессий.

С принятием Конституции СССР 1936 г. в стране должно было начаться обновление законодательства в области судоустройства, судопроизводства, прокурорского надзора, однако в связи с началом вой­ны эту работу пришлось отложить на неопределенный срок.

Главное содержание деятельности органов прокуратуры в годы Великой Отечественной вой­ны состояло в надзоре за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, а также на охрану социалистической собственности от преступных посягательств51.

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Требовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте, обеспечить достойную жизнь людям.

Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики выполнил приказ Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов», в котором были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

Прокурор наделялся такими процессуальными правами, которые не могли принадлежать сторонам, — правом истребовать дело; приостанавливать исполнение решения; правом принесения протеста в порядке надзора; правом давать заключения по делу, т. е. можно сказать, что права прокурора были шире, чем процессуальные права сторон.

После XX съезда КПСС, на котором был развенчан культ личности Сталина, необходимо было принимать конкретные меры по реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных.

В этих целях были расширены надзорные полномочия местных судебных органов, а вместе с этим и сфера деятельности прокуроров в области судебного надзора.

К этому периоду относится и принятие такого важного законодательного акта, как «Положение о прокурорском надзоре в СССР», которое было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.

Принятие данного положения «имело целью восстановить принципы организации и деятельности органов прокуратуры, наделить Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров дополнительными властно-­распорядительными полномочиями по установлению и устранению нарушений закона, особенно в сфере общего надзора»52.

Прокурору было предоставлено полномочие по опротестованию противоречащих закону приказов и других правовых актов, необоснованных приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов.

В соответствии с приказом Генерального прокурора СССР от 10 декабря 1955 г. № 133 «Об усилении прокурорского надзора за законностью рассмотрения судами гражданских дел» прокурор обязан был принимать участие в суде по гражданским делам, если они имеют общественное значение и затрагивают интересы государства, колхозов и советских граждан.

В п. 6 приказа Генерального прокурора СССР № 133 указывалось, что путем предъявления иска прокуроры начинают дело лишь тогда, когда истец по каким-либо серьезным причинам не в состоянии это сделать, а также когда предъявление иска прокурором вызывается необходимостью защиты существенных интересов государства, колхозов и граждан.

В этот период были распространены случаи предъявления прокуратурой исков о признании недействительными незаконных сделок; о возмещении ущерба от растрат и хищений социалистической собственности, когда гражданский иск не был рассмотрен в уголовном деле; по наиболее сложным делам о возмещении ущерба и о взыскании дебиторской задолженности колхозам.

Прокуроров также обязывали принимать меры к добровольному внесудебному разрешению гражданско-­правовых споров.

Прокурорам предписывалось осуществлять постоянный надзор за точным исполнением гражданского и гражданско-­процессуального законодательства, принимать участие в рассмотрении гражданских дел, имеющих общественное значение и затрагивающих существенные интересы государства, колхозов и советских граждан53.

Согласно ст. 26 Основ гражданского судопроизводства прокурору предоставлялось право вступать в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов, или прав и охраняемых законом интересов граждан. В отличие от прокурора, предъявившего иск, прокурор, вступивший в уже начатое дело, не давал объяснений после доклада дела, не участвовал в судебных прениях. Его надзор за законностью выражался в даче заключений по любому вопросу, а также по существу дела в целом.

В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. на органы прокуратуры возлагалась обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и за единообразным исполнением законов.

30 ноября 1979 г. был принят Закон «О прокуратуре СССР», в котором были закреплены принципы демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, расширены пределы прокурорского надзора за исполнением законов (особенно в охране прав и законных интересов граждан), а также получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора, изложены задачи и полномочия прокуроров в каждой из отраслей надзора.

В это время впервые было закреплено право принесения прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан и в иных, предусмотренных законом случаях, а также приостановление действия такого акта до рассмотрения протеста54.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР „О прокуратуре СССР“» введены такие средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона, как предписание и предостережение, которые за короткий срок их применения свое предназначение оправдали.

По изложенному можно сделать вывод о том, что на этапе развития советского государства без мощного прокурорского надзора, обеспечивающего исполнение законов, проведение в жизнь намеченных реформ было бы значительно затруднено, иногда обречено на неудачу.

В результате распада СССР и приобретения самостоятельности бывшими союзными республиками в процессе становления новой государственности возникла в числе других проблема взаимоотношений органов прокуратуры с различными структурами власти.

В это время стали высказываться позиции заимствования чужого опыта, однако при этом не учитывалось главное: «...нельзя слепо и безоглядно копировать чужой опыт, не принимая во внимание реальную обстановку в нашей стране, даже не делая попыток разумно оценить сложившуюся систему прокурорского надзора, вычленить положительные моменты»55.

Прокуратура выражает интересы гаранта законности. Это, несомненно, дает дополнительные возможности реализовать ей социальную роль стража законности и проводника ее во всех сферах государственной, экономической и общественной жизни, защите прав граждан.

В Российской Федерации прокуратура уже «отказалась» от надзора за соблюдением законов гражданами, сузила фактические пределы прокурорского вмешательства. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ, в отличие от ранее действовавшей, посвятила прокуратуре в разделе «Судебная власть» ст. 129, в которой не были определены полномочия прокуратуры.

В 90-е гг. произошла трансформация надзора за исполнением закона. Прокурорский надзор осуществлялся в сферах, где не могли «развернуться» ни Конституционный Суд, ни система общих судов, ни Уполномоченный по правам человека, ни различные органы контроля.

Автор полностью разделяет позицию А. Г. Кучерены о том, что «вызывают удивление многочисленные призывы о разрушении российского института прокуратуры, имеющего более длительную историю и опыт, чем вся американская демократия»56.

С начала реализации Концепции судебной реформы в РФ (1992) постепенно происходило ограничение полномочий прокуратуры.

В конце 90-х гг. XX в. в Российской Федерации было распространено мнение о том, что для «общего надзора прокуратуры в современном правовом устройстве нет ни места, ни основания, поскольку такого опыта придерживаются цивилизованные государства»57.

Оно было ошибочным, ведь государство, в котором прокуратура была учреждена более 280 лет назад, не может быть нецивилизованным.

Исторически сложилось так, что изначально в Российском государстве прокуратура была создана именно для осуществления общего надзора как орган, имеющий универсальный характер. Вместе с тем в мире функцию надзора осуществляют различные органы без какого-либо общего надзора. Положительные моменты такого порядка отрицать нельзя. Однако у каждого своя история, и многочисленные примеры показывают, что мы не можем копировать чужие схемы.

Главным является вопрос, выполняет ли этот орган свою основную функцию — обеспечение законности.

Поворотным моментом в истории советской и зарождавшейся российской прокуратуры стало постановление Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», которым была создана единая система органов прокуратуры, подчиненных Генеральному прокурору РСФСР. Прокуратура СССР с этого времени перестала существовать.

В январе 1992 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»58. Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. утратил свою силу. Новый закон заменил обязанность прокурора по надзору за законностью при рассмотрении гражданских дел в судах на положение о том, что «прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами».

Это означало, что суд сам призван охранять закон, надзор за ним возможен лишь в иерархическом порядке судебными инстанциями.

По итогам развития института защиты прокурором в судах прав граждан следует сказать, что участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел, как атрибут института прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прошло множество этапов своего становления в соответствии с требованиями соответствующих периодов развития правовой системы нашего государства. Оно подтвердило свою значимость и необходимость в защите нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Российская прокуратура всегда стояла на страже прав и свобод человека и гражданина, а прокуроры всегда акцентировали свое внимание на осуществление надзорной деятельности за исполнением законов, которые правовой статус личности закрепляют, способствуя обеспечению в реальности предоставляемых гражданам прав и свобод, установленных положениями Конституции РФ.

Глава III. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ — РЕАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ЖИЗНЕННО ВАЖНЫХ ДЛЯ ОБЩЕСТВА И ЛИЧНОСТИ ВОПРОСОВ

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства.

В этой связи правомерным является выделение с 1995 г. в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» главы 2 раздела III «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Появление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина объяснялось проводимой государством на международном уровне работой по вступлению в Совет Европы. Это предполагало распространение на Российскую Федерацию юрисдикции Европейского Суда по правам человека.

В этой связи стоит согласиться с позицией ученых, исследовавших этот вопрос, о том, что надзорная функция для прокуратур западного типа являлась чуждой, и нужно было убедить оппонентов в востребованности прокурора как защитника прав и свобод человека и гражданина59.

В Совет Европы Россия вошла 28 февраля 1996 г.

5 мая 1998 г. ею была ратифицирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Это позволило всем лицам, считающим свои права нарушенными властями Российской Федерации, обращаться в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) при условии, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Это право также гарантировано ст. 46 Конституции РФ.

Статья 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации60.

ЕСПЧ не заменяет и не подменяет национальные судебные органы; не выступает по отношению к национальным судебным органам в качестве суда вышестоящей инстанции, т. е. он не занимается пересмотром решений национальных судов, не дублирует их деятельность. На него возлагается лишь проверка того, были ли допущены государством-­ответчиком нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В этой связи правомерным будет остановиться на положениях Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 2003 г. № 1604 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, регулируемом верховенством права» и Заключением Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии)61, в которых некоторые государства-­участники Совета Европы предусматривают участие прокурора в гражданском и административном секторах по историческим и экономическим причинам, а также по соображениям эффективности, но их роль всегда должна быть исключительной (принцип исключительности); роль прокурора в гражданских и административных процедурах не должна быть доминирующей; вмешательство прокурора может быть допустимо только в том случае, когда цель процедуры не может быть достигнута иным образом (принцип субсидиарности); государства вправе наделять прокуроров правом защиты государственного интереса (принцип защиты государственного интереса), прокуроры могут быть наделены правом возбуждения процедур или вступления в существующие процедуры, или использования различных средств правовой защиты для обеспечения законности (принцип законности).

ЕСПЧ при принятии постановлений руководствуется положениями Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 2003 г. № 1604.

Основной целью прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является достижение положения, когда они реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, и граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены, в случае нарушения этих прав и свобод они могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.

В законодательстве РФ базовым является принцип запрета ухудшения положения работника, ограничения его права. Он «должен пронизывать все уровни нормативного и правового регулирования трудовых отношений»62.

Трудовое право закрепляет приоритет локальных нормативных правовых актов, актов договорного регулирования, индивидуальных трудовых договоров по отношению к публично-­правовым источникам при условии улучшения положения работников, повышения уровня гарантий их трудовых прав.

Изложенное свидетельствует о том, что в трудовой договор могут включаться положения, не указанные в Трудовом кодексе РФ, при условии соблюдения принципа недопустимости ухудшения положения работника по сравнению с нормами действующего законодательства, т. е. принцип недопустимости ухудшения положения работника распространяется и на нормативный, и на договорный уровни регулирования.

Так, например, в Волгоградской области действует Региональное соглашение о минимальной заработной плате, которым установлена повышенная (по сравнению с предусмотренной на федеральном уровне) минимальная заработная плата для отдельных категорий работников63. В соответствии с п. 2.3 Соглашения работодатели, за исключением тех, кто обосновал свой отказ от присоединения к нему, обязуются устанавливать коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми договорами минимальную заработную плату не ниже размера, определенного этим Соглашением.

Однако, как показывают прокурорские проверки, многие работодатели сознательно либо в силу незнания о существовании такой обязанности не соблюдают требования о выплате повышенной минимальной заработной платы.

В частности, прокуратурой Тракторозаводского района г. Волгограда в сентябре 2013 г. установлено, что размер оплаты труда в ООО «МИНИ» не соответствовал региональному минимуму. Это обстоятельство послужило основанием для возбуждения прокурором в отношении общества и его директора дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.31 КоАП РФ, внесения представления об устранении нарушений законодательства64.

При проведении прокурорских проверок исполнения законодательства в сфере оплаты труда прокуроры исходят из того, что, в соответствии со ст. 353 Трудового кодекса РФ, федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством РФ. При этом прокуроры исходят из положений о недопустимости подмены работы контролирующих органов.

Анализ практики прокурорского надзора позволяет выделить следующие типичные нарушения прав граждан, которые выявляются в ходе прокурорских проверок.

Это — выплата заработной платы ниже минимального размера оплаты труда; задолженность по выплате заработной платы; несоблюдение работодателями требований ст. 136 ТК РФ о сроках выплаты заработной платы; неоплата работнику ночных и сверхурочных работ; непредставление работодателями сведений о просроченной задолженности по оплате труда в органы статистики; невыплата либо несвоевременная выплата всех сумм, причитающихся работнику при увольнении; нарушения, связанные с незаконными удержаниями из заработной платы.

Так, в октябре 2016 г. межрайонной прокуратурой на основании обращения физического лица проведена проверка в районном потребительском обществе, в ходе которой установлено незаконное взыскание с директора магазина 20 217 руб. из начисленной заработной платы. Основанием к этому приказу было постановление РАЙПО «О результатах инвентаризации товарно-­материальных ценностей в магазине», в п. 2 которого указывалось, что материальный ущерб причинен продавцом магазина.

Результатом прокурорской проверки явилось возбуждение прокурором в отношении председателя правления РАЙПО дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ.

Прокурором также внесено представление об устранении нарушений трудового законодательства в районном потребительском обществе.

Результатом данных действий прокурора явилась выплата директору магазина необоснованно удержанных из заработной платы средств с начислением компенсации за просрочку выплаты в соответствии со ст. 236 ТК РФ65.

Практика прокурорской деятельности по данному вопросу свидетельствует о необходимости комплексного наступательного подхода прокуроров в регионах за исполнением прав и свобод человека и гражданина, в том числе по вопросам соблюдения трудовых прав граждан.

Это достаточно часто способствует обеспечению стабильности в обществе, вере в силу закона.

Так, на основании коллективного обращения работников предприятия по вопросу невыплаты заработной платы, а также всех причитающихся сумм работникам при увольнении, прокуратурой проведена проверка, в ходе которой выявлены грубые нарушения норм трудового законодательства, которые выражались в том, что заработная плата фактически выплачивалась работникам по мере поступления денежных средств на предприятие и с нарушением установленной законом и трудовыми договорами периодичности; выплаты осуществлялись в неполном объеме; на предприятии велась двой­ная бухгалтерия.

Это привело к образованию общей задолженности по заработной плате перед работниками в сумме более 1 млн 435 тыс. руб.

С целью восстановления нарушенных прав работников предприятия межрайонный прокурор направил в районный суд исковое заявление о взыскании задолженности по заработной плате, а также заявление об обеспечении суммы иска посредством наложения ареста на имущество предприятия и запрета ответчику совершать определенные действия.

Выполнение прокурором в данном случае требований п. 9 приказа Генерального прокурора РФ № 475_ в части заявления ходатайства о принятии мер по обеспечению иска позволило в дальнейшем службе судебных приставов взыскать задолженность по заработной плате по всем исполнительным документам.

По постановлению прокурора исполнительный директор и главный бухгалтер предприятия привлечены судом к административной ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ66.

Ведомственные нормативные акты также регламентируют надзорную деятельность по соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

В их число можно включить приказы Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах»67, от 7 декабря 2007 г. № 195 (ред. от 21 июня 2016 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»68, от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»69, Поручение первого заместителя Генерального прокурора РФ от 26 августа 2007 г. № 72/1-32д-2007 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в части соблюдения прав граждан на оплату труда» (не опубликовано), от 3 марта 2017 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-­коммунальной сфере»70, от 10 июля 2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном производстве»71, от 15 марта 2019 г. № 196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан»72.

В соответствии с п. 7 приказа Генерального прокурора РФ от 10 июля 2017 г. № 475, прокурорам, участвующим в рассмотрении судами гражданских и административных дел, надлежит тщательно готовиться к судебному заседанию. До начала судебного разбирательства детально изучать материалы дела, анализировать законодательство и судебную практику по спорным правоотношениям. С учетом положений ст. 56 ГПК РФ представлять доказательства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, при поддержании в суде поданных исков обеспечивать аргументированность с представлением всех необходимых доказательств73.

В качестве примера эффективной работы прокуроров на данном направлении можно назвать дело по иску Татарского межрайонного прокурора к ООО «Татарский мясокомбинат» о взыскании в пользу 100 работников общества задолженности по заработной плате в сумме 1,5 млн руб. Иски прокурора были рассмотрены и удовлетворены в полном объеме. Судебные акты исполнены74.

Представляется, что посредством действий прокурора в данном случае были реально обеспечены права работников данного общества на оплату труда, и граждане реально убедились в защите их прав.

Деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав человека и рассмотрением обращений граждан является приоритетной. Она к тому же объемна и трудозатратна.

Например, при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации в 2018 г. выявлено более 3,6 млн нарушений закона. С целью их устранения на незаконные правовые акты принесено 354 тыс. протестов, внесено 707,6 тыс. представлений об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечены свыше 534 тыс. виновных лиц. Кроме того, более 70 тыс. должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона, в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды направлено 455,2 тыс. исков (заявлений), из которых 395,8 тыс. удовлетворены. По инициативе прокуроров к административной ответственности привлечены свыше 211 тыс. лиц, возбуждено более 18 тыс. уголовных дел75.

В своей работе прокурорские работники ежедневно рассматривают многочисленные обращения, в которых указываются допущенные в отношении них нарушения закона. При этом они вынуждены:

• истребовать документы и материалы, необходимые для разрешения обращения, привлекать специалистов;

• вызывать заявителей для дачи пояснений в случаях, когда есть необходимость в их получении;

• давать правовую оценку действиям должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, на решения или действия которых жалуется заявитель;

• разъяснять со ссылками на закон обратившемуся, в каком органе он может получить удовлетворение своих требований, если обращение не относится к компетенции прокуратуры;

• контролировать надлежащее исполнение в установленный срок обращения, которое перенаправлено для рассмотрения в компетентный орган.

Многочисленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, имеющие место в современный период, ухудшение работы судов (волокита) вследствие возросшего количества рассматриваемых дел, влекут за собой ослабление правовой защищенности граждан, в этой связи острой необходимостью является активизация прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Правозащитная деятельность прокуратуры должна быть направлена на реальное соблюдение прав и свобод граждан государственными органами и должностными лицами, чтобы граждане были уверены в том, что их права и интересы надежно защищены, и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь прокуратуры.

В 2018 г. прокурорами Российской Федерации принимались меры по погашению долгов по зарплате, а также велась работа по выявлению «серых» схем выдачи зарплаты. Ими пресекались незаконные действия арбитражных управляющих по затягиванию процедур банкротства на предприятиях, удовлетворению требований иных кредиторов в ущерб интересов работников, а также необоснованные отказы центров занятости в признании граждан безработными. За указанный период выявлено 441 416 нарушений в сфере труда, а также 47 473 виновных за указанные и иные нарушения привлечены к дисциплинарной и административной ответственности76.

В 2018 г. прокурорами Российской Федерации принимались меры по погашению долгов по зарплате, а также велась работа по выявлению «серых» схем выдачи зарплаты. Ими пресекались незаконные действия арбитражных управляющих по затягиванию процедур банкротства на предприятиях, удовлетворению требований иных кредиторов в ущерб интересов работников, а также необоснованные отказы центров занятости в признании граждан безработными. За указанный период выявлено 441 416 нарушений в сфере труда, а также 47 473 виновных за указанные и иные нарушения привлечены к дисциплинарной и административной ответственности77.

За 2018 г. по результатам работы прокуроров возбуждена 1 тыс. уголовных дел о невыплате зарплаты, дисквалифицировано 136 недобросовестных руководителей, погашено 26 млрд руб. долгов, восстановлены права более полумиллиона граждан78.

Органами прокуратуры осуществляется тесное сотрудничество с региональными органами власти, образованными ими рабочими группами по взаимодействию с государственными и контролирующими органами в сфере трудового законодательства.

Результатом такого взаимодействия, в частности, в Приморском крае стало принятие губернатором края решения об оказании помощи стратегическому предприятию — ОАО «Радиоприбор», многомиллионные долги по заработной плате на котором образовались в связи с противоправными действиями его бывшего генерального директора, о выделении за счет средств резервного фонда Приморского края на выплату задолженности его работникам 40 млн руб.79

Касаясь вопросов судебной защиты, необходимо отметить имеющееся у прокуроров право обратиться в суд с иском в рамках гражданского или административного судопроизводства, когда пострадавший в силу установленных законом причин не может лично отстаивать свои права, либо нарушение стало иметь особый общественный характер.

Согласно статистическим данным, в 2018 г. в сфере оплаты труда прокурорами было направлено 234 467 исков и заявлений в суд (на 15 % меньше чем в 2017 г.)80.

Зачастую применение мер прокурорского реагирования на ­нарушения трудового законодательства имеет комплексный характер.

В частности, в 2017 г. прокуратурой одного из районов Республики Мордовия в ходе проверки ООО «ПМК Т.» исполнения трудового законодательства были выявлены факты нарушения сроков выдачи заработной платы, что привело к образованию задолженности перед 26 работниками.

Проверкой также установлены факты нарушения прав работников при предоставлении им отпусков прокурором.

С целью устранения выявленных нарушений в отношении директора ООО «ПМК Т.» было вынесено постановление о возбуждении административного производства по ч. 6 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В интересах работников данной организации прокурором в суд направлены исковые заявления по взысканию задолженности по оплате труда на сумму более 100 тыс. руб­лей. На имя директора ООО «ПМК Т.» внесено представление об устранении нарушений закона и привлечении к ответственности лиц, их допустивших81.

Процессуальные основания участия прокурора в гражданском процессе путем обращения в суд с заявлением установлены ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, где предусмотрено право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

При этом закон установил ограничительное условие, состоящее в том, что заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»82 было установлено, что указанное ограничение не распространяется на заявления прокурора, поданные на основании обращений к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов, в том числе и в сфере трудовых (служебных) и непосредственно связанных с ними отношений.

Данное изменение законодательства, существенно расширило полномочия прокурора на обращение с заявлением в защиту нарушенных трудовых прав граждан.

Вместе с тем в науке по этому поводу имеются различные позиции83.

И. Н. Тризно предложил вместо предоставления прокурору безусловного права на обращение с исками в защиту нарушенных прав граждан по отдельным категориям дел установить в законе (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) перечень конкретных причин, в силу которых гражданин не может самостоятельно защитить свои права (недееспособность, затруднительное материальное положение, преклонный возраст, инвалидность и т. д.), что позволило бы исключить произвольную оценку судом причин подачи иска прокурором как уважительных либо неуважительных.84

По мнению автора настоящего исследования, обращение прокурора в суд с заявлением в защиту трудовых прав граждан является его правом, а не обязанностью.

Если по результатам рассмотрения заявления гражданина прокурор придет к выводу о том, что обратившийся гражданин действительно не нуждается в помощи прокурора, а уклоняется от самостоятельной подачи иска, прокурор вправе отказать такому гражданину в применении мер прокурорского реагирования.

Право выбора конкретной формы реагирования принадлежит прокурору с учетом конкретной надзорной ситуации.

В силу ч. 2 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ) прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

По изложенному выше следует отметить, что прокуроры в своей деятельности должны соответствовать тем высоким стандартам общественных отношений, которые имеют место в обществе, поэтому прокуратура принимает меры к усилению надзора за соблюдением трудового законодательства, о чем свидетельствует приказ Генпрокуратуры России от 15 марта 2019 г. № 196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан»85.

Данным приказом руководителей прокуратур всех уровней обязали принять дополнительные меры к усилению надзора за соблюдением трудового законодательства, в том числе: проводить сбор, обобщение, анализ и оценку информации, характеризующей состояние законности в сфере трудовых отношений; при прокуратуре субъекта РФ сформировать межведомственную рабочую группу, на заседаниях которой определять действия по защите трудовых прав граждан; выявлять организации и индивидуальных предпринимателей, уклоняющихся от оформления трудовых отношений с работниками и т. д.

Работа прокуроров в указанном направлении является результативной, что подтверждается статистическими данными 2019 г.

Так, по вопросам оплаты труда в 2019 г. прокурорами Российской Федерации:

• выявлено 377 667 нарушений законов;

• принесено 13 060 протестов (из которых удовлетворено 12 247);

• в суды в защиту нарушенных прав граждан направлено 195 372 иска на сумму 71 122 078 руб.;

• из рассмотренных судами и удовлетворенных 181 798 исков, в том числе по прекращенным делам ввиду добровольного удовлетворения требований, сумма удовлетворения составила 6 443 911 руб.86

Жизнь человека — главная ценность не только для него, но и для государства. Не случайно в ст. 2 Конституции РФ провозглашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

Уголовное право Российской Федерации именно личность ставит на первое место среди объектов уголовно-­правовой охраны. Все преступления против личности разделяются на преступления против: жизни и здоровья; половой неприкосновенности и половой свободы личности; конституционных прав и свобод человека и гражданина; семьи и несовершеннолетних.

К преступлениям против жизни отнесены убийство и доведение до самоубийства.

В этом смысле защита детей — будущего нашей страны, всегда являлась приоритетом в деятельности органов прокуратуры, тем более что ежегодно около 100 тыс. несовершеннолетних становятся потерпевшими от различных преступных посягательств87.

Трудности в семьях, обусловленные экономическими проблемами, нередко влекут за собой семейные конфликты и нарушения прав и законных интересов детей. В ходе прокурорских проверок выявляются факты нарушения прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. Так, в 2017 г. прокурорами выявлено 88 746 нарушений законов в рассматриваемой сфере (в 2016 г. таких нарушений было выявлено 123 757, в 2015 — 115 127)88.

Следует остановиться на серьезных проблемах обеспечения законности в сфере защиты детей от насилия и суицидов. К основным причинам самоубийств среди детей относятся:

• конфликты и неблагополучная обстановкам в семье;

• безразличное отношение к проблемам детей со стороны взрослых;

• конфликты в детском коллективе;

• оставление детей без помощи в трудной жизненной ситуации;

• унижение со стороны сверстников;

• конфликты с учителями;

• безнадзорность несовершеннолетних;

• недоступность психологических услуг.

Из первого доклада ВОЗ о предотвращении самоубийств, опубликованного в 2014 г., по частоте самоубийств Российская Федерация занимает шестое место в мире после Литвы, Южной Кореи, Казахстана, Беларуси, Японии89.

По мнению Е. Д. Ережепалиева, наибольшее число детских суицидов в 2017 г. было зафиксировано, что следует из информаций представленных прокурорами, в 8 субъектах Российской Федерации, в том числе: в Республике Башкортостан — 35, в Иркутской области — 28, Кемеровской области — 1990.

В ходе прокурорских проверок выявлены факты отсутствия межведомственного взаимодействия и единого алгоритма при принятии, передачи и обработки информации о детских суицидах, попытках их совершения.

Важной проблемой является и недоступность для населения социально-­психологической помощи: несоответствие федеральным нормативам в большинстве регионов числа школьных психологов, психиатров, отсутствие психотерапевтов; недостаточность служб экстренной суицидологической помощи.

Изложенное свидетельствует о правомерности вывода О. С. Капинус о том, что «уровень защищенности детей от физического или психологического насилия, нередко приводящего к суициду, не в полной мере соответствует установленным требованиям»91.

Прокурорами в 2019 г. проводилась значительная работа по исполнению законодательства об охране жизни, здоровья, защите семьи, материнства, отцовства и детства.

При этом:

• выявлено 351 273 нарушения законов;

• принесено 15 237 протестов (из которых удовлетворено 14 823 протеста);

• в суды в защиту нарушенных прав граждан направлено 41 464 иска на сумму 1 033 875 тыс. руб.;

• из рассмотренных судами и удовлетворенных 38 145 исков, в том числе по прекращенным делам ввиду добровольного удовлетворения требований, сумма удовлетворения составила 581 521 тыс. руб.

Прокурорами также внесено 80 244 представления, по рассмотрению которых привлечено к дисциплинарной ответственности 87 410 человек.

По постановлению (заявлению прокурора в арбитражный суд) привлечено к административной ответственности 25 418 чел.

Предостережено о недопустимости нарушений закона 15 411 чел.

Направлены материалы для решения вопроса об уголовном преследовании по п. 2 ст. 37 УПК РФ 840 чел.

Возбуждено 775 уголовных дел92.

Вместе с тем комплексный характер названных проблем свидетельствует о необходимости усиления прокурорского надзора на данном направлении.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина многогранен и охватывает широкий круг важных для государства и отдельной личности вопросов Это — защита пенсионных, жилищных прав граждан; их права на охрану здоровья и медицинскую помощь; соблюдение законодательства при оказании поддержки многодетным семьям; защита прав инвалидов, пенсионеров, участников Великой Отечественной вой­ны, несовершеннолетних и т. д.

Можно говорить об эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при достижении такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами; когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены, и в случае нарушения этих прав и свобод они могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе прокуратуры.

Особенность обращения прокурора в суд первой инстанции с заявлением (иском) определяется конституционным характером защиты прав граждан и охраняемого законом интереса общества (государства).

Так, прокуратура Московской области провела проверку по обращению гр-ки К., матери троих несовершеннолетних детей, о нарушении социальных прав ее семьи. Проверка показала, что в августе 2019 г. Управление социальной защиты населения выдало заявительнице удостоверение многодетной семьи и предоставило компенсацию по оплате коммунальных услуг. Однако спустя некоторое время орган социальной защиты, нарушив требования Законов Московской области, лишил семью данного статуса и отказал в предоставлении мер социальной поддержки, сославшись на наличие у супруга заявительницы гражданства другого государства и отсутствие постоянной регистрации по месту жительства в Подмосковье.

Однако в ходе проверки было установлено, что мужчина, являющийся гражданином Республики Азербайджан, имеет разрешение на временное проживание на территории России и зарегистрирован по месту пребывания вместе с супругой и детьми в городе В. Московской области.

По результатам проверки прокурор Московской области обратился в суд с заявлением о признании незаконным решения управления социальной защиты населения и об обязании выплатить семье компенсацию по оплате коммунальных услуг с момента подачи заявления.

Решением городского суда в удовлетворении исковых требований прокурору было отказано. Не согласившись с вынесенным решением, прокурор обжаловал его в вышестоящей инстанции.

Московский областной суд решение суда первой инстанции отменил, исковые требования прокурора удовлетворил.

Во исполнение приказа Генерального прокурора РФ № 473 фактическое исполнение судебного решения взято в прокуратуре на контроле до получения информации об исполнении решений. Решение суда было исполнено в полном объеме, орган социальной защиты произвел многодетной семье необходимые выплаты93.

Или другой пример: прокуратура Московской области обратилась в суд с исковыми заявлениями об обязании органа местного самоуправления обеспечить земельные участки, предоставленные многодетным семьям, необходимой инфраструктурой.

Решениями городского суда Московской области исковые требования прокуратуры были удовлетворены.

Во исполнение приказа Генерального прокурора РФ № 473, фактическое исполнение судебных решений было взято в прокуратуре на контроль до получения информации об исполнении решений94.

В большинстве субъектов РФ остро стоят вопросы, связанные с соблюдением жилищных и имущественных прав детей-­сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.

Например, в Забайкальском крае не реализовано право на жилье у 6,3 тыс. чел.; в Омской области — 5 тыс. чел., в Новосибирской и Волгоградской областях — 4 тыс. чел.95

Прокуратура в таком случае должна своевременно реагировать на нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, а также принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению. Ставить вопрос об ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, жилищных органов, нотариусов и учреждений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним за каждое нарушение требований закона об особом порядке совершения сделок с жильем (приватизация, продажа, обмен и т. д.), в котором проживают несовершеннолетние.

Разрешая обращения лиц данной категории, нуждающихся в решении жилищного вопроса, прокуроры принимали различные меры реагирования в целях восстановления их прав и законных интересов.

Так, прокуратурой Ромодановского района Республики Мордовия в орган местного самоуправления внесено представления по фактам нарушения жилищных прав сироты, которая ожидала более 14 лет предоставления своего жилья. По результатам рассмотрения представления виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности, жилое помещение сироте было предоставлено96.

В 17 городах и районах Республики Башкортостан выявлено 74 предназначенных для детей-­сирот жилых помещения, которые не соответствуют санитарным правилам и техническим нормам. В четырех городах по инициативе прокуроров были возбуждены уголовные дела по фактам халатности при распоряжении бюджетными средствами.

По искам прокурора г. Морщанска Тамбовской области в интересах двух детей-­сирот с их бывших опекунов решениями судов было взыскано 350,4 тыс. руб., использованных последними в личных целях.

Прокурорами активно принимаются меры и к защите жилищных прав детей-­инвалидов, незаконно исключенных из списков граждан, имеющих право на внеочередное предоставление жилого помещения либо длительное время не обеспеченных жильем97.

В 2018 г. прокурорами по стране выявлено более 24 тыс. нарушений жилищных и имущественных прав детей-­сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, с целью устранения которых внесено более 2 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 1,2 тыс. лиц; в защиту прав несовершеннолетних в суды направлено 15,3 тыс. исков и заявлений; по материалам прокурорских проверок возбуждено 300 уголовных дел жилищных и имущественных прав детей-­сирот или детей, оставшихся без попечения родителей98.

В 2019 г. прокурорами выявлено 29 566 нарушений жилищных прав детей. С целью устранения этих нарушений принесено 680 протестов (из которых удовлетворено 643 протеста); в суды в защиту нарушенных прав граждан направлено 16 023 иска на сумму 29 041 тыс. руб.; из рассмотренных судами и удовлетворенных 14 930 исков, в том числе по прекращенным делам ввиду добровольного удовлетворения требований, сумма удовлетворения составила 14 478 тыс. руб.

Прокурорами также внесено 2502 представления, по рассмотрению которых привлечено к дисциплинарной ответственности 1101 человек.

По постановлению (заявлению прокурора в арбитражный суд) привлечен к административной ответственности 31 чел.

Предостережено о недопустимости нарушений закона 127 чел.

Направлены материалы для решения вопроса об уголовном преследовании по п. 2 ст. 37 УПК РФ 67 чел. Возбуждено 49 уголовных дел99.

Изложенное выше, позволяет сделать вывод о том, что в рамках данного надзора решаются конкретные задачи по соблюдению прав и свобод человека и гражданина. В частности, обеспечение защиты прав и свобод как отдельной личности, так и интересов всех или многих граждан, проживающих в стране или регионе; обязательное реагирование и вмешательство прокурора в связи с поступающей информацией о нарушении прав и свобод личности; использование в полном объеме возможностей прокурора в предупреждении и восстановлении нарушенных прав и свобод граждан.

Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА С ПРОКУРОРСКИМ НАДЗОРОМ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И НАДЗОРОМ ЗА СООТВЕТСТВИЕМ ЗАКОНАМ ИЗДАВАЕМЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Рассматривая понятие «правозащитная деятельность прокуратуры» через призму понятия «правозащитник — лицо, отстаивающее права человека»100, можно дать следующее ее определение — это деятельность, осуществляемая органами прокуратуры Российской Федерации в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Как указывалось профессором В. Г. Бессарабовым, «...на протяжении всей многолетней истории при осуществлении правозащитной деятельности органы прокуратуры в большей или меньшей степени осуществляли надзор за соблюдением прав, свобод человека и гражданина»101.

В период правления Петра I губернские прокуроры и губернские стряпчие обязаны были принимать все необходимые меры к защите не только интересов государя, но и защищать права его подданных, о чем говорилось в Указе императора от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских».

О необходимости защиты прокурорами прав подданных говорилось в Наставлении Екатерины II вновь назначенному генерал-­прокурору князю А. А. Вяземскому, об этом шла речь и в таком документе, как «Учреждения для управления губерний» от 7 ноября 1775 г., где имелась отдельная глава «О прокурорской и стряпческой должности».

По мнению исследователей «...стремление правительственной власти самодержавной России на всех уровнях к бесконтрольности, всепроникающая регламентация и полицейская опека, отсутствие гласности, безнаказанность всякого рода чиновничьих злоупотреблений — все это в сильнейшей степени стесняло права человека и именно с этим приходило бороться прокурорам того времени. Главной преградой на пути освобождения личности являлось крепостное право и сословный строй»102.

В ходе судебной реформы 1864 г. при некотором изменении роли прокуратуры в ее ведении по-прежнему остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан. Вместе с тем следует отметить, «...что не Генерал-­прокурор и подчиненные ему прокуроры, а правительственная власть царской России оставалась высшим судьей в сфере прав и свобод человека»103.

После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы. В дальнейшем правозащитная деятельность прокуратуры нашла свое отражение в Положении о прокурорском надзоре, утвержденном 28 мая 1922 г. на III сессии ВЦИК РСФСР IX созыва. Так, в Циркулярном письме № 1 за 1923 г., которое было направлено на места Центральной прокуратурой, предписывалось прокурорам основной задачей рассматривать защиту прав трудящихся.

В Конституции СССР 1936 г. была установлена система основных прав и свобод граждан, гарантированных государством, и равенство их для всех. Однако, «...несмотря на то, что положения Конституции СССР 1936 г. соответствовали представлениям о демократическом государстве, говорить о правах и свободах граждан, которые в ней были провозглашены весьма широко, о соблюдении законности в должной степени в этот период, разумеется, нельзя. Именно на время принятия Конституции СССР 5 декабря 1936 г. приходится период, который характерен размахом репрессий, необоснованных арестов, осуждений без суда и следствия, тех нарушений законности, которыми отличался период культа личности Сталина»104.

После окончания Великой Отечественной вой­ны усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. В приказе Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов» среди приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры был определен надзор за точным исполнением законов, охраняющих права военнослужащих и членов их семей, демобилизованных воинов, борьба с администрированием, с незаконными штрафами, незаконными мобилизациями на различные работы и другими нарушениями прав граждан, а также с фактами бюрократического отношения к рассмотрению жалоб и заявлений граждан.

В Положении о прокурорском надзоре в СССР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г., среди задач высшего надзора за точным исполнением законов была включена охрана от всяких посягательств политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан СССР, гарантированных в конституционном порядке.

Конституция СССР 1977 г. значительно расширила права граждан, в ней была введена специальная глава «Государство и личность». На конституционном уровне было закреплено право гражданина обжаловать действия государственных органов и должностных лиц, в том числе обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющих права граждан. Было закреплено право гражданина на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов и должностных лиц при выполнении ими служебных обязанностей. Особое внимание в Конституции уделялось прокуратуре, которой законодатель отвел отдельную гл. XXI (ст. 164–168).

В Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» в качестве одной из важнейших задач органов прокуратуры указывалась охрана от всяких посягательств социально-­экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами, а также был закреплен принцип гласности в деятельности органов прокуратуры, что особенно важно при защите прав граждан.

Президиум Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. внес дополнения в свой Указ от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», обязав Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан, привлечению нарушителей к установленной законом ответственности. В связи с этим требованием Генеральный прокурор СССР 14 апреля 1980 г. издал приказ № 14 «Об организации работы органов прокуратуры по исполнению законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в соответствии с которым потребовал от прокуроров проявлять максимум чуткости и внимания к людям, тщательно проверять заявления и жалобы, добиваться восстановления нарушенных прав и интересов граждан, проводить анализ поступающих заявлений и жалоб и принимать меры к устранению причин, их порождающих.

16 июня 1987 г. Президиумом Верховного Совета СССР были внесены изменения и дополнения в Закон «О Прокуратуре СССР», в частности ст. 1 была дополнена положениями, касающимися обеспечения охраны прав и свобод граждан всеми перечисленными в статье органами, организациями, должностными лицами в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями.

22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина (далее — Декларация), в которой права и свободы человека, его честь и достоинство были провозглашены как высшая ценность общества и государства. Сорок статей этой Декларации затем были включены в текст Конституции РФ 1993 г.

17 января 1992 г. был принят Федеральный закон № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Во исполнение данного закона был издан приказ Генерального прокурора РФ от 11 марта 1992 г. № 7 «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации „О прокуратуре Российской Федерации“», где в качестве приоритетной задачи органов прокуратуры указывалось на необходимость проявления заботы о гражданах, нуждающихся в особой социальной и правовой охране, — несовершеннолетних, инвалидах, многодетных родителях, лицах, находящихся под опекой или попечительством.

17 ноября 1995 г. была принята новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которую была включена отдельная гл. 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» с определением предмета надзора, пределов надзора, полномочий прокурора и актов прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина.

28 мая 1992 г. Генеральный прокурором РФ был издан приказ № 20 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации», в котором первоочередной задачей и конечной целью всех направлений прокурорской деятельности была определена правовая защита граждан.

В последующих приказах Генерального прокурора РФ надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина был отнесен к одному из основных, приоритетных направлений надзорной деятельности (приказ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; приказ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»).

Правозащитная деятельность органов прокуратуры реализуется также посредством деятельности по рассмотрению и разрешению в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений, которые являются источниками сведений о нарушениях прав граждан.

В соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре в органах прокуратуры разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. По результатам рассмотрения обращения должен быть дан мотивированный ответ, а в случае отказа в удовлетворении обращения заявителю должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения.

Следующим важным вопросом, имеющим отношение к деятельности прокурора по разрешению обращений в органах прокуратуры, является организация приема граждан. Порядок рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ утвержден приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45.

В целях защиты прав и свобод человека и гражданина прокурорами реализуются функции, установленные Законом о прокуратуре, среди которых важнейшей является надзорная функция.

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор реализует свои полномочия посредством выявления нарушений законов и принятия мер прокурорского реагирования для их устранения.

Основные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации определены в Конституции РФ 1993 г. (гл. 2), которые можно разделить на три группы.

К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др.

Вторую группу образуют политические права и свободы граждан: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирательные права и др.

Третью группу составляют экономические, социальные и культурные права и свободы человека и гражданина. К их числу относятся: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности, право частной собственности, включая право частной собственности на землю, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.

Все перечисленные права и свободы человека и гражданина гарантируются Конституцией РФ, являющейся законом прямого действия, имеющим высшую юридическую силу.

Важнейшим постулатом в Конституции РФ является требование о недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55), за исключением ограничения этих прав в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Гарантированные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина могут быть также закреплены в федеральном и региональном законодательстве (ст. 71, 72, 76 Конституции РФ), при этом вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, которые не должны противоречить федеральным законам.

В целях осуществления правозащитной деятельности прокурор должен обладать информацией о нарушениях законов, нарушениях прав человека и гражданина. В качестве источника такой информации могут служить: результаты прокурорских проверок, в том числе результаты рассмотрения обращений граждан; материалы уголовных, гражданских, административных, арбитражных дел; информация СМИ; результаты проверок контролирующих органов и др.

Нарушения прав человека и гражданина могут выявляться прокурорами в процессе различной деятельности.

Так, Бессарабов В. Г. и Кашаев К. А. выделили основные виды деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина:

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

• надзор за исполнением законов;

• уголовное преследование;

• координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

• участие в рассмотрении дел судами;

• участие в правотворческой деятельности;

• международное сотрудничество прокуратуры РФ;

• рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений105.

Все вышеперечисленные направления деятельности прокурора взаимосвязаны и соотносятся друг с другом, в том числе в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Существует ли между ними различия? Есть ли различие между деятельностью прокурора по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и по осуществлению надзора за исполнением законов? Отвечая на данный вопрос, надо дать утвердительный ответ. Несомненно, это различие существует. Прежде всего это касается предмета надзора, установленного Законом о прокуратуре.

Так, предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является соблюдение прав человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре).

Здесь, мы видим, законодателем сделан акцент на соблюдении прав и свобод человека и гражданина всеми вышеперечисленными органами, организациями, их должностными лицами, перечень которых является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Аналогичный перечень органов, организаций, их должностных лиц присутствует и в предмете надзора за исполнением законов (п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре). Однако данный предмет включает в себя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми вышеназванными органами, организациями, их должностными лицами, а также надзор прокурора за соответствием законам правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами.

Различаются также и полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и надзора за исполнением законов, поскольку полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, помимо полномочий, перечисленных в ст. 22 Закона о прокуратуре, включают в себя также специальные полномочия, предусмотренные в ст. 27 Закона о прокуратуре, которые характеризуют работу прокурора на данном направлении посредством: рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъяснения пострадавшим порядка защиты их прав и свобод; принятия мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина; привлечения к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещения причиненного ущерба.

Полномочия прокурора, перечисленные в ст. 22 Закона о прокуратуре, являются общими полномочиями, используемыми прокурорами при осуществлении надзорной функции.

К ним относятся полномочия:

• беспрепятственно входить на территории в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре;

• по предъявлении служебного удостоверения, иметь доступ к их документам и материалам;

• проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

• требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и в порядке, которые установлены пп. 2–2.5 ст. 6 Закона о прокуратуре;

• требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

• требовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

• требовать проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и др.

Осуществляя проверки за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры действуют в пределах, установленных п. 2 ст. 26 и п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, в соответствии с которыми органы прокуратуры не должны: подменять иные государственные органы, в том числе иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; не должны вмешиваться в оперативно-­хозяйственную деятельность организаций.

Таким образом, на надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются пределы, установленные для надзора за исполнением законов, т. е. действуют общие пределы для двух этих различных направлений надзорной деятельности.

Проведение самой прокурорской проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется в соответствии с общими требованиями, установленными пп. 2–15 ст. 21 Закона о прокуратуре, которые применяются как к проверке за исполнением законов, так и к проверке за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Реагирование прокурора на нарушения прав и свобод человека и гражданина, выявленные в ходе проверки, осуществляется как путем применения актов прокурорского надзора, установленных Законом о прокуратуре в ст. 23–25.1 (протест, представление об устранении нарушений закона, постановление по делу об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона), так и посредством реагирования в соответствии с процессуальным законодательством (обращение прокурора в суд с исковым заявлением, направление материалов проверки в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в порядке ст. 37 УПК РФ), что применяется прокурорами и в рамках надзора за исполнением законов.

Среди актов прокурорского реагирования, применяемых прокурорами на нарушения прав и свобод человека и гражданина, законодателем в отдельную ст. 28 Закона о прокуратуре выделены протест и представление, применение которых наиболее характерно на данном направлении прокурорской деятельности.

Вместе с тем на практике прокурорами все чаще используется право обращения в суд с иском в защиту прав и свобод человека и гражданина, которое следует оценивать как одно из наиболее эффективных средств прокурорского реагирования.

На это же обращается внимание прокуроров в приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее — приказ ГП РФ № 195), где указывается на необходимость активного использования прокурорами полномочий, установленных ст. 45 ГПК РФ, в случае, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы.

Важнейшим источником нарушений прав человека и гражданина являются правовые акты, изучаемые прокурором в ходе проверки. К таким правовым актам относятся как нормативные, так и ненормативные правовые акты, а также локальные акты, издаваемые должностными лицами организаций.

По мнению А. Ю. Винокурова, «...немаловажным является правильное понимание совокупности правовых актов, исполнение которых может проверяться прокурорами. На федеральном уровне речь идет о законах Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и федеральных законах (сюда можно отнести кодифицированные акты — кодексы, а также основы законодательства и законы Российской Федерации, принимавшиеся до 1993 г.). Прокурорами должны учитываться и законы субъектов РФ, которые не могут противоречить Конституции России и федеральным законодательным актам и обязательны для исполнения на территории соответствующего региона. Наконец, правовые акты, которые издаются (принимаются) поднадзорными прокурорам органами и лицами, должны соответствовать в зависимости от их уровня федеральным либо региональным законодательным актам»106.

В случае выявления противоречащего закону правового акта прокурором либо его заместителем приносится протест в орган или должностному лицу, которые издали данный акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо прокурор обращается в суд с административным исковым заявлением в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ).

Если оспаривается в судебном порядке ненормативный правовой акт, следует помнить, что «...процессуальное законодательство оперирует термином „решение“, поэтому прокурор направляет административное исковое заявление об оспаривании решения, а не нормативного правового акта»107.

Если прокурор обращается в суд с административным исковым заявлением, он руководствуется ст. 39 КАС РФ, в которой регламентируется право участия прокурора в административном деле в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Таким образом, основными актами реагирования прокурора в случае выявления противоречащего закону правового акта будут являться протест и административное исковое заявление. Вместе с тем не исключается применения в отдельных случаях и представления об устранении нарушений закона.

Применение актов прокурорского реагирования на нарушения законов в ходе проведения проверки исполнения законов намного шире, нежели при проведении проверки за законностью правовых актов.

В первом случае применяется весь арсенал средств прокурорского реагирования, предусмотренных как Законом о прокуратуре, так и иным федеральным законодательством, в том числе процессуальным законодательством.

Это является важным отличием между надзором за исполнением законов и надзором за соответствием законам правовых актов.

Кроме того, если проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре), то проверка за соответствием законам правовых актов проводится независимо от поступления информации о нарушениях законности (п. 3 приказа ГП РФ № 195).

Несмотря на имеющиеся различия в надзоре за исполнением законов, надзоре за законностью правовых актов и надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, все эти направления прокурорской деятельности должны оцениваться исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности, о чем указывается в приказе ГП РФ № 195.

Деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов придается внимание в зарубежных странах и прежде всего это относится к странам Содружества Независимых Государств (далее — страны СНГ).

Например, в таких зарубежных странах, как Вьетнам, КНО, КНДР, Куба, Лаос прокуратура осуществляет надзор за законностью, объектами которого являются государственные органы (обычно только исполнительные — от министерств и ниже), общественные объединения, хозяйственные организации, разного рода учреждения и физические лица.

Функция надзора за исполнением законов присуща постсоциалистическим странам — Беларуси, Болгарии, Венгрии, Казахстану, Киргизии, Румынии, Таджикистану, Туркменистану, Узбекистану, а также отдельным государствам Латинской Америки — Бразилии, Колумбии). В отдельных странах Латинской Америки (Колумбия, Эквадор и др.) действует сразу две прокуратуры, одна из которых выполняет функцию уголовного преследования, а другая осуществляет функцию общего надзора и защищает права человека.

Гарантии соблюдения прав граждан в отдельных зарубежных странах постепенно выдвигаются на первое место. Например, в Конституции Венгрии защита прав граждан выделена среди всех остальных функций прокуратуры, в основных законах Румынии, Колумбии, Молдовы эта функция прокуратуры определяется как приоритетная.

В процессе изучения предмета надзора за исполнением законов в прокуратурах стран СНГ внимание обращается на следующее. Если в России предмет надзора за исполнением законов определен только в Законе о прокуратуре, то в государствах — участниках СНГ он закреплен в конституции страны. Например, в Конституции Республики Беларусь — это надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов, в Республике Казахстан — это высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных актов, в Кыргызской Республике — это надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов, в Туркменистане — это надзор за точным и единообразным соблюдением на территории Туркменистана законов, актов Президента страны, в Республиках Таджикистан и Узбекистан — это надзор за точным и единообразным исполнением законов.

Перечень объектов надзора за исполнением законов в странах СНГ идентичен и включает в себя: министерства и ведомства, местные представительные (законодательные) и исполнительные органы, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. В отличие от России к объектам прокурорского надзора отнесены и граждане.

Актами прокурорского реагирования, согласно законодательству стран СНГ, являются: протест, представление, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, а также о дисциплинарном производстве (Кыргызстан и др.), предостережение (Азербайджан, Узбекистан, Кыргызстан), предупреждение (Беларусь, Армения), предписание (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Украина), письменное указание (Азербайджан, Грузия, Казахстан), исковое заявление (Азербайджан, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан).

В законодательстве о прокуратуре Грузии к актам прокурорского реагирования отнесены требование, согласие, жалоба и информация. В Республике Казахстан, помимо вышеперечисленных актов прокурорского реагирования, предусмотрены также санкция и разъяснение закона.

Как мы видим, акты прокурорского реагирования, используемые прокурорами стран СНГ, достаточно разнообразны и имеют некоторые отличия от актов прокурорского реагирования в России.

Глава V. СУЩНОСТЬ, ПРЕДМЕТ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Развитие направления защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации следует отсчитывать с 22 ноября 1991 г., когда Верховным Советом РСФСР была принята ­Декларация прав и свобод человека и гражданина (далее — Декла­ра­ция)108.

В ней права и свободы человека, его честь и достоинство провозглашены как высшая ценность общества и государства.

Значимость данной Декларации подтверждается тем обстоятельством, что сорок ее статей впоследствии были включены в текст Конституции РФ 1993 г.

Статьей 19 Конституции РФ провозглашен принцип равенства всех перед законом и судом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации.

Из части 3 ст. 55 Конституции следует, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конкретизация прав и свобод, а также существенные аспекты порядка их реализации нашли закрепление в кодифицированных федеральных актах, федеральных законах и законах субъектов РФ.

В правовом демократическом государстве средством обеспечения законности является прокурорский надзор.

17 января 1992 г. был принят Федеральный закон № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Во исполнение данного закона был издан приказ Генерального прокурора РФ от 11 марта 1992 г. № 7 «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации „О прокуратуре Российской Федерации“»109.

В нем в качестве приоритетной задачи органов прокуратуры названа необходимость проявления заботы о гражданах, нуждающихся в особой социальной и правовой охране — несовершеннолетних, инвалидах, многодетных родителях, лицах, находящихся под опекой или попечительством.

Новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» была принята 17 ноября 1995 г., в которую была включена отдельная гл. 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» с определением предмета надзора, пределов надзора, полномочий прокурора и актов прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Генеральный прокурором РФ 28 мая 1992 г. был издан приказ № 20 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации», в котором первоочередной задачей и конечной целью всех направлений прокурорской деятельности была определена правовая защита граждан110.

В последующих приказах Генерального прокурора РФ надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина был отнесен к одному из основных, приоритетных направлений надзорной деятельности111.

По словам Президента РФ В. В. Путина, «согласно данным прокурорской статистики, ежегодно отмечается увеличение числа выявляемых нарушений законов в сфере конституционных прав граждан в федеральных округах и в целом по стране. Ситуация с соблюдением прав граждан особенно усугубляется тем, что в России до настоящего времени отсутствует системный подход к поддержке социально уязвимых категорий граждан, именно тех из них, которым особенно тяжело, кто действительно нуждается в такой поддержке»112.

Так, в 2016 г. около 3 млн 200 тыс. нарушений закона, или почти 62 % от их общего количества, выявлено и пресечено прокурорами в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина113.

Так, в 2019 г. выявлено и пресечено прокурорами 2 478 600 нарушений закона, или 59 % от их общего количества (4 163 025), в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина114.

Автор разделяет позицию С. Г. Кехлерова о необходимости усовершенствования надзора в данной сфере. Обусловлено это тем, что в настоящее время наблюдается слабая правовая защищенность граждан, которая выражается в множестве нарушений в данной сфере; недостатках в работе суда, связанных с повышением числа дел, подлежащих рассмотрению; недоступностью услуг квалифицированных адвокатов из-за отсутствия денежных средств115.

Включение в раздел III Закона о прокуратуре специальной главы «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» является признанием особой важности соблюдения прав и свобод граждан России, а также свидетельствует о признании роли органов прокуратуры в осуществлении надзорной деятельности в обеспечении этих прав и свобод. Тем более что после принятия Российской Федерации в Совет Европы она обязалась осуществлять соблюдение данных прав и свобод, а также обеспечить условия для их реализации самими гражданами.

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор призван решить конкретные задачи по соблюдению прав и свобод человека и гражданина:

• обеспечение защиты прав и свобод как отдельной личности, так и интересов всех или многих граждан, проживающих в стране или регионе;

• обязательное реагирование и вмешательство прокурора в связи с поступающей информацией о нарушении прав и свобод личности;

• использование в полном объеме возможностей прокурора в предупреждении и восстановлении нарушенных прав и свобод граждан.

Прокурор для защиты прав и свобод человека и гражданина должен обладать информацией о нарушениях законов, соответственно, этих прав человека и гражданина.

Источником такой информации могут являться:

• обращения граждан;

• информации в СМИ;

• материалы проверок контролирующих органов;

• материалы уголовных, гражданских, административных, арбитражных дел;

• результаты прокурорских проверок.

Нарушения прав и свобод человека и гражданина могут выявляться прокурорами также в процессе различной деятельности.

В этой связи актуальным является вопрос о предмете надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, который включает, в соответствии с п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре, соблюдение прав человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленный общий (родовой) предмет надзора конкретизируется содержанием определенных видов конституционных прав граждан, регулируемых соответствующими отраслевыми законами.

Перечень перечисленных выше органов, организаций, их должностных лиц является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Например, содержание предмета надзора за соблюдением трудовых прав граждан необходимо представить как единство трех составляющих, а именно:

1) соблюдение конституционных положений, исполнение норм федерального и регионального законодательства, касающихся трудовой сферы, объектами прокурорского надзора, перечисленными в ст. 21 и ст. 26 Закона о прокуратуре;

2) соответствие правовых актов, издаваемых в сфере труда, Конституции РФ и федеральным и региональным законам, имеющим непосредственное отношение к регулированию трудовой деятельности граждан;

3) соблюдение поднадзорными объектами прав и свобод человека и гражданина в области трудовых правоотношений116.

Кроме того, следует учитывать, что из анализа ст. 353 и ст. 365 Трудового кодекса РФ117 (далее — ТК РФ) Федеральная служба по труду и занятости в Российской Федерации осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-­правовых актов, затрагивающих трудовые правоотношения, во взаимодействии с прокуратурой РФ, т. е. пределы этой деятельности в рассматриваемой сфере по кругу правовых актов, исполнение которых проверяется прокурорами, значительно шире, чем в Законе о прокуратуре118.

Следовательно, проведение прокурорских проверок не должно быть ориентировано исключительно лишь на проверку норм, закрепленных ТК РФ. Такой же тщательной проверке должно подвергаться и исполнение положений сопутствующих подзаконных нормативных правовых актов, изданных во исполнение норм указанного Кодекса, конкретизирующих отдельные его положения и механизмы их исполнения.

Объектом прокурорской защиты выступает огромный перечень прав человека и гражданина, реализация которых затрагивает все стороны общественной жизни.

В этой связи прокурор призван принимать все, предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Однако особое внимание должно быть уделено вопросам соблюдения прав, свобод и интересов граждан, которые не могут их отстаивать в силу своего состояния здоровья, возраста и иных уважительных причин.

Круг этих лиц достаточно широк. Это — инвалиды, пенсионеры, ветераны, малообеспеченные, престарелые, для которых важнейшие для их жизнедеятельности блага становятся недоступными либо ограниченными119.

Генеральный прокурор РФ ориентирует прокуроров на использование прокурорских полномочий в первую очередь для защиты прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой помощи120.

Различаются также и полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Помимо полномочий, перечисленных в ст. 22 Закона о прокуратуре, они включают в себя также специальные полномочия, предусмотренные в ст. 27 Закона о прокуратуре, которые характеризуют работу прокурора на данном направлении посредством:

• рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

• разъяснения пострадавшим порядка защиты их прав и свобод;

• принятия мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина;

• привлечения к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещения причиненного ущерба.

Полномочия прокурора, перечисленные в статье 22 Закона о прокуратуре, являются общими полномочиями, используемыми прокурорами при осуществлении надзорной функции.

Осуществляя проверки за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры не должны: подменять иные государственные органы, в том числе иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; не должны вмешиваться в оперативно-­хозяйственную деятельность организаций, т. е. действуют в пределах, установленных п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, т. е. органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-­хозяйственную деятельность организаций (к числу которых относятся: Государственная жилищная инспекция, ФМС России, Россельхознадзор, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Роструднадзор и их территориальные органы).

В соответствии с п. 7.5.5 приказа Генпрокуратуры России от 1 июля 2015 г. № 342 (в ред. приказа Генпрокуратуры России от 21 июня 2016 г. № 361), при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства прокурорам надлежит особое внимание уделять вопросам исполнения законодательства в сфере миграции в деятельности территориальных подразделений МВД России и других контролирующих (надзирающих) и правоохранительных органов, в том числе по выявлению и пресечению преступлений и иных правонарушений. Систематически, не реже одного раза в месяц, проводить проверки исполнения законов при содержании в специальных учреждениях МВД России иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации и реадмиссии121.

Изложенное свидетельствует о том, что в сферу рассматриваемого надзора прокурора входит и надзор за соблюдением прав и свобод иностранных граждан, лиц, имеющих двой­ное гражданство, и лиц без гражданства. Эти лица отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод. Только граждане Российской Федерации пользуются этими правами и свободами в полной мере.

Несколько меньше прав у лиц с двой­ным гражданством.

Вместе с тем в соответствии со ст. 62 Конституции РФ гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двой­ное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в большей части идентичен полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов.

Проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений пп. 2–15 ст. 21 настоящего Федерального закона в ред. от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ.

Требования, установленные пп. 2–15 ст. 21 Закона о прокуратуре, применяются как к проверке за исполнением законов, так и к проверке за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Реагирование прокурора на нарушения прав и свобод человека и гражданина, выявленные в ходе проверки, осуществляется как путем применения актов прокурорского надзора, установленных Законом о прокуратуре в ст. 23–25.1.

Это:

• протест;

• представление об устранении нарушений закона;

• постановление по делу об административном правонарушении; — предостережение о недопустимости нарушения закона.

Прокурор может также реагировать и посредством мер, предусмотренных процессуальным законодательством:

• обращения прокурора в суд с исковым заявлением, административным исковым заявлением, заявлением;

• направления материалов проверки в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в порядке ст. 37 УПК РФ.

Вместе с тем при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина чаще всего применяются протест, представление, а также обращение в суд с иском в защиту прав и свобод человека и гражданина, которое считается одним из эффективных средств прокурорского реагирования122.

При обращении прокурора в суд с административным исковым заявлением, он руководствуется ст. 39 КАС РФ, в которой регламентируется право участия прокурора в административном деле в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. В то же время процесс постоянного совершенствования процессуального законодательства — важный механизм, который обеспечивает эффективное рассмотрение споров арбитражными судами123.

Обоснованным представляется мнение Ю. Е. Винокурова о том, что вопрос отсутствия упоминания о прокуроре в числе лиц, имеющих право направлять заявление о привлечении к административной ответственности представляется возможным решить путем внесения корректив в ст. 202 АПК РФ, поскольку постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ не могут заменить собой нормы законов124.

В связи с тем, что АПК РФ не определяет прокурора в числе лиц, которые имеют право обратиться в суд с заявлением о привлечении к административной ответственности и в гл. 25 АПК РФ об участии прокурора в процессе также не упоминается, представляется очевидной необходимость закрепления в Кодексе роли и функции прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях, тождественных закрепленным в КоАП РФ.

Задачи участия прокурора в арбитражном процессе получили свое развитие в ряде распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ.

Так, приказом Генерального прокурора РФ от 7 июля 2017 г. № 473 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе» установлено, что прокурор призван восстанавливать нарушенные права и законные интересы участников экономических отношений125.

Аналогичное отражено и в приказах прокуроров субъектов. Так, обеспечение эффективной реализации своих полномочий в арбитражном судопроизводстве, направленных на защиту интересов граждан, государства и общества, отражено в качестве основной обязанности прокуроров административных округов, межрайонных и приравненных к ним прокуроров в п. 1.1 приказа прокурора города Москвы от 28 августа 2017 г. № 196 «Об организации работы по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе».

Деятельность прокурора в части реализации полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях регламентируется приказом Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях».

Об эффективности осуществления прокурорами полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению соответствующих материалов в арбитражные суды свидетельствуют статистические данные Генеральной прокуратуры РФ и многочисленная судебная практика126.

Так, в 2018 г. арбитражными судами рассмотрено 8016 заявлений, предъявленных в порядке ст. 202 АПК РФ, из которых удовлетворено 7523 (93,8 %). Дела названой категории составил 71,6 % от общего числа дел, инициированных прокурорами в арбитражном процессе. Это свидетельствует о сохранении тенденции преобладания заявлений прокуроров о привлечении лиц к административной ответственности над исками.

В анализируемом периоде арбитражными судами отказано в удовлетворении только 587 исков (заявлений) прокуроров (6 % от общего числа направленных прокурорами исков (заявлений)).

Предъявляемые требования организационно-­распорядительных документов прокуратур различных уровней свидетельствует о значимости, придаваемой органами прокуратуры участию прокуроров в арбитражном процессе, в том числе в форме направления заявлений о привлечении лиц к установленной законом ответственности.

Согласно п. 4.6 приказа Генерального прокурора РФ от 10 июля 2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве»,127 прокуроры обязаны систематически принимать личное участие в рассмотрении судами административных дел, имеющих особое значение для защиты прав и интересов граждан.

Аналогичная обязанность по обеспечению личного участия руководителей прокуратур в рассмотрении арбитражными судами дел, имеющих особое значение, предусмотрена п. 4.10 приказа Генерального прокурора РФ от 7 июля 2017 г. № 473 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе».

Указанное выше, безусловно, способствует повышению авторитета органов прокуратуры.

Автор поддерживает позицию, изложенную еще в 2003 г., о том, что принцип независимости суда является незыблемым, в то же время прокуроры, реализуя свои функции в арбитражном процессе, одновременно оказывают содействие арбитражным судам в отправлении правосудия128.

В соответствии п. 1.2 приказа прокурора г. Москвы от 28 августа 2017 г. № 196 «Об организации работы по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе» прокурорам необходимо одновременно с направлением в суд заявления о привлечении к административной ответственности представлять копию заявления и все необходимые документы в прокуратуру г. Москвы для изучения, единого учета и организации участия в деле конкретного прокурора.

Вышеуказанное связано с тем, что несвоевременное направление в прокуратуру города копий указанных документов лишает профильное управление возможности до судебного разбирательства выявить нарушения норм материального и процессуального права, допущенные при подготовке соответствующих материалов, и принять меры к их устранению.

Требования к работе прокуроров на указанном направлении предъявляются, безусловно, также федеральным законодательством.

Невыполнение этих требований может повлечь отказ в удовлетворении исков, заявленных прокурорами129.

Отличительным аспектом производства по делам об административных правонарушениях является невозможность устранения на стадиях судебного разбирательства ошибок, допущенных до направления заявления о привлечении к административной ответственности в арбитражный суд. Указанное требует неукоснительного соблюдения положений КоАП РФ, регламентирующих порядок привлечения к административной ответственности.

В ходе проводимых проверок прокурорами принимаются необходимые меры к сбору и фиксации доказательств.

При вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении прокурор должен учитывать установленные ст. 4.5 КоАП РФ сроки давности привлечения к административной ответственности.

Важным является также и то, что лица, привлекаемые к административной ответственности, либо их законные представители должны быть извещены прокурором о месте и времени вынесения постановления надлежащим образом.

Согласно ст. 28.5 КоАП РФ, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится немедленно после выявления или совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановление составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Нарушение указанного срока может повлечь отказ в удовлетворении требований прокурора арбитражным судом.

На основании ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ заявление прокурора с материалами подлежит направлению в арбитражный суд в течение трех суток с момента вынесения постановления об административном правонарушении. Нарушение указанных требований может привести к отказу в удовлетворении заявления в случае рассмотрения дела арбитражным судом за пределами установленных сроков давности привлечения к административной ответственности.

Следует учитывать, что в ходе рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности виновных лиц, суды, прежде всего, проверяют, были ли прокурором приняты достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении соответствующего постановления в целях обеспечения привлекаемым к административной ответственности лицам возможности воспользоваться правилами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

К примеру, рассматривая дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, возбужденном прокурором в отношении одной коммерческой организации, судом установлено, что постановления вынесены прокурором в отсутствие привлекаемых к административной ответственности лиц или их законных представителей, доказательства уведомления заинтересованных лиц о месте и времени вынесения постановлений в суд не представлены. Как установлено судом, уведомления об отслеживании постановлений, согласно отчетам ФГУП «Почта России» об отслеживании почтовых отправлений, не были получены ответчиками. Указанные обстоятельства послужили основанием для отказа в удовлетворении заявлений прокурора130.

Допускаемые прокуратурами недостатки постоянно освещаются в информационных письмах и обзорах практики реализации прокурорами полномочий на указанном участке работы. При этом разрабатываются методические рекомендации по подготовке заявлений в арбитражный суд о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.

В решении Коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 15 декабря 2017 г. «Об организации работы по обеспечению участия прокуроров в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе» прокурорам указано принять во внимание, что участие прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве, арбитражном процессе должно быть всецело подчинено реальному восстановлению нарушенных прав граждан и публичных интересов.

К числу наиболее распространенных дел об административных правонарушениях, возбуждение которых относится к исключительной компетенции прокуроров, относятся дела об административных правонарушениях, предусмотренные: ст. 7.24 КоАП РФ (нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, и использовании указанного объекта); ст. 14.13 КоАП РФ (нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве)); ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)).

Указанные дела об административных правонарушениях рассматриваются арбитражными судами.

Прокуроры также активно осуществляют административное преследование по фактам осуществления деятельности по обращению с отходами в отсутствие лицензии или с нарушением ее условий.

Так, в Нижегородской области эксплуатация хозяйствующим субъектом полигона твердых коммунальных отходов в отсутствие лицензии повлекла привлечение его к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ131.

По результатам рассмотрения постановления районного прокурора Самарской области, вынесенного по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, судом назначен штраф в размере 100 тыс. руб. предприятию, которое привлекло к сбору отходов IV класса опасности сотрудников без документов о квалификации132.

Используя механизм судебной защиты в арбитражном суде, прокуроры успешно устраняют нарушения в сфере природоохранного законодательства, землепользования, использования государственного и муниципального имущества, размещения заказов для государственных и муниципальных нужд и других сферах.

В соответствии с п. 1 приказа прокурора г. Москвы от 28 августа 2017 г. № 196 «Об организации работы по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе» прокуроры обязаны обеспечить эффективную реализацию полномочий в арбитражном процессе, исходя из задач укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов, реального восстановления нарушенных публичных прав участников экономической деятельности.

Следует отметить, что прокурорами постоянно принимаются своевременные меры к обжалованию в апелляционном и кассационном порядке незаконных и необоснованных постановлений и решения арбитражных судов, которыми было отказано в удовлетворении требований прокуроров133.

Например, Арбитражным судом Московского округа рассмотрена кассационная жалоба прокуратуры на судебные акты арбитражных судов нижестоящих инстанций об отказе в удовлетворении заявления о привлечении председателя правления ООО КБ «Жилкредит» к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.13 КоАП РФ (воспрепятствование деятельности временного управляющего).

При принятии решений суды неверно исчисляли срок давности привлечения должностного лица к административной ответственности (1 год вместо 3).

Суд кассационной инстанции поддержал позицию прокуратуры, жалоба прокурора удовлетворена, оспариваемые судебные акты отменены, виновное должностное лицо привлечено к административной ответственности, ему назначен штраф в размере 40 000 руб.134

Прокуроры активно используют полномочия по выявлению нарушений законодательства в сфере защиты интеллектуальных прав и обращению в арбитражные суды с заявлениями о привлечении к административной ответственности.

Наиболее типичными являются выявляемые прокурорами нарушения: предложения к продаже и продажа контрафактных товаров с изображением зарегистрированных товарных знаков в магазинах, торговых центрах, на рынках, расположенных на поднадзорных территории.

Дела об административных правонарушениях возбуждались в основном по фактам реализации продукции легкой промышленности, содержащей незаконное воспроизведение символики чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г., товарных знаков «Adidas», «Nike», «Reebok».

Прокурор, вынесший постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.10 КоАП РФ, должен доказать, что виновным лицом незаконно воспроизводится товарный знак, знак обслуживания, наименование места происхождения товара или сходных с ним обозначений.

Большинство заявлений прокуроров арбитражными судами удовлетворяется135.

По результатам проведенного прокуратурой г. Москвы и Генеральной прокуратурой РФ анализа подготовленных прокурорами административных материалов установлено, что прокурорами выносятся обоснованные постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях, к материалам дел приобщаются необходимые документы.

Так, прокурором Первомайского района в Арбитражный суд Приморского края направлено заявление о привлечении коммерческой организации к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ в связи с тем, что указанная организация осуществляла предпринимательскую деятельность без соответствующего разрешения (лицензии).

При рассмотрении дела судом был установлен факт совершения административного правонарушения, выразившегося в реализации большого объема крепких алкогольных напитков в отсутствие лицензии. Такие действия, безусловно, могут повлечь вред здоровью неограниченному числу граждан-­покупателей.

По решению суда на юридическое лицо наложен штраф в размере 200 000 руб. и конфискована продукция, незаконно находившаяся в обороте136.

По мнению Т. С. Назрицкой, прокурор является одним из важнейших участников процесса, который возбуждает производство по делу об административном правонарушении, рассматриваемое арбитражным судом137.

Работа по предъявлению заявлений в арбитражные суды о привлечении к административной ответственности ведется прокурорами активно.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что в рамках рассматриваемой отрасли прокурорского надзора главной целью надзорной деятельности прокурора является создание такого положения, при котором:

• права и свободы граждан будут реально соблюдаться всеми органами, должностными лицами и иными лицами;

• граждане будут уверены, что их права и свободы надежно защищены;

• уверенность граждан в том, что если их права и свободы будут нарушены, то они могут полагаться на помощь соответствующих органов, в том числе прокуратуры.

Глава VI. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА, ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА, МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является составной частью организации работы прокуратуры в целом.

В юридической науке достаточно много работ, посвященных вопросам организации работы по осуществлению того или иного направления прокурорского надзора138.

По мнению профессора А. Ю. Винокурова, под организацией прокурорского надзора понимается «совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых внутрисистемных и внесистемных мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию (направлению) их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке. К организации надзорной деятельности относят также планирование работы, контроль за выполнением планов, объединение усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высоких конечных результатов по укреплению законности»139.

Данное положение в полной мере относится к организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В этой связи можно говорить о том, что организация прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина базируется на общих принципах организации деятельности прокуратуры и принципах организации защиты прав и свобод человека и гражданина.

При этом организация деятельности прокурорского надзора в указанной сфере должна быть ориентирована на соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Организация прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина включает в себя совокупность целей, задач, функций, которые направлены на140:

• выявление и отмену нормативных правовых актов, которые в какой-либо степени нарушают права человека;

• участие в совершенствовании законодательства о защите прав граждан и гарантиях их прав;

• надзор за соответствием законодательству нормативных актов органов государственной власти, иных органов и организаций, их должностных лиц;

• контроль за правообеспечительной деятельностью Правительства РФ;

• защиту интересов граждан в рамках гражданского и уголовного судопроизводства.

Основной формой работы являются прокурорские проверки в соответствии с определенной методикой. Методика прокурорского надзора представляет собой совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств141.

Другими словами, методика проведения прокурорского надзора — это совокупность приемов и способов, которые использует прокурор в процессе осуществления прокурорского надзора. В свою очередь, в рамках общей методики применяются адаптированные для решения поставленной задачи приемы — конкретные действия прокурора, служащие цели установления истины, предупреждения правонарушений.

Необходимо отметить, что довольно значимым составляющими организации деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина являются информационно-­аналитическая работа, планирование, проверка исполнения законов; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В прокуратуре субъекта РФ и в районном звене должна постоянно обобщаться и анализироваться информация о нарушении прав и свобод граждан, о состоянии, структуре и динамике преступности с отражением коэффициента преступности, сведений о характере преступлений и лицах, привлеченных к ответственности.

Осуществление надзорных мероприятий прокуратурой в первую очередь реализуется в тех государственных органах, на которые возложен контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В зависимости от того, каким образом будут применяться полномочия, предоставляемые этим органам и их должностным лицам, а также исполняться возлагаемые на них обязанности, напрямую зависит состояние обеспечения данных прав и свобод. Вместе с тем прокурор при осуществлении надзорной деятельности за исполнением законов этими органами должен действовать исключительно в рамках своей компетенции, не подменяя и не допуская вмешательство в оперативно-­хозяйственную деятельность организаций.

В тех случаях, когда устанавливается судебный порядок рассмотрения споров, касающихся нарушения прав и свобод человека и гражданина, прокурор имеет право обратиться с исками в суды с целью защиты интересов граждан, но при этом не подменяя суд.

От прокурора требуется особое внимание к фактам проявления бездушия к гражданам со стороны тех органов и должностных лиц, к которым поступило обращение с просьбой о защите нарушенных прав и свобод, а также отсутствие принятых ими мер, направленных на восстановление нарушенных прав и свобод граждан.

Автор считает необходимым рассмотреть некоторые особенности организации работы прокуратуры в сфере защиты прав несовершеннолетних.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также соблюдением прав и свобод человека и гражданина142.

Важным документом, составляющим нормативную основу рассматриваемого направления деятельности органов прокуратуры, является приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г.
№ 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»143.

В нем особое внимание уделяется необходимости проводить проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. д.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты прав несовершеннолетних.

Ключевые и наиболее значимые задачи прокурорского надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина определяются в приказах, указаниях Генерального прокурора РФ.

Так, например, обязанность по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе и преступностью среди несовершеннолетних, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»144 и Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567145, возложена на прокуроров.

Достаточно много нормативных актов ведомственных, контролирующих и надзорных органов, в которых отражены вопросы, касающиеся прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи.

Во исполнение приказов Генерального прокурора РФ от 13 декабря 2006 г. «О предании гласности результатов надзорной деятельности органов прокуратуры по защите прав и свобод граждан», а также от 10 сентября 2008 г. № 182 и от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации»146 в целях укрепления состояния законности, повышения позитивного отношения граждан к органам прокуратуры информация по защите прав несовершеннолетних размещается на сайте прокуратуры или публикуется в СМИ.

Приказ Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2008 г. № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению»147 регламентирует прокурорам тщательно просматривать на наличие правовой тематики в учебных планах, ориентировать директоров школ, лицеев на осуществление мероприятий, направленных на охрану прав и законных интересов несовершеннолетних, профилактику правонарушений, разъяснение ответственности за противоправное поведение этой категории граждан.

Основным документом, регламентирующим работу органов прокуратуры по защите прав несовершеннолетних является приказ Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»148, который полностью соответствует Конвенции о правах ребенка и другим международным документам, где закреплен приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства. В нем обращено внимание на защиту прав детей, а также определена цель: чтобы федеральное и региональное законодательство не противоречило друг другу.

Из данного приказа можно выделить следующие ключевые направления прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи:

• осуществление мониторинга законов о социальной защите несовершеннолетних, уделяя особое внимание на своевременное оказание необходимой помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей (алименты, пособия, зарплата и т. д.);

• своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних;

• осуществлять конкретные меры по обеспечению надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, трудовой занятости и жилищного обеспечения детей с ограниченными возможностями здоровья;

• обеспечивать систематический надзор за исполнением органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детей-­сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения;

• регулярно проверять исполнение законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-­сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, финансирование и целевое расходование средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения;

• осуществлять надзор за соблюдением в отношении несовершеннолетних требований трудового законодательства, правил охраны труда и техники безопасности, особенно на предприятиях среднего и малого бизнеса, где обстановка наиболее неблагополучна.

Работа прокуроров, при осуществлении надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, имеет межотраслевой характер, характеризуется огромным количеством различных объектов проверки, тематическим разнообразием прокурорских проверок во всех сферах жизнедеятельности несовершенно­летних.

Правовую основу прокурорско-­надзорной деятельности в направлении защиты прав несовершеннолетних составляет большое количество правовых актов, регулирующих права и интересы несовершеннолетних в различных сферах.

К ним можно отнести: Конституцию РФ, кодексы Российской Федерации, федеральные законы, в том числе: Закон № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-­сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и т. д.

При этом необходимо подчеркнуть, что продолжается стремление к увеличению законодательства, регулирующего общественные отношения, связанные с защитой прав несовершеннолетних, профилактикой их правонарушений.

Прокуроры принимают активное участие в совершенствовании законодательства о защите прав несовершеннолетних. Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Генеральный прокурор РФ вправе вносить в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов149.

Полномочия прокуроров статьями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и детализированы рядом нормативных актов Генеральной прокуратуры РФ.

Так, например, осуществляя правозащитные и надзорные функции в органах управления социальной защитой населения, в ходе работы прокуратуры проверяется:

• наличие планов по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их соответствие требованиям, предъявляемым Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений», а также их исполнение;

• осуществляется ли органами социальной защиты населения взаимодействие с другими органами системы профилактики, а также органами прокуратуры;

• выявляются ли несовершеннолетние, а также семьи, находящиеся в трудной жизненной ситуации, какие меры принимаются по результатам такой работы;

• посещают ли работники органов социальной защиты населения неблагополучные семьи, семьи несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации, как часто, какие меры принимают, их эффективность;

• как проводится работа с жалобами и обращениями граждан по вопросам профилактики детской безнадзорности и беспризорности, сроки и полнота их рассмотрения;

• какие меры принимаются по профилактике безнадзорности несовершеннолетних и организации индивидуальной профилактической работы в отношении безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, их родителей или законных представителей, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, содержанию несовершеннолетних и отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними;

• эффективность контроля за деятельностью специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, иных учреждений и служб, предоставляющих социальные услуги несовершеннолетним и их семьям.

Об эффективности работы прокуроров в 2019 г. по исполнению законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних свидетельствуют следующие статистические данные.

В ходе проведенных прокурорами проверок выявлено 109 704 нарушения законов. С целью устранения выявленных нарушений прокурорами принесено 8506 протестов (из которых удовлетворен 8204 протеста); в суды в защиту нарушенных прав граждан направлено 6293 иска на сумму 274 573 тыс. руб.; из рассмотренных судами и удовлетворенных 5557 исков, в том числе по прекращенным делам ввиду добровольного удовлетворения требований, сумма удовлетворения составила 172 530 тыс. руб.

Прокурорами также внесено 29 750 представлений, по рассмотрению которых привлечено к дисциплинарной ответственности 35 046 чел.

По постановлению (заявлению прокурора в арбитражный суд) привлечено к административной ответственности 1003 чел.

Предостережено о недопустимости нарушений закона 660 чел.

Направлены материалы для решения вопроса об уголовном преследовании по п. 2 ст. 37 УПК РФ 1351 чел.

Возбуждено 1307 уголовных дел150.

Органы прокуратуры могут выполнить поставленные перед ними задачи в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при наличии полного объема информации, позволяющей производить систематический анализ состояния законности, динамики правонарушения в области соблюдения прав и свобод физических лиц, в том числе обстоятельств, которые способствовали нарушению законов.

Прокурор должен обладать всеми источниками информации, которые включают в себя сведения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, поскольку именно сведения о нарушениях являются основанием для осуществления проверок и иных надзорных действий.

Важным источником информации для прокуроров являются сообщения средств массовой информации (периодической печати, телевидения, радио, электронных средств) о нарушениях прав и свобод граждан. На прокуроров возлагается обязанность постоянного отслеживания информаций в СМИ, контактов с сотрудниками.

Большое значение имеют и контакты прокуроров с депутатами, уполномоченными по правам ребенка, представителями органов контроля, правоохранительными и исполнительными органами.

Актуальными для получения информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина являются встречи прокуроров с трудовыми коллективами предприятий, хозяйствующих субъектов на вверенной территории, а также участие в работе представительных и исполнительных органов.

Протестные выступления населения, в том числе и забастовки, также являются основанием установления фактов нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан.

Наиболее содержательным источником информации о нарушенных правах и свободах являются обращения и жалобы граждан в органы прокуратуры, в том числе устные, подаваемые прокурору на личном приеме.

Правильно организованная работа с обращениями существенно обогатит информационную базу прокурора для эффективного осуществления в будущем надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Всесторонний анализ всей полученной информации позволяет прокурору правильно определять первоочередные мероприятия, которые в большей степени помогут защитить нарушенные права граждан.

В органах прокуратуры в соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов, по результатам их разрешения заявителю должен быть дан мотивированный ответ. При отказе в удовлетворении обращения — должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения.

Важным вопросом, имеющим отношение к деятельности прокурора, является организация приема граждан.

Именно эти два важных вопроса: порядок рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ отражены в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и приказе Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. (в ред. от 21 сентября 2018 г.) № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции „О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации“» (далее — Инструкция)151.

В соответствии с п. 1 Инструкции в РФ установлен единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры РФ обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры РФ.

Обращения, поступающие в прокуратуру, могут быть:

• индивидуальными, т. е. поданными самим гражданином,

• объединением граждан или юридическим лицом, которые считают свои права либо права других лиц нарушенными, и

• коллективными.

Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Преследование гражданина в связи с его обращением в органы прокуратуры с критикой их деятельности либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц запрещается.

Важным для рассматриваемого вопроса является «Соглашение о формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обес­печения гарантий государственной защиты прав и свобод человека»152.

На руководителей органов прокуратуры РФ возлагается ответственность за объективное, всестороннее и своевременное разрешение обращений. Прокурорская деятельность в данной сфере должна быть организована на высоком уровне, т. е. эта работа должна постоянно анализироваться и совершенствоваться; прокурорские работники должны повышать свой профессиональный уровень; методическое обеспечение прокуратуры должно быть постоянным, так же как и обмен положительным опытом работы.

Например, можно назвать Методическое пособие «Прокурорский надзор за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан»153; Методические материалы под общей редакцией А. Э. Буксмана «Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан»154, пособие Генеральной прокуратуры РФ «Проверка прокурором исполнения законов»155.

Так, проводя проверку исполнения законов в местах отбывания административного ареста156, прокурор должен основываться на требованиях КоАП РФ и комментируемого Закона об основаниях, порядке и условиях применения и отбывания административного ареста, обращая внимание на соблюдение прав лиц, подвергнутых административному аресту, обеспечение их личной безопасности, материально-­бытовое и медицинское обеспечение, соблюдение Правил внутреннего распорядка, соблюдение порядка размещения лиц, подвергнутых административному аресту, и т. д. Особое внимание прокурор должен обращать на соблюдение правил прекращения отбывания административного ареста, принимая меры к немедленному освобождению каждого, кто был незаконно подвергнут данной мере административного наказания.

В частности, прокурор обязан проверять, соответствуют ли предъявляемым требованиям специальный приемник органа внутренних дел, а также камеры содержания арестованных по решению суда лиц.

Прокурор должен обращать внимание на то, проводится ли в отношении каждого подвергнутого названному наказанию лица дактилоскопирование и фотографирование, проходят ли они первичный медицинский осмотр; нет ли препятствий к получению передач во время содержания в специальном приемнике; выдается ли при освобождении по отбытии срока соответствующим лицам справка, в которой указываются срок нахождения под арестом и основания освобождения.

На основании п. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе направлять информацию в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления о состоянии законности в сфере исполнения законов при производстве по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с п. 24 приказа Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 (ред. от 21 июня 2016 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства предписано наладить взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы. Установить тесную координацию надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров иных специализированных прокуратур; совместно с Академией Генеральной прокуратуры РФ разрабатывать нормативно-­методические основы прокурорского надзора, распространять положительный опыт работы прокуроров157.

Так, например, в Российской Федерации насчитывается более 70 «экологических» федеральных законов и 4000 подзаконных актов158 что не способствует единообразному и результативному исполнению экологического законодательства, что сказывается на защите здоровья граждан.

А. Ю. Винокуровым в качестве решения проблем разрозненности законодательства об охране окружающей среды и создания более эффективной модели эколого-­правового регулирования предлагалась разработка и принятие Экологического кодекса, являющегося фундаментальным актом прямого действия, который позволил бы существенно урегулировать существующий массив экологических правоотношений159. Примером служит положительный опыт работы Казахстана, где Экологический кодекс принят и действует с 2007 г.160

Дупака О. В. поделился положительным опытом работы с кадрами в органах прокуратуры Астраханской области, указывая на то, что в современных условиях жизни, с учетом стремительного системного процесса обновления действующего законодательства, при возрастающих требованиях к профессиональной подготовке прокурорских работников поиск, применение эффективных форм и методов повышения квалификации, развитие профессиональных, в особенности психологических, качеств и навыков у прокурорских работников, углубленное изучение ими законодательства, нововведений в него, судебной и следственной практики становятся насущной необходимостью и являются залогом эффективной и результативной работы. В этой связи эффективная организация работы по повышению профессиональной квалификации прокурорских работников, впервые принимаемых на службу в органы прокуратуры после окончания вузов либо со стажем прокурорской работы до трех лет, имеет исключительно важное значение в непрерывном процессе укрепления прокурорского корпуса профессиональными работниками161.

Прокурор Арбажского района Кировской области С. В. Шевнин поделился опытом работы прокуратуры района по разъяснению законодательства и правового просвещения в подростковой среде162, указывая на то, что эффективнее на примерах конкретных уголовных дел разъяснить, что человека, который беспричинно развязал драку, избил более слабого и беззащитного, вряд ли примут на работу в службу охраны солидного заведения; подростку, который в период летних школьных каникул в пьяном виде совершил угон машины, едва ли в дальнейшем доверят большегрузный автомобиль; ученику, который попался на воровстве в школьной раздевалке, никто во взрослой жизни не доверит серьезных денег и т. п.

Работа прокуратуры по разъяснению законодательства и правового просвещения в подростковой среде дала положительные результаты, поскольку уровень подростковой преступности в течение нескольких последних лет в Арбажском районе ниже, чем в среднем по области. При этом особо тяжкие преступления, а также тяжкие преступления против личности, совершенные несовершеннолетними, не регистрировались; в два раза снизилось количество зарегистрированных общественно опасных деяний, совершенных подростками до достижения ими возраста уголовной ответственности. К тому же значительное число выпускников школ района намерены связать либо уже связали свою жизнь с правоохранительными органами, в том числе с прокуратурой163.

Возвращаясь к требованиям Инструкции «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», следует сказать, что не является разглашением сведений направление письменного обращения в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

В органах прокуратуры РФ организационно-­распорядительными документами определяются конкретные должностные лица, на которых возлагаются обязанности по обеспечению объективности, всесторонности и своевременности рассмотрения обращений, в том числе взятых на контроль (особый контроль) руководителями органов прокуратуры, обобщению практики разрешения обращений, а также оформлению соответствующих контрольных и статистических карточек.

С учетом положений приказа Генпрокуратуры России от 11 апреля 2017 г. № 257 «О внесении изменений в Инструкцию о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», утвержденную приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45, при рассмотрении обращения не допускается разглашение содержащихся в нем сведений, а также сведений о частной жизни заявителя и других лиц, к частной жизни которых относятся эти сведения, без их согласия164.

Обращения, поступившие в органы прокуратуры РФ, подлежат обязательному рассмотрению.

Инструкцией предусмотрено право оставления без рассмотрения обращений, содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в компетенцию органов прокуратуры.

Автору обращения направляется мотивированное сообщение об этом в течение 7 дней со дня регистрации, которое подписывается начальником главного управления или управления Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры, старшим помощником прокурора или начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта РФ, прокурором нижестоящей прокуратуры.

Если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на него не дается. Оно не подлежит направлению в иные государственные органы. Автору сообщается об этом в течение семи дней со дня регистрации обращения, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. При этом одновременно заявителю возвращается обращение и разъясняются права повторного обращения по данному вопросу.

Копии таких обращений хранятся в номенклатурных делах или имеющихся надзорных (наблюдательных) производствах.

Инструкцией предусмотрено также право списания в номенклатурное дело или имеющееся надзорное (наблюдательное) производство без уведомления заявителя обращения при невозможности прочтения данных о заявителе (фамилии и адреса). Это осуществляется по согласованию с начальником отдела управления Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры, старшим помощником прокурора или начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта РФ, прокурором нижестоящей прокуратуры или его заместителем.

Обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного лица или членов его семьи, может быть оставлено без ответа по существу, с уведомлением заявителя о недопустимости злоупотребления предоставленным ему законом правом на обращение.

При наличии в таком обращении данных, указывающих на признаки преступления, оно направляется для проведения проверки в порядке, установленном УПК РФ.

Без разрешения может быть оставлено обращение, лишенное по содержанию логики и смысла, если имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического расстройства. Решение об оставлении обращения без ответа по существу (без разрешения) на основании рапорта исполнителя принимается начальником отдела управления Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры, старшим помощником прокурора, начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта РФ, прокурором нижестоящей прокуратуры и его заместителем.

Если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, заявителю, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

По результатам предварительного рассмотрения поступивших обращений должно быть принято одно из следующих решений:

• о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения;

• о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры;

• о направлении в другие органы;

• о прекращении рассмотрения обращения;

• о приобщении к ранее поступившему обращению;

• о возврате заявителю.

Инструкцией предусмотрено также положение, в соответствии с которым обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки доводов с установлением контроля либо без контроля, с одновременным уведомлением об этом заявителя.

Обращения, рассмотрение которых относится к компетенции нескольких подразделений, направляются в нижестоящую прокуратуру подразделением, указанным среди исполнителей первым (ответственный исполнитель), с поручением о проверке доводов в полном объеме, если обращение может быть разрешено нижестоящей прокуратурой. В случае если часть доводов не может быть проверена в нижестоящей прокуратуре, копия обращения для рассмотрения в этой части направляется в соответствующее подразделение аппарата165.

Поступившие в органы прокуратуры обращения, адресованные в органы следствия и дознания, а также обращения, адресованные прокурорам, но содержащие вопросы, относящиеся к компетенции органов следствия и дознания, ходатайства в порядке ст. 119 и 120 УПК РФ, разрешение которых отнесено к компетенции органов предварительного расследования, после их регистрации и предварительного рассмотрения направляются в соответствующие органы с одновременным извещением заявителей о принятом решении.

Если в адресованных прокурорам обращениях содержатся вопросы, разрешение которых отнесено как к их компетенции, так и к компетенции органов предварительного расследования, такие обращения подлежат разрешению в соответствующих прокуратурах. Копии обращений не позднее семи дней со дня регистрации направляются в соответствующие органы следствия или дознания с обязательным уведомлением заявителя.

Обращение, разрешение которого не входит в компетенцию данной прокуратуры, в течение семи дней со дня регистрации направляется соответствующему прокурору с одновременным уведомлением об этом заявителя. Сопроводительное письмо с переадресованием обращения подписывается начальником отдела управления Генеральной прокуратуры РФ либо исполнителем, старшим помощником прокурора или начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта РФ, прокурором нижестоящей прокуратуры или его заместителем. Уведомление заявителю подписывается начальником отдела или исполнителем. При переадресовании вышестоящему прокурору к обращению прилагаются имеющиеся материалы, необходимые для его рассмотрения.

Обращения, подлежащие разрешению другими органами и организациями, в течение семи дней со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением принятого решения.

Письменное обращение, содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства РФ в сфере миграции, направляется в течение пяти дней со дня регистрации в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации его обращения, за исключением случая, указанного в п. 2.11 Инструкции166.

При поступлении таких обращений в прокуратуры городов и районов, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, они незамедлительно передаются в прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры для дальнейшего направления в соответствующие органы и должностным лицам.

Сопроводительное письмо с переадресованием обращения в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, подписывается начальником отдела управления Генеральной прокуратуры РФ, старшим помощником прокурора или начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта РФ, приравненной к ней военной и иной специализированной прокуратуры, а высшему должностному лицу соответствующего субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) — заместителем Генерального прокурора РФ, прокурором субъекта РФ, приравненным к нему военным прокурором и прокурором иной специализированной прокуратуры либо лицами, их замещающими167. Уведомление заявителю подписывается начальником отдела или исполнителем.

При направлении обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в случае необходимости у них может быть истребована информация о результатах рассмотрения обращения.

Запрещается направление обращения на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления, организацию или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

На обращения, разрешение которых взято на контроль (особый контроль), в Генеральной прокуратуре РФ — аппаратом Генерального прокурора РФ, а в прокуратурах субъектов РФ — отделом общего и особого делопроизводства, оформляются контрольные карточки.

В Генеральной прокуратуре РФ первый экземпляр карточки вместе с обращением, взятым на особый контроль, передается в подразделение, которому поручено его разрешение, а второй — для контроля в организационное управление Главного организационно-­аналитического управления. В прокуратурах субъектов РФ первый экземпляр карточки вместе с обращением, взятым на контроль, передается в подразделение, которому поручено его разрешение, а второй — для контроля старшему помощнику прокурора субъекта РФ по организационным вопросам и контролю исполнения (начальнику организационно-­контрольного управления, отдела).

В этой связи следует заметить, что в органах прокуратуры РФ ведется раздельный учет обращений и обращений, взятых на контроль (особый контроль).

Прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур (далее — прокуроры субъектов РФ) передаются обращения: членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, содержащие просьбу проинформировать членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ о результатах рассмотрения; высших должностных лиц субъекта РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ); руководителей судебных и правоохранительных органов субъектов РФ, а также органов военного управления; руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих в соответствующем регионе, в которых обжалуются решения их заместителей, начальников управлений (отделов), старших помощников (помощников) прокуроров субъектов РФ, непосредственно подчиненных прокурорам субъектов РФ, а также содержатся сведения о наиболее грубых нарушениях закона, прав и свобод человека и гражданина; других лиц по фактам коррупции, злоупотребления служебным положением и иных правонарушений, допущенных работниками прокуратуры субъекта РФ, а также депутатами и должностными лицами законодательных (представительных), исполнительных и других органов государственной власти субъектов РФ.

Обращения депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ передаются на рассмотрение прокурору субъекта РФ или его заместителю.

Прокурорам субъектов РФ передаются также поручения, связанные с рассмотрением запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, иные поручения, поступившие из Генеральной прокуратуры РФ.

Поступившие в органы прокуратуры обращения, в том числе по поводу решений нижестоящих прокуроров, разрешаются с изучением копий судебных решений, материалов прокурорских проверок и иных материалов. При необходимости обращения могут быть разрешены с изучением уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, истребованием нормативных документов, получением объяснений от граждан, а также должностных и иных лиц, действия которых обжалуются.

Для оперативности истребования дел и проверочных материалов используются технические средства информации и связи.

Определенные особенности предусмотрены при рассмотрении обращений, содержащих сведения о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона.

Они проверяются, как правило, с выездом на место либо за результатами проверок таких обращений устанавливается контроль. Для обеспечения полноты и объективности проверок по любому обращению к их проведению могут привлекаться специалисты, а в случае необходимости — заявители. При рассмотрении обращения органами прокуратуры заявитель имеет право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме.

Поручения нижестоящим прокурорам о проверке изложенных в обращениях доводов даются начальниками подразделений с указанием конкретных обстоятельств, подлежащих проверке, и сроков их исполнения.

Поручения нижестоящим прокурорам о проверке обращений, взятых на особый контроль, подписываются Генеральным прокурором РФ и его заместителями либо по их поручению — начальниками главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ.

В случае если прокурор по объективным причинам не смог своевременно исполнить поручение, перед должностным лицом, давшим это поручение, не позднее чем за пять дней до истечения срока возбуждается ходатайство о его продлении.

Прокуроры к информации об исполнении соответствующего поручения вышестоящей прокуратуры прилагают проверочные материалы, копии документов прокурорского реагирования, а в необходимых случаях — надзорные (наблюдательные) производства. Решения в таких случаях принимаются в прокуратуре, направившей поручение.

При необходимости подчиненным прокурорам могут направляться поручения о проведении дополнительной проверки с указанием, что конкретно и в какой срок должно быть исполнено. Окончательное решение по таким обращениям принимается тем прокурором, который давал поручение.

При разрешении обращений, рассмотрение которых взято на контроль (особый контроль), составляется мотивированное заключение. Заключение утверждается в Генеральной прокуратуре РФ и Главной военной прокуратуре начальником структурного подразделения, в прокуратуре субъекта РФ — прокурором, заместителем прокурора, в нижестоящей прокуратуре — прокурором.

Если из нижестоящей прокуратуры поступило заключение, в полной мере отражающее существо вопроса и достаточное для разрешения обращения, вторичное заключение не составляется. Об этом рапортом докладывается руководителю подразделения.

Прекращение переписки с заявителем возможно, если повторное обращение не содержит новых доводов, а изложенные ранее полно, объективно и неоднократно проверялись и ответы даны в порядке, установленном Инструкцией, правомочным должностным лицом органа прокуратуры.

Переписка прекращается один раз на основании мотивированного заключения исполнителя, утвержденного заместителем Генерального прокурора РФ — в Генеральной прокуратуре РФ, заместителем Главного военного прокурора — в Главной военной прокуратуре, прокурором нижестоящей прокуратуры либо его заместителем. Сообщение об этом до истечения срока рассмотрения обращения направляется автору за подписью исполнителя.

Обращения, поступившие после прекращения переписки и не содержащие новых доводов, остаются без разрешения на основании рапорта исполнителя в порядке, предусмотренном п. 2.14 Инструкции, с уведомлением об этом заявителя.

Переписка возобновляется, если причины, по которым она была прекращена, устранены. Новые данные о нарушениях закона, сообщенные заявителем, проверяются в порядке, установленном Инструкцией.

Заявление гражданина о прекращении рассмотрения его обращения дает право проверяющему его заявление должностному лицу органа прокуратуры прекратить дальнейшую проверку, если в полученных материалах нет сведений о наличии нарушений закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования.

Решение о прекращении (продолжении) проверки принимают: в Генеральной прокуратуре РФ — Генеральный прокурор РФ, его заместитель, начальник главного управления (управления); в Главной военной прокуратуре — заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор, его заместитель, начальник управления; в прокуратурах субъектов РФ — прокурор и его заместитель, начальник управления (отдела); в нижестоящих прокуратурах — прокурор и его заместитель на основании рапорта исполнителя, который уведомляет об этом заявителя.

По итогам рассмотрения обращения может быть принято одно из следующих решений:

• «удовлетворено» — приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя;

• «удовлетворено повторное обращение» — принято решение об удовлетворении обращения, в котором обжалуются ответы соответствующей прокуратуры и/или по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения, а также по которому подтвердились факты волокиты и небрежности при рассмотрении предыдущего обращения, независимо от принятого по существу обжалуемых вопросов решения;

• «отклонено» — требования заявителя, изложенные в обращении, признаны необоснованными;

• «разъяснено» — направлена информация, а также разъяснены вопросы правового характера, в том числе при отсутствии в обращении просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств либо если к моменту рассмотрения обращения по нему уже принято решение компетентным органом (в ред. приказа Генпрокуратуры России от 21 сентября 2018 г. № 600)168;

• «принято иное решение» — оставлено без разрешения, возвращено заявителю, приобщено к материалам надзорного (наблюдательного) производства, прекращена переписка;

• «направлено» — направлено в течение семи дней со дня регистрации для разрешения в другую прокуратуру, другое ведомство, другую организацию по принадлежности.

Обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются в течение тридцати дней со дня их регистрации в органах прокуратуры РФ, а не требующие дополнительного изучения и проверки — в течение пятнадцати дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Если установленный срок рассмотрения обращения истекает в выходной или праздничный день, последним днем рассмотрения считается следующий за ним рабочий день169.

В случае, если обращение требует проверки, не позднее семи дней со дня получения обращения о ее проведении сообщается автору в письме за подписью начальника главного управления, управления, начальника отдела (на правах управления) Генеральной прокуратуры РФ либо лиц, их замещающих, заместителя Главного военного прокурора, заместителя прокурора субъекта РФ, прокурора нижестоящей прокуратуры. Если проведение проверки по обращению не требуется, ответ дается в 15-дневный срок, без предварительного уведомления автора.

Такой же порядок рассмотрения обращений депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливается в прокуратурах субъектов РФ. Ответы депутату, обратившемуся в пользу гражданина, и заявителю направляются одновременно только после доклада по существу руководителю, давшему поручение (кроме уведомлений о продлении срока проверки). Направление ответа заявителю раньше, чем подписан ответ депутату, не допускается.

Согласно ст. 34 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»170 запрошенные Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации материалы, документы и иная информация направляются ему не позднее пятнадцати дней со дня получения запроса, если в запросе не установлен иной срок171.

Заключение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, содержащее его рекомендации, рассматривается в соответствии со ст. 35 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в месячный срок и о принятых мерах в письменной форме сообщается Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 24 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»172 ответ на запрос Общественной палаты РФ направляется не позднее тридцати дней со дня его получения, а в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой РФ, — не позднее четырнадцати дней. Ответ подписывается должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности.

Решения Общественной палаты РФ и органов Общественной палаты РФ, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, рассматриваются в соответствии с ч. 2 ст. 17 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» в течение тридцати дней со дня их регистрации, а в исключительных случаях — с правом продления срока не более чем на тридцать дней, с уведомлением об этом Общественной палаты РФ.

В случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях срок разрешения обращений продлевается прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения и характере принимаемых мер, но не более чем на тридцать дней.

В прокуратурах субъектов РФ первичное продление срока разрешения обращения осуществляется заместителем прокурора, а дальнейшее продление — прокурором субъекта РФ. О продлении срока уведомляется также должностное лицо вышестоящей прокуратуры, взявшее рассмотрение обращения на контроль.

В ходатайстве о продлении срока проверки по обращению указываются причины продления срока и срок, в который обращение будет разрешено. Ходатайство оформляется не позднее чем за три дня до истечения контрольного срока, подписывается исполнителем, начальником отдела и управления и представляется на подпись руководству Генеральной прокуратуры РФ. При возвращении проекта ответа на доработку устанавливается конкретный срок исполнения. Если указанный срок превышает пять дней, то автору обращения (запроса) за подписью начальника отдела незамедлительно направляется соответствующее уведомление.

Обращения, в том числе взятые на контроль (особый контроль), считаются разрешенными только в том случае, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты в соответствии с действующим законодательством необходимые меры и даны исчерпывающие ответы заявителям.

Ответ на обращение (запрос) направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, поступившем в органы прокуратуры в форме электронного документа, и в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении, поступившем в органы прокуратуры в письменной форме173.

Если по обращению (запросу) принесен протест (внесено представление), предъявлен иск или приняты иные меры прокурорского реагирования, заявителю сообщается об этом, а также он уведомляется, где впоследствии может получить информацию о результатах их рассмотрения. Ответ заявителю направляется разрешавшим обращение прокурором.

При направлении заявителям ответов на обращения возвращаются в обязательном порядке приложенные к ним документы. Не подлежат возврату документы и материалы, направленные заявителем в органы прокуратуры в электронном виде.

Ответ на обращение (запрос) дается с учетом требований федерального законодательства и права заявителя на получение информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы174.

Подробная аргументация в ответах на обращения, связанные с вопросами надзора за расследованием уголовных дел, приводится либо в форме, не раскрывающей тайну предварительного расследования, либо после окончания расследования.

При отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован. В нем дается оценка всем доводам обращения, а отказ в его удовлетворении должен быть обоснован. Кроме того, в ответе заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

В Генеральной прокуратуре РФ, Главной военной прокуратуре решение об отказе в удовлетворении первичных обращений принимает и дает ответ заявителям начальник отдела, а повторных обращений — начальник управления, главного управления, заместитель Главного военного прокурора, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации.

В прокуратурах субъектов РФ решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан принимает начальник управления (отдела), старший помощник прокурора, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований — заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. Они же подписывают ответы заявителям.

В нижестоящих прокуратурах решение об отказе в удовлетворении обращений принимает и дает ответы заявителям заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. После принятия решения руководителем данной прокуратуры повторные обращения подлежат направлению для рассмотрения в вышестоящую прокуратуру175.

Ответы на обращения и жалобы на решения, принятые начальниками главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры, направляются за подписью заместителя Генерального прокурора РФ, в Главной военной прокуратуре — за подписью заместителя Генерального прокурора Российской Федерации — Главного военного прокурора или по его поручению — заместителя Главного военного прокурора.

В прокуратурах субъектов РФ аналогичные ответы направляются за подписью заместителей прокуроров, если не установлено иное.

Ответ автору обращения с разъяснением требований действующего законодательства по письменному указанию начальника структурного подразделения, прокурора соответствующей прокуратуры может дать прокурорский работник, рассматривающий конкретное обращение.

В случае направления обращения, разрешение которого взято на особый контроль Генеральным прокурором РФ (лицом его замещающим), для рассмотрения в прокуратуру субъекта РФ ответ заявителю подписывается руководителем прокуратуры со ссылкой на поручение Генерального прокурора РФ (лица, его замещающего). При поступлении обращения (запроса) за подписью нескольких заявителей ответ о результатах проверки направляется каждому из них или одному из них (как правило, первому по расположению подписи) с предложением довести его содержание до сведения остальных авторов.

На обращение, содержащее предложение, заявление или жалобу, которые затрагивают интересы неопределенного круга лиц, в частности на обращение, в котором обжалуется судебное решение, вынесенное в отношении неопределенного круга лиц, ответ, в том числе с разъяснением порядка обжалования судебного решения, может быть размещен с соблюдением требований п. 1.6 Инструкции на официальном сайте органа прокуратуры Российской Федерации176.

Письменный ответ на такое обращение заявитель вправе получить, обратившись с просьбой о его предоставлении. На письменное обращение, содержащее вопрос, ответ на который размещен на официальном сайте органа прокуратуры РФ, направившему его гражданину в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается электронный адрес официального сайта, на котором размещен ответ, при этом обращение, содержащее обжалование судебного решения, не возвращается177.

В Генеральной прокуратуре РФ ответы членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ на обращения, а также на письма, препровождающие обращения граждан, организаций и предприятий и содержащие просьбу проинформировать о результатах их рассмотрения, подписываются заместителем Генерального прокурора РФ, в Главной военной прокуратуре — заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.

Освещая вопросы организации работы прокурора по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, считаем необходимым остановиться на обязанности прокуроров обеспечивать профилактическую направленность этого надзора.

Для этого они обязаны систематически проверять исполнение законов о:

• занятости населения;

• о борьбе с наркоманией, пьянством;

• соблюдении законодательства органами Федеральной службы вой­ск национальной гвардии РФ при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сферах оборота оружия, частной охранной деятельности, а также при осуществлении вневедомственной охраны178.

Прокуроры призваны:

• стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления;

• шире использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел;

• исключить случаи при проведении плановых, внеплановых проверок истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть ими получены непосредственно в ходе проверки с выходом на место;

• не допускать факты возложения на контролирующие и иные органы (например, органы статистики), а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.

В целях обеспечения профилактической направленности данного надзора прокуроры в документах прокурорского реагирования обязаны:

• излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, — причины и условия, которые этому способствовали;

• ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц;

• принимать обязательное участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования;

• контролировать фактическое устранение нарушений законов;

• принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора179.

Прокуроры обязаны принимать все меры, предусмотренные законом, направленные на восстановление нарушенных прав и свобод как лиц, являющихся гражданами России, так и иных лиц, находящихся на ее территории.

В соответствии с требованиями п. 17 приказа Генпрокуратуры России от 9 февраля 2012 г. № 39 необходимо исключить случаи внесения прокурорами субъектов РФ актов реагирования непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, Следственного комитета РФ, имея в виду, что надзор за их деятельностью осуществляется Генеральной прокуратурой РФ; проект акта прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, представлять в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры РФ180.

Для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений в соответствии с положениями п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ выносить мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина надлежит осуществлять гласно. Гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации предоставлять возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка. Регулярно информировать об этом органы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также население.

При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства представлять материалы Генеральному прокурору РФ.

Деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина Генеральная прокуратура РФ призывает оценивать исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности.

Например, работа прокуратуры Центрального федерального округа по защите прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд была освещена в статье, опубликованной в журнале «Прокурор» в 2017 г.181, где представлены данные задолженности по заработной плате в 2016 г. 43 предприятий-­должников, расположенных в Центральном федеральном округе, которая превысила 558 млн руб., причем доля г. Москвы в ее структуре составила 92,5 %.

Задержки зарплаты в большинстве случае явились следствием банкротства либо временных финансовых затруднений столичных предприятий. Внимание прокуроров города к этому вопросу позволило средствами надзора снизить задолженность на 250 млн руб.

Однако в ряде случаев причиной нарушения трудовых прав граждан и умышленные действия недобросовестных работодателей, которые решили «оптимизировать» затраты на производство и увеличить прибыль за счет работников. Уголовное преследование стало в этом случае наиболее эффективным инструментом возмещения причиненных потерпевшим убытков.

Прокуроры субъектов РФ обязаны принимать участие в заседаниях высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ182.

Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур должны:

• обеспечить должную организацию прокурорского надзора подчиненными им органами и контроль за их работой, оказывать им необходимую методическую и практическую помощь;

• создать эффективную систему изучения действующего законодательства и повышения профессионального уровня подчиненных работников;

• направлять в Генеральную прокуратуру РФ копии документов прокурорского реагирования по наиболее актуальным вопросам, в том числе по результатам проверок сообщений о массовых, грубых нарушениях закона, вызвавших общественный резонанс и критические выступления в СМИ;

• информировать ее о возникающих проблемах, имеющих общегосударственное значение и требующих разрешения на федеральном уровне.

Освещая вопросы практики деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в VII главе учебного пособия, автор акцентирует внимание на вопросах проведения прокурорских проверок и методике проверок.