автордың кітабын онлайн тегін оқу  Участие прокурора в административном судопроизводстве

Е.В. Кремнева, А.В. Басов, А.В. Гришин, И.А. Маслов, И.С. Симонова, М.В. Маматов, М.Н. Екимцов, М.Н. Мирошниченко, Ф.А. Нишонова

Авторский коллектив

Маматов М.В. — заведующий отделом научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (введение; § 1.2 главы 1 сов­местно с И.А. Масловым, § 1.3 главы 1 совместно с Е.В. Кремневой, § 1.4 главы 1 совместно с И.А. Масловым; § 2.1 главы 2 совместно с И.А. Масловым; § 3.1 главы 3, § 3.3 главы 3 совместно с И.А. Масловым; § 4.2–4.4 главы 4 совместно с И.А. Масловым; литература).

Кремнева Е.В. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 1.1 главы 1, § 1.3 главы 1 совместно с М.В. Маматовым; § 2.3 главы 2 совместно с И.А. Масловым, § 2.4 главы 2; приложение).

Маслов И.А. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 1.2 и 1.4 главы 1 совместно с М.В. Маматовым; § 2.1 главы 2 совместно с М.В. Маматовым, § 2.3 главы 2 совместно с Е.В. Кремневой; § 3.3 главы 3 совместно с М.В. Маматовым, § 3.4 главы 3 совместно с А.В. Басовым, М.Н. Екимцовым и Ф.А. Нишоновой; § 4.2–4.4 главы 4 совместно с М.В. Маматовым; заключение).

Гришин А.В. — заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент (§ 2.2 главы 2; § 4.1 главы 4).

Симонова И.С. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 3.2 главы 3).

Басов А.В. — заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Крымского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (§ 3.4 главы 3 совместно с М.Н. Екимцовым, И.А. Масловым и Ф.А. Нишоновой).

Екимцов М.Н. — старший прокурор третьего отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Краснодаре, г. Сочи Краснодарского края, г. Пятигорске Ставропольского края) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации (§ 3.4 главы 3 совместно с А.В. Басовым, И.А. Масловым и Ф.А. Нишоновой).

Нишонова Ф.А. — прокурор шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Владивостоке Приморского края) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации (§ 3.4 главы 3 совместно с А.В. Басовым, М.Н. Екимцовым и И.А. Масловым).

Мирошниченко М.Н. — старший помощник Московского межрегионального транспортного прокурора по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, кандидат юридических наук (глава 5).

ВВЕДЕНИЕ

В ст. 2 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Сегодня именно эти безусловные приоритеты выступают фундаментальной основой, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность органов власти, обеспечиваются правосудием.

Прокурор как гарант соблюдения законности особенно востребован в административном судопроизводстве, что во многом обусловлено особым характером соответствующих споров, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона и где применение правовых норм без учета всех обстоятельств дела может привести к значительному ухудшению его правового положения вопреки целям социального государства, призванного создавать условия для достойной жизни и свободного развития граждан1.

Государственно-правовой характер процессуальной деятельности прокурора состоит в том, чтобы не были нарушены права, свободы и интересы граждан, организаций, общества и государства; чтобы были обеспечены верховенство закона, единство и укрепление законности, а также охраняемые законом интересы общества и государства. Именно это определяет уникальность фигуры прокурора в процессе по сравнению с другими его участниками.

Учитывая существующие потребности, прокуроры активно участвуют в административном судопроизводстве, предъявляя административные исковые заявления с различными требованиями или вступая в судебный процесс, инициированный другими лицами, что позволило органам прокуратуры наработать значительный опыт применения процессуальных средств защиты в широком спектре категорий административных дел — среди которых не только связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, но также другие административные споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, при осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных или иных публичных полномочий.

В связи с этим для формирования целостного представления о правовых возможностях и статусе прокурора в административном судопроизводстве в Университете прокуратуры Российской Федерации проведен предметный научно-прикладной анализ законодательства и правоприменения в целях разработки теоретического базиса, а также выявления возникающих сложностей и совершенствования в соответствующей сфере как прокурорской деятельности, так и в целом судебной защиты государственных и общественных интересов. Эмпирическую базу составляют прежде всего материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (далее — Верховный Суд РФ), а также практика прокуратур2 и судов3 нижестоящего уровня, информация о которой специально запрашивалась или получена на официальных сайтах этих органов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В отдельных случаях выводы исследования опираются также на результаты социологического опроса прокурорских работников (размещены в приложении), подтвердивших востребованность методических и научных исследований в анализируемой сфере.

Актуальность исследования обусловлена и необходимостью поиска новых эффективных методов работы, направленных на активизацию использования предоставленных прокурорам процессуальных полномочий. А потому трудно переоценить значимость полученных в ходе исследования результатов для расширения кругозора и упорядочения накопленных знаний, что важно для совершенствования профессионального мастерства прокуроров.

Заявленная тема отличается широтой, что нашло отражение в тексте работы, оформленном сбалансированными между собой главами и параграфами монографии, в которых исследователи сосредоточили внимание на ключевых аспектах: разработке теоретико-правовых и организационных основ статуса прокурора в административном судопроизводстве, анализе особенностей участия прокурора в рассмотрении судами (за исключением военных судов) различных категорий административных дел, а также пересмотре судебных актов по административным делам. При этом дается общая характеристика вопросам организации соответствующей работы прокурора. Авторы обращаются и к проблемам доказательств, и в целом доказывания по административным делам. Особый интерес и новизну представляют проблематика применения положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) для защиты интересов самих органов прокуратуры.

Такой масштабный формат научного исследования позволил соединить фундаментальные построения, прикладные решения и концептуальные идеи, обеспечить комплексный характер и глубокую проработку излагаемого материала, удачный подбор примеров практики.

Не претендуя на исчерпывающий характер исследования всех существующих проблем, связанных с участием прокурора в административном судопроизводстве, авторами предпринята попытка выявить и исследовать наиболее магистральные вопросы как с теоретической, так и с прикладной точек зрения. Насущная необходимость активного развития института участия прокурора в административном судопроизводстве, очевидно, потребует дальнейшей апробации обоснованных в монографии выводов и предложений, что будет способствовать решению стоящих перед прокуратурой задач, дальнейшему развитию теории прокурорской деятельности.

Глава 1

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ
И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ
ОСНОВЫ СТАТУСА ПРОКУРОРА

В АДМИНИСТРАТИВНОМ
СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

1.1. Общая характеристика правового положения прокурора в административном судопроизводстве

Право на судебную защиту, являясь универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, выполняет восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод и реализуется в том числе посредством судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти.

Это основополагающее право, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ4, предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить восстановление в правах эффективным образом с помощью правосудия. Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом необходимые правовые механизмы устранения любых нарушений, особенно допущенных его органами и должностными лицами.

Соответствующие механизмы предусмотрены и положениями КАС РФ, принятие которого стало логичным результатом реализации постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-I «О Концепции судебной реформы в РСФСР», где предусматривалось создание административной юстиции — специального порядка обжалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, причем разрешение таких вопросов предполагалось специализированными судами (административными, ювенальными и др.).

Принятая в 1993 г. Конституция РФ закрепила, что судебная власть осуществляется в том числе посредством административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Это и предопределило необходимость наличия отдельного кодифицированного акта5, регламентирующего рассмотрение споров, возникающих из административных и иных публичных отношений, а до его разработки — включение соответствующих норм в принятые в 2002 г. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — ГПК РФ).

Введенный в действие (с некоторыми исключениями)6 в сентябре 2015 г. КАС РФ урегулировал порядок осуществления процесса при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, а в последующем и мировыми судьями7 административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан, организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Это нашло отражение в ч. 1 ст. 1 КАС РФ, но не устранило конкуренцию процессов (административного, гражданского, арбитражного), поскольку не исключило необходимости законодательного определения правовой природы тех дел, которые подлежат рассмотрению только в порядке КАС РФ. К сожалению, законодатель не пошел по пути закрепления характерных признаков административных споров, или так называемых позитивных правовых конфликтов8, позволяющих цивилизованным способом разрешить несовпадение взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями.

Законодатель ограничился включением в предмет регулирования КАС РФ двух групп административных дел, для которых установлены особенности производства, — о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, а также об обязательном судебном контроле за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (табл. 1.1.1).

Впрочем, приведенные в ч. 2 и 3 ст. 1 КАС РФ перечни соответствующих категорий дел не являются исчерпывающими и потому для установления пределов административного судопроизводства законодателем дополнительно в ч. 4 и 5 указанной статьи применен метод исключения:

– не подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства дела, которые отнесены к ведению Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, а также рассматриваемые Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке. Например, Московский городской суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису, об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети «Интернет» и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети «Интернет» (ч. 2 ст. 20 КАС РФ), а в порядке гражданского судопроизводства –дела, связанные с защитой авторских и (или) смежных прав (кроме прав на фотографические произведения и произведения, полученные способами, аналогичными фотографии, в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», и по которым им приняты в установленном порядке предварительные обеспечительные меры), а также разрешает вопрос о постоянном ограничении доступа к сайту в сети «Интернет», на котором неоднократно и неправомерно размещалась информация, содержащая объекты авторских и (или) смежных прав, или информация, необходимая для их получения с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (ч. 3 ст. 26 ГПК РФ);

– по общим правилам положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Признаки, позволяющие выявить наличие административного спора, установлены Пленумом Верховного Суда РФ уже при первом разъяснении вопросов судебного рассмотрения административных дел: к таким относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Исключением признаны ситуации, когда исполнение актов государственных органов и органов местного самоуправления привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (в этих случаях споры о признании таких актов недействительными (незаконными) подлежат рассмотрению в порядке, например ГПК РФ)9. Это уточнение не распространяется на требование о компенсации морального вреда, причиненного оспариваемым решением, действием (бездействием), которое может содержаться в административном исковом заявлении как дополнительное требование (ч. 11 ст. 124 КАС РФ10). Принятая законодателем формулировка позволяет сделать вывод о том, что не заявленное в административном иске требование о компенсации морального вреда в дальнейшем может быть рассмотрено только в порядке гражданского судопроизводства (в этом прослеживается аналогия с порядком рассмотрения гражданского иска в уголовном деле — ч. 2 ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации; далее — УПК РФ).

Такие критерии отграничения административных дел раскрывают специфику процессуальной формы судебной защиты прав граждан и организаций по публичным спорам, которая предопределена особенностями предмета рассмотрения — преимущественно вопросов права и правовых последствий, затрагивающих интересы лиц11. Но даже этих критериев недостаточно для определения правильного вида судопроизводства по отдельным требованиям.

Отсутствие единообразного правоприменения на протяжении длительного времени было характерно, например, для признания прокурорами информации, размещенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению (далее также — административные дела о признании информации запрещенной). С момента действия административного судопроизводства прокуроры при реализации своих полномочий столкнулись с проблемой правильного выбора надлежащей судебной процедуры — между КАС РФ и ГПК РФ, так как редакция п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ позволяла до 1 октября 2019 г. отказать в принятии заявления, не подлежащего рассмотрению и разрешению судом с нарушением судопроизводства12 (в настоящее время ст. 161 КАС РФ предусмотрен переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства).

В Определении Судебной коллегии по административным делам13 Верховного Суда РФ от 20 апреля 2018 г. № 78-КГ17-101, включенном в Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за № 2 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июля 2018 г.), была сформирована позиция по делам этой категории, которая в дальнейшем законодательно оформлена в самостоятельной главе раздела IV КАС РФ — гл. 271, закрепившей особенности производства по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено (особенности участия прокурора по таким административным делам раскрыты в § 3.1 настоящей монографии).

Отсутствие единых подходов в правоприменении в целом характерно для новых категорий дел, по которым практика нарабатывается в условиях пробельности законодательства.

За время действия КАС РФ принято уже более 40 федеральных законов для его корректировки: дополнен нормами, регламентирующими не только особенности производства по новым категориям административных дел (например, об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами14; о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения их жизни15; об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису16; о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, и о признании информационных материалов экстремистскими17; о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении18), но и новый вид производства (приказное)19, а также предусматривающими электронный документооборот20 и возможность ведения судебного разбирательства посредством систем видеоконференц-связи и веб-конференции либо иных технических средств21, индексацию присужденных денежных сумм22.

Неоднократно положения КАС РФ подвергались оценке Конституционным Судом РФ23 и совершенствовались благодаря его правовым позициям.

Такое динамичное совершенствование административного судопроизводства не могло не затронуть и процессуальный статус прокурора, определенный в ст. 39 КАС РФ (прокурор в этом кодифицированном акте упоминается 145 раз — в полтора раза чаще, чем в ГПК РФ). Например, уже в 2018 г. ч. 7 названной статьи дополнена указанием, позволившим прокурорам вступать в судебный процесс и давать заключение по административному делу в случаях, предусмотренных не только этим кодексом, но и другими федеральными законами. Одновременно прокурор включен в число лиц, правомочных подать административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях24.

В целом активное применение прокурорами возможностей административного судопроизводства25 можно объяснить тем, что соответствующая правоприменительная практика формировалась еще в период рассмотрения таких категорий споров по правилам ГПК РФ. Административным процессом восприняты без каких-либо существенных изменений не только особенности рассмотрения отдельных категорий дел (что является логичным, поскольку уже апробировано практикой), но и процессуальный статус прокурора определен почти так же, как и в гражданском процессе.

Под процессуальным статусом прокурора традиционно26 понимается совокупность предусмотренных законом полномочий, направленных на достижение целей, предусмотренных Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) и процессуальным законодательством. Такой статус обусловлен назначением и современным положением прокуратуры в Российской Федерации, определяется не только целями и задачами, но и, конечно, формами участия прокурора в судопроизводстве.

Из текстуального содержания ст. 39 КАС РФ следует, что прокурор реализует предоставленные ему процессуальные полномочия в двух формах27 — инициируя обращением в суд административное дело (ч. 1) и вступая в судебный процесс для дачи заключения по административному делу (ч. 7). При этом участие прокурора в административном деле одновременно в двух формах не допускается в силу прямого запрета (на невозможность прокурора выступать в процессе одновременно в двух различных формах ранее уже указывал Конституционный Суд РФ, придя к выводу28, что иное означало бы нарушение принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон).

Впрочем, имеются также суждения29, что прокурор участвует в административном процессе в трех формах: а) обращается в суд с административным иском; б) вступает в процесс и дает заключение по делу; в) приносит представления на не вступившие и вступившие в законную силу судебные акты.

Разумеется, прокурор участвует в рассмотрении административных дел как в первой, так и в последующих инстанциях, а также по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (особенности такой работы прокурора раскрыты в гл. 4 монографии) как следствие продолжения реализации им процессуальных полномочий при инициативной или обязательной форме участия.

Вместе с тем с приведенной точкой зрения о трех формах участия прокурора в административных делах следует согласиться с учетом разъяснений Верховного Суда РФ согласно которым, прокурором может быть принесено кассационное представление в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом30. Условием вступления прокурора в административный процесс в таких случаях служит нарушение прав тех лиц, которые не участвовали в рассмотрении дела, а необходимость принесения кассационного представления в защиту указанных лиц должна быть мотивирована применительно к требованиям ч. 1 ст. 39 КАС РФ — невозможностью гражданина самостоятельно обратиться в суд по уважительным причинам.

Из буквального толкования этих положений можно сделать вывод о наличии у прокурора права принесения кассационного представления в интересах конкретных лиц на судебный акт по административному делу, не инициированному прокурором и не отнесенному к делам, рассматриваемым с участием прокурора, т.е. такое процессуальное полномочие не ограничено рамками общепризнанных оснований его участия в административном судопроизводстве и может расцениваться как самостоятельная форма вступления в административное дело.

Однако следует обратить внимание на отсутствие аналогичных разъяснений применительно к судам апелляционной инстанции31, тогда как по гражданским делам прокурор наделен подобными полномочиями и в апелляционной32, и в кассационной33 инстанциях, а такие различия должны быть резонно обоснованы.

На недопустимость создания предпосылок для отступления от принципа правового равенства указал Конституционный Суд РФ, отметив, что право лица на пересмотр несправедливого судебного акта не должно ставится в зависимость лишь от того, по правилам какого судопроизводства разрешено дело34.

В связи с этим представляется целесообразным не только расширить полномочия прокурора по принесению как кассационных, так и апелляционных представлений на состоявшиеся судебные акты по любой категории административных дел в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены судебным актом (в случае обращения к нему таких лиц), но и отразить это полномочие в ст. 39 КАС РФ.

Реализация данного предложения будет способствовать повышению качества правосудия по административным делам. Надо отметить, что в обществе уже сформировался запрос на отстаивание прокуратурой интересов законности при пересмотре судебных актов — по имеющимся данным35, только в 2022 г. прокурорами разрешено 1997 обращений по вопросам законности и обоснованности судебных постановлений по административным делам, из которых удовлетворено 60 (в 2021 г. — 1465 и 53 соответственно, а ранее отдельный учет этих показателей в статистической отчетности не предусматривался).

От формы участия прокурора в административном деле непосредственно зависит порядок его вступления в процесс, а также объем тех процессуальных прав и обязанностей, которые перечислены в ст. 45 КАС РФ, тогда как его процессуальный статус, на наш взгляд, должен оставаться неизменным.

Отнесение прокурора, как и других субъектов, к группе лиц, участвующих в деле (ст. 37 КАС РФ), обусловлено наличием юридической заинтересованности в исходе дела, которая имеет различный вид и степень интереса у таких субъектов. Между тем выделяют материально-правовую и процессуальную юридическую заинтересованность, а, соответственно, участвующие в деле лица обладают либо материальной и процессуальной заинтересованностью одновременно, либо только процессуальной. В свою очередь, процессуальный интерес порождает для участника тот процессуальный результат, наступления которого он ожидает, вступая в процесс — для истца процессуальный интерес состоит в ожидании судебного решения об удовлетворении заявленных требований, для ответчика — в ожидании решения об отказе в этом, для прокурора — в ожидании такого решения, которое является законным и обоснованным36.

При этом процессуальная заинтересованность прокурора носит не личный, а исключительно государственно-правовой характер, поэтому Конституционный Суд РФ называет прокурора особым субъектом процессуальных правоотношений37. Такая исключительность статуса прокурора определяется совокупностью целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры. Задачи прокурора, участвующего в административном деле, также проистекают из общих целей, закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Реализация прокурором предоставленных ему КАС РФ процессуальных прав и исполнение возложенных обязанностей должна способствовать решению поставленных в ст. 3 этого Кодекса задач, среди которых следующие: обеспечение доступности правосудия; защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений; мирное урегулирование споров.

В то же время эти общие задачи административного судопроизводства актуальны для прокурора при любой форме участия.

Диспозиция ст. 37 КАС РФ носит общий характер, поэтому применительно к лицам, участвующим в деле, их процессуальное положение конкретизировано отдельными нормами (определяют фактический объем их процессуальных прав и обязанностей, правильное распределение судом бремени доказывания и т.д.), например:

– для сторон (ст. 38 КАС РФ);

– для взыскателя и должника по административным делам о вынесении судебного приказа (ст. 1233 КАС РФ);

– для заинтересованных лиц (лица права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела) (ст. 47 КАС РФ);

– для органов, организаций и лиц, которые обращаются в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц либо привлекаемые к участию в судебном процессе для дачи заключения по административному делу (ст. 40 КАС РФ).

Анализ вышеприведенных статей показывает, что прокурор не может быть отнесен ни к одной из перечисленных групп процессуальных участников и это порождает дискуссии о его местоположении среди них. В юридической литературе нет единства по вопросу процессуального статуса прокурора. Некоторые ученые считают, что прокурор, обратившийся с административным иском в суд, является в процессе стороной особого рода, и обосновывают свое мнение тем, что административный иск всегда предполагает наличие административного истца и административного ответчика38. Другим исследователям прокурор в административном судопроизводстве видится стороной только в процессуальном смысле (процессуальным истцом), поскольку он не имеет своего материального интереса при рассмотрении дела, материально-правовые последствия решения суда на него не распространяются39. Полагаем, для полноты анализа следует иметь в виду и позиции, высказанные по вопросу определения статуса прокурора в гражданском процессе:

1) прокурор всегда является представителем государства, выступающим в защиту закона, и не может рассматриваться ни в качестве стороны, ни в качестве процессуального истца, ни в качестве особого рода представителя истца40;

2) прокурор в судопроизводстве является самостоятельным истцом и стороной в деле, действующей от имени и в интересах государства41;

3) прокурор должен быть исключен даже из состава лиц, участвующих в деле, ввиду его особого правового статуса, с учетом которого его правовое положение должно быть закреплено только в отдельной самостоятельной норме права42;

4) статус прокурора носит сложный комплексный характер, элементы статуса представителя государства сочетаются с элементами статуса истца43.

Отсутствие единообразного понимания процессуального положения прокурора в административном судопроизводстве демонстрирует и законодатель. Так, в ч. 2 ст. 38 КАС РФ его статус в административном процессе трактуется двояко в зависимости от субъекта зашиты — если прокурор обратился в суд за защитой частного интереса, то административным истцом остается то лицо, в интересах которого подано заявление, а если затрагиваются публичные интересы, то прокурор становится административным истцом.

Отдельные авторы44 не соглашаются с такой юридической конструкцией, полагая, что публичные интересы неразрывно связаны с частным интересом, нарушение которого ведет к неблагоприятным последствиям и для публично-правовых образований и для общества в целом. Другие ученые45 видят причину такого подхода в использовании понятийного аппарата гражданско-процессуальной отрасли права без должного их переосмысления применительно к теории административного судопроизводства. Но практически все процессуалисты отмечают крайне неудачное изложение вышеприведенной нормы, в которой законодателем не дано определение административного истца, а реализован более легкий путь — «перечисление всех возможных случаев»46.

Кроме того, на наш взгляд, ч. 2 ст. 38 КАС РФ не учитывает того обстоятельства, что прокурор, обратившийся в интересах гражданина, также реализует предоставленные ему публичные функции, наличие которых возлагает на прокурора, обратившегося с административным иском, дополнительную обязанность — направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом (ч. 7 ст. 125 КАС РФ).

Таким образом, системный анализ взаимосвязанных положений ст. 37, 38 и 39 КАС РФ позволяет сделать вывод, что участвующий в целях реализации своих полномочий прокурор в административном деле имеет единый процессуальный статус — прокурора, это позволяет провести различия от его участия в защиту интересов органов и организаций прокуратуры (особенности раскрыты в гл. 5 настоящей монографии). Такой вывод подтверждается и положениями ч. 1 ст. 149 КАС РФ, согласно которой после открытия судебного заседания и проверки явки участников процесса, председательствующий объявляет состав суда и сообщает, кто участвует в судебном заседании в качестве прокурора.

При этом следует учитывать, что применяемое в процессуальном законодательстве наименование «прокурор» — это обобщающее понятие (как это указано в абз. 2 ст. 54 Закона о прокуратуре) — Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, его заместители, их помощники по особым поручениям, все нижестоящие прокуроры как руководители органа прокуратуры соответствующего уровня, их заместители, старшие помощники и помощники прокуроров, а также старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов), действующие в пределах своей компетенции.

Обращение прокурора в суд с административным иском — это не только способ реагирования на выявленные правонарушения, но и защита нарушенных прав и свобод гражданина, а также интересов общества или государства (п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре). Именно поэтому субъектами такой защиты выступают: граждане, неопределенный круг лиц и публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования).

Классифицировать этот круг лиц возможно:

1. По характеру защищаемого интереса:

– частного — первую группу составляют все граждане Российской Федерации, в том числе несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет и граждане, ограниченные в дееспособности, а также иностранцы (для последних Правительством Российской Федерации (далее — Правительство РФ) могут быть установлены ограничения в качестве ответных мер на действия недружественных государств — ч. 4 ст. 4 КАС РФ);

– публичного — объединяющий во вторую группу неопределенный круг лиц и публично-правовые образования;

2. По административному требованию:

– в интересах персонифицированного лица — о признании незаконным конкретного решения, совершенного действия, об обязании принять решение по конкретному вопросу, совершить или воздержаться от совершения определенных действий, о присуждении компенсации, а также о компенсации морального вреда и другие, т.е. административное требование должно быть сформулировано предметно;

– в защиту публичных интересов — о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, об установлении наличия или отсутствия полномочий по принятию решения органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом и другие, т.е. административное требование неперсонифицировано.

В защиту перечисленных субъектов прокурор вправе обратиться с любым административным иском, поскольку в ч. 1 ст. 39 КАС РФ не закреплены конкретные способы защиты (в отличие, например, от ч. 1 ст. 52 АПК РФ). При этом следует учитывать правовую позицию Верховного Суда РФ47, согласно которой положения ч. 1 ст. 39 КАС РФ об участии прокурора в административном деле являются общими и распространяются на специальные нормы, устанавливающие особый порядок производства по отдельным категориям административных дел.

Так, анализ судебной практики показал, что прокуроры обращаются с административными исками:

– о понуждении уполномоченных органов обеспечить инвалидам48 доступную среду жизнедеятельности (техническими средствами реабилитации, пандусами и поручнями для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры);

– защите прав граждан на получение достоверной информации в сфере долевого участия в строительстве жилья49;

– понуждении исполнения законодательства об антитеррористической защищенности объектов образования50;

– понуждении уполномоченных органов ликвидировать несанкционированную свалку либо обеспечить освещение улиц, ремонт дорог, развитие теплоснабжения и др.

Для обращения в суд с административным иском в защиту нарушенных прав или законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных правоотношений, прокурору требуется конкретизировать характер нарушенных прав и интересов, а также доказать невозможность персонификации соответствующих лиц51.

При обращении в суд в защиту интересов публично-правовых образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, прокурор указывает, в чем заключается нарушение конкретного публично-правового образования.

Исследователями уже отмечено52, что перечень субъектов, в интересах которых прокурор вправе обратиться с административным иском, является исчерпывающим, это означает, что прокурор не может подать административный иск в защиту интересов коммерческих или некоммерческих организаций — хозяйственных обществ, политических партий, общественных объединений и т.д.

Категории административных дел, которые рассматривают суды общей юрисдикции в рамках инициативной формы участия прокурора в административном судопроизводстве, весьма многообразны и имеют различную подсудность. В зависимости от уровня суда, в который может обратиться прокурор, в ч. 2 ст. 39 КАС РФ устанавливается следующий порядок:

– Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместитель вправе обратиться в Верховный Суд РФ или соответствующий суд субъекта Российской Федерации53, районный суд;

– прокурор субъекта Российской Федерации, его заместитель, приравненные к ним прокуроры и их заместители — в суд субъекта Российской Федерации, районный суд;

– прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры — в районный суд и к мировому судье.

Обратившийся в суд с административным иском прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (кроме права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), в том числе обязанность уведомить гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах этого лица административного иска (ч. 4 ст. 39 КАС РФ).

Так, в ходе судебного разбирательства прокурор в силу положений ст. 45 КАС РФ имеет значительный объем процессуальных прав, в том числе знакомиться с материалами дела, заявлять отводы, представлять доказательства и знакомиться с представленными другими лицами доказательствами, участвовать в их исследовании, заявлять ходатайства, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле, обжаловать судебные акты и др. Прокурор, обратившийся в суд за защитой прав и законных интересов других лиц, не только дает объяснения первым, но и в такой же очередности выступает в судебных прениях (ч. 1 ст. 159, ч. 3 ст. 171 КАС РФ).

Разумеется, реализация указанных процессуальных прав осуществляется при наличии основания для участия прокурора в судебном процессе. Анализ существующих по этой проблематике точек зрения54 показывает, что под основанием участия прокурора в административном судопроизводстве следует понимать фактические и юридические обстоятельства, при которых прокурор согласно законодательству имеет право вступить в административное дело, рассматриваемое судом. Использовать свои полномочия на обращение в суд с административным иском прокурора побуждают конкретные поводы — наличие информации о нарушениях, когда восстановление и защита прав, свобод и законных интересов возможны в порядке административного судопроизводства.

Положениями ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурору предоставлено право на обращение в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан лишь в случаях, когда по уважительным причинам этого не может сделать само физическое лицо (в административном исковом заявлении требуется соответствующее обоснование — ч. 6 ст. 125 КАС РФ). При этом законодатель не сделал перечень уважительных причин исчерпывающим, поскольку невозможно предусмотреть все жизненные ситуации, препятствующие гражданину самостоятельно обратиться в суд. В ввиду этого судебная практика к таким причинам относит обстоятельства, как связанные с личностью заинтересованного лица (беспомощное состояние, неграмотность и т.п.), так и объективно препятствовавшие лицу добросовестно использовать процессуальные права (ограничение свободного перемещения граждан, их нахождения в общественных местах, государственных и иных учреждениях, изменения в работе органов и организаций55).

В отличие от гражданского судопроизводства административный административно-юрисдикционный процесс не содержит оговорки о том, что такое ограничение не распространяется на социально-значимые сферы (например, на отношения в сфере защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования и т.п.). При этом не учитываются социально значимые сферы правоотношений, где, как показывает опыт прокурорской деятельности, нецелесообразно устанавливать зависимость обращения прокурора в суд с административным иском в защиту конкретного лица от наличия уважительных причин, препятствующих последнему самостоятельно воспользоваться таким правом. В связи с этим полагаем целесообразным дополнить ч. 1 ст. 39 КАС РФ схожим с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ указанием.

Примечательно, что наличие обращения гражданина к прокурору не упоминается в ч. 1 ст. 39 КАС РФ (в отличие от ГПК РФ), что может создавать иллюзию необязательности соответствующей просьбы для инициирования прокурором процедуры судебной защиты.

Например, В.Ю. Кулакова отмечает случаи пассивного поведения гражданина, игнорирующего судебный порядок защиты своих прав либо интересов по различным причинам (заблуждение, страх перед угрозой насилия над собой или членами семьи, безразличие). В таких ситуациях ею предлагается наделить прокурора полномочием предъявлять в суд иск без просьбы заинтересованного лица56.

С таким подходом сложно согласиться. Право прокурора на обращение с административным иском в интересах гражданина без получения на то его одобрения приведет к тому, что прокурор примет на себя не свойственные ему полномочия по определению того, какие права нарушены и нуждаются в защите. Следует согласиться с Д.А. Тумановым, что право — это мера возможного, а не должного поведения, т.е. лицо свободно в вопросах как реализации права, так и его защиты57, что соотносится с принципом диспозитивности судопроизводства.

Обращает на себя внимание и специфика конструкции первого предложения ч. 1 ст. 39 КАС РФ, согласно которому прокурор может обратиться в суд не только в защиту граждан и других поименованных в этой норме субъектов (неопределенного круга лиц, публично-правовых образований), но и «в других случаях, предусмотренных федеральными законами». Такие случаи указаны, например, в ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 11, ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее — Закон № 114-ФЗ), ч. 3 ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — Закон № 82-ФЗ).

Между тем судами иногда не учитывается58 допустимость такого системного толкования норм процессуального и отраслевого законодательства, что, на наш взгляд, свидетельствует о необходимости разъяснений Верховного Суда РФ (разрешение данного вопроса может быть инициировано на основании ст. 39 Закона о прокуратуре).

Нередко прокурорам приходится обращаться с административными исками в защиту неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Специфика предъявления административного иска в таких случаях заключается, прежде всего, в отсутствии у прокурора правовой возможности отказаться от иска: ч. 6 ст. 39 КАС РФ допускает отказ прокурора только от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина; действовавшая59 до 28 октября 2019 г. ч. 5 этой же статьи позволяла прокурору отказаться от требований, предъявленных только в интересах неопределенного круга лиц, не оговаривая такую возможность относительно публично-правовых образований. Анализ приведенной нормы и положений п. 2 ч. 2 ст. 214 КАС РФ позволяет сделать вывод, что наличие публичного интереса препятствует прокурору отказаться от иска, а суду — принять такой отказ и прекратить производство по делу.

В отличие от инициативной формы, при которой прокурор самостоятельно определяет основания для своего участия, вступление прокурора в судебный процесс и дача им заключения по административному делу регламентированы, на наш взгляд, более определенно.

В частности, согласно ч. 7 ст. 39 КАС РФ прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по следующим предусмотренным этим Кодексом административным делам: об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (ч. 4 ст. 213, ч. 1 ст. 2171); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 3 ст. 243); о помещении иностранцев, подлежащих депортации или реадмиссии, в специальные учреждения или о продлении срока их пребывания в этих учреждениях (ч. 3 ст. 268); об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ч. 3 ст. 272); о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока такой госпитализации (ч. 3, 5 ст. 277); о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 280); о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 283); о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (ч. 3 ст. 2853); связанные с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел (ч. 5, 6 ст. 2859), а также в учебном учреждении закрытого типа (ч. 7, 8 ст. 28516).

Иным федеральным законодательством тоже предусмотрено участие прокурора и дача им заключения, например, по следующим административным делам: об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 7 ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; далее — Закон № 138-ФЗ); о госпитализации лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении такой госпитализации, а также об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения, врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ч. 3 ст. 34 и ч. 3 ст. 36, ч. 2 ст. 48 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»; далее — Закон № 3185-I); о госпитализации в медицинскую противотуберкулезную организацию для обязательных обследования и лечения в стационарных условиях (п. 4 ст. 10 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»; далее — Закон № 77-ФЗ). Анализ и сопоставление этих положений с нормами процессуального законодательства свидетельствует, что в отдельных случаях (в вопросе об обязательности участия прокурора в рассмотрении административных дел, связанных с обеспечением конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, госпитализацией лица в медицинскую организацию в недобровольном порядке) имеются разночтения — КАС РФ, предусматривая возможность рассмотрения таких административных дел в отсутствие надлежаще извещенного прокурора, не согласуется с требованиями отраслевого законодательства, где такая возможность не оговаривается. Полагаем, такие различия требуют внимания законодателя в целях унификации подходов.

Следует согласиться с авторами60, что вступление прокурора в процесс и дача им заключения по административному делу позволяет классифицировать аспекты такой деятельности:

– на целевой — обеспечение законности;

– ролевой — реализуют все предоставленные процессуальные полномочия;

– функциональный — не подменяют иные государственные органы;

– прецедентный — применяют обязательные толкования Конституционного Суда РФ и разъяснения Верховного Суда РФ.

При этом исследователи сходятся во мнении61, что вступление прокурора в процесс не направлено на поддержку конкретной стороны или иных участвующих в деле лиц, прокурор занимает правовую позицию по делу в зависимости от его фактических обстоятельств, поэтому дача прокурором заключения по делу в административном процессе служит дополнительной гарантией принятия решения по делу, отвечающего требованиям законности и обоснованности.

С учетом изложенного полагаем, что прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в целях оказания содействия суду в принятии законного и обоснованного решения для обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, и цель его вступления в процесс должна быть закреплена в ч. 7 ст. 39 КАС РФ по аналогии с ч. 4 ст. 45 ГПК РФ и ч. 5 ст. 52 АПК РФ.

Таким образом, прокурор, вступающий в административный процесс, должен обладать мотивированной позицией по делу, реализуя ее в своем заключении. Согласно ч. 3 ст. 180 КАС РФ описательная часть судебного акта содержит изложение требований административного истца, возражения административного ответчика, мнения других лиц, участвующих в деле. Следовательно, позиция прокурора, участвующего в деле, выраженная в заключении, также должна отражаться в описательной части. Однако ч. 4 указанной статьи не содержит обязательного требования о наличии в мотивировочной части судебного акта мотивов несогласия суда с заключением прокурора. По мнению отдельных исследователей62, отсутствие в КАС РФ положений об обязательности оценки заключения прокурора при принятии судебного решения приводит к тому, что такое заключение не является эффективным институтом. Повышению значимости заключения прокурора, на наш взгляд, может способствовать внесение изменений в ст. 180 КАС РФ, ч. 3 которой желательно дополнить словами «, а также заключения прокурора», а п. 3 ч. 4 — словами «, а также мнение прокурора, изложенное в его заключении».

Таким образом, регламентация современного правового положения прокурора в административном судопроизводстве учитывает многие подходы, апробированные в рамках гражданского процесса, однако специфика административных и иных публичных правоотношений способствует переосмыслению некоторых ключевых элементов процессуального статуса прокурора в административном судопроизводстве с учетом наработанного органами прокуратуры опыта как по инициированию таких дел, так и по вступлению в судебный процесс.

1.2. Организация работы прокурора по обеспечению участия в административном судопроизводстве

В числе первоочередных условий эффективной прокурорской деятельности, связанной с участием в административном судопроизводстве, является надлежащая организация такой работы.

Как обоснованно отмечено А.Ф. Смирновым, организация любой работы заключается в упорядочении, налаживании эффективного функционирования системы органов прокуратуры, что в конечном итоге направлено на осуществление качественного управления63. Такой широкий подход, на наш взгляд, допустим в качестве базового при определении организационных основ участия прокурора в административном судопроизводстве. При этом фундаментальный характер имеют и сформулированные в ст. 4 Закона о прокуратуре общие принципы организации и деятельности прокуратуры, а именно единство и централизация системы органов прокуратуры, законность и независимость деятельности, ее гласность.

Организация работы прокурора по участию в рассмотрении судами административных дел представляет собой многокомпонентную систему мероприятий различного характера, направленную на обеспечение слаженного функционирования подразделений прокуратуры различного уровня.

Во многих научно-практических исследованиях64 субстантивное наполнение организации работы осуществляется посредством трех подсистем действий и мер различного характера:

внутрифункциональной (внутрисистемной), в которую входит общее руководство (принятие и реализация управленческих решений, контроль и проверка исполнения); информационно-аналитическая работа; распределение обязанностей между прокурорскими работниками по подготовке обращений в суды и по участию в процессе, а также в целом работа с кадрами (подбор, расстановка и воспитание); организация взаимодействия участников и др.;

внешнефункциональной, к которой относится организация работы по взаимодействию с судами общей юрисдикции и иными органами в рамках обеспечения участия прокурора в рассмотрении дел судами;

вспомогательной, состоящей из финансового, материально-технического, программного и научно-методического обеспечения, делопроизводства, организации и ведения наблюдательных производств, учета работы и отчетности.

Как известно, большая часть ошибок и просчетов, отмечающихся в работе конкретных прокуратур, связаны с недооценкой современных методов ее организации либо игнорированием вопросов организационного обеспечения65. В таких условиях закономерно особое внимание исследователей к вопросам организации прокурорской деятельности, включая отдельные ее направления66, хотя применительно к проблематике участия прокурора в административном судопроизводстве такие актуальные исследования67 немногочисленны.

В настоящее время вопросы организации участия прокуроров в рассмотрении судами административных дел подробно регламентированы в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 11 января 2021 г. № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» (далее — Приказ № 2).

Такие вопросы находят отражение и в иных организационно-распорядительных актах68, в том числе различных инструкциях69, указаниях70 (например, Генеральным прокурором Российской Федерации предписано71 обязательное ношение прокурорскими работниками форменного обмундирования при участии в рассмотрении административных дел судами и иных судебных заседаний, требующих участия прокурора). Как правило, руководителями региональных и приравненных к ним прокуратур в своих документах конкретизируются многие из рассматриваемых вопросов с учетом специфики работы прокуроров на местах.

Генеральной прокуратуре Российской Федерации принадлежит главенствующая роль по всем направлениям прокурорской деятельности, в том числе в вопросах организации обеспечения участия прокуроров в административном судопроизводстве. Указанное направление работы курирует один из заместителей Генерального прокурора Российской Федерации72 (в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах вопросы анализируемой сферы отнесены к ведению, как правило, одного из заместителей прокурора соответствующего уровня).

Текущую работу на данном направлении, включая организацию такой прокурорской деятельности, осуществляют отраслевые подразделения прокуратур регионального уровня, координируемые Главным гражданско-судебным управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Каждое из указанных подразделений организует относительно своему уровню работу по предметно-зональному принципу на основе планирования и в соответствии с требованиями организационно-распорядительных документов прокуратуры (планами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры уровня субъекта Российской Федерации и самого профильного подразделения, решениями коллегий, постановлениями координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и др.).

В самом многочисленном и основном звене системы прокуратуры Российской Федерации — городских и районных прокуратурах — работа на указанном направлении организуется прокурорами (их заместителями), а осуществляется непосредственно их помощниками (старшими помощниками) под общим контролем прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур. Распределение обязанностей между прокурорскими работниками осуществляется с учетом имеющихся условий и штатных возможностей конкретной прокуратуры.

Непосредственно в Генеральной прокуратуре Российской Федерации анализируемые вопросы находятся в ведении Главного гражданско-судебного управления, действующего на основании соответствующего Положения73 и структурно состоящего из управления по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел (включает отдел по судебной защите интересов государства и общества в гражданских делах, отдел по судебной защите интересов государства и общества в экономических спорах); апелляционно-кассационного управления (включает семь отделов, в том числе шесть территориальных отделов, дислоцированных по месту нахождения апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции); кассационно-надзорного управления (включает первый и второй надзорно-зональные отделы); организационно-аналитического отдела и отдела документационного обеспечения.

Указанными подразделениями в рамках исследуемой темы осуществляются следующие основные функции согласно компетенции управления:

– координация работы прокуратур уровня субъектов Российской Федерации по реализации полномочий в административном судопроизводстве, а также по судебному представительству интересов органов прокуратуры и анализ ее результатов;

– участие в рассмотрении судами административных дел, возбужденных по административным исковым заявлениям прокуроров;

– обеспечение вступления в процесс и дачи заключений по административным делам в предусмотренных законом случаях;

– реализация исковых механизмов защиты и восстановления нарушенных прав, законных интересов; осуществление подготовки исков и их дальнейшего поддержания в суде, сбора необходимых доказательств, направление запросов, дача соответствующих поручений прокурорам уровня субъектов Российской Федерации;

– получение исполнительных документов по удовлетво­ренным административным исковым заявлениям, обеспечение их передачи в подразделение прокуратуры, к компетенции которого относится организация надзора за деятельностью судебных приставов;

– реализация в рамках имеющихся полномочий апелля­ционного, кассационного и надзорного обжалования судебных актов;

– информирование иных профильных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации или прокуратур уровня субъектов Российской Федерации о выявленных в ходе судебного разбирательства нарушениях закона, не являющихся предметом рассмотрения суда и требующих прокурорского реагирования, для принятия необходимых мер;

– рассмотрение и разрешение обращений граждан, обращений и запросов должностных и иных лиц о законности судебных актов по административным делам, а также об участии прокуроров в их рассмотрении судами, оказание в необходимых случаях правовой помощи гражданам, в том числе по вопросам подготовки процессуальных документов;

– участие в выработке позиции и подготовке материалов (заключений) по делам, находящимся на рассмотрении в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах);

– принятие мер, направленных на повышение качества и эффективности участия прокуроров в административном судопроизводстве, в том числе оказание методической и практической помощи нижестоящим прокурорам, внесение предложений по совершенствованию их деятельности;

– рассмотрение подготовленных прокуратурами уровня субъектов Российской Федерации проектов административных исков;

– участие в подготовке заседаний коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации;

– участие по поручению руководства в подготовке материалов по запросам судей Конституционного Суда РФ;

– изучение проектов постановлений Пленума Верховного Суда РФ, обзоров судебной практики и других документов Верховного Суда РФ по вопросам правоприменения, обеспечение участия представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации в их разработке и обсуждении;

– инициирование обращения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Верховный Суд РФ с запросами о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по административным делам;

– с учетом предметно-зонального принципа распределения обязанностей изучение состояния законности в регионах, осуществление мониторинга СМИ в целях выявления проблем, касающихся участия прокуроров в рассмотрении административных дел судами;

– внесение предложений по совершенствованию организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в пределах своей компетенции;

– осуществление во взаимодействии с иными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства в порядке, установленном организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации;

– участие в работе по обучению и стажировке работников прокуратур уровня субъектов Российской Федерации, а также по профессиональной переподготовке и повышению квалификации кадров;

– обеспечение подготовки информации о судебной практике для публикации в СМИ, ведомственных печатных изданиях, размещения на Едином портале прокуратуры Российской Федерации;

– ведение статистической отчетности;

– выполнение других поручений руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В свою очередь, в прокуратурах уровня субъектов Российской Федерации работа на анализируемом направлении выстроена схожим образом и ведется силами как управлений, так и отделов (далее — профильное подразделение). Именно они планируют и реализуют мероприятия, направленные на совершенствование участия прокуроров в административном судопроизводстве, систематически анализируют состояние такой работы, осуществляют информационно-аналитическое и методическое обеспечение, разрабатывают проекты организационно-распорядительных актов, оказывают практическую помощь нижестоящим прокурорам. Вместе с тем на этом уровне и в нижестоящих прокуратурах рекомендуется организовать работу таким образом, чтобы согласовывались не только проекты обращений в суд, но и сам вопрос о необходимости реагирования на поступившие материалы в форме административного искового заявления, с вменением этого в обязанности прокурорских работников, реализующих соответствующее направление.

Безусловно, эффективная организация работы в значительной степени зависит от инициативы руководителя соответствующего органа прокуратуры, который аккумулирует информацию по всем направлениям прокурорской деятельности и может среди прочего предвидеть необходимость проведения согласованных мероприятий силами нескольких подразделений.

При этом с